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Alegatos: las organizaciones querellantes alegan restricciones legislativas y en
la práctica a la negociación colectiva en el sector público
- 627. La queja del caso núm. 2941 figura en comunicaciones de fechas 20 de
marzo de 2012 y 7 de junio de 2013 de la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del
Perú (FTLF). El Sindicato Unitario de Trabajadores del Instituto de Medicina Legal y
Ciencias Forenses Perú (SUTRAIMELCIFOR) envió sus alegatos por comunicación de 28 de
junio de 2012.
- 628. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 25 de
junio de 2012, 14 de septiembre de 2012 y 6 de septiembre de 2013.
- 629. La queja del caso núm. 3026 figura en comunicaciones de fechas 22 de
mayo de 2013 y 23 de septiembre de 2013 de la Confederación General de Trabajadores del
Perú (CGTP). Está respaldada por la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP), el
Sindicato Unitario de Trabajadores del Instituto Nacional de Innovación Agraria (SUTSA
INIA) y la Federación de Sindicatos Unitarios de Trabajadores del Sector Agrario
(FESUTSA) por comunicaciones de fecha 9 de septiembre de 2013, y por la Federación de
Trabajadores Municipales, Empleados y Obreros del Perú (FTM-Perú), por comunicación de
fecha 16 de mayo de 2014. La Confederación Nacional de Trabajadores Estatales del Perú
(CTE-Perú) presentó sus alegatos por comunicaciones de fecha 17 de octubre y 5 de
diciembre de 2014, la Federación Nacional de Trabajadores del Poder Judicial (FNTPJ) por
comunicación de 13 de octubre de 2014 y la Central Autónoma de Trabajadores del Perú
(CATP) por comunicación de 26 de diciembre de 2014.
- 630. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 7
de febrero de 2014, 1.º de septiembre de 2014 y 24 de septiembre de 2014, y 1.º de
octubre de 2014.
- 631. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las
relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).
A. Alegatos de las organizaciones querellantes
A. Alegatos de las organizaciones querellantesCaso núm. 2941
- 632. En su comunicación de fecha 20 de marzo de 2012, la Federación de
Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLF) alega que el Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) establece topes en las
remuneraciones de las empresas eléctricas estatales que concuerdan con el presupuesto
asignado a las empresas del Estado limitando las posibilidades de negociar aumentos
salariales mediante la negociación colectiva.
- 633. Por otra parte, la FTLF alega que la resolución núm. 284-2011-TR del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, de fecha 23 de octubre de 2011, convirtió
en inaplicable e ineficaz el arbitraje potestativo como mecanismo de solución de los
pliegos de reclamos porque impone a los árbitros de una negociación colectiva, cuyo
ámbito sea una entidad o empresa del Estado, tener en cuenta los recursos disponibles en
el presupuesto público. Más específicamente, dicha resolución impone a los árbitros los
denominados criterios de ponderación referidos al presupuesto del sector público
contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política y los contenidos en
sentencias del Tribunal Constitucional que ratifican la plena observancia de las normas
presupuestarias.
- 634. En su comunicación de fecha 7 de junio de 2013, la FTLF alega que la
58.ª disposición complementaria final de la Ley de Presupuesto del Sector Público para
el Año Fiscal 2013, ley núm. 29951, vulnera el derecho de negociación colectiva puesto
que prohíbe efectuar incrementos en la remuneración de los trabajadores mediante la
negociación colectiva o laudo arbitral. La FTLF indica que dicha ley es de obligatorio
cumplimiento para el FONAFE y que en consecuencia las empresas eléctricas estatales del
ámbito del FONAFE se encuentran imposibilitadas de negociar cláusulas de carácter
económico. La FTLF indica que a principios del año 2013 presentó una demanda de acción
de amparo contra dicha ley por considerar que la misma atenta contra su derecho
constitucional a la libertad sindical y negociación colectiva y que el Noveno Juzgado
Constitucional declaró improcedente la demanda y ordenó el archivamiento definitivo de
la causa. La organización querellante considera que un fallo en este sentido afecta el
derecho a la libertad de negociación colectiva.
- 635. En su comunicación de fecha 28 de junio de 2012, el Sindicato
Unitario de Trabajadores del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses Perú
(SUTRAIMELCIFOR), representante de los trabajadores del Instituto de Medicina Legal del
país, alega que la Gerencia General del Ministerio Público le excluyó de los alcances de
una resolución por la cual autorizó al Ministerio de Economía y Finanzas a realizar un
estudio a fin de determinar la escala remunerativa para el año 2012; y que el Ministerio
Público no le permitió formar parte de una comisión encargada de proponer y coordinar
con el Ministerio de Economía y Finanzas la escala remunerativa del Ministerio Público
para el año 2012.
Caso núm. 3026
- 636. En su comunicación de fecha 22 de mayo de 2013, la Confederación
General de Trabajadores del Perú (CGTP) alega que la 58.ª disposición complementaria
final de la Ley de Presupuesto del Sector Público para Año Fiscal 2013, ley núm. 29951,
vulnera el derecho de negociación colectiva puesto que prohíbe efectuar incrementos en
las remuneraciones de los trabajadores mediante negociación colectiva. La CGTP considera
que la mencionada ley contraviene lo dispuesto por el Comité de Libertad Sindical en el
informe núm. 357 sobre el Perú, en el que señaló que la imposibilidad de negociar
aumentos salariales de manera permanente es contraria al principio de negociación libre
y voluntaria consagrado en el Convenio núm. 98.
- 637. En su comunicación de fecha 23 de septiembre de 2013, la CGTP alega
que la Ley del Servicio Civil, núm. 30057, emitida en julio de 2013, vulnera los
derechos de libertad sindical y de negociación colectiva consagrados en los Convenios
núms. 87, 98 y 151. Concretamente, la CGTP alega que: 1) la ley excluye de los derechos
colectivos a los funcionarios públicos, los directivos públicos y los servidores de
confianza; 2) la ley restringe la negociación colectiva en todas las entidades públicas
únicamente a condiciones de trabajo y se excluyen de la negociación y de cualquier otro
mecanismo de participación los temas salariales o de incidencia económica; 3) la ley
ataca el derecho a huelga al permitirle a la entidad pública la contratación temporal y
directa del personal necesario para garantizar la prestación de los servicios mínimos de
los servicios esenciales y mínimos de los servicios indispensables para el
funcionamiento de la entidad, desde el inicio de la huelga y hasta su efectiva
culminación. Además, la ley no detalla qué actividades constituyen servicios esenciales
lo cual implica que las limitaciones al derecho de huelga pueden extenderse más allá de
los supuestos admitidos por los órganos de control de la OIT para la calificación de un
servicio como «esencial» e incluye la noción de «servicios indispensables para el
funcionamiento de la entidad» extendiendo de esta forma las restricciones de este
derecho, y 4) que el proceso de elaboración de la ley ha obviado el mecanismo de
participación o de consulta de las organizaciones de trabajadores.
- 638. En sus comunicaciones de fecha 9 de septiembre de 2013 la
Confederación de Trabajadores del Perú (CTP), el Sindicato Unitario de Trabajadores del
Instituto Nacional de Innovación Agraria (SUTSA INIA) y la Federación de Sindicatos
Unitarios de Trabajadores del Sector Agrario (FESUTSA) alegan que la Ley del Servicio
Civil, núm. 30057, niega el derecho de negociación colectiva de los servidores públicos
respecto de condiciones económicas y por lo tanto viola la Constitución Política del
Perú así como también los derechos laborales y sindicales reconocidos en los Convenios
núms. 87, 98 y 151. Las organizaciones querellantes indican que el Gobierno jamás
consultó con los trabajadores públicos, ni con sus gremios como tampoco con las
centrales sindicales y que 36 parlamentarios han presentado una acción de
inconstitucionalidad contra la referida ley en julio de 2013. Las organizaciones
querellantes señalan que el proyecto de Presupuesto del Perú 2014 viola asimismo el
Convenio núm. 98 puesto que prohíbe a todas las entidades públicas el reajuste o
incremento de la remuneración, bonificaciones, asignaciones, retribuciones y beneficios
de cualquier índole.
- 639. Por su parte, en su comunicación de fecha 16 de mayo de 2014, la
Federación de Trabajadores Municipales, Empleados y Obreros del Perú (FTM-Perú) alega
que la ley núm. 30057: 1) prohíbe la negociación colectiva sobre remuneraciones y sólo
incluye el cambio de condiciones de trabajo o empleo, de acuerdo a las posibilidades
presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que
en ella se cumplen; 2) adiciona grandes dificultades al proceso de negociación dado que
el pliego debe contar con la aprobación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil
(SERVIR) y del Ministerio de Economía y Finanzas, y que los acuerdos tienen un plazo de
vigencia no menor de dos años; y 3) ataca el derecho a huelga al permitirle a la entidad
pública la contratación temporal y directa de personal necesario para garantizar la
prestación de los servicios mínimos de los servicios esenciales y mínimos de los
servicios indispensables para el funcionamiento de la entidad, desde el inicio de la
huelga y hasta su efectiva culminación. Por último, la FTM Perú señala que si bien la
ley establece que la incorporación al nuevo régimen previsto por la ley es voluntaria,
la ley también establece que en un plazo máximo de seis años todos — excepto los
sectores excluidos — estarán regulados por la ley núm. 30057.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del GobiernoCaso núm. 2941
- 640. En su comunicación de 25 de junio de 2012, el Gobierno indica que el
Estado peruano respeta la negociación colectiva y que las normas aplicadas por el Fondo
Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) no violentan
ni menoscaban este derecho. El Gobierno explica que el FONAFE establece un tope en las
remuneraciones de acuerdo con el presupuesto asignado para las empresas del Estado a
efecto de poder cumplir con sus planes operativos y estratégicos, y de tal modo,
otorgarles sostenibilidad. El Gobierno hace hincapié en que lo regulado por la Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 constituye una norma de
obligatorio cumplimiento para el FONAFE y para las empresas bajo su ámbito y que por
ende, las acciones o medidas que el FONAFE implementa, se desarrollan o ejecutan en
función a normas imperativas y de orden público, sin transgredir derecho sindical
alguno.
- 641. En relación al alegato de la Federación de Trabajadores de Luz y
Fuerza del Perú (FTLF) que la resolución núm. 284-2011-TR del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo, de fecha 23 de octubre de 2011, convirtió en inaplicable e
ineficaz el arbitraje potestativo como mecanismo de solución de los pliegos de reclamos
porque impone a los árbitros de una negociación colectiva, cuyo ámbito sea una entidad o
empresa del Estado, tener en cuenta los denominados criterios de ponderación referidos
al presupuesto del sector público contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución
Política, así como los contenidos en sentencias del Tribunal Constitucional que
ratifican la plena observancia de las normas presupuestarias, el Gobierno indica que en
las sentencias núms. 008-2005-AI/TC y 02566-2012-PA-TC el Tribual Constitucional
manifestó que las negociaciones colectivas de los servidores públicos deberán efectuarse
considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y
equitativo. El Gobierno subraya que el Tribunal Constitucional no niega el ejercicio del
derecho a la negociación colectiva a los trabajadores estatales, pero sí los somete a
las reglas presupuestales, señalando que los acuerdos a los que se llegue en materia
económica deben ser presupuestados.
- 642. En cuanto al fallo del Noveno Juzgado Constitucional, al que hace
referencia la FTLF, que desestimó la demanda de amparo respecto de la Ley de Presupuesto
del Sector Público para el Año Fiscal 2013, el Gobierno indica que el hecho que no se
haya fallado a favor de la organización querellante no justifica que dicha sentencia
afecte de modo alguno el derecho fundamental a la libertad de negociación
colectiva.
- 643. En su comunicación de 14 de septiembre de 2012, el Gobierno declara,
en relación con los alegatos presentados por el Sindicato Unitario de Trabajadores del
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses Perú (SUTRAIMELCIFOR) que la oficina de
asesoría jurídica del Ministerio Público indicó que de acuerdo con la Ley de
Procedimiento Administrativo General no era posible modificar la resolución gerencial
general del Ministerio Público que excluyó de los alcances a la organización querellante
y que si bien el Ministerio Público no tenía obligación alguna de conformar una comisión
para analizar la escala remunerativa del año 2012, decidió formar una comisión especial
en la que participó otro sindicato (el Sindicato de Trabajadores del Ministerio
Público).
Caso núm. 3026
- 644. En su comunicación de fecha 7 de febrero de 2014, en respuesta a la
queja presentada por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), el
Gobierno explica que los trabajadores bajo la Ley de Bases de la Carrera Administrativa
y de Remuneraciones del Sector Público, aprobada mediante decreto legislativo núm. 276,
de marzo de 1984, sólo tienen derecho a la negociación colectiva en materia de
condiciones de trabajo o empleo. El Gobierno declara que si bien el derecho a la
negociación colectiva para los trabajadores del sector público no se encuentra
expresamente reconocido en la Constitución, su reconocimiento se desprende de la
aplicación del artículo 7 del Convenio núm. 151, el cual ha sido ratificado por el Perú
e incorporado a través del artículo 55 de la Constitución Política del Perú.
- 645. El Gobierno indica que a tenor de los artículos 77 y 78 de la
Constitución Política del Perú, el presupuesto asigna equitativamente los recursos
públicos y el proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado. El Gobierno
también indica que se han aprobado la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal,
núm. 27245, en noviembre de 2003 y la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
núm. 28411, en diciembre de 2004 que establecen los principios así como los procesos y
procedimientos que regulan el sistema nacional de presupuesto en concordancia con los
artículos 77 y 78 de la Constitución Política.
- 646. Asimismo se aprobó la ley núm. 29849 en abril de 2012 con el fin de
otorgar derechos laborales a los trabajadores contratados bajo la modalidad de
contratación administrativa de servicios y la ley núm. 29874, de junio de 2012, que
permite la implementación de medidas para el otorgamiento del incentivo laboral a través
de los Comités de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo (CAFAE) a que se
refiere la ley núm. 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2012. El Gobierno explica que dicha norma tiene como objeto eliminar las desigualdades y
las inequidades entre los incrementos monetarios que se otorgan a los trabajadores
administrativos a través del CAFAE en los diferentes pliegos presupuestales comprendidos
en el decreto legislativo núm. 276.
- 647. En lo que respecta a los alegatos presentados por la CGTP según los
cuales la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, núm. 29951,
viola los Convenios núms. 87 y 98, puesto que prohíbe efectuar incrementos en las
remuneraciones de los trabajadores mediante negociación colectiva, el Gobierno explica
que las normas que rigen el presupuesto público en el Estado tienen por propósito
ordenar y hacer equitativos los gastos del Estado, dado que se trata de recursos de
naturaleza pública al ser producto de la contribución de todos los ciudadanos y con los
cuales deben cumplirse distintas finalidades que corresponden al Estado.
- 648. El Gobierno indica que el Tribunal Constitucional ha tenido la
oportunidad de pronunciarse sobre el derecho a la negociación colectiva y la prohibición
de realizar cualquier tipo de aumentos al personal de la administración pública,
inclusive si el mismo proviene de arbitrajes en materia laboral. El Gobierno destaca que
en las sentencias núms. 008-2005-AI/TC y 02566-2012-PA-TC el Tribual Constitucional
manifestó que las negociaciones colectivas de los servidores públicos deberán efectuarse
considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y
equitativo. El Gobierno añade que similares conclusiones han sido expuestas también por
la Corte Suprema de Justicia en la casación núm. 4169-2008-Lambayeque, en la que se
indicó que la negociación colectiva en el sector público debe realizarse teniendo en
cuenta las leyes de presupuesto de la República que delimitan el ámbito de
negociación.
- 649. El Gobierno indica que, no obstante lo señalado, se advirtió que en
diversos laudos arbitrales, los árbitros venían tomando una posición contraria e incluso
hasta desafiante señalando expresamente en sus pronunciamientos la no aplicación de las
restricciones presupuestarias establecidas en las leyes de presupuesto del sector
público, ordenando incrementos de remuneraciones sin algún sustento técnico ni fuente de
financiamiento identificable, que afectan el principio de equilibrio presupuestario y
generan un desorden en el sector público y que el Congreso de la República optó por
regular esta situación incluyendo la disposición en la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2013, que es materia de cuestionamiento de la CTP.
- 650. En sus comunicaciones de 1.º de septiembre de 2014 y 24 de
septiembre de 2014, el Gobierno formuló sus observaciones relativas a los alegatos
respecto de la Ley del Servicio Civil, núm. 30057. En relación al alegato que la ley
excluye del derecho de sindicación a los funcionarios públicos, los directivos públicos
y los servidores de confianza, el Gobierno indica que si bien en sentido estricto no
existe tal exclusión, resultaría conveniente, para su mejor interpretación, una norma
que precise su alcance. En relación al alegato que la ley permite que en caso de huelga
se contrate temporalmente a personal para garantizar la prestación de los servicios
mínimos de los servicios esenciales y mínimos de los servicios indispensables, el
Gobierno entiende que esta disposición no plantearía problemas de compatibilidad con los
convenios de la OIT siempre que se cumplan las condiciones establecidas en la Ley, esto
es, que los servicios calificados como esenciales se definan siguiendo los criterios de
los órganos de control de la OIT, que la definición de los servicios mínimos se realice
con participación de las organizaciones de trabajadores y que la contratación de
trabajadores de reemplazo sólo proceda cuando los servicios mínimos no hayan sido
cubiertos por la organización o los trabajadores que ejercen su derecho de huelga
originando esta situación un grave riesgo a la vida, seguridad o salud de las personas.
En cuanto al alegato que la ley limita la negociación colectiva al obligar a negociar
por dos años, el Gobierno destaca que el Comité de Libertad Sindical ha establecido que
«la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término
corresponde a las partes concernidas». En cuanto al alegato que la ley limita el derecho
a la negociación colectiva, restringiendo su contenido únicamente a condiciones de
trabajo y excluyendo de la misma y de cualquier otro mecanismo de participación los
temas salariales o de incidencia económica, el Gobierno entiende que la ley puede ser
valorada como un caso de regresión en el reconocimiento y efectividad de un derecho
fundamental como la negociación colectiva y considera que es necesario incluir estos
aspectos en una disposición normativa. Sobre este último punto, el Gobierno informa que
con fecha 21 de mayo de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional emitió sentencia que
resuelve la acción de inconstitucionalidad interpuesta por 34 congresistas de la
República contra varios artículos de la ley. El Gobierno indica que si bien en
aplicación del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no se ha
alcanzado la mayoría de votos necesaria para declarar fundados los extremos de la
demanda relativos a la inconstitucionalidad de la ley núm. 30057 por afectación al
derecho de negociación colectiva, tres de los magistrados consideran que la exclusión de
las compensaciones y de materias de índole presupuestal de la negociación colectiva,
constituye una vulneración de dicho derecho constitucional. Por otro lado, otros tres
magistrados consideran que la ley núm. 30057 será constitucional sólo si en un plazo de
90 días se implementa un mecanismo de consulta. Por último, el Gobierno destaca que en
ambos casos, el Tribunal Constitucional utilizó como parámetro de constitucionalidad los
convenios de la OIT ratificados por el Perú.
- 651. En su comunicación de 1.º de octubre de 2014, el Gobierno declara
que la contratación de trabajadores durante la huelga es una medida de carácter
excepcional en la nueva reglamentación aplicable en caso de que no se respeten los
servicios mínimos. En cuanto a la negociación colectiva, la mencionada ley realiza la
delimitación del contenido del derecho a la negociación colectiva, esto se justifica
debido a que evita las distorsiones existentes en la actualidad respecto de la
negociación de remuneraciones, evita el desorden remunerativo producto de las reglas
diferenciadas para negociar sobre remuneraciones dependiendo del régimen laboral del
servidor, se establecen criterios técnicos y objetivos para el incremento de
remuneraciones y considera el principio de provisión presupuestaria.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 652. El Comité observa que en ambos casos los alegatos se refieren a
restricciones legales y en la práctica a la negociación colectiva en el sector público y
en particular, a la imposibilidad de efectuar aumentos salariales en el sector público
mediante la negociación colectiva. El caso núm. 2941 se refiere esencialmente a la Ley
de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, ley núm. 29951, y más
precisamente a su 58.ª disposición complementaria final que, según alegan las
organizaciones querellantes FTLF y CGTP, prohíbe efectuar incrementos en las
remuneraciones de los trabajadores mediante negociación colectiva. La citada disposición
establece, entre otras cosas, que los procedimientos de negociación o arbitraje laboral
sólo podrán contener condiciones de trabajo; que serán nulos de pleno derecho las
resoluciones, convenios o laudos arbitrales que desconozcan dicha prohibición y que los
árbitros que incumplan lo dispuesto estarán inhabilitados para participar en procesos
arbitrales de negociaciones colectivas en el sector público.
- 653. Según señala la organización querellante FTLF y confirma el
Gobierno, la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 es de
obligatorio cumplimiento para el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
Empresarial del Estado (FONAFE) y en consecuencia, las empresas eléctricas estatales del
ámbito del FONAFE se encuentran imposibilitadas de negociar cláusulas de carácter
económico. La organización querellante alega, además, que el FONAFE establece topes en
las remuneraciones de las empresas eléctricas estatales que concuerdan con el
presupuesto asignado para las empresas del Estado limitando las posibilidades de
negociar aumentos salariales mediante la negociación colectiva. La FTLF también objeta
la resolución ministerial núm. 284-2011-TR, de 23 de octubre de 2011, que impone a los
árbitros de una negociación colectiva cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado
tener en cuenta los recursos disponibles en el presupuesto público.
- 654. El caso núm. 3026 se refiere esencialmente a la Ley del Servicio
Civil, núm. 30057, emitida en julio de 2013, que según alegan las organizaciones
querellantes CGTP, CTP, SUTSA INIA, FESUTSA y FTM-Perú, restringe la negociación
colectiva en todas las entidades públicas únicamente a condiciones de trabajo y excluye
de la negociación y de cualquier otro mecanismo de participación los temas salariales o
de incidencia económica. La citada ley establece, entre otras cosas, que los servidores
civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas,
incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con
las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de
las funciones que en ella se cumplen.
- 655. El Comité toma nota de las observaciones del Gobierno en las que
indica que el ejercicio del derecho a la negociación colectiva para los trabajadores del
sector público, como cualquier otro derecho, no es absoluto, sino que está sujeto a las
limitaciones de la ley, entre ellas, las que regulan materias presupuestales. En este
sentido, el Gobierno explica que de acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, núm. 28411, el FONAFE establece, a través de sus lineamientos o directivas,
un tope en las remuneraciones de acuerdo con el presupuesto asignado para las empresas
del Estado, a efecto de poder cumplir con sus planes operativos y estratégicos, y de tal
modo, otorgarles sostenibilidad. El Gobierno sostiene que las acciones o medidas que el
FONAFE implementa, se desarrollan o ejecutan en función a normas imperativas y de orden
público, sin transgredir derecho sindical alguno.
- 656. En relación al alegato de las organizaciones querellantes FTLF y
CGTP que la 58.ª disposición complementaria final de la Ley de Presupuesto del Sector
Público para Año Fiscal 2013, ley núm. 29951, prohíbe efectuar incrementos en las
remuneraciones de los trabajadores mediante negociación colectiva y que, en
consecuencia, las empresas eléctricas estatales del ámbito del FONAFE se encuentran
imposibilitadas de negociar cláusulas de carácter económico, el Comité toma nota de que
el Gobierno declara que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013
constituye una norma de obligatorio cumplimiento para el FONAFE y para las empresas bajo
su ámbito y que por ende, las acciones o medidas que el FONAFE implementa, se
desarrollan o ejecutan en función a normas imperativas y de orden público, sin
transgredir derecho sindical alguno. El Gobierno explica que las normas que rigen el
presupuesto público en el Estado tienen por propósito ordenar y hacer equitativo los
gastos del Estado, dado que se trata de recursos de naturaleza pública al ser producto
de la contribución de todos los ciudadanos y con los cuales deben cumplirse distintas
finalidades que corresponden al Estado.
- 657. El Comité constata que, como alegan las organizaciones querellantes
y confirma el Gobierno, la 58.ª disposición complementaria final de la Ley de
Presupuesto para el Sector Público, ley núm. 29951, restringe las materias de
negociación colectiva y arbitraje laboral únicamente a las condiciones de trabajo y que
el artículo 6 de dicha ley prohíbe el reajuste, incremento o creación de cualquier forma
de ingreso para los trabajadores del sector público cualquiera sea su mecanismo. El
Comité observa que, según señala la organización querellante FTLF y confirma el
Gobierno, la ley núm. 29951 es de obligatorio cumplimiento para el FONAFE y que, en
consecuencia, las empresas eléctricas estatales del ámbito del FONAFE se encuentran
imposibilitadas de negociar cláusulas de carácter económico. El Comité toma nota de que
la organización querellante FTLF ha anexado a su queja copias de cartas enviadas a
FONAFE y a la empresa eléctrica Electrocentro S.A. en las que solicitó que no se
aplicara la 58.ª disposición complementaria final de la ley núm. 29951. Como surge de
los anexos de la organización querellante, en su respuesta, el director ejecutivo del
FONAFE señaló que la ley núm. 29951 restringe las materias de negociación colectiva y
arbitraje laboral únicamente a condiciones de trabajo y subrayó que dicha ley es de
cumplimiento obligatorio para FONAFE; por su parte, la empresa Electrocentro S.A. señaló
que la misma depende de FONAFE y que no tiene competencia para atender la solicitud de
revocar o contravenir lo dispuesto en la 58.ª disposición complementaria final de la ley
núm. 29951.
- 658. El Comité desea subrayar que se ha pronunciado en varias ocasiones
sobre cuestiones relativas a la negociación colectiva en la legislación peruana
aplicable al sector público y que en los últimos años ha formulado recomendaciones al
Gobierno en el marco de quejas presentadas por organizaciones sindicales peruanas muy
similares a los presentes casos (casos núms. 2639 y 2934). El Comité recuerda que en el
caso núm. 2639, ya examinó el alegato relativo a los topes remunerativos que impone el
FONAFE en las escalas salariales de las empresas eléctricas públicas. El Comité reitera
sus anteriores conclusiones y recuerda una vez más el principio según el cual «en la
medida en que los ingresos de las empresas y entidades públicas dependan de presupuestos
del Estado, no sería objetable que después de una amplia discusión y consulta entre los
empleadores y organizaciones sindicales interesadas en el seno de un sistema que cuente
con la confianza de las partes, se establecieren topes salariales en las leyes de
presupuesto del Estado» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de
Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1036]. El Comité pidió al Gobierno en
esa ocasión «que se asegure de que el procedimiento (contenido en los lineamientos del
FONAFE) permita que las organizaciones sindicales de las empresas públicas sean
consultadas para la determinación de los topes presupuestarios de las empresas públicas
en materia salarial a efectos de que las organizaciones sindicales concernidas puedan
evaluar la situación, expresar su punto de vista y posición, y debatir con las
autoridades las consideraciones de interés general que eventualmente estas últimas
estimen necesario resaltar» [véase 355.º informe, párrafo 1013].
- 659. El Comité también recuerda que en el caso núm. 2934 ya examinó el
alegato relativo a la resolución ministerial núm. 284-2011-TR que impone a los árbitros
de una negociación colectiva, cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado, tener en
cuenta los recursos disponibles en el presupuesto público. El Comité observa que en su
última respuesta el Gobierno invoca la necesidad de que la negociación colectiva se
enmarque dentro de los límites presupuestarios del Estado. El Comité reitera su
conclusión en el caso núm. 2934 según la cual «en sí misma la obligación de los árbitros
de tener en cuenta los recursos disponibles en el presupuesto público no es contraria a
los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva», y pide nuevamente al
Gobierno que vele por el respeto de sus principios en materia de restricciones
salariales a la negociación colectiva en el sector público [véase Recopilación, op.
cit., párrafos 1033-1043] [véase 365.º informe, párrafo 1257].
- 660. Por otra parte, en relación a la reforma del Servicio Civil
introducida por la ley núm. 30057, el Comité observa que la misma se aplica a
trabajadores del Estado de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) y
que junto con la ley se emitieron dos proyectos de reglamento: un reglamento que regula
la aplicación general de la ley y un reglamento del régimen especial para los gobiernos
locales. El Comité observa asimismo que según se desprende del texto de la ley, el
personal de los regímenes antiguos (trabajadores regidos por el decreto legislativo núm.
276 (carrera pública), trabajadores regidos por el decreto legislativo núm. 728 (régimen
de acuerdo a normas para el sector privado) y trabajadores regidos por el decreto
legislativo núm. 1057 (contratados bajo el Contrato Administrativo de Servicios) puede
trasladarse voluntariamente y previo concurso público de méritos al régimen previsto en
la misma. La ley núm. 30057 establece que la incorporación al nuevo régimen debe
realizarse progresivamente y que concluirá en un plazo máximo de seis años.
- 661. En cuanto a los alegatos según los cuales el proceso de elaboración
de la Ley del Servicio Civil núm. 30057 ha obviado el mecanismo de participación o de
consulta de las organizaciones de trabajadores, el Comité observa que el Gobierno no ha
respondido a este alegato y recuerda por ello de manera general que es esencial que,
cuando se introduzca un proyecto de legislación que afecte la negociación colectiva o
las condiciones de empleo, se proceda antes a consultas detalladas con las
organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas [véase Recopilación, op.
cit., párrafo 1075]. En consecuencia, el Comité espera firmemente que en el futuro el
Gobierno garantizará que, en la práctica, los sindicatos participen en las consultas
sobre cualquier cuestión o legislación propuesta que afecte los derechos de los
trabajadores que representa.
- 662. En lo que respecta a los alegatos según los cuales la ley núm. 30057
ataca el derecho de huelga al permitirle a la entidad pública la contratación temporal y
directa del personal necesario para garantizar la prestación de los servicios mínimos de
los servicios esenciales y mínimos de los servicios indispensables para el
funcionamiento de la entidad, desde el inicio de la huelga y hasta su efectiva
culminación, el Comité toma nota de que el Gobierno considera que esto no plantearía
problemas de compatibilidad con los convenios de la OIT siempre que se cumplan las
condiciones establecidas en la ley, esto es, que los servicios calificados como
esenciales se definan siguiendo los criterios de los órganos de control de la OIT, que
la definición de los servicios mínimos se realice con participación de las
organizaciones de trabajadores y que la contratación de trabajadores de reemplazo sólo
proceda cuando los servicios mínimos no hayan sido cubiertos por la organización o los
trabajadores que ejercen su derecho de huelga, originando esta situación un grave riesgo
a la vida, seguridad o salud de las personas. Al respecto, el Comité recuerda el
principio según el cual el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, incluso
de prohibiciones, cuando se trate de la función pública o de servicios esenciales, en la
medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a
condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías
compensatorias [véase Recopilación, op. cit., párrafo 573].
- 663. En cuanto a los alegatos que el artículo 40 de la ley núm. 30057
excluye de los derechos colectivos a los funcionarios públicos, los directivos públicos
y los servidores de confianza, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que si bien
en sentido estricto no existe tal exclusión, resultaría conveniente, para su mejor
interpretación, una norma que precise su alcance. Al respecto, el Comité recuerda que el
artículo 1, 2), del Convenio núm. 151 establece que es la legislación nacional la que
deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio se
aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente
que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas
obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. El Comité recuerda sin embargo
que en virtud del Convenio núm. 98, ratificado por Perú sólo pueden excluirse del
derecho de negociación colectiva a los funcionarios que trabajan en la Administración
del Estado.
- 664. En cuanto a los alegatos que el artículo 40 de la ley núm. 30057
adiciona grandes dificultades al proceso de negociación dado que una vez presentado el
pliego, se debe tener la aprobación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR)
y del Ministerio de Economía y Finanzas y que los acuerdos suscritos entre los
representantes de la entidad pública y de los servidores civiles tienen un plazo de
vigencia no menor de dos años, el Comité observa que el Gobierno destaca que el Comité
de Libertad Sindical ha establecido que «la duración de los convenios colectivos es una
materia que en primer término corresponde a las partes concernidas». Al respecto, el
Comité recuerda por una parte que la verificación de las disponibilidades
presupuestarias en el marco de la negociación son admisibles y por otra recuerda el
principio según el cual «una disposición obligatoria en la que se establece que un
convenio colectivo debe estar en vigor durante dos años cuando las partes no han
aprobado por mutuo acuerdo un plazo diferente no constituye una violación del derecho a
la negociación colectiva» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1049]. Por
consiguiente, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
- 665. En relación al alegato de las organizaciones querellantes que el
artículo 42 de la ley núm. 30057 circunscribe la negociación colectiva en todas las
entidades públicas únicamente a condiciones de trabajo; excluyendo de la negociación y
de cualquier otro mecanismo de participación los temas salariales o de incidencia
económica, el Comité toma nota de que el Gobierno considera que dicha disposición puede
ser valorada como un caso de regresión en el reconocimiento y efectividad de un derecho
fundamental como es la negociación colectiva y considera que es necesario incluir estos
aspectos en una disposición normativa. El Comité observa que el artículo 42 establece
expresamente que los servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus
condiciones no económicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones
de empleo, de acuerdo a las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la
entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen. El Comité constata pues
que de acuerdo con el artículo 42 de la citada ley, los servidores civiles no tienen
derecho a solicitar las mejoras de sus salarios o temas de incidencia económica.
- 666. El Comité lamenta observar que desatendiendo sus conclusiones y
recomendaciones en casos anteriores, tanto la ley núm. 29951 como la ley núm. 30057
siguen circunscribiendo las materias de negociación colectiva y arbitraje laboral
únicamente a condiciones de trabajo y excluyen de la negociación y de cualquier otro
mecanismo de participación los temas salariales o de incidencia económica. Asimismo, el
Comité observa que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, ley
núm. 30114, al igual que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2013, prohíbe el reajuste, incremento o creación de cualquier forma de ingreso para los
trabajadores del sector público cualquiera sea su mecanismo. El Comité observa con
preocupación que dichas restricciones legislativas se traducen, en la práctica, en la
imposibilidad de negociar o participar en mecanismos de consulta con las organizaciones
sindicales sobre los aumentos salariales en el conjunto del sector público. El Comité
recuerda que en un caso anterior relativo a los trabajadores portuarios del sector
público ha subrayado que la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera
permanente es contraria al principio de negociación libre y voluntaria consagrado en el
Convenio núm. 98 [véase 357.º informe (Perú) párrafo 946]. Asimismo, en casos
anteriores, ante alegatos sobre trabas y dificultades para negociar colectivamente en el
sector público, el Comité ha expresado que «es consciente de que la negociación
colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los
distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por
los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos
en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la Ley de Presupuestos del
Estado, lo cual puede plantear dificultades» [véase 357.º informe, caso núm. 2690
(Perú), párrafo 944] [véase Recopilación, op. cit., párrafos 1037 y 1038]. Asimismo, el
Comité «ha compartido el punto de vista de la Comisión de Expertos en su Estudio General
de 1994, cuando ésta manifiesta que: ‘aun cuando el principio de la autonomía de las
partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los
funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de
aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la
administración pública señaladas anteriormente’. Por esta razón, a juicio de la Comisión
son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al
Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un ‘abanico’
salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una ‘asignación’
presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de
índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros
arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario
en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de
dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a
las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras, el derecho
de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida
en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental,
empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de
manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que
implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras
presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación con pleno
conocimiento de causa» [véase 365.º informe (Perú), párrafo 1257] [véase Recopilación,
op. cit., párrafo 1038].
- 667. El Comité recuerda que el Perú ha ratificado los Convenios núms. 98
y 151 y que, por consiguiente, se comprometió a adoptar medidas para estimular y
fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las
autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de
las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los
representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas
condiciones. En estas condiciones, el Comité subraya al Gobierno, que tiene la
obligación de poner la legislación en conformidad con los convenios ratificados por el
Perú relativos a la negociación colectiva de los salarios en el sector público (sector
estatal, regional y local). El Comité pide al Gobierno que promueva la negociación
colectiva en los ámbitos en los que operan las organizaciones querellantes (medicina
legal, innovación agraria, electricidad que si bien forman parte del sector público no
se refieren a funcionarios de la Administración del Estado).
- 668. En relación con este punto, el Comité toma debida nota de que el
Gobierno informa que con fecha 21 de mayo de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional
emitió una sentencia que resuelve la acción de inconstitucionalidad interpuesta por 34
congresistas de la República contra varios artículos de la ley núm. 30057. El Comité
observa que si bien en aplicación del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, no se ha alcanzado la mayoría de votos necesaria para declarar fundados
los extremos de la demanda relativos a la inconstitucionalidad de la ley núm. 30057 por
afectación al derecho de negociación colectiva, tres de los magistrados consideraron que
la exclusión de las compensaciones y de materias de índole presupuestal de la
negociación colectiva, constituye una vulneración de dicho derecho constitucional y los
otros tres magistrados consideraron que la ley núm. 30057 será constitucional sólo si en
un plazo de 90 días se implementa un mecanismo de consulta. El Comité toma nota de que
el Gobierno destaca que en ambos casos, los miembros del Tribunal Constitucional
utilizaron como parámetro de constitucionalidad los convenios de la OIT ratificados por
el Perú. Al respecto, el Comité observa que, según surge del texto de la sentencia que
está disponible públicamente, los seis magistrados consideraron que la exclusión de las
compensaciones y de materias de índole presupuestal de la negociación colectiva es
contraria a lo que establece el Convenio núm. 151 de la OIT.
- 669. El Comité lamenta que a pesar de que el Gobierno anunció en 2013 que
solicitaría la asistencia técnica de la OIT, no la ha concretado y le invita nuevamente
por ello a que se beneficie de ella lo antes posible, en particular teniendo en cuenta
que: 1) las modalidades particulares de la negociación colectiva en el sector público
permiten que la negociación colectiva se lleve a cabo antes o después de la adopción del
presupuesto, quedando entendido que en el caso del Perú las negociaciones salariales
deberían de llevarse a cabo cuando se preparen los presupuestos del Estado, y 2) que
como ha señalado el Gobierno, es posible que tenga lugar una revisión de la ley núm.
30057, en particular de los artículos 31.2, 42, 43 y 44 que establecen limitaciones al
derecho de negociación colectiva en temas salariales o de incidencia económica.
- 670. Por último, en lo que respecta al alegato presentado por la
organización querellante SUTRAIMELCIFOR de que la Gerencia General del Ministerio
Público la excluyó de los alcances de una resolución relativa a la realización de un
estudio de la nueva escala remunerativa; y que no le permitió formar parte de una
comisión encargada de proponer y coordinar con el Ministerio de Economía y Finanzas la
escala remunerativa del Ministerio Público para el año 2012, el Comité toma nota de que
el Gobierno indica que la oficina de asesoría jurídica del Ministerio Público señaló que
de acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo General no era posible modificar
la resolución gerencial general del Ministerio Público que excluyó de los alcances a la
organización querellante y que si bien el Ministerio Público no tenía obligación alguna
de conformar una comisión para analizar la escala remunerativa del año 2012, decidió
formar una comisión especial en la que participó otro sindicato (el Sindicato de
Trabajadores del Ministerio Público). El Comité pide al Gobierno que se asegure de que
en el futuro el Ministerio Público permita que sindicatos representativos en las
instituciones públicas, incluido el SUTRAIMELCIFOR (que es representante de los
trabajadores del Instituto de Medicina Legal del País), sean consultados para la
determinación de las escalas remunerativas a efectos que las organizaciones sindicales
concernidas puedan evaluar la situación, expresar su punto de vista y posición y debatir
con las autoridades las consideraciones de interés general que éstas estimen necesario
resaltar.
- 671. El Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los
alegatos de la CTE Perú de 17 de octubre y 5 de diciembre de 2014, los alegatos de la
FNTPJ de 13 de octubre de 2014, y los alegatos de la CATP de fecha 26 de diciembre de
2014.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 672. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) el
Comité pide nuevamente al Gobierno que se asegure de que el procedimiento contenido
en los lineamientos del FONAFE permita que las organizaciones sindicales de las
empresas públicas sean consultadas para la determinación de los topes
presupuestarios de las empresas públicas en materia salarial a efectos de que las
organizaciones sindicales concernidas puedan evaluar la situación, expresar su punto
de vista y posición, y debatir con las autoridades las consideraciones de interés
general que eventualmente estas últimas estimen necesario resaltar;
- b) el
Comité subraya al Gobierno que tiene la obligación de poner la legislación en
conformidad con los convenios ratificados por el Perú relativos a la negociación
colectiva de los salarios en el sector público (sector estatal, regional y local);
el Comité pide al Gobierno que promueva la negociación colectiva en los ámbitos en
los que operan las organizaciones querellantes (medicina legal, innovación agraria,
electricidad);
- c) el Comité pide al Gobierno que se asegure de que en el
futuro el Ministerio Público permita que sindicatos representativos en las
instituciones públicas, incluido el SUTRAIMELCIFOR, sean consultados para la
determinación de las escalas remunerativas a efectos que las organizaciones
sindicales concernidas puedan evaluar la situación, expresar su punto de vista y
posición y debatir con las autoridades las consideraciones de interés general que
éstas estimen necesario resaltar;
- d) el Comité espera firmemente que en el
futuro el Gobierno garantizará que, en la práctica, los sindicatos participen en las
consultas sobre cualquier cuestión o legislación propuesta que afecte los derechos
de los trabajadores que representan;
- e) el Comité pide al Gobierno que envíe
sus observaciones sobre los alegatos de la CTE-Perú de 17 de octubre cuestionando
disposiciones del nuevo reglamento de la Ley de Servicio Civil que inciden en el
ejercicio de los derechos sindicales y de 5 de diciembre de 2014, los alegatos de la
FNTPJ de 13 de octubre de 2014, relativos al impacto de la Ley del Servicio Civil en
los trabajadores del Poder Judicial y los alegatos de la CATP de 26 de diciembre de
2014 en el mismo sentido, y
- f) el Comité lamenta que el Gobierno no haya
concretado la asistencia técnica que solicitó a la OIT en 2013 y le invita
nuevamente por ello a que lo haga.
