Rapport définitif - Rapport No. 397, Mars 2022

Cas no 3221 (Guatemala) - Date de la plainte: 30-MAI -16 - Clos

Alegatos: la organización querellante denuncia las acciones tomadas por varias autoridades públicas contra el pacto colectivo que rige las condiciones de trabajo de los funcionarios del Congreso de la República

1. 384. La queja figura en una comunicación de fecha 30 de mayo de 2016 remitida por el Sindicato de Trabajadores del Congreso de la República (SINTRACOR).
2. 385. El Gobierno envió sus observaciones sobre los alegatos en comunicaciones de fechas 4 de noviembre de 2016, 7 y 19 de abril 2017, 16 de diciembre de 2019, 29 de marzo y 7 de mayo de 2021, así como de 28 de enero de 2022.
3. 386. Guatemala ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 387. Según la organización querellante, después de que, en 2015, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras y la Procuraduría General de la Nación (PGN) hubieran expresado públicamente su hostilidad hacia la negociación colectiva en el sector público en general, la PGN entabló en 2016 una serie de acciones dirigidas contra el pacto colectivo de condiciones de trabajo suscrito entre el Congreso de la República y el SINTRACOR. La organización querellante alega específicamente que: i) la PGN envió al Presidente del Congreso y a distintos medios de comunicación social un documento sin fundamento legal titulado «Análisis y Procedimiento de Negociación, Suscripción, y Homologación del Pacto Colectivo de Condiciones de Trabajo suscrito entre el Organismo Legislativo y el Sindicato de Trabajadores del Congreso de la República de Guatemala», y ii) la PGN y la Contraloría General de Cuentas de la Nación presentaron una denuncia penal, tratando de tipificar como delito el incremento salarial anual del 10 por ciento para todos los trabajadores del organismo legislativo contemplado en el referido pacto colectivo, motivo por el cual los dirigentes del SINTRACOR fueron citados ante el Ministerio Público.
2. 388. La organización querellante indica adicionalmente que: i) la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza los derechos y mejoras económicas sociales en la forma más favorable para los trabajadores de conformidad con los convenios de la OIT; ii) la legislación reconoce el derecho de sindicación y de negociación colectiva a los funcionarios públicos, y iii) el Congreso de la República ha reconocido el derecho de sus trabajadores a un incremento salarial anual por medio de la firma de los acuerdos núms. 07-2002 y 09-2003 al respecto.
3. 389. La organización querellante manifiesta que el último pacto colectivo de condiciones de trabajo que suscribió (en adelante «el pacto colectivo») fue aprobado el 21 de abril de 2005 y tomó vigencia para un periodo de tres años. Afirma que había cumplido con todos los trámites establecidos en la ley para una nueva negociación colectiva antes de su vencimiento en 2008, pero que, como el Congreso nunca se pronunció al respecto, se vio en la obligación legal de denunciarlo ante los juzgados de trabajo, razón por la cual automáticamente se prorrogó su vigencia para un periodo de tres años más. Señala que el mencionado pacto, que posteriormente fue prorrogado así por dos periodos más, tenía como fecha de expiración el 21 de abril de 2017.
4. 390. Según la organización querellante, el Estado de Guatemala, mediante la PGN y el Presidente del Congreso, se ha dado a la tarea de incitar a la persecución sindical poniendo en peligro los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva, al manifestar públicamente supuestas irregularidades en la homologación de los pactos colectivos de condiciones de trabajo, incluyendo el suyo. Sostiene que, como resultado de ello, los dirigentes y miembros del SINTRACOR están siendo coaccionados, amenazados y acosados en su lugar de trabajo. La organización querellante afirma que, ante los hechos anteriormente descritos, ha buscado privilegiar el diálogo, manifestando su buena fe para resolver el conflicto dentro del marco del ordenamiento jurídico, pero que el Congreso eligió señalarla con el objeto de desprestigiarla ante la opinión pública.

B. Respuesta del Gobierno

1. 391. En su comunicación de fecha 4 de noviembre de 2016, el Gobierno remite las observaciones del Congreso con respecto a los alegatos del presente caso. El Congreso explica que funcionan en su seno tres sindicatos, incluida la organización querellante, que es el sindicato mayoritario. También confirma que celebró un pacto colectivo con la organización querellante, que este pacto ha sido prorrogado tres veces y que está vigente hasta el 20 de abril de 2017. El Congreso sostiene que dicho pacto refleja su respeto a los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva, y que en ningún momento ha violado ninguno de los derechos contenidos en los convenios de la OIT.
2. 392. El Congreso también afirma que ha cumplido con sus obligaciones ante la Controlaría General de Cuentas, órgano de fiscalización del Estado, ya que debe acatar sus recomendaciones y corregir los hallazgos determinados en el ejercicio fiscal correspondiente. Explica que ha sido recientemente corregido el cálculo del incremento salarial del 10 por ciento, el cual debe ser tomado sobre el salario base de los trabajadores tal como establecido en el artículo 23 del pacto colectivo, y conforme lo determinado por la Contraloría General de Cuentas en la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal 2015.
3. 393. El Congreso indica que, como resultado del hallazgo en relación con dicho cálculo, la Contraloría General de Cuentas impuso sanciones por un monto total de 16 379 820 quetzales para las personas determinadas como responsables de la incorrecta aplicación del incremento salarial, dentro de las cuales figuran los miembros de la junta directiva del Congreso, su director general, su director financiero y su jefe de personal, así como el secretario de la organización querellante.
4. 394. El Congreso informa además que el artículo 10 del pacto colectivo prevé un mecanismo interno de diálogo social para resolver los conflictos que surjan en la prestación de los servicios. Explica que, ante los reparos de la Contraloría General de Cuentas a través de la fiscalización de los auditores gubernamentales, se ha mantenido el criterio por la parte empleadora de que si un órgano jurisdiccional indica que el derecho le asiste a los trabajadores, el Congreso obedecerá dicha resolución judicial y la utilizará para respaldar su actuación ante la Contraloría General de Cuentas.
5. 395. A este respecto, el Congreso indica que se están tramitando ante los órganos jurisdiccionales diversos procedimientos y acciones constitucionales interpuestos por los sindicatos que representan a sus trabajadores. Sin embargo, señala que, hasta la presente fecha, no existe ninguna resolución judicial que ampare el incremento salarial a los trabajadores sobre la totalidad del salario y no sobre el sueldo base como establece el pacto colectivo.
6. 396. Por otra parte, el Congreso indica que el Ministerio Público y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) impulsaron acciones contra la corrupción en contra de funcionarios públicos, lo que ha dado lugar a solicitudes de antejuicio, resoluciones de perdida de inmunidad y ordenes de aprehensión contra algunos de sus trabajadores. En este contexto, destaca la exigencia y el reclamo de transparencia en la gestión del gasto público por parte del poder público del Estado. El Congreso subraya que cumplió con la recomendación de la Contraloría General de Cuentas y que ha circunscrito a la ley la correcta administración de los recursos públicos financieros.
7. 397. En su comunicación de 7 de abril de 2017, el Gobierno proporciona las observaciones de la PGN, la cual manifiesta que está llamada constitucionalmente a dar asesoría y consultoría a los órganos y entidades estatales, así como representar y defender los intereses del Estado. Indica asimismo que, con fundamento en el artículo 34 del Decreto núm. 512 del Congreso, el Procurador General de la Nación, al conocer por cualquier medio de actos o hechos que afecten o puedan afectar intereses de la nación, debe dirigirse al ministerio, institución o entidad correspondiente, exponiendo los hechos y sugiriendo la forma de proceder.
8. 398. La PGN indica que, en este sentido y mediante opinión de fecha 29 de enero de 2016 que remitió al Presidente del Congreso, se analizó el procedimiento de negociación, suscripción y homologación del pacto colectivo, sin que ello menoscabe o afecte directa o indirectamente la negociación colectiva ni los derechos protegidos en los convenios de la OIT. La PGN precisa que en la mencionada opinión se recomendó hacer un análisis de los beneficios que han sido otorgados mediante la negociación colectiva, así como iniciar las acciones legales que se consideren pertinentes y regular algunos aspectos de la comisión negociadora de pactos o convenios colectivos de condiciones de trabajo en el sector público, en la vía directa.
9. 399. La PGN informa además que presentó denuncia en el Ministerio Público (núm. MP01 2016-10639) en contra de aquellos funcionarios y ex funcionarios que en el mencionado proceso de negociación, homologación y suscripción del pacto colectivo, inobservaron las normas pertinentes y cometieron una serie de irregularidades (relacionadas entre otros con: la ausencia de la identificación de los fondos disponibles para financiar los beneficios pactados; el carácter excesivo de ciertos beneficios, la violación del principio de igualdad). Subraya que dicha denuncia no está dirigida en contra de miembros de la organización querellante, ni en contra de dirigentes sindicales.
10. 400. En su comunicación de 19 de abril de 2017, el Gobierno informa que el 6 marzo de 2017 se realizó una sesión de mediación entre la organización querellante y el Congreso, y que existe buena comunicación entre las partes. Indica que negociarán próximamente un nuevo pacto colectivo de condiciones de trabajo y que la organización querellante incluso considera la posibilidad de abordar la queja objeto del presente caso en el contexto de las referidas negociaciones.
11. 401. Después de haber comunicado la posición de la PGN, el Gobierno concluye que, en el presente caso el conflicto se deriva de une errónea interpretación del artículo 23 del pacto colectivo, que estableció el aumento anual del 10 por ciento para los trabajadores del Congreso. Sostiene que esta situación debe ser resuelta por las instancias competentes, destacando que no se evidencia la violación de los convenios de la OIT.
12. 402. En su comunicación de 7 de mayo de 2021, el Gobierno informa que se determinó solicitar la desestimación judicial de la denuncia núm. MP01-2016-10639, ya que existen otros mecanismos legales para impugnar la validez del pacto suscrito y homologado.
13. 403. Por medio de una comunicación de 28 de enero de 2022, el Gobierno remite informaciones del Ministerio Púbico que indica que se desestimó la acción penal iniciada contra la junta directiva del Congreso que había firmado el pacto colectivo de 2005.

C. Conclusiones del Comité

1. 404. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a las acciones iniciadas en 2016 por la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la Contraloría General de Cuentas en relación con el pacto colectivo de condiciones de trabajo firmado entre el Congreso de la República y el SINTRACOR en 2005 y prorrogado en tres ocasiones.
2. 405. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que: i) en violación de los convenios de la OIT y de la legislación interna, la PGN ha cuestionado la validez del referido pacto en los medios de comunicación masivos del país, y ii) ha entablado acciones penales relativas a la negociación, suscripción y homologación del referido pacto, a raíz de las cuales los dirigentes del SINTRACOR fueron llamados a comparecer ante el Ministerio Público.
3. 406. El Comité toma nota por parte de la posición del Congreso de la República remitida por el Gobierno y según la cual: i) conforme a lo determinado por la Contraloría General de Cuentas en una auditoria correspondiente al ejercicio fiscal 2015, ha sido corregido el cálculo del incremento salarial del 10 por ciento, el cual debe ser tomado sobre el salario base de los trabajadores del Congreso, tal como establecido en el artículo 23 del pacto colectivo, y no sobre su remuneración total; ii) la Contraloría General de Cuentas impuso sanciones por un monto total de 16 379 820 quetzales para las personas determinadas como responsables de la incorrecta aplicación del incremento salarial, dentro de las cuales figuran los miembros de la junta directiva del Congreso, varios altos funcionarios de dicha institución, así como el secretario general de la organización querellante, y iii) si bien el SINTRACOR ha entablado varias acciones judiciales al respecto, no existen hasta la fecha resoluciones judiciales que hayan reconocido que el incremento salarial de los trabajadores del Congreso deba calcularse sobre la totalidad del salario y no solo sobre el sueldo base.
4. 407. El Comité toma igualmente nota de la posición de la PGN remitida por el Gobierno que indica que: i) tiene el mandato de hacer respetar la legalidad y el Estado de derecho; ii) constató una serie de irregularidades en la negociación, suscripción y homologación del pacto colectivo firmado en 2005 entre el Congreso de la República y el SINTRACOR, relacionadas entre otros con: la ausencia de la identificación de los fondos disponibles para financiar los beneficios pactados; el carácter excesivo de ciertos beneficios, la violación del principio de igualdad, y iii) a raíz de lo anterior, se inició una acciones penal contra varios responsables y altos funcionarios del Congreso pero en ningún momento contra los dirigentes del SINTRACOR.
5. 408. El Comité toma finalmente nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno según las cuales: i) el presente caso nace en primer lugar de una errónea interpretación del artículo 23 del pacto colectivo del Congreso de la República relativo al incremento del salario base de dicha institución, y ii) la acción penal iniciada por la PGN en relación con la negociación, suscripción y homologación del pacto fue desestimada el 7 de julio de 2021.
6. 409. El Comité toma debida nota de estos elementos y observa que el primer elemento planteado por el presente caso se refiere a la auditoría realizada por la Contraloría General de Cuentas en 2015 según la cual no se dio una correcta aplicación al artículo 23 del pacto colectivo del Congreso al calcular el aumento salarial anual aplicable a los trabajadores de dicha institución con respecto de su salario total y no de su salario base. A este respecto, el Comité recuerda que ha considerado que las diferencias que resulten de la interpretación de un contrato colectivo deberían someterse a un procedimiento de solución adecuado, establecido por acuerdo entre las partes o por vía legislativa, según el método que sea más apropiado a las condiciones nacionales [véase 383.er informe del Comité, caso núm. 3081, párrafo 431]. Constatando que la interpretación del artículo 23 del pacto colectivo está siendo objeto de procesos judiciales en curso, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato. El Comité observa sin embargo que, según lo expresado por el Congreso de la República, la Contraloría habría impuesto sanciones pecuniarias a los responsables de la aplicación del incremento salarial considerado como calculado de manera incorrecta, entre los cuales se encontraría el secretario general del SINTRACOR. El Comité recuerda que considera que si bien el hecho de tener un mandato sindical no confiere a su titular una inmunidad que le permita transgredir las disposiciones legales en vigor, estas a su vez no deben menoscabar las garantías básicas en materia de libertad sindical, ni sancionar actividades que conforme a los principios generalmente reconocidos en la materia deberían ser consideradas como actividades sindicales lícitas [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 79]. Con base en lo anterior, el Comité pide al Gobierno que se asegure, en caso de que se hayan efectivamente impuesto sanciones al secretario general del SINTRACOR, que las mismas hayan sido dictadas por una autoridad judicial con respecto de hechos ajenos al ejercicio de actividades sindicales legítimas.
7. 410. En relación con la acción penal iniciada en 2016 por la PGN con respecto de la negociación, suscripción y homologación del pacto colectivo de 2005, el Comité toma nota: i) de la indicación de la PGN de que dichas acciones eran dirigidas a la jerarquía y altos funcionarios del Congreso de la República y no a los dirigentes o miembros del SINTRACOR, y ii) de la indicación del Gobierno de que la acción penal fue desestimada por medio de una decisión de 7 de julio de 2021. Al tiempo que toma nota de estos elementos, el Comité recuerda que ha examinado varios casos recientes relativos a la impugnación judicial de pactos colectivos en el sector público en Guatemala. El Comité recuerda que en aquellas ocasiones, había pedido al Gobierno que: i) tomara todas las medidas necesarias para, en la medida de lo posible, resolver por medio de la negociación colectiva las cuestiones planteadas acerca del contenido de los referidos pactos [véase 393.er informe, marzo de 2021, caso núm. 3179, párrafo 495], y ii) tomara, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas las medidas necesarias para garantizar que los procesos de negociación colectiva en el sector público sigan pautas claras que cumplan a la vez con los requisitos de sostenibilidad financiera y el principio de negociación de buena fe [véase 377.º informe, marzo de 2016, caso núm. 3094, párrafo 345]. El Comité reitera la importancia de dichas recomendaciones en el contexto del presente caso.
8. 411. El Comité toma finalmente nota de los alegatos de la organización querellante acerca del supuesto uso por parte de la PGN de los medios de comunicación masiva para atacar el pacto colectivo firmado con el Congreso de la República y de las consecuencias adversas producidas sobre el SINTRACOR, incluyendo amenazas y acoso en el lugar de trabajo. El Comité observa a este respecto que: i) la organización querellante anexa une serie de artículos de prensa relativos a las acciones iniciadas por las autoridades con respecto del pacto colectivo, algunas de estas publicaciones conteniendo referencias ofensivas hacia el SINTRACOR o algunos de sus miembros; ii) la organización querellante no proporciona elementos que demuestren el papel activo de las autoridades públicas en la publicación de los referidos artículos, y iii) el Gobierno no ha proporcionado sus observaciones respecto de dicho aspecto de la queja. Recordando que por medio de la hoja de ruta adoptada en 2013, la cual sigue vigente, el Gobierno se ha comprometido a llevar a cabo una importante campaña de sensibilización en materia de libertad sindical, el Comité confía en que el Gobierno tomará medidas específicas para fomentar en los medios de comunicación del país una cultura de respeto a la libertad sindical y a la negociación colectiva.

Recomendaciones del Comité

1. 412. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que se asegure, en caso de que se hayan efectivamente impuesto sanciones al secretario general del Sindicato de Trabajadores del Congreso de la República (SINTRACOR), que las mismas hayan sido dictadas por una autoridad judicial con respecto de hechos ajenos al ejercicio de actividades sindicales legítimas;
   • b) el Comité confía en que el Gobierno tomará medidas específicas para fomentar en los medios de comunicación del país una cultura de respeto a la libertad sindical y a la negociación colectiva, y
   • c) el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.