Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 372, Juin 2014

Cas no 2954 (Colombie) - Date de la plainte: 28-MAI -12 - En suivi

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent le caractère antisyndical d’un projet de loi de réforme de l’Institut national pénitentiaire et carcéral (INPEC), l’ingérence des autorités publiques et de l’INPEC dans la constitution de l’organisation syndicale Unité des travailleurs du système pénitentiaire (UTP) et dans le transfert irrégulier des cotisations syndicales de deux autres syndicats vers l’organisation en question ainsi que le caractère antisyndical de mutations concernant des dirigeants syndicaux

1. 80. Les plaintes figurent dans une communication en date du 28 mai 2012 présentée par la Fédération colombienne des travailleurs du système pénitentiaire et carcéral (FECOSPEC) et dans une communication en date du 20 juin 2013 du Syndicat professionnel des gardiens de l’Institut national pénitentiaire et carcéral (SIGGINPEC).
2. 81. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication en date du 22 août 2013.
3. 82. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 83. La FECOSPEC allègue tout d’abord qu’un projet de loi présenté le 11 avril 2011 et visant à faire des gardiens de prison une autorité civile obéit à des mobiles antisyndicaux, étant donné que l’article 12.1 de la loi no 584 de 2000 interdit que les personnes exerçant des fonctions d’autorité civile puissent bénéficier d’une immunité syndicale. Ce projet de loi n’a pas été transmis au Département des normes du BIT, ce qui viole les accords de mars 2010 conclus pendant la mission de contacts préliminaires du BIT, mission au cours de laquelle la FECOSPEC avait décidé de retirer sa plainte qui faisait l’objet du cas no 2617 devant le Comité de la liberté syndicale.
2. 84. La FECOSPEC allègue d’autre part que l’organisation syndicale ASEINPEC s’est rendue coupable d’actes d’ingérence dans les affaires des autres syndicats de l’Institut national pénitentiaire et carcéral (INPEC) en convoquant pour le 18 octobre 2011 une assemblée nationale de présidents des syndicats de l’INPEC avec le ministère de la Protection sociale et l’INPEC, dans le but de conclure un accord syndical; si cet accord n’aboutissait pas, selon le président du comité exécutif de l’ASEINPEC, le Président de la République procéderait à la liquidation de l’INPEC et à la création d’un autre organisme. Au vu des faits indiqués précédemment, la FECOSPEC a introduit une plainte au pénal contre le président du comité exécutif de l’ASEINPEC.
3. 85. La FECOSPEC signale en outre que, avec la participation active et l’intervention du gouvernement colombien dans les affaires syndicales, le président du comité exécutif de l’ASEINPEC a procédé à la constitution de l’Unité des travailleurs du système pénitentiaire (UTP) qui a réussi à capter des secteurs importants d’autres syndicats de l’INPEC et même des dirigeants et des militants de la FECOSPEC, mais que la FECOSPEC a rejetée ainsi que l’ont fait d’autres organisations indépendantes. Par une communication en date du 3 mai 2012, le directeur général de l’INPEC, le brigadier général Gustavo Adolfo Ricaurte Tapia, a accepté de donner suite à une demande irrégulière de l’UTP de transférer vers ladite organisation les cotisations syndicales de plus de 6 000 adhérents de deux autres syndicats actifs (SIGGINPEC et ASEINPEC) contre la volonté individuelle de la majorité des adhérents et sans qu’une assemblée générale n’ait été tenue pour décider de la fusion ou de l’adhésion de ces deux organisations au nouveau syndicat.
4. 86. Dans sa communication en date du 20 juin 2013, le SIGGINPEC, organisation affiliée à la FECOSPEC, ajoute les éléments suivants concernant le transfert de cotisations syndicales vers l’UTP par la direction générale de l’INPEC: i) le ministère du Travail a émis un avis défavorable, s’opposant à la possibilité de transférer les ressources des deux organisations syndicales vers l’UTP, déclarant que «la gestion des ressources de l’organisation syndicale reviendra à la décision de l’assemblée générale et sera consignée dans ses statuts, la loi ne permettant pas à un tiers d’interférer dans ces sujets»; ii) en dépit de l’avis émis par le ministère du Travail, le directeur général de l’INPEC a décidé d’effectuer le transfert automatique de plus de 2 000 adhérents du SIGGINPEC vers l’UTP sans respecter les statuts de l’organisation et sans qu’il n’y ait de demandes d’adhésion à l’UTP, ce qui a conduit à une réduction des ressources mensuelles du syndicat, à partir de mai 2012, d’un montant de plus de 17 340 000 pesos colombiens; iii) cette perte économique restreint dramatiquement les capacités d’organisation et d’action du SIGGINPEC qui, entre autres, ne peut plus financer les services de ses avocats permanents, de son secrétaire permanent, ni payer le loyer du bureau de son siège syndical; iv) le 6 juillet 2012, un membre du SIGGINPEC, l’inspecteur Rafael Pérez Arce a introduit une plainte devant les bureaux du Procureur général de la nation contre l’INPEC pour avoir ordonné l’affiliation du plaignant à l’UTP sans son autorisation personnelle: par une décision du 8 août 2012, le Tribunal supérieur de Bogota a rétabli le statut de membre du SIGGINPEC pour M. Pérez Arce (le tribunal a estimé que l’employeur avait agi de manière irrégulière, d’autant plus qu’en assemblée plénière le SIGGINPEC n’avait pas accepté sa liquidation ni sa fusion avec l’UTP, qu’il mettait en grave danger la subsistance du SIGGINPEC et portait atteinte au droit d’organisation syndicale); v) le 20 septembre 2012, le SIGGINPEC a introduit une réclamation auprès du directeur général de l’INPEC pour obtenir le remboursement de chacune des cotisations détournées, réclamation qui a été rejetée en dépit de l’avis favorable de la conseillère juridique de cette entité; vi) en juin 2013, alors que l’organisation syndicale comptait plus de 2 000 adhérents, l’INPEC n’a respecté le statut d’adhérent que pour dix travailleurs; vii) une plainte a été introduite devant le ministère du Travail pour comportements antisyndicaux, plainte archivée par une décision d’avril 2013; viii) un recours en tutelle a été introduit contre le directeur général de l’INPEC et deux de ses collaborateurs, pour avoir favorisé Milton Aníbal Ospino qui se fait passer pour le secrétaire général du SIGGINPEC, falsifiant des documents pour que les adhérents du SIGGINPEC passent à l’UTP; ix) cette action en tutelle a été rejetée par le tribunal du travail no 24 de Bogota, estimant qu’il n’y avait pas de preuve de l’existence d’un dommage irrémédiable; un recours en nullité et rétablissement a donc été introduit devant les tribunaux administratifs, et il faudra des années avant que le jugement ne soit rendu.
5. 87. Les organisations plaignantes allèguent enfin que, face à la position de la FECOSPEC qui rejette l’UTP, l’INPEC a entrepris une politique de mutations à l’encontre des dirigeants suivants appartenant à des syndicats affiliés à la FECOSPEC, se dispensant à chaque fois de procéder à la levée de l’immunité: Carlos Julio Saldaña Carvajal, trésorier du comité exécutif du Syndicat des employés des établissements pénitentiaires de Cundinamarca (SINTRAPECUN), Hermes García García, président du comité exécutif du Syndicat professionnel des gardiens de prison de Cundinamarca (SINGCUCUN), tous les membres du comité exécutif de l’organisation nouvellement créée Association syndicale féminine de la prison de Bogota (ASFECAB) (Mmes María Stella Bilbao, Rosalba Parrado Gómez, Stella Gómez Zambrano, Alixon Guatame Cadena, Martha Patricia León Toloza, Yolanda Acosta Lara, Sabina Ayala Toscano, Desmyriam Valencia Calvo et Sonia García Ipus); M. Eivar Daniel Joaqui Alvarado, premier suppléant du comité exécutif du Syndicat de l’établissement de haute et moyenne sécurité et pénitencier d’Itaguí (SINTRAITAGUI) et M. Flavio Yamel Morales Camacho, trésorier du comité exécutif du SIGGINPEC, section d’Itagui.

B. Réponse du gouvernement

1. 88. Dans une communication en date du 22 août 2013, le gouvernement transmet les observations suivantes de l’Institut national pénitentiaire et carcéral (INPEC) en ce qui concerne la plainte. L’INPEC déclare que: i) le décret no 4150 du 3 novembre 2011, qui a détaché de l’INPEC sa section administrative – transférée à l’Unité des services pénitentiaires –, n’a pas porté atteinte au droit d’organisation syndicale comme le démontre le grand nombre d’organisations syndicales présentes dans le secteur pénitentiaire et n’a pas non plus trahi les engagements pris par l’INPEC devant la mission de contacts préliminaires du BIT de mars 2010 en ce qui concerne l’examen des projets de loi qui porteraient atteinte aux intérêts syndicaux, étant donné qu’aucun projet de loi n’a été présenté, et encore moins un projet qui porterait atteinte aux intérêts syndicaux; ii) l’INPEC affirme que, de par sa politique institutionnelle, tous les droits d’organisation syndicale sont respectés, et qu’il existe actuellement 56 organisations syndicales à l’INPEC; iii) l’INPEC ne se prononce pas sur les allégations de la plainte qui portent sur les actions des différentes organisations syndicales présentes au sein de l’INPEC; iv) en ce qui concerne le transfert des cotisations syndicales vers l’Unité des travailleurs du système pénitentiaire (UTP), l’INPEC a procédé conformément à la loi et aux candidatures reçues suite à la constitution de la nouvelle organisation syndicale UTP, respectant les décisions des syndicats minoritaires de ne pas s’associer au processus proposé; v) en ce qui concerne la mutation, dénoncée dans la plainte, de dirigeants syndicaux présumés, l’INPEC démontre cas par cas que les différentes personnes mutées n’avaient pas le statut de dirigeants syndicaux au moment de leur mutation et qu’il a obéi aux besoins du service. Il ajoute que MM. Saldaña et García ont introduit des recours en tutelle qui ont été rejetés par les tribunaux parce qu’ils n’étaient pas dirigeants syndicaux au moment de leur mutation.
2. 89. Au vu des informations fournies par l’INPEC, le gouvernement déclare que: i) les allégations présentées dans la présente plainte portent sur la restructuration de l’Etat, et le Comité de la liberté syndicale n’a par conséquent pas la compétence pour connaître de la plainte; ii) les mutations résultent d’une décision unilatérale de l’INPEC, en application des dispositions légales et dans le but de rationaliser la prestation du service pénitentiaire et non pour porter atteinte aux organisations syndicales; iii) les allégations font état de problèmes internes entre les organisations syndicales qui doivent être résolus par les parties elles-mêmes; et iv) la justice colombienne s’est prononcée sur les requêtes des plaignants et les jugements ont été défavorables aux demandeurs.

C. Conclusions du comité

1. 90. Le comité observe que le présent cas concerne des allégations de violation de la liberté syndicale par le biais de la présentation d’un projet de loi de réforme de l’Institut national pénitentiaire et carcéral (INPEC), une ingérence des autorités publiques et de l’INPEC dans la constitution de l’organisation syndicale Unité des travailleurs du système pénitentiaire (UTP) et le transfert irrégulier des cotisations syndicales de deux autres syndicats vers l’UTP, ainsi que des allégations de mutations à caractère antisyndical concernant des dirigeants syndicaux.
2. 91. Le comité prend note de la réponse du gouvernement qui contient les informations fournies par l’INPEC, informations selon lesquelles: i) la structure de l’INPEC a été réformée par un décret qui ne porte en aucun cas atteinte à la liberté syndicale; ii) les allégations font état de problèmes internes entre les organisations syndicales qui doivent être résolus par les parties elles-mêmes; iii) le transfert des cotisations syndicales vers l’UTP a été exécuté conformément à la loi et aux candidatures reçues suite à la constitution de la nouvelle organisation syndicale UTP, en respectant les décisions des syndicats minoritaires de ne pas s’associer au processus proposé; iv) les mutations de personnel ont résulté d’une décision unilatérale de l’INPEC, en application des normes légales et dans le but de rationaliser la prestation du service pénitentiaire et non pour porter atteinte aux organisations syndicales; et v) la justice colombienne s’est prononcée sur les requêtes des plaignants et les jugements se sont révélés défavorables aux demandeurs.
3. 92. En ce qui concerne le caractère antisyndical d’un projet de loi de 2011 qui envisageait de faire des gardiens pénitentiaires une autorité civile dans le but d’interdire l’immunité syndicale en son sein, le comité prend note de la réponse de l’INPEC selon laquelle il n’y a jamais eu de projet semblable, que le décret no 4150 du 3 novembre 2011 qui a réformé en partie la structure de l’INPEC n’a aucune répercussion sur l’exercice de la liberté syndicale, comme le démontre le nombre élevé d’organisations syndicales enregistrées au sein de l’INPEC. Le comité prend note de ces informations et ne poursuivra donc pas l’examen de cet aspect de la plainte.
4. 93. En ce qui concerne les allégations d’ingérence de l’organisation syndicale ASEINPEC dans les affaires des autres syndicats de l’INPEC, le comité rappelle que les conventions nos 87 et 98 protègent les travailleurs et leurs organisations contre des actes du gouvernement ou de l’employeur qui enfreindraient leurs dispositions, mais ne considèrent pas les actes d’organisations syndicales face à d’autres organisations de travailleurs. Par conséquent, le comité ne poursuivra pas l’examen de cet aspect de la plainte.
5. 94. En ce qui concerne les allégations d’ingérence des autorités publiques et de la direction de l’INPEC dans la constitution de l’UTP, le comité observe que, d’après les éléments dont il dispose, il s’avère que l’UTP a été constituée le 27 octobre 2011 dans le cadre d’un processus de fusion entre différentes associations syndicales de l’INPEC, dans un contexte caractérisé par l’existence d’une multiplicité d’organisations syndicales et par des débats portant sur la liquidation prochaine de l’INPEC. Le comité observe que, à l’appui de leurs allégations d’ingérence, les communications des organisations plaignantes contiennent en annexe une copie de la demande no 7330-SUTAH de l’INPEC, en date du 3 mai 2012, demande adressée au ministère du Travail, dans laquelle l’INPEC, se référant aux antécédents de la constitution de l’UTP, signale que «à l’occasion de la restructuration de l’INPEC et dans le but de garantir l’exercice du droit syndical sans porter préjudice au service public dont l’institut est chargé, à l’initiative du gouvernement national, la nécessité d’unifier toutes ces organisations en une seule a été évoquée.» A cet égard, le comité rappelle le principe selon lequel les travailleurs devraient être libres de choisir le syndicat qui, à leur avis, défendra le mieux leurs intérêts professionnels, sans ingérence des autorités. Il est peut-être préférable d’éviter, dans l’intérêt des travailleurs, une multiplicité de syndicats, mais ce choix devrait se faire librement et spontanément. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 322.] Le comité prie le gouvernement d’assurer qu’à l’avenir les autorités de l’INPEC respectent pleinement ce principe.
6. 95. En ce qui concerne les allégations relatives au transfert des cotisations syndicales de deux organisations syndicales préexistantes (ASEINPEC et SIGGINPEC) vers la nouvelle organisation UTP, transfert effectué par les autorités de l’INPEC à partir du mois d’avril 2012, le comité constate, à partir des éléments dont il dispose, que: i) des dirigeants des deux organisations syndicales préexistantes en question se sont associés au processus d’unification syndicale qui a conduit à la constitution de l’UTP; ii) dans l’acte constitutif de l’UTP, il est indiqué que «tous les membres des organisations syndicales dissoutes, dont les listes d’adhérents sont en annexe, adhèrent à l’UTP»; iii) les organisations plaignantes allèguent que le transfert automatique des cotisations syndicales vers l’UTP a été facilité par la production de faux documents, y compris de fausses listes d’adhérents de l’UTP par des dirigeants ou ex-dirigeants syndicaux du SIGGINPEC; iv) le bureau juridique de l’INPEC a estimé que le transfert de cotisations syndicales devait être précédé de la certification de la dissolution et de la liquidation des deux organisations qui ne recevraient plus alors les cotisations et d’une manifestation écrite de la volonté de chacun des travailleurs membres pour que sa cotisation soit versée à l’UTP; v) sur le même sujet, le ministère du Travail a indiqué, pour sa part, que la législation n’avait rien disposé en ce qui concerne le transfert automatique des cotisations syndicales vers une autre organisation et que, d’autre part, la gestion comptable des ressources du syndicat reviendra aux décisions de l’assemblée générale et sera consignée dans ses statuts, la législation ne permettant pas l’ingérence d’un tiers dans ces affaires; vi) par un jugement du 8 août 2012, le Tribunal supérieur de Bogota a estimé, en ce qui concerne un travailleur membre du SIGGINPEC, que l’INPEC avait transféré les cotisations syndicales dudit travailleur vers l’UTP de manière irrégulière, d’autant plus qu’à l’assemblée plénière du SIGGINPEC la liquidation n’avait pas été confirmée non plus que sa fusion avec l’UTP, et cela mettait en grave danger la subsistance du SIGGINPEC; vii) le tribunal a constaté cependant que la retenue des cotisations syndicales de ce travailleur vers le SIGGINPEC avait repris à partir du mois d’août 2012; viii) le tribunal du travail no 24 de Bogota a rejeté un recours en tutelle présenté par le SIGGINPEC contre la direction de l’INPEC au sujet du transfert des cotisations syndicales, estimant que l’existence d’un dommage irrémédiable pour l’organisation syndicale n’était pas prouvée, et a suggéré que le demandeur saisisse la justice ordinaire, le cas étant en attente de résolution devant les tribunaux administratifs.
7. 96. Le comité rappelle de manière générale que la répartition des cotisations syndicales entre les diverses structures syndicales est une question à déterminer exclusivement par les syndicats concernés [voir Recueil, op. cit. paragr. 474] et que le respect des principes de la liberté syndicale suppose que les autorités publiques fassent preuve d’une grande retenue en ce qui concerne toute intervention dans les affaires internes des syndicats. Il est plus important encore que les employeurs se comportent avec circonspection à cet égard. Ils ne devraient rien faire, par exemple, qui puisse être interprété comme favorisant un groupe au détriment d’un autre au sein d’un syndicat. [Voir Recueil, op. cit. paragr. 859.] A cet égard, le comité regrette que l’INPEC n’ait pas suivi les avis émis par son bureau juridique et par le ministère du Travail et observe que le Tribunal supérieur de Bogota a constaté des irrégularités dans le transfert des cotisations syndicales d’un membre de l’une des organisations plaignantes. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé du jugement qui sera rendu quant à la validité du transfert des cotisations syndicales de membres des organisations plaignantes vers l’UTP et exprime le ferme espoir que le jugement sera rendu dans les plus brefs délais, étant donné l’importance que revêt le financement des organisations syndicales pour l’exercice effectif de leurs activités. Dans l’attente de ladite décision et constatant l’existence de conflits, le comité prie le gouvernement de s’assurer que tous les travailleurs membres des organisations plaignantes avant la constitution de l’UTP ont exprimé individuellement leur accord au transfert de leurs cotisations syndicales vers cette organisation.
8. 97. Pour ce qui est de l’allégation relative aux mutations à caractère antisyndical de dirigeants syndicaux, le comité note que le gouvernement nie tout caractère antisyndical dans les décisions de mutation et affirme qu’elles ont été décidées pour des besoins de service dans le but de rationaliser la prestation du service pénitentiaire. Le comité observe en outre que plusieurs des cas mentionnés dans la plainte ont déjà donné lieu à des décisions de justice qui rejettent les requêtes des demandeurs après avoir constaté que les personnes mutées n’avaient pas la qualité de dirigeants syndicaux. Le comité prie le gouvernement et les organisations plaignantes de le tenir informé de toute nouvelle décision de justice à cet égard.

Recommandations du comité

1. 98. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement d’assurer qu’à l’avenir le principe de non ingérence dans les affaires syndicales est respecté par les autorités de l’Institut national pénitentiaire et carcéral (INPEC).
   • b) Etant donné l’importance que revêt le financement des organisations syndicales pour l’exercice effectif de leurs activités, le comité exprime le ferme espoir que le jugement relatif à la validité des transferts des cotisations syndicales de membres des organisations plaignantes vers l’Unité des travailleurs du système pénitentiaire (UTP) sera prononcé dans les plus brefs délais et prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard. Dans l’attente de cette décision, le comité prie le gouvernement de s’assurer que les travailleurs membres des organisations plaignantes avant la constitution de l’UTP ont exprimé leur accord au transfert de leurs cotisations syndicales vers ladite organisation de manière individuelle.
   • c) Pour ce qui est des allégations relatives aux mutations à caractère antisyndical de dirigeants syndicaux, le comité prie le gouvernement et les organisations plaignantes de le tenir informé de toute nouvelle décision de justice à cet égard.