Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 393, Mars 2021

Cas no 3347 (Equateur) - Date de la plainte: 29-JANV.-19 - En suivi

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent que, à la suite de la constitution de l’Association nationale des employés des services d’état civil, d’identité et de délivrance des cartes d’identité (ANERCIC), les autorités publiques ont procédé au licenciement antisyndical de 36 membres et dirigeants de cette association

1. 416. La plainte figure dans une communication datée du 29 janvier 2019, présentée par l’Internationale des services publics (ISP) et la Confédération nationale des agents publics de l’Équateur (CONASEP).
2. 417. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications datées des 10 mai 2019, 10 mars 2020 et 2 février 2021.
3. 418. L’Équateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 419. Dans une communication datée du 29 janvier 2019, les organisations plaignantes allèguent que, à la suite de la constitution de l’Association nationale des employés des services d’état civil, d’identité et de délivrance des cartes d’identité (ANERCIC), les autorités publiques ont procédé au licenciement antisyndical de 36 membres et dirigeants de cette association. Les organisations plaignantes affirment en particulier que: i) l’ANERCIC, organisation nationale affiliée à la CONASEP qui réunit les agents employés à titre permanent par les services d’état civil, d’identité et de délivrance des cartes d’identité, a été constituée le 16 août 2018 et reconnue par accord ministériel daté du 12 octobre 2018; ii) la première action de l’ANERCIC a consisté à demander aux autorités d’état civil (désignées ci après par le terme «institution publique») de reclasser l’ensemble des postes de travail, aux fins du respect des normes d’optimisation et d’austérité en matière de dépenses publiques, promulguées par la Présidence de la République en 2018; iii) le 6 décembre 2018, la directrice des ressources humaines de l’institution publique a sollicité, par voie de mémorandum, le détail des tâches permanentes assignées à 37 agents publics, en demandant que sa démarche reste strictement confidentielle; iv) le 28 décembre 2018, par décision no 0134 DIGERCIC-CGAJ DPyN 2018, le directeur général de l’institution publique a décidé de supprimer les postes permanents de 36 de ces 37 agents publics (le poste de M. José Luis Játiva Medina n’a pas été supprimé, au motif que sa fille, dont il avait la charge, était handicapée); et v) les 36 postes supprimés étaient tous occupés par des membres de l’ANERCIC, parmi lesquels le président (M. Marco Antonio Martínez Jiménez) de ce syndicat et quatre autres membres de sa direction.
2. 420. Les organisations plaignantes considèrent que la suppression de 36 postes permanents, tous occupés par des membres de l’ANERCIC, et le licenciement de cinq dirigeants de cette association, dont son président, visaient à démanteler cette dernière, en violation des articles 3 et 4 de la convention no 87, ainsi que des articles 1 et 2 de la convention no 98, ratifiées par l’Équateur. À cet égard, les organisations plaignantes soulignent que: i) les licenciements sont intervenus quelques mois après la constitution de l’ANERCIC et sa demande tendant à l’amélioration des conditions de travail; ii) les contrats de travail des 36 agents publics ont été résiliés de manière unilatérale et sans préavis, vingt-trois jours seulement après que la directrice des ressources humaines de l’institution publique a sollicité un rapport sur les fonctions assurées par les intéressés; iii) les raisons d’ordre technique ou autres motifs objectifs du licenciement n’ont pas été communiqués à l’époque et ne sont toujours pas connus à ce jour; et iv) la suppression des postes susmentionnés n’a pas été précédée de consultations avec l’organisation syndicale.
3. 421. Les organisations plaignantes déclarent également qu’en l’espèce le gouvernement a de nouveau fait usage du décret exécutif no 813 de 2011, qui permet, par le procédé dit de «démission forcée assortie d’une indemnisation», de mettre fin de manière unilatérale et non motivée à la relation de travail conclue avec un agent public. Elles affirment que ce procédé, qui a donné lieu à des recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2926, n’avait pas été utilisé de manière massive par le gouvernement depuis 2012. Enfin, elles déclarent que les faits de l’espèce sont contraires aux dispositions de la loi organique de 2017 portant réforme des lois régissant le secteur public, qui interdit la discrimination antisyndicale et établit que «la suppression du poste et la démission forcée assortie d’une indemnisation d’un agent public membre de la direction d’un comité d’agents publics sont tenus pour nuls et non avenus». Compte tenu de tout ce qui précède, les organisations plaignantes sollicitent la réintégration des 36 agents publics licenciés.

B. Réponse du gouvernement

1. 422. Dans une communication datée du 10 mai 2019, le gouvernement fait part de ses observations sur les allégations formulées par les organisations plaignantes, contestant la commission d’un quelconque acte de discrimination antisyndicale. Il déclare que l’institution publique mène depuis août 2013 un processus de modernisation de ses services aux citoyens et d’optimisation de ses ressources, qui, compte tenu de l’évolution des technologies applicables aux activités d’état civil, a entraîné une réduction importante du nombre de ses agences sur le territoire national (755 en août 2013, contre 220 en décembre 2017 et 207 en décembre 2018), ainsi qu’une diminution de ses effectifs (3 341 agents en 2013, contre 2 074 en 2018).
2. 423. Le gouvernement ajoute que, dans le cadre de la politique d’optimisation susmentionnée et au regard des dispositions de la loi portant organisation du service public (LOSEP) et de son règlement d’application, la nécessité s’est fait jour de procéder à une étude d’optimisation des effectifs de l’institution publique pour l’année 2018. À cet égard, le gouvernement déclare que: i) ce processus de planification des ressources humaines de l’institution publique pour l’année 2018 a débuté le 5 février 2018, sur requête du ministère du Travail; ii) une note no DIGERCIC DIGERCIC 2018 042 O, adressée au ministre du Travail en date du 31 octobre 2018, établissait la nécessité de déterminer le nombre de postes de travail à supprimer pour l’année fiscale 2018; iii) selon la note no MDT SFSP 2018 2011 datée du 29 novembre 2018, l’institution publique présentait un excédent d’agents publics, dont les postes étaient superflus dans la structure de l’institution, car ils faisaient doublon avec d’autres postes; iv) le rapport technique no DIGERCIC CGAF DARH 0243 I daté du 13 décembre 2018 faisait état de 36 postes permanents recensés comme devant être supprimés, après prise en compte de la situation personnelle de chacun des travailleurs concernés, et en particulier vérification, conformément à la législation, que les intéressés ne présentaient pas de handicap lourd, ni n’avaient à leur charge de personnes atteintes d’un tel handicap; v) par décision no MDT-SFSP-2018-0000078 du 28 décembre 2018, le ministère du Travail a approuvé la suppression de 36 postes permanents au sein de l’institution publique; vi) par mémorandum no DIGERCIC CGAF DF 2019 001 M daté du 8 janvier 2019, notification de licenciement a été donnée aux 36 personnes concernées, auxquelles a été versée l’indemnisation fixée par le ministère du Travail, soit un montant cumulé de 1 525 297 dollars des États Unis; et vii) l’ensemble du processus décrit ci-dessus s’est déroulé conformément aux règles établies par la LOSEP et son règlement d’application en matière de suppression de postes dans l’administration publique.
3. 424. Concernant l’affirmation des organisations plaignantes selon laquelle les 36 suppressions de postes évoquées étaient contraires aux dispositions de lutte contre la discrimination antisyndicale de la loi organique de 2017 portant réforme des lois régissant le secteur public, le gouvernement déclare que: i) l’ANERCIC a obtenu le statut de personne morale le 12 octobre 2018 par accord ministériel no MDT 089 2018; ii) l’ANERCIC est une organisation sociale à but non lucratif régie par les dispositions du Code civil et du décret exécutif no 193 du 23 octobre 2017; iii) cela trouve confirmation à l’article 3 des statuts de l’ANERCIC, qui indique que cette dernière «[…] est une organisation sociale à but non lucratif ayant pour objet de défendre les droits de ses membres et d’améliorer leur situation économique et sociale […]»; iv) en conséquence, l’ANERCIC n’est pas une organisation syndicale, les organisations de ce type étant régies par le Code du travail, mais une organisation sociale à but non lucratif régie par le Code civil; et v) compte tenu de ce qui précède, on ne peut conclure en l’espèce à une quelconque violation du droit d’organisation et de négociation collective consacré par la convention no 98 de l’OIT ni, par conséquent, à l’existence d’une discrimination antisyndicale comme l’affirme l’ANERCIC.
4. 425. Par une communication datée du 10 mars 2020, après avoir déclaré que la loi organique modifiant les lois régissant le secteur public de 2017 reconnaît et protège le droit d’organisation des fonctionnaires, le gouvernement réitère que l’ANERCIC n’est pas enregistrée comme un syndicat mais comme une organisation sociale et que, par conséquent, la discrimination antisyndicale alléguée ne saurait exister. Le gouvernement ajoute que: i) la LOSEP envisage diverses formes de cessation définitive de la relation de travail avec un agent public telles que la suppression de postes assortie d’une indemnisation ou la démission forcée assortie d’une indemnisation; ii) bien que dans les deux cas les cessations de la relation de travail doivent être dûment argumentées par des rapports techniques et juridiques respectifs, la suppression de postes et la démission forcée assorties d’une indemnisation sont deux cas de figure distincts possédant des objectifs différents, chacun étant soumis à des exigences particulières; iii) dans le présent cas, c’est la forme de la suppression de postes assortie d’une indemnisation qui a été appliquée; iv) en pleine conformité avec l’article 60 de la LOSEP et la Constitution de l’Équateur, les suppressions de postes ont été étayées par des rapports techniques et précédées d’un processus fondé sur des raisons techniques, fonctionnelles et économiques, selon les principes de rationalisation, de hiérarchisation, d’optimisation et de fonctionnalité, ce qui fait qu’il n’y a eu aucune discrimination à l’encontre de l’ANERCIC et de ses membres.
5. 426. Dans une communication datée du 2 février 2021, le gouvernement réitère que: i) la suppression des postes a été effectuée dans le respect des procédures et conformément à la législation en vigueur; et ii) l’ANERCIC, en raison de sa nature juridique, qui la distingue d’un syndicat ou d’une organisation syndicale en tant que telle, est une organisation purement sociale régie par le Code civil. Le gouvernement signale en outre que: i) les plaignants n’ont pas demandé à engager un dialogue ni déposé de plainte auprès de l’institution publique ou du ministère du Travail, de sorte que l’on peut en conclure que les plaignants ont accepté les conditions de résiliation de leur contrat, qui ont été légalement justifiées et ont donné lieu au paiement d’une indemnité calculée conformément aux dispositions de la législation; et ii) une fois le processus de licenciement des fonctionnaires de carrière achevé, aucun dialogue et/ou accord n’a été trouvé pour traiter la plainte soumise au Comité de la liberté syndicale du BIT.

C. Conclusions du comité

1. 427. Le comité observe que le présent cas porte sur le licenciement de 36 membres de l’ANERCIC, dont le président et quatre autres membres de la direction de cette organisation, quelques mois après la constitution de celle-ci. À cet égard, le comité note que les organisations plaignantes allèguent en particulier que: i) l’ANERCIC a été créée en août 2018 pour défendre les intérêts des fonctionnaires de carrière de l’institution publique et a été reconnue officiellement en octobre 2018; ii) la première initiative de l’ANERCIC a consisté à solliciter le reclassement de l’ensemble des postes de travail de l’institution publique aux fins du respect des normes applicables; iii) le 6 décembre 2018, la directrice des ressources humaines de l’institution publique a sollicité le détail des tâches permanentes assignées à 37 agents publics, en demandant que sa démarche reste strictement confidentielle; iv) le 28 décembre 2018, le directeur général de l’institution publique a décidé de supprimer les postes permanents de 36 de ces 37 agents publics (un poste de travail, occupé par un travailleur ayant à charge une fille handicapée, n’a pas été supprimé); et v) les 36 postes supprimés étaient occupés par des membres de l’ANERCIC, dont son président, M. Marco Antonio Martínez Jiménez, et quatre autres membres de sa direction. Le comité note que les organisations plaignantes affirment ce qui suit concernant les faits allégués: i) la suppression, quelques mois après la création de l’ANERCIC, de 36 postes permanents tous occupés par des membres de celle-ci et le licenciement de cinq de ses dirigeants, parmi lesquels son président, visaient à démanteler cette organisation; ii) les licenciements sont intervenus sans préavis, sans que l’organisation syndicale n’ait été préalablement consultée et sans que les raisons d’ordre technique ou autres motifs objectifs de la cessation de la relation de travail n’aient été communiqués; iii) il y a eu application en l’espèce du décret exécutif no 813 de 2011, qui permet au gouvernement, par le procédé dit de «démission forcée assortie d’une indemnisation», de licencier des agents publics sans avoir à motiver sa décision, et qui a donné lieu à des recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2926; et iv) il n’a pas été tenu compte des nouvelles dispositions de la loi organique de 2017 portant réforme des lois régissant le secteur public, qui interdit la discrimination antisyndicale, prohibant en particulier l’application du décret exécutif no 813 aux dirigeants des comités d’agents publics.
2. 428. Le comité note que, selon les déclarations du gouvernement, il n’y a pas eu discrimination antisyndicale, mais réduction des effectifs dans le cadre d’un processus d’optimisation et de rationalisation des activités de l’institution publique. Il note aussi que, d’après le gouvernement: i) ce processus d’optimisation, entamé en 2013 et lié notamment à l’évolution majeure des technologies applicables aux activités d’état civil, a entraîné une réduction importante des agences et des effectifs de l’institution publique depuis cette même année; ii) le processus s’est poursuivi en 2018, et en octobre-novembre s’est fait jour la nécessité de supprimer 36 postes de travail devenus redondants; iii) après vérification qu’ils ne présentaient pas de handicap lourd, ni n’avaient à leur charge de personnes atteintes d’un tel handicap, les agents publics concernés ont été licenciés avec versement d’indemnités substantielles, dans le plein respect de la législation applicable; iv) en particulier, l’article 60 de la LOSEP concernant la suppression de postes avec compensation, qui prévoit que les suppressions doivent être étayées par des rapports techniques montrant les raisons techniques, fonctionnelles et économiques de ces décisions, a été pleinement appliqué; v) les plaignants n’ont pas demandé à engager un dialogue ni déposé de plainte auprès de l’institution publique ou du ministère du Travail en lien avec le processus de licenciement; et vi) au regard de la législation en vigueur et de ses propres statuts, l’ANERCIC n’est pas un syndicat, mais une organisation sociale à but non lucratif régie par le Code civil, si bien qu’il ne peut y avoir en l’espèce discrimination antisyndicale en violation des dispositions de la convention no 98 de l’OIT.
3. 429. Concernant l’affirmation du gouvernement selon laquelle l’ANERCIC n’est pas une organisation syndicale mais une organisation sociale et, par conséquent, ne peut avoir été soumise à la discrimination antisyndicale, le comité observe que: i) conformément à la législation nationale applicable en Équateur, sont regroupés en organisations syndicales les travailleurs relevant du Code du travail, soit les travailleurs du secteur privé et les ouvriers du secteur public, les agents publics pouvant quant à eux exercer leur liberté syndicale moyennant la création d’organisations d’agents publics régies par la réglementation relative aux organisations sociales; et ii) comme l’a fait remarquer le gouvernement, les statuts de l’ANERCIC disposent que cette dernière «est une organisation sociale à but non lucratif ayant pour objet de défendre les droits de ses membres et d’améliorer leur situation économique et sociale».
4. 430. À cet égard, le comité rappelle que, dans un cas antérieur, il avait attiré l’attention du gouvernement «sur la pleine applicabilité du principe d’une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale aux travailleurs du secteur public en général, quelle que soit la dénomination des organisations que les agents et travailleurs des services publics peuvent créer en vertu de la législation nationale en vigueur». [Voir cas no 2926, 370e rapport du Comité de la liberté syndicale, octobre 2013, paragr. 386.] Eu égard aux éléments de l’espèce, le comité regrette de devoir souligner une nouvelle fois que, dans la mesure où elles ont pour objet de promouvoir les intérêts économiques et sociaux de leurs membres, les organisations d’agents publics sont pleinement protégées par les principes de la liberté syndicale, en particulier contre la discrimination antisyndicale, quelle que soit leur dénomination ou la réglementation qui leur est applicable en droit interne. Observant que la loi relative au secteur public, révisée en 2017, prévoit des mesures de protection spéciale applicables aux seuls dirigeants des comités d’agents publics (lesquels comités constituent une forme spécifique de représentation des travailleurs du secteur public instituée par la loi en question), le comité veut croire que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les dispositions législatives précitées protégeront contre de possibles actes de discrimination antisyndicale les dirigeants des organisations d’agents publics dans leur ensemble.
5. 431. Concernant le caractère antisyndical présumé du licenciement de 36 agents publics membres de l’ANERCIC, le comité note en particulier que, selon le gouvernement, conformément à l’article 60 de la LOSEP, ces suppressions de postes répondaient à des considérations objectives et sont intervenues dans le cadre d’un processus d’optimisation et de rationalisation entamé par l’institution publique en 2013, qui a entraîné une réduction importante des effectifs depuis cette date. Le comité note également que, d’après les organisations plaignantes, l’ensemble des travailleurs licenciés étaient membres de l’ANERCIC, y compris de sa direction dans le cas de cinq d’entre eux, et qu’il n’y a pas eu consultation de l’organisation syndicale avant les licenciements ni communication des raisons d’ordre technique qui justifiaient ceux-ci. Compte tenu de ce qui précède, le comité prie le gouvernement de veiller à ce que le caractère antisyndical présumé du licenciement de 36 membres de l’ANERCIC fasse au plus vite l’objet d’un examen par un organe indépendant. Il le prie également de le tenir informé au sujet de cet examen, ainsi que de lui faire part de ses résultats. En outre, prenant note de l’indication du gouvernement selon laquelle ni l’institution publique concernée ni le ministère du Travail n’auraient reçu de plaintes concernant la procédure de licenciement en question, le comité prie les organisations plaignantes de fournir des informations sur les éventuelles mesures administratives ou judiciaires prises à cet égard.
6. 432. Notant finalement que le présent cas porte sur des allégations d’actes de discrimination antisyndicale qui auraient été commis dans le cadre d’un processus de restructuration, le comité rappelle qu’à de nombreuses reprises il a souligné l’importance qu’il attache à ce que les gouvernements consultent les organisations syndicales en vue d’examiner les conséquences des programmes de restructuration sur l’emploi et les conditions de travail des salariés. [Voir Compilation du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1555.] À cet égard, le comité observe que, dans sa réponse, le gouvernement ne fait pas mention de contacts pris par l’institution publique avec les organisations d’agents publics concernées avant les suppressions de postes évoquées. Rappelant les recommandations qu’il a formulées dans le cas no 2926 [voir 370e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 389], le comité prie une nouvelle fois le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les organisations d’agents publics concernées soient consultées sur les plans de réduction de personnel, aux fins notamment de prévenir d’éventuels actes de discrimination antisyndicale. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à ce sujet.

Recommandations du comité

1. 433. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité veut croire que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les dispositions législatives applicables au secteur public, actuellement axées sur la protection des dirigeants des comités d’agents publics, protègent contre de possibles actes de discrimination antisyndicale les dirigeants des organisations d’agents publics dans leur ensemble.
   • b) Le comité prie le gouvernement de veiller à ce que le caractère prétendument antisyndical du licenciement de 36 membres de l’Association nationale des employés des services d’état civil, d’identité et de délivrance des cartes d’identité (ANERCIC) soit examiné au plus vite par un organe indépendant. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé au sujet de cet examen, ainsi que de ses résultats. Prenant note en même temps de l’indication du gouvernement selon laquelle ni l’institution publique concernée ni le ministère du Travail n’auraient reçu de plaintes concernant la procédure de licenciement en question, le comité prie les organisations plaignantes de fournir des informations sur les éventuelles mesures administratives ou judiciaires prises à cet égard.
   • c) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que les organisations d’agents publics concernées soient consultées sur les plans de réduction de personnel, en vue notamment de prévenir d’éventuels actes de discrimination antisyndicale. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à ce sujet.