Rapport définitif - Rapport No. 368, Juin 2013

Cas no 2912 (Chili) - Date de la plainte: 20-OCT. -11 - Clos

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno ha enviado recientemente al Parlamento un proyecto de ley por el que se prevé introducir enmiendas al Código Penal que de aprobarse violaría los principios de la libertad sindical y los Convenios núms. 87, 98 y 135, ya que no sólo penaliza una serie de protestas y acciones sindicales legítimas (la ocupación de centros de trabajo y calles), sino que también hace responsable penalmente a los representantes de los trabajadores que organizan las actividades si existen desórdenes públicos

1. 215. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Funcionarios de la Salud Municipalizada (CONFUSAM), la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), el Sindicato Nacional Interempresas de Trabajadores Metalúrgicos, Comunicaciones, Energía y Actividades Conexas (SME), la Confederación Nacional Unitaria de Trabajadores del Transporte y Afines de Chile (CONUTT), la Federación de Sindicatos (Fesinem), la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Industrias Pesqueras de la Décima Región (Fetrainpes), la Confederación Nacional de Gente de Mar (Congemar), la Federación Nacional de Profesionales Universitarios de los Servicios de Salud (Fenprus), los Sindicatos Transitorios, la Confederación Coordinadora de Sindicatos del Comercio, la Federación de Eventuales, la Federación de Farmacias, el Sindicato Norponiente, la Confederación Bancaria y los Subcontratados de Tresmontes Lucchetti de fecha 20 de octubre de 2011.
2. 216. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 28 de febrero de 2013.
3. 217. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 218. En su comunicación de 20 de octubre de 2011, la Confederación de Funcionarios de la Salud Municipalizada (CONFUSAM), la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), el Sindicato Nacional Interempresas de Trabajadores Metalúrgicos, Comunicaciones, Energía y Actividades Conexas (SME), la Confederación Nacional Unitaria de Trabajadores del Transporte y Afines de Chile (CONUTT), la Federación de Sindicatos (Fesinem), la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Industrias Pesqueras de la Décima Región (Fetrainpes), la Confederación Nacional de Gente de Mar (Congemar), la Federación Nacional de Profesionales Universitarios de los Servicios de Salud (Fenprus), los Sindicatos Transitorios, la Confederación Coordinadora de Sindicatos del Comercio, la Federación de Eventuales, la Federación de Farmacias, el Sindicato Norponiente, la Confederación Bancaria y los Subcontratados de Tresmontes Lucchetti alegan que el Gobierno ha enviado recientemente al Parlamento un proyecto de ley que de aprobarse violaría — tal como ocurre con gran parte de la legislación actual — los principios de la libertad sindical y los Convenios núms. 87, 98 y 135, ya que no sólo penaliza una serie de protestas y acciones sindicales legítimas (la ocupación de centros de trabajo y calles), sino que también hace responsable penalmente a los representantes de los trabajadores que organizan las actividades si existen desórdenes públicos, los que además son elevados de falta a delitos.
2. 219. Los querellantes consideran que de aprobarse esta iniciativa legal se criminalizarán las huelgas, las ocupaciones, los piquetes de huelgas, cientos de dirigentes sociales y sindicales serán procesados y encarcelados mientras dure el juicio, aunque los acusados sean inocentes. Concretamente, el proyecto de ley dispone lo siguiente:
   • Artículo primero. Introdúzcanse las siguientes modificaciones al Código Penal:
     • 1) Agréguese en el artículo 261, el siguiente inciso segundo: «Se entenderán comprendidos dentro del presente artículo los integrantes de las fuerzas de orden y seguridad pública y los funcionarios de Gendarmería de Chile, que se encontraren en el ejercicio de sus funciones».
     • 2) Reemplácese el artículo 262 por el siguiente:
   • Artículo 262. Los atentados a que se refiere el artículo anterior serán castigados con la pena de presidio menor en su grado medio, siempre que concurra alguna de las circunstancias siguientes:
   • 1a. Si la agresión se verifica a mano armada.
   • 2a. Si por consecuencia de la coacción la autoridad hubiere accedido a las exigencias de los delincuentes.
   • Si los atentados se cometieren poniendo manos en la autoridad o en las personas que acudieren a su auxilio, la pena será de presidio menor en su grado mínimo a medio.
   • Sin estas circunstancias la pena será presidio menor en su grado mínimo.
   • Para determinar si la agresión se verifica a mano armada se estará a lo dispuesto en el artículo 132 y en la ley núm. 17798 sobre control de armas.
   • Las penas establecidas en el presente artículo se impondrán siempre que el atentado en contra de la autoridad no constituya un delito a que la ley asigne una pena mayor, caso en el cual se impondrá únicamente ésta.
     • 3) Sustitúyase el artículo 269 por el siguiente:
   • Artículo 269. Serán castigados con la pena de presidio menor en su grado medio quienes participen en desórdenes o cualquier otro acto de fuerza o violencia que importen la realización de alguno de los siguientes hechos:
     • 1. Paralizar o interrumpir algún servicio público, tales como los hospitalarios, los de emergencia y los de electricidad, combustibles, agua potable, comunicaciones o transporte;
     • 2. Invadir, ocupar o saquear viviendas, oficinas, establecimientos comerciales, industriales, educacionales, religiosos o cualquiera otro, sean privados, fiscales o municipales;
     • 3. Impedir o alterar la libre circulación de las personas o vehículos por puentes, calles, caminos u otros bienes de uso público semejantes;
     • 4. Atentar en contra de la autoridad o sus agentes en los términos de los artículos 261 ó 262 o de alguna de las formas previstas en los artículos 416, 416bis, 416ter y 417 del Código de Justicia Militar o en los artículos 17, 17bis, 17ter y 17quáter del decreto ley núm. 2460 de 1979, o en los artículos 15 A, 15 B, 15 C y 15 D del decreto ley núm. 2859 de 1979, según corresponda;
     • 5. Emplear armas de fuego, cortantes o punzantes, artefactos o elementos explosivos, incendiarios o químicos u otros capaces de producir daños a las personas o a la propiedad; o,
     • 6. Causar daños a la propiedad ajena, sea pública, municipal o particular.
   • La pena establecida en el inciso precedente se impondrá sin perjuicio de la que, en su caso, corresponda aplicar además a los responsables por su intervención en los daños, incendio, atentados, robo, infracciones a la Ley núm. 17798 sobre Control de Armas y, en general, otros delitos que cometan con motivo o con ocasión de los desórdenes o de los actos de fuerza o violencia.
   • Se aplicará la pena de presidio menor en su grado medio a quienes hubieren incitado, promovido o fomentado los desórdenes u otro acto de fuerza o violencia que importen la realización de alguno de los hechos señalados en el inciso primero, siempre que la ocurrencia de los mismos haya sido prevista por aquéllos.
     • 4) Agréguese, a continuación del artículo 269 los siguientes nuevos artículos 269-A y 269 B:
   • Artículo 269-A: Incurrirá en la pena de presidio menor en su grado medio, el que impidiere o dificultare la actuación del personal de los Cuerpos de Bomberos u otros servicios de utilidad pública, destinada a prestar auxilio en un siniestro u otra calamidad o desgracia que constituya peligro para la seguridad de las personas, salvo que el hecho constituya otro delito que merezca mayor pena.
   • Artículo 269-B: En los delitos previstos en los párrafos 1, 1bis y 2 del presente título, se impondrá el máximo de la pena, si ésta constare de un grado de una divisible, o no se aplicará el grado mínimo, si constare de dos o más grados, a los responsables que actuaren con el rostro cubierto o utilizando cualquier otro elemento que impida, dificulte o retarde la identificación del hechor.
   • Artículo segundo…
   • Este proyecto está firmado Por el Presidente de la Republica, el Ministro del Interior, y el Ministro de justicia, como la normativa legal lo determina.
3. 220. Según los querellantes, el proyecto es una aberración jurídica que busca resolver los conflictos de la sociedad, encarcelando a los que disienten o no están de acuerdo con decisiones o medidas del Gobierno, de un ministerio, de una empresa, o de un servicio, y socava de esta manera gravemente las bases de una sociedad plural y democrática. Según los querellantes, su opinión del proyecto coincide con la de expertos en la materia legal correspondiente, que entre otras cosas han manifestado que la legislación redactada generará muchas dudas en los jueces por problemas interpretativos importantes para definir qué se considerará «violencia o desorden público»; «los delitos de desorden siempre han tenido problemas, porque la descripción que hace el legislador nunca es demasiado precisa como para contener todas las circunstancias»; y un saqueo es un robo con fuerza y para castigar la incitación a la violencia está la Ley de Seguridad del Estado, por lo que no se entiende una nueva legislación.
4. 221. Añaden los querellantes que recientemente un grupo importante de dirigentes sindicales de diferentes sectores y ramas de la producción del sector público y privado, han solicitado al Gobierno el retiro de la iniciativa legal, pero de no prosperar dicha petición, próximamente realizarán la solicitud al Parlamento para que esta iniciativa gubernamental no se tramite. Indican los querellantes que les preocupa que el Gobierno elija la lógica de la represión para abordar los conflictos sociales y siga por el camino del incumplimiento de sus compromisos internacionales, no respete los convenios de la OIT, que libremente acordó ratificar, y lejos de corregir esta conducta ilícita pretenda profundizar su incumplimiento. Por último, las organizaciones querellantes solicitan que se envíe a Chile una misión que pueda reunirse con todos los actores, con el objetivo de encontrar medidas concretas que permitan detener las violaciones sistemáticas a las normas de la OIT, ratificadas por Chile y realizar cambios legislativos y las adecuaciones administrativas necesarias, para poner en armonía todas las leyes chilenas con las normas de la OIT, ratificadas por el Estado chileno.

B. Respuesta del Gobierno

1. 222. En su comunicación de 28 de febrero de 2013, el Gobierno manifiesta que el proyecto de ley que fortalece el orden público tiene por objeto proteger a quienes desean manifestarse sin violencia, penalizando a quienes recurran a ésta generando desórdenes públicos graves con ocasión de una manifestación. Según el Gobierno, es fundamental señalar que este proyecto de ley no se trata de una norma vigente dentro del sistema normativo chileno, sino únicamente una propuesta del Poder Ejecutivo presentada en octubre de 2011 ante el Congreso Nacional para su correspondiente debate parlamentario por los representantes democráticamente elegidos. En estos momentos su discusión se encuentra en desarrollo en el Congreso Nacional, y no ha sido aprobada.
2. 223. Añade el Gobierno, que producto de la discusión que ha existido en el Congreso Nacional por parte de los diputados, el contenido del referido proyecto ha mutado bastante desde la fecha de presentación de la queja (el Gobierno envía la última versión del proyecto de ley, boletín núm. 7975-25, aprobado en agosto de 2012 por la Comisión de Seguridad Ciudadana y Drogas de la Cámara de Diputados). Por último, el Gobierno reitera que la aprobación o rechazo de esta iniciativa legal aún se encuentra pendiente en el Congreso Nacional. Sin embargo, incluso en el caso de que ésta se aprobara en los términos en que actualmente está presentada, no vulneraría en caso y forma los convenios de la OIT señalados por las organizaciones querellantes, toda vez que protege a quienes se manifiestan sin violencia y sanciona a quienes provocan desórdenes públicos graves con violencia o intimidación. En efecto, las disposiciones legales que se precisan, además de ser propias del sentido común, se encuentran en plena concordancia con los fundamentos de las organizaciones sindicales y del propio criterio expresado por los organismos vinculados al monitoreo del cumplimiento de los convenios de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 224. El Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno ha enviado al Parlamento un proyecto de ley que de aprobarse violaría los principios de la libertad sindical y los Convenios núms. 87, 98 y 135, ya que no sólo penaliza una serie de protestas y acciones sindicales legítimas (la ocupación de centros de trabajo y calles), sino que también hace responsable penalmente a los representantes de los trabajadores que organizan las actividades si existen desórdenes públicos.
2. 225. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: 1) el proyecto de ley que fortalece el orden público tiene por objeto proteger a quienes desean manifestarse sin violencia, penalizando a quienes recurran a ésta, generando desórdenes públicos graves con ocasión de una manifestación; 2) no se trata de una norma vigente dentro del sistema normativo chileno, sino únicamente de una propuesta del Poder Ejecutivo presentada en octubre de 2011 ante el Congreso Nacional para su correspondiente debate parlamentario por los representantes democráticamente elegidos y en estos momentos su discusión se encuentra en desarrollo en el Congreso Nacional, y no ha sido aprobada; 3) producto de la discusión que ha existido en el Congreso Nacional por parte de los diputados, el contenido del referido proyecto ha mutado bastante desde la fecha de presentación de la queja (el Gobierno envía la última versión del proyecto de ley, boletín núm. 7975-25, aprobado en agosto de 2012 por la Comisión de Seguridad Ciudadana y Drogas de la Cámara de Diputados); 4) la aprobación o rechazo de esta iniciativa legal aún se encuentra pendiente en el Congreso Nacional, pero sin embargo, incluso en el caso de que ésta se aprobara en los términos en que actualmente está presentada, no vulneraría los convenios de la OIT señalados por las organizaciones querellantes, toda vez que protege a quienes se manifiestan sin violencia y sanciona a quienes provocan desórdenes públicos graves con violencia o intimidación; y 5) las disposiciones del proyecto se encuentran en plena concordancia con los fundamentos de las organizaciones sindicales y del propio criterio expresado por los organismos vinculados al monitoreo del cumplimiento de los convenios de la OIT.
3. 226. El Comité observa que el contenido del proyecto enviado por las organizaciones querellantes contiene disposiciones por las que se prevé sancionar a aquellas personas que cometen o instigan desórdenes, actos de fuerza o de violencia que importen entre otras cosas: paralizar o interrumpir los servicios hospitalarios, los de emergencia y electricidad, combustibles, agua potable, comunicaciones o transporte; invadir u ocupar o saquear viviendas, oficinas, establecimientos comerciales, industriales, educacionales, religiosos o cualquier otro, sean privados, fiscales o municipales; o impedir o alterar la libre circulación de las personas o vehículos por puentes, calles, caminos u otros bienes de uso público semejantes. Sin embargo, el Comité observa que una nueva versión del proyecto enviada por el Gobierno es diferente en tanto que prevé por ejemplo que serán castigados con la pena de presidio menor en su grado mínimo a medio quienes participen en desórdenes «graves» y que se entenderán que son graves los desórdenes públicos que importen la realización de algunos de los siguientes hechos: 1) paralizar o interrumpir, valiéndose de fuerza en las cosas, o de violencia o intimidación en las personas, algún servicio público, tales como los hospitalarios, los de emergencia y los de electricidad, combustibles, agua potable, comunicaciones o transporte; 2) invadir, ejerciendo violencia o intimidación en las personas, y sin contar con el consentimiento de los dueños, viviendas, oficinas, establecimientos comerciales, industriales, educacionales, religiosos o cualquier otro, sean privados, fiscales o municipales; 3) saquear viviendas, oficinas, establecimientos comerciales, industriales, educacionales, religiosos o cualquier otro, sean privados, fiscales o municipales; 4) impedir o alterar, ejerciendo violencia o intimidación en las personas, la libre circulación por puentes, calles, caminos u otros bienes de uso público semejantes, resistiendo el actuar de la autoridad; 5) atentar en contra de la autoridad; 6) emplear armas de fuego; y 7) causar daños a la propiedad ajena.
4. 227. El Comité recuerda que «los principios de la libertad sindical no protegen extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que consistan en acciones de carácter delictivo» y que «mientras que los sindicatos deben respetar las disposiciones legales destinadas a mantener el orden público, las autoridades públicas deben abstenerse de cualquier injerencia que menoscabe el derecho de los sindicatos a organizar y celebrar sus reuniones con plena libertad», en particular con ocasión de conflictos de trabajo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 667, 147 y 131]. El Comité recuerda también que el derecho de manifestación y el derecho de huelga, ejercidos de manera pacífica, son elementos esenciales de la libertad sindical, y que al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad. Además, el Comité señala que «las autoridades no deberían recurrir a medidas de detención y encarcelamiento en casos de organización o participación en una huelga pacífica y tales medidas comportan graves riesgos de abuso y serias amenazas a la libertad sindical» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 671].
5. 228. En estas condiciones, al tiempo que observa que el proyecto objetado por las organizaciones querellantes ha cambiado por otro texto facilitado por el Gobierno, el Comité subraya que el texto final del proyecto no debe permitir una interpretación susceptible de perjudicar el derecho de manifestación y de huelga pacíficos y espera firmemente que el proyecto en cuestión sea objeto de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas y que se tenga debidamente en cuenta los principios y consideraciones mencionados.

Recomendación del Comité

1. 229. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité espera firmemente que el proyecto final por el que se prevé introducir ciertas enmiendas al Código Penal sea objeto de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas y que se tenga debidamente en cuenta los principios mencionados en las conclusiones.