Rapport définitif - Rapport No. 367, Mars 2013

Cas no 2885 (Chili) - Date de la plainte: 13-SEPT.-11 - Clos

Alegatos: la organización querellante objeta el despido de un dirigente sindical de la Asociación de Funcionarios de la Comuna de La Granja, médico de atención primaria de salud de la comuna de La Granja; y alega actos de hostigamiento por parte del titular del Ministerio de Salud contra los funcionarios y funcionarias de la salud primaria municipal de Chile en el marco del paro nacional y a través del amedrentamiento al presidente de la Federación Centro Occidente de la CONFUSAM para intentar detener otro paro, así como que dicha autoridad decretó el descuento de remuneraciones de los funcionarios y funcionarias que participaron en el paro nacional

1. 357. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Funcionarios de la Salud Municipalizada (CONFUSAM) de fecha 13 de septiembre de 2011. Por comunicación de 4 de octubre de 2011, 1a CONFUSAM envió informaciones complementarias.
2. 358. EI Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 22 de octubre de 2012.
3. 359. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 360. En su comunicación de fecha 13 de septiembre de 2011, la Confederación de Funcionarios de la Salud Municipalizada (CONFUSAM) manifiesta que el día 12 de agosto de 2008, el Dr. Enzo Alejandro Zamorano Jorquera, médico de la dotación de la Atención Primaria de Salud de la comuna de La Granja en la ciudad de Santiago y a la fecha dirigente sindical de la Asociación de Funcionarios de la comuna de La Granja, que se encuentra afiliada a la Federación de Asociaciones de Funcionarios denominada FREMESA, que a su vez se encuentra afiliada a la CONFUSAM, ejecutó sus labores habituales en el consultorio de La Granja. En esa ocasión atendió con preferencia a un paciente y luego del tratamiento médico (los querellantes detallan todas las etapas del tratamiento y las etapas del mismo en las que participó el dirigente sindical en cuestión) el paciente falleció. Indican los querellantes que cuando el Dr. Zamorano se enteró del fallecimiento de su paciente, inmediatamente acudió a una asamblea de su asociación de funcionarios promoviendo la necesidad que la entidad solicitara al municipio de La Granja, en la persona de su máxima autoridad, que la situación que derivó en la muerte del paciente fuera investigada y sumariados en su caso los responsables. Todo esto fue efectivamente indicado al alcalde, abriéndose a los pocos días una investigación de los hechos.
2. 361. Indica la organización querellante que es necesario agregar que la autoridad de la comuna había tenido problemas con anterioridad a estos hechos con el Dr. Zamorano. El dirigente sindical había liderado meses atrás un paro comunal de cinco días en demanda de mejores condiciones e insumos para la salud primaria de la comuna de La Granja y se había señalado públicamente que se tomaran represalias en su contra.
3. 362. La investigación de los hechos se inició, a través del decreto municipal núm. 2576 de 2008, con el nombramiento de un fiscal instructor por parte del municipio. De inmediato se dirigió a buscar pruebas para culpar del resultado fatal del paciente al Dr. Zamorano, razón por la cual cuando él fue interrogado se excepcionó, indicando que desconocía las razones por las cuales se le indagaba y que no encontraba legítima la competencia de la fiscalía para indagarlo, máxime cuando él había sido, por medio de su asociación de funcionarios, quien había motivado la investigación. En breve plazo, la investigación sumaria derivó (al amparo de la ley núm. 18883 o Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales) en un sumario administrativo mediante del decreto municipal núm. 4023. El Dr. Zamorano se defendió indicando en todo momento que él no tenía responsabilidad en la muerte del paciente, dado que había ejecutado normalmente las prescripciones que le eran exigibles en virtud de la lex artis medica y que el deceso tenía su causa en las descoordinaciones, falta de insumos médicos y recurso hospitalarios, así como también en la tardía ejecución de la derivación programada del paciente y la no presentación de las ambulancias ante el llamado que se les había efectuado no menos de cuatro horas antes del fallecimiento. Además, se solicitaron pruebas destinadas a demostrar la inocencia del Dr. Zamorano, tanto testimonial como documental.
4. 363. La organización querellante manifiesta que el resultado de todo lo anterior, que además fue monitoreado por la comisión jurídica de la CONFUSAM, fue completamente inoficioso puesto que la fiscalía del caso en vez de atenerse al principio de objetividad que le prescribe el Estatuto de la ley núm. 18883 se encaminó directamente a coleccionar sólo las pruebas que inculparían al Dr. Zamorano, concluyendo que la sanción ameritada en la especie no era otra que su destitución. Por ello, se presentó un recurso de reposición ante el alcalde solicitando que, en virtud de todo el contexto de hechos y probanzas, así como los nuevos testimonios que se aportarían, al menos tuviera a bien reducir la sanción. La CONFUSAM afirmó fundamentalmente que no podía culparse del deceso del paciente a una sola persona, sabiendo que las irregularidades producidas en los hechos habían sido múltiples y generalizadas, lo que, por cierto, fue desechado por la autoridad confirmando la medida de expulsión del dirigente Dr. Zamorano.
5. 364. Indica la organización querellante que, representada por el actual presidente de la organización sindical, presentó, en cumplimiento del propio Estatuto de la ley núm. 18883, un recurso de reconsideración ante la Contraloría General de la República. Se indicó la invariable tesis jurídica en cuanto a que el Dr. Zamorano es inocente del resultado fatal del paciente, que se produjo realmente como resultado de las paupérrimas condiciones en las que se debe trabajar en el marco de la salud primaria municipalizada de Chile. No se tienen posibilidades reales de atender afecciones que requieren un mayor nivel de complejidad, por lo cual un trastorno como el verificado en la no disponibilidad de ambulancias y el tardío traslado del paciente a la urgencia comunal trae como consecuencia una muerte que se lamenta profundamente, y que, en la concreta realidad de los hechos ocurridos, fue el Dr. Zamorano el único que tuvo la iniciativa de denunciar formalmente. La resolución de la Contraloría General de la República, que ratificó la destitución municipal, se emitió a través del informe núm. 71594, de 24 de diciembre de 2009, de donde cabe destacar que entre sus conclusiones se señala que el Dr. Zamorano «vulneró el Principio de Probidad Administrativa al anteponer el interés particular por sobre el general al dejar al servicio desprovisto de personal médico, prefiriendo desarrollar sus actividades gremiales». La organización querellante cree necesario hacer aquí tres precisiones: 1) el principio de probidad administrativa se encuentra establecido en el Estatuto de la ley núm. 18883 en su artículo 58, letra g), cuya transgresión grave es la única hipótesis general que justifica la aplicación de la destitución contemplada en el artículo 123, inciso 2.º, del mismo Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales; 2) la definición de la probidad administrativa se encuentra en la ley núm. 19653 (Ley de Probidad Administrativa), en su artículo 54, en los términos que siguen: «consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular», lo que deja un amplio espacio al arbitrio de la autoridad que podrá considerar grave trasgresión a la misma cualquier conducta que se aparte de los calificativos que la norma contiene: «intachable», «honesto», «leal», «preeminencia», y la verdad es que, en el concepto de la CONFUSAM, sin mediar el prejuicio de la autoridad, el Dr. Zamorano supera ampliamente dichos estándares conductuales, habiendo dedicado más de 20 años al servicio de la comunidad, desempeñándose con acentuado compromiso a las labores de la salud primaria, y 3) el juicio de la Contraloría es un precedente nefasto para el desarrollo de la actividad sindical porque indica que ella se motivaría en el interés particular del dirigente, negando la naturaleza de la representación de sus compañeros y compañeras de trabajo u oficio.
6. 365. Además, la CONFUSAM considera superficial que se valide un proceso que duró más de dos años para la destitución del Dr. Zamorano en circunstancias que los plazos de la instrucción no se adecuaron a los prescritos en el propio Estatuto. Añaden que, con el objetivo de que una instancia superior de justicia pudiera valorar sus argumentos, apelaron la resolución denegatoria de la Corte de Apelaciones de San Miguel ante la Corte Suprema de Justicia, la cual con fecha 23 de junio de 2010 sentenció: «Se confirma la sentencia de veintiocho de mayo pasado escrita a fojas 79». Según la CONFUSAM, el resultado ha sido ampliamente violatorio de los principios de la libertad sindical.
7. 366. En su comunicación de 4 de octubre de 2011, la organización querellante manifiesta que a raíz del paro nacional convocado por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) para los días 24 y 25 de agosto de 2011, año en que la CONFUSAM se adhirió, los funcionarios y funcionarias de la salud primaria municipalizada de Chile fueron víctimas de hostigamientos y provocaciones de parte del titular del Ministerio de Salud. Esta autoridad, de la que el sistema depende en términos técnicos, acudió al Consultorio Pablo Neruda, de la comuna de Lo Prado, en la ciudad de Santiago, acompañada por equipos de prensa a registrar la situación de paralización de las funciones. Añade que, como constató que había relativa normalidad producto de una buena coordinación de los funcionarios y funcionarias con la comunidad de usuarios de servicios, alargó su estadía hasta comprobar que había un grupo de trabajadores y trabajadoras que en adhesión al paro nacional se alistaban para marchar con dirección del centro de la ciudad, como estaba planificado en la convocatoria. En esa instancia, procedió a llamar su atención frente a las cámaras, tal como si se tratase de un jefe directo o empleador privado que con mal tono reprende a sus empleados. El hecho provocó una alteración momentánea pero enérgica de los funcionarios y funcionarias quienes lo cuestionaron públicamente, demostrando las inconsistencias de su discurso y el bajo nivel de rendimientos de su gestión al frente de la cartera que dirige, lo que derivó finalmente en una manifestación en que se le pidió que abandonara el lugar, puesto que su presencia era molesta para la comunidad.
8. 367. Agregan los querellantes que por estos hechos, el mismo Ministro decretó el descuento de remuneraciones de muchos funcionarios y funcionarias de la salud primaria municipalizada. En su entender, entre la organización sindical y su repartición pública había un acuerdo de mejoras sectoriales que implicaba un compromiso de la CONFUSAM de no efectuar más paralizaciones, lo que es falso en dos sentidos: i) el acuerdo se refería justamente a cuestiones sectoriales y buscaba el entendimiento para ese tipo de materias, pero no incluía naturalmente una limitación permanente de la voluntad colectiva en cuanto a reivindicaciones relativas a las condiciones laborales y de remuneración de todo el sector público, puesto que ello no depende de su repartición sino de la estructura del Poder Ejecutivo central, específicamente el Ministerio de Hacienda, y ii) el acuerdo firmado no fue cumplido por la mencionada autoridad y obligó a reclamar por ello ante la Contraloría General de la República, la que, lamentablemente le otorgó un valor de mera declaración a dicho acto, dificultando la credibilidad de futuros acuerdos entre los mismo actores, toda vez que ha sido la propia autoridad quien ha dejado sin efectos sus compromisos.
9. 368. Según los querellantes, los descuentos fueron aplicados diferenciadamente entre los municipios, dependiendo de la cercanía de la administración municipal con el Gobierno vigente y el Ministerio de Salud, lo que obligó a la presentación, por parte de la CONFUSAM y otras organizaciones sindicales del sector salud y del sector público en general, de recursos de protección para tratar de impedirlos. Indican los querellantes que estos recursos dieron dos frutos: a) en el sector de la CONFUSAM, se dejaron sin efecto los descuentos en la mayoría de los municipios del territorio nacional, y b) en los demás sectores el tema fue zanjado a través de sendos fallos de la Corte Suprema que en el mes de abril del presente año fijó su doctrina relativa a los descuentos en paralizaciones.
10. 369. La doctrina del máximo tribunal contenida en los Fallos de Apelación de los Recursos de Protección de la Corte Suprema de Justicia, roles núms. 1890 y 2094, de 2011, tienen un desarrollo algo más complejo que la conclusión obtenida por el Supremo Gobierno y en especial por los Ministerios de Salud y Trabajo. Además de criticar la improcedencia de sanciones que no sean precedidas de los procedimientos disciplinarios que la ley contempla, se observa su improcedencia de fondo al estar mal tipificados.
11. 370. Añaden los querellantes que en días recientes, el Ministro de Salud ha intentado detener un proceso de paro nacional en defensa de la salud pública y destinado a impulsar el cumplimiento del Protocolo de acuerdo firmado con esa repartición pública, a través del amedrentamiento al presidente de la Federación Centro Occidente de la CONFUSAM y miembro del consejo nacional de la Central Unitaria de Trabajadores, el Dr. Esteban Maturana. Las acciones ministeriales han sido múltiples en contra del mencionado dirigente: llamados telefónicos con amenazas de responsabilizarlo públicamente de los resultados de la paralización; declaraciones ante los medios denostándolo hasta llegar al punto de proferirle insultos, y amenazas en el interior del edificio del Congreso Nacional ubicado en la ciudad de Valparaíso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 371. En su comunicación de 22 de octubre de 2012, el Gobierno manifiesta en relación con los alegatos de la destitución que sufrió el Dr. Enzo Alejandro Zamorano Jorquera, médico de la dotación de la atención primaria de salud de La Granja y dirigente sindical de la Asociación de Funcionarios de esa misma comuna, que solicitó al alcalde de la municipalidad de La Granja sus observaciones al respecto y que dicha autoridad señaló que ordenó una investigación sumaria a objeto de determinar eventuales responsabilidades administrativas de funcionarios respecto al fallecimiento de un paciente. Dicha investigación se convirtió posteriormente en un sumario administrativo que estableció la responsabilidad del Dr. Enzo Zamorano Jorquera (el Gobierno informa sobre el tratamiento médico que el dirigente sindical ordenó en relación con el paciente). Indica el Gobierno que el alcalde de La Granja señaló, además, que el sumario determinó la responsabilidad administrativa del Dr. Zamorano y que llegó a la convicción de que hubo una atención inadecuada por parte del médico, quién omitió realizar las medidas técnicas adecuadas en el manejo del paciente, a pesar de existir una normativa clara y previamente establecida a la que debía sujetarse en ese tipo de situaciones. Expresó además que el sumario fue llevado por un fiscal instructor; que los cargos fueron respondidos por el Dr. Zamorano, quien además puedo rendir prueba; que se ejercieron posteriormente todos los recursos pertinentes (reposición al alcalde y reclamación de ilegalidad ante la Contraloría General de la República (CGR)) y que la destitución se hizo efectiva una vez que la CGR ratificó la medida (señalando que existía la debida proporcionalidad entre la sanción aplicada y los hechos investigados).
2. 372. A pesar de lo anterior, el Dr. Zamorano, con el apoyo de la CONFUSAM, interpuso un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de San Miguel en contra del alcalde de La Granja en causa rol núm. 098-2010. Si bien dicho tribunal rechazó la acción presentada, los reclamantes posteriormente apelaron el fallo ante la Corte Suprema — en autos, rol núm. 4077/2010 — el cual por unanimidad confirmó la sentencia de la Corte de Apelaciones.
3. 373. Finalmente, señala que la medida disciplinaria de destitución tuvo como origen y fundamento su calidad de médico en el tratamiento de un paciente en el consultorio de La Granja y no se relacionó en forma alguna con su calidad de dirigente de una asociación municipal. Además, los hechos fueron de tal gravedad que no sólo convencieron al fiscal instructor y a la Contraloría, sino también a las Cortes de Apelaciones y Suprema, respectivamente.
4. 374. En lo que respecta a los nuevos alegatos de la CONFUSAM, en la que señaló la existencia de supuestos hostigamientos y provocaciones de parte del Ministro de Salud, y objetaron el descuento de remuneraciones producto de paralizaciones de labores, el Gobierno manifiesta que el Ministerio de Salud de Chile señaló en relación al derecho a huelga y negociación colectiva, los siguientes argumentos de hecho y derecho:
   • — que la Ley núm. 18575 de Bases Generales de la Administración del Estado, en su artículo 25 estipula que: «Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua...»;
   • — que los funcionarios de la Atención Primaria de Salud ( APS), tienen la calidad jurídica de funcionarios públicos, por lo tanto, se acogen a la Ley núm. 18834 sobre Estatuto Administrativo, que en el párrafo 5.º, de las prohibiciones, en su artículo 84, letra i), establece: «Organizar y pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado; dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas o bienes, y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado.»;
   • — que la Ley núm. 19937 sobre Autoridad Sanitaria, en su artículo 4 indica que «Al Ministerio de Salud le corresponderá formular, fijar y controlar las políticas de salud. En consecuencia tendrá, entre otras funciones…: 1) Ejercer la rectoría del sector salud»; (…) 10) Velar por la efectiva coordinación de las redes asistenciales, en todos sus niveles»;
   • — en virtud del principio de continuidad de la función pública, y la colisión entre el derecho de expresión (siendo las huelgas en el sistema público ilegales) y la entrega de servicios de atención de salud, el rol del Ministro de la cartera es garantizar el derecho de acceso universal oportuno y de calidad de los servicios a la población, a fin de evitar riesgos innecesarios con daños irreparables o de muerte, utilizando para ello, las facultades que las funciones antes descritas le permiten;
   • — sin perjuicio de lo anterior, la CONFUSAM ha mantenido diversas mesas de trabajo con el Ministerio de Salud, e incluso, con fecha 7 de octubre de 2011, se firmó un acuerdo entre las partes señaladas con la Asociación Chilena de Municipalidades.
5. 375. El Gobierno por su parte manifiesta que de conformidad a lo consagrado en el inciso final del número 16 del artículo 19 de la Constitución Política de la República (CPR), que prescribe: «No podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo las personas que trabajen en corporaciones o empresas cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional», queda en evidencia que la Carta Magna chilena no permite a los funcionarios públicos — dentro de los que se encuentran aquellos que trabajan en los hospitales públicos — declararse en huelga. A mayor abundamiento, los funcionarios de la Atención Primaria de Salud (APS) tienen la calidad jurídica de funcionarios públicos, por lo tanto se acogen a la Ley núm. 18834 sobre Estatuto Administrativo, que en el párrafo 5.º, de las prohibiciones, en su artículo 84, letra i), establece: «Organizar y pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado; dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas o bienes, y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado».
6. 376. En consonancia con lo anterior, el principio de legalidad consagrado en los artículos 6.° y 1.° de la Constitución Política de la República, y lo dispuesto en los artículos 62, 8), de la Ley núm. 18575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración Pública y la letra a) del artículo 61 del Estatuto Administrativo, permiten concluir que no desempeñar las funciones del cargo en forma permanente y regular durante la jornada de trabajo — sin el correspondiente permiso/excusa de la jefatura — podría contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad, afectando incluso el principio de probidad administrativa propio de nuestra legislación.
7. 377. En lo relativo a la regulación normativa y a los descuentos aplicados por las paralizaciones de labores, cabe recordar que el derecho a remuneración se encuentra establecido en el artículo 93 del Estatuto Administrativo, el cual tiene como fundamento la prestación efectiva por parte del funcionario de los servicios para los que fue nombrado. Lo anterior, además de lo preceptuado en el artículo 72 del mismo cuerpo legal, que estipula: «Por el tiempo durante el cual no se hubiere efectivamente trabajado no podrán percibirse remuneraciones, salvo que se trate de feriados, licencias o permisos con goce de remuneraciones previsto en el presente Estatuto, de suspensión preventiva contemplada en el artículo 136, de caso fortuito o de fuerza mayor. Mensualmente deberá descontarse por los pagadores, a requerimiento escrito del jefe inmediato, el tiempo no trabajado por los empleados, considerando que la remuneración correspondiente a un día o una hora de trabajo, será el cociente que se obtenga de dividir la remuneración mensual por treinta, sesenta y ciento noventa, respectivamente...», deja de manifiesto que la legislación autoriza las deducciones a las remuneraciones cuando se cumplen los requisitos establecidos.
8. 378. El Gobierno concluye que no se advierte un accionar antisindical ni violación alguna a los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT, toda vez que las autoridades del Ministerio de Salud actuaron conforme a derecho, recurriendo a las instancias jurisdiccionales que franquea la ley nacional, emitiendo estas sus respectivos pronunciamientos, que se ajustan a los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical en la materia.

C. Conclusiones del Comité

1. 379. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante: 1) objeta el despido del dirigente sindical de la Asociación de Funcionarios de la comuna de La Granja, Dr. Enzo Alejandro Zamorano Jorquera, médico de atención primaria de salud de la comuna de La Granja, y 2) alega actos de hostigamiento por parte del titular del Ministerio de Salud contra los funcionarios y funcionarias de la salud primaria municipal de Chile en el marco del paro nacional convocado por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) para los días 24 y 25 de agosto de 2011 y a través del amedrentamiento al presidente de la Federación Centro Occidente de la CONFUSAM para intentar detener otro paro, así como que dicha autoridad decretó el descuento de remuneraciones de los funcionarios y funcionarias que participaron en el paro nacional (según el querellante los descuentos se aplicaron de manera diferenciada entre los municipios y se acudió a la justicia, la cual en el sector cubierto por la CONFUSAM dejó sin efecto los descuentos en la mayoría de los municipios del territorio nacional; en otros sectores el tema fue resuelto por dos fallos de la Corte Suprema de Justicia).
2. 380. En lo que respecta al alegato relativo al despido del dirigente sindical de la Asociación de Funcionarios de la Comuna de La Granja, Dr. Enzo Alejandro Zamorano Jorquera, médico de atención primaria de salud de la comuna de la Granja, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) el alcalde de la municipalidad de La Granja ordenó una investigación sumaria a objeto de determinar eventuales responsabilidades administrativas de funcionarios respecto al fallecimiento de un paciente y dicha investigación se convirtió posteriormente en un sumario administrativo que determinó la responsabilidad administrativa del Dr. Zamorano y llegó a la convicción de que hubo una atención inadecuada por parte médico; 2) el sumario fue llevado por un fiscal instructor, los cargos fueron respondidos por el Dr. Zamorano, quien además puedo rendir prueba y se ejercieron posteriormente todos los recursos pertinentes (Reposición al alcalde y Reclamación de Ilegalidad ante la Contraloría General de la República (CGR); 3) la destitución se hizo efectiva una vez que la CGR ratificó la medida (señalando que existía la debida proporcionalidad entre la sanción aplicada y los hechos investigados), y 4) el Dr. Zamorano, con el apoyo de la CONFUSAM, interpuso un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de San Miguel en contra del alcalde de La Granja que rechazó la acción presentada, y posteriormente apelaron el fallo ante la Corte Suprema, que por unanimidad confirmó la sentencia de la Corte de Apelaciones. Teniendo en cuenta todas estas informaciones, y observando que la destitución del dirigente sindical está vinculada a una actuación profesional inadecuada, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.
3. 381. En cuanto a los alegatos relativos al hostigamiento por parte del titular del Ministerio de Salud contra los funcionarios y funcionarias de la salud primaria municipal de Chile en el marco del paro nacional convocado por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) para los días 24 y 25 de agosto de 2011 y a través del amedrentamiento al presidente de la Federación Centro Occidente de la CONFUSAM para intentar detener otro paro, así como que dicha autoridad decretó el descuento de remuneraciones de los funcionarios y funcionarias que participaron en el paro nacional (según el querellante los descuentos se aplicaron de manera diferenciada entre los municipios y se acudió a la justicia que dejó sin efecto los descuentos en la mayoría de los municipios del territorio nacional), el Comité toma nota de que el Gobierno indica que el Ministerio de Salud informó lo siguiente: 1) en virtud del principio de continuidad de la función pública, y la colisión entre el derecho de expresión (siendo las huelgas en el sistema público ilegales) y la prestación de servicios de atención de salud, el rol del Ministro de la cartera es garantizar el derecho de acceso universal oportuno y de calidad de los servicios de salud a la población, a fin de evitar riesgos innecesarios con daños irreparables o de muerte, utilizando para ello, las facultades que las funciones previstas en la legislación le permiten, y 2) sin perjuicio de lo anterior, la CONFUSAM ha mantenido diversas mesas de trabajo con el Ministerio de Salud, e incluso con fecha 7 de octubre de 2011 se firmó un acuerdo entre las partes señaladas con la Asociación Chilena de Municipalidades.
4. 382. Asimismo, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: 1) de conformidad a lo consagrado en el inciso final del número 16 del artículo 19 de la Constitución Política de la República (CPR), no permite a los funcionarios públicos — dentro de los que se encuentran aquellos que trabajan en los hospitales públicos — declararse en huelga; 2) los funcionarios de la Atención Primaria de Salud (APS), tienen la calidad jurídica de funcionarios públicos, por lo tanto, se acogen a la Ley núm. 18834 sobre Estatuto Administrativo, que en el párrafo 5.º, de las prohibiciones, en su artículo 84, letra i), establece: «Organizar y pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado; dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas o bienes, y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado»; 3) el principio de legalidad consagrado en los artículos 6.° y 1.° de la Constitución Política de la República; y lo dispuesto en los artículos 62, 8), de la Ley núm. 18575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración Pública y la letra a) del artículo 61 del Estatuto Administrativo, permiten concluir que no desempeñar las funciones del cargo en forma permanente y regular durante la jornada de trabajo — sin el correspondiente permiso/excusa de la jefatura — podría contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad, afectando incluso el principio de probidad administrativa propio de la legislación.; 4) en cuanto a los descuentos aplicados por las paralizaciones de labores, cabe recordar que el derecho a remuneración se encuentra establecido en el artículo 93 del Estatuto Administrativo, el cual tiene como fundamento la prestación efectiva por parte del funcionario de los servicios para los que fue nombrado y la legislación autoriza las deducciones a las remuneraciones cuando se cumplen los requisitos establecidos, y 5) no se advierte un accionar antisindical ni violación alguna a los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT.
5. 383. A este respecto, el Comité desea señalar en primer lugar, en relación con lo manifestado por el Gobierno de que los funcionarios de la Atención Primaria de Salud (APS) tienen prohibido organizar y pertenecer a sindicatos en el ámbito de la administración del Estado, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio núm. 87, los funcionarios del sector de la salud deben gozar del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes para la promoción y defensa de los intereses de los trabajadores, sin autorización previa, así como de afiliarse a las mismas, constituye un derecho fundamental del que deberían gozar todos los trabajadores sin distinción alguna, incluido el personal hospitalario [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 246]. Aunque observa que en la práctica existen organizaciones sindicales (como la organización querellante) de funcionarios del sector de la salud, el Comité pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para modificar la legislación, a efectos de garantizar el pleno respeto de lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio núm. 87.
6. 384. En cuanto al ejercicio del derecho de huelga de los funcionarios públicos (incluidos los del sector de la salud), el Comité recuerda que ha subrayado en numerosas ocasiones que este derecho puede limitarse o prohibirse en la función pública sólo en el caso de de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación, op. cit., párrafo 576]. No obstante; el Comité subrayó también que «en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas y en la que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 596]. Al tiempo que observa que el Gobierno informa que los trabajadores del sector de la salud no gozan del derecho de huelga — aunque en la práctica parecería que llevan a cabo negociaciones colectivas (el Gobierno se refiere por ejemplo a un acuerdo colectivo concluido con la organización querellante) y realizan acciones de protesta — el Comité pide al Gobierno que vele por el respeto del principio mencionado relativo a los mecanismos compensatorios cuando se prohíbe el derecho de huelga y que tome medidas para asegurar que la legislación esté en plena conformidad con los principios mencionados.
7. 385. Por último en lo que respecta a los alegados descuentos de las remuneraciones de los funcionarios y funcionarias que participaron en un paro nacional, el Comité — al tiempo que toma nota de que según el querellante en algunas municipios se dejaron sin efecto y en otros la cuestión fue zanjada por sentencias de la Corte Suprema — recuerda el principio de que «la deducción salarial por los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 654]. En estas condiciones, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.

Recomendaciones del Comité

1. 386. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para modificar la legislación, a efectos de garantizar que los funcionarios del sector de la salud gocen expresamente del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes para la promoción y defensa de los intereses de los trabajadores, sin autorización previa, así como de afiliarse a las mismas, y que se asegure de que la legislación esté en plena conformidad con los principios mencionados en sus conclusiones, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que vele por el respeto del principio relativo a los mecanismos compensatorios cuando se prohíbe el derecho de huelga.