Rapport définitif - Rapport No. 358, Novembre 2010

Cas no 2759 (Espagne) - Date de la plainte: 19-JANV.-10 - Clos

491. La queja figura en una comunicación de la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos (UUAG) de fecha 19 de enero de 2010.

1. 491. La queja figura en una comunicación de la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos (UUAG) de fecha 19 de enero de 2010.
2. 492. El Gobierno respondió por comunicación de fecha 4 de marzo de 2010.
3. 493. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141).

A. Alegatos del querellante

1. 494. En su comunicación de fecha 19 de enero de 2010, la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos (UUAG) explica que es una organización confederal agraria de ámbito estatal, que depositó sus estatutos ante las autoridades en diciembre de 2008 y que de ella forman parte la Unió de Pagesos de Catalunya, la Unió de Llauradors del Pais Valencià, la Plataforma Agraria Libre de Canarias, la Unión de Agricultores y Ganaderos de Extremadura, la Unión de Agricultores, Ganaderos y Silvicultores de Madrid, y la Unión de Campesinos de Castilla y León, organizaciones que operan en el ámbito de las comunidades autónomas españolas.
2. 495. La Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos (UUAG) alega que los artículos 4 y 5 de la ley núm. 10/2009, de 20 de octubre, de creación de órganos consultivos del Estado en el ámbito agroalimentario y de determinación de las bases de representación de las organizaciones profesionales agrarias vulneran los principios de libertad sindical y los Convenios núms. 87 y 141.
3. 496. La organización querellante señala que el artículo 4 de dicha ley en el apartado 2 establece el primero de los criterios a tener en cuenta:
4. Se considerará a tales efectos como más representativa a la organización profesional agraria de carácter general que acredite en el momento de presentar su solicitud para dicho reconocimiento, al menos un 15 por 100 de los votos electorales en el conjunto de los procesos electorales realizados por las comunidades autónomas para su participación en órganos y entidades consultivos autonómicos, habiendo concurrido, como mínimo, a procesos electorales de nueve comunidades autónomas.
5. A los efectos de esta Ley se entenderá por elector a las personas físicas que están afiliadas a la Seguridad Social por cuenta propia como consecuencia de sus actividades agrarias y a las personas jurídicas que tengan por objeto exclusivo conforme a sus estatutos, y que efectivamente ejerzan la actividad agraria.
6. 497. El apartado 3 de dicho artículo establece el segundo de los criterios a tener en cuenta:
7. Las organizaciones profesionales agrarias que no alcancen la consideración de más representativas por la modalidad establecida en el apartado 2 de este artículo, obtendrán dicha consideración cuando se hallen reconocidas como tales en, al menos, diez comunidades autónomas.
8. 498. Según la organización querellante, el primer criterio legal para la determinación de las organizaciones agrarias más representativas (participación en los procesos electorales de nueve comunidades autónomas y obtención de un porcentaje global del 15 por ciento del total de los votos en el conjunto del Estado) es criticable y discriminatorio porque podría dar lugar a que una organización no sea considerada más representativa incluso si obtiene más del 15 por ciento de los votos en menos de nueve comunidades (en la situación actual además nueve de las 17 comunidades autonómicas existentes sólo tienen el 18, 82 por ciento de los profesionales agrarios); también es criticable porque podría dar lugar a que una organización de mayor representatividad en todo el Estado no sea considerada más representativa si no tiene implantación en nueve comunidades autónomas, obligando a constituir organizaciones con esa misma implantación.
9. 499. La organización querellante critica también el segundo criterio legal alternativo para la determinación de las organizaciones agrarias más representativas (reconocimiento como una de las organizaciones profesionales más representativas en el ámbito de diez comunidades autónomas), en un sistema legal que deja a las comunidades autónomas la determinación de los porcentajes de votos obtenidos para determinar la mayor representatividad; según los casos ese porcentaje es del 10 por ciento o del 15 por ciento de los votos válidos emitidos; en otras palabras al no haber criterios homogéneos en cuanto al porcentaje requerido se plantean, según la organización querellante, problemas ya que las diez comunidades autónomas con menor número de personas físicas profesionales sólo tienen el 24,25 por ciento (76.527) del conjunto de profesionales agrarios del Estado y que el 15 por ciento implicaría el voto de 11.480 profesionales. La organización querellante señala que en las últimas elecciones representó a 17.961 profesionales en tres de las comunidades autónomas en las que actúa (pero no tiene la consideración de más representativa en diez comunidades autónomas). El sistema actual podría permitir que la organización de mayor representación agraria en el Estado no tenga la condición de más representativa al no llegar a serlo en un mínimo de diez comunidades autónomas. Ello tiende a obligar a los profesionales agrarios a constituir más organizaciones para obtener dicha implantación territorial.
10. 500. Por otra parte, la organización querellante indica que el artículo 5 de la ley núm. 10/2009 establece un apoyo público a las organizaciones profesionales agrarias para su participación en el Comité Asesor Agrario; dicho comité es creado por el artículo 3 de la ley núm. 10/2009, aunque para obtener este apoyo público sólo se tienen en cuenta los resultados electorales en el supuesto de que la consideración de más representativa se haya obtenido mediante el supuesto establecido en el apartado 2 del artículo 4 de la misma ley (15 por ciento del total de los votos en el Estado). Ello es criticable a juicio de la organización querellante porque puede darse el supuesto de que una organización más representativa en el conjunto del Estado sea la que represente al mayor número de profesionales, y no alcance ese porcentaje.
11. B. Respuesta del Gobierno
12. 501. En su comunicación de fecha 4 de marzo de 2010, el Gobierno declara que la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos (en adelante La Unión) es una confederación de seis organizaciones profesionales agrarias de ámbito territorial autonómico, siendo la más representativa la Unión de Pagesos de Cataluña. La mayoría de dichas organizaciones agrarias se han separado de la organización profesional agraria de ámbito estatal la COAG para crear La Unión, entre ellas la citada Unión de Pagesos, que es la organización mayoritaria dentro de la Unión. Por resolución de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de 16 de diciembre de 2008, fueron admitidos y autorizados el depósito de los estatutos y el acta de constitución de La Unión, al comprobarse que reunían los requisitos previstos en la ley núm. 19/1977, de 1.º de abril, reguladora del derecho de asociación sindical. Al no haber sido impugnados los estatutos en el plazo legal de 20 días, dicha organización adquirió personalidad jurídica plena desde enero de 2009.
13. 502. En relación con la problemática que viene planteando La Unión para ser considerada como «organización profesional agraria más representativa en el ámbito estatal», el Gobierno declara que la ley núm. 18/2005, de 30 de septiembre, que derogó la ley núm. 23/1986, de 24 de diciembre, de bases del régimen jurídico de las cámaras agrarias, estableció un régimen transitorio hasta tanto se aprobara la nueva ley de representatividad de las organizaciones profesionales agrarias (en adelante OPAS), cuestión que se ha efectuado con la reciente ley núm. 10/2009, de 20 de octubre. La disposición transitoria única 4.2, d) de dicha ley núm. 18/2005 dispuso que: «se consideran más representativas, en el ámbito de la Administración General del Estado, las OPAS que hayan obtenido en dicho ámbito estatal al menos el 10 por ciento de los votos válidos en los correspondientes procesos electorales. Su apartado 4.2, e) dispuso también que: aquellas OPAS que tengan la condición de más representativas, desarrollarán funciones de representación institucional ante las administraciones, entidades y organismos de carácter público.
14. 503. De acuerdo con dicha normativa y con los procesos electorales que se han celebrado, las OPAS consideradas por este Ministerio como más representativas en el ámbito estatal son ASAJA, COAG y UPA, por haber obtenido el porcentaje de votos mínimo del 10 por ciento de media nacional.
15. 504. No obstante lo anterior, La Unión viene formulando, desde su constitución, reclamaciones y recursos en vías administrativa y contencioso-administrativa contra diversos actos de este Ministerio para ser considerada como «organización profesional agraria más representativa en el ámbito estatal», que le permita tener representación institucional ante la Administración General del Estado y sus organismos dependientes. Según consta en este Gabinete, ha formulado los siguientes recursos:
16. — Recurso de alzada de fecha 23 de abril de 2009, para participar en los órganos consultivos de la Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA) como «organización profesional más representativa en el ámbito estatal». Desestimado por resolución de la Ministra de fecha 24 de junio de 2009.
17. — Recurso contencioso-administrativo de protección de derechos fundamentales contra la orden núm. ARM/1038/2009, de 22 de abril, que establece las bases reguladoras en materia de concesión de subvenciones, por considerar el recurrente que existe vulneración del derecho de libertad sindical y del principio de igualdad establecidos en los artículos 28.1 y 14 de la Constitución respectivamente, por el trato desigual que el Ministerio viene dando a La Unión con respecto a las demás OPAS más representativas de ámbito estatal. Se contestó por este Gabinete en sentido desfavorable a las pretensiones del recurrente.
18. — Recurso de alzada de fecha 3 de agosto de 2009, contra la resolución del Subsecretario de fecha 29 de junio de 2009 para ser considerada «organización profesional agraria más representativa en el ámbito estatal». Desestimado por resolución de la Ministra de fecha 14 de diciembre de 2009.
19. 505. El proyecto de la ley núm. 10/2009 fue aprobado por el Consejo de Ministros en enero de 2009, respondiendo a un mandato legal dirigido al Gobierno por la disposición transitoria única. Apartado 2 de la ley núm. 18/2005, de 30 de septiembre, que derogó la ley núm. 23/1986, de 24 de diciembre, de bases del régimen jurídico de las cámaras agrarias, de remitir a las Cortes Generales un proyecto que establezca un nuevo sistema de representatividad de las OPAS.
20. 506. Durante su elaboración, se recabó la opinión de una comisión de expertos en la materia de reconocido prestigio, cuyo dictamen, suscrito por unanimidad, fue básico en la redacción del anteproyecto previo, que se sometió a informe del entonces Ministerio de Administraciones Públicas, a información pública de los sectores implicados, e igualmente se recabó el dictamen del Consejo Económico y Social, que fue emitido favorablemente. Responde por tanto a un diálogo y consenso social con las organizaciones profesionales agrarias más representativas en el ámbito estatal, como son ASAJA, COAG y UPA, que representan mayoritariamente la defensa de todos los intereses agrarios sin limitación alguna por sectores productivos o características personales de los correspondientes profesionales, y cuyas observaciones se han incorporando al texto del proyecto.
21. 507. Además, para mayor implicación y transparencia en su elaboración, el proyecto ha sido consensuado especialmente por los dos grupos políticos mayoritarios de las Cortes Generales en su tramitación parlamentaria, Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Partido Popular (PP), que han votado favorablemente para convertirlo en la actual ley núm. 10/2009, de 20 de octubre.
22. 508. En definitiva, se trata de un proyecto, como dijo la Ministra para debatir la totalidad de iniciativas en el Congreso de los Diputados, de escrupuloso respeto al reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, e igualmente con la legislación y convenios internacionales en la materia objeto de esta regulación, y que se dicta al amparo de los artículos 52, 129.1 y 149.1.18ª de la Constitución.
23. 509. En cuanto a la posición de los grupos parlamentarios Convergencia i Unió y Esquerra Republicana sobre el proyecto de ley; ambos grupos parlamentarios presentaron, por separado, sendas enmiendas a la totalidad del proyecto, que, entre otras cuestiones, expusieron argumentos similares a los que ahora presenta La Unión en su escrito de queja sobre la ley, al considerar ambos grupos que los criterios de representatividad exigidos violan convenios de la OIT sobre libertad sindical.
24. 510. Dichas enmiendas fueron rechazadas por la mayoría parlamentaria, con el argumento de que el proyecto es respetuoso con el ámbito competencial de las comunidades autónomas y con los convenios suscritos por el Estado español con la OIT, ya que los criterios establecidos para medir la representatividad de las OPAS en el ámbito estatal son totalmente objetivos y supeditados a la actuación decisiva de las comunidades autónomas, que son las que tienen la competencia para convocar los procesos electorales que deciden la representatividad de las OPAS, o bien, su reconocimiento como suficientemente representativas.
25. 511. Por tanto, se entiende que existe connivencia entre las posturas de estos grupos políticos parlamentarios y La Unión, especialmente con La Unión de Pagesos de Cataluña, que es la organización profesional agraria más representativa en la Comunidad Autónoma de Cataluña.
26. 512. La Unión viene argumentando en sus recursos, tanto en la vía administrativa como en la contencioso-administrativa, la existencia de una presunta vulneración de derechos constitucionales, en concreto del derecho de libertad sindical y del principio de igualdad establecidos en los artículos 28.1 y 14 de la Constitución española respectivamente, por el trato desigual que el Ministerio viene dando a La Unión con respecto a las demás OPAS más representativas de ámbito estatal.
27. 513. A este respecto, debe recordarse la existencia de copiosa doctrina del Tribunal Constitucional sobre dichas materias relacionadas con los sindicatos, a los que en cierto modo se asimilan las OPAS, entre ellas la sentencia núm. 7/1990 de 18 de enero (BOE 15/02/1990), en la que deja por sentado los fundamentos necesarios para que exista vulneración de los citados derechos. Dicha sentencia manifiesta, en el apartado 2 del extracto de su preámbulo, lo siguiente: «En relación con el principio de igualdad de trato, este Tribunal ha afirmado que es posible introducir diferencias entre los sindicatos para asegurar la efectividad de la actividad que se les encomienda, siempre que estas diferencias no sean caprichosas y arbitrarias, porque, en tal caso, la diferenciación supondría contradicción del principio y quebraría el libre e igual disfrute del derecho reconocido en el artículo 28.1 de la CE sobre libertad sindical. A este respecto, el Tribunal ha reconocido que el concepto de mayor representatividad, así como el de mayor implantación, constituyen criterios objetivos y, por tanto, constitucionalmente válidos».
28. 514. Continúa el Tribunal manifestando en dicha sentencia que: «La finalidad de las llamadas elecciones sindicales es doble; por una parte, sirven para elegir los representantes de los trabajadores, y por otra, establece la audiencia de los distintos sindicatos en los órganos de representación unitaria o electiva de los trabajadores, estableciéndose de esta forma las denominadas ‘mayor representatividad’ y ‘mera o suficiente representatividad’ de las centrales sindicales».
29. 515. Por tanto, siendo importante las elecciones para medir la representatividad de los sindicatos, este Ministerio ha venido concediendo la condición de OPA más representativa de ámbito estatal a aquellas OPAS que, de acuerdo con la normativa vigente hasta la entrada en vigor de la ley núm. 10/2009, se han presentado a los procesos electorales convocados por las comunidades autónomas y han obtenido en el ámbito nacional un porcentaje de votos de al menos el 10 por ciento de media, único criterio objetivo aplicable y regulado por ley (ley núm. 18/2005).
30. 516. En consecuencia, el Gobierno estima que la ley núm. 10/2009, de 20 de octubre, se ha elaborado respetando los principios constitucionales de libertad sindical e igualdad de trato, principios recogidos en los convenios suscritos por el Estado español con la OIT, que es una ley aprobada mayoritariamente por las Cortes Generales con el consenso del PSOE y del PP, que no había sido objeto de recurso de inconstitucionalidad por ninguna comunidad autónoma, y que está ampliamente consensuada y apoyada por los sectores afectados. No obstante, La Unión puede interponer el correspondiente recurso de amparo constitucional cuando considere que existe vulneración de sus derechos y libertades reconocidos en la Constitución.

C. Conclusiones del Comité

1. 517. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante objeta los criterios establecidos por los artículos 4 y 5 de la ley núm. 10/2009 para obtener la condición de organización agraria más representativa a nivel estatal y participar en el Comité Asesor Agrario previsto en el artículo 5. La organización querellante estima que el requisito de implantación territorial de las organizaciones previsto en el artículo 4 es parcial y discriminatorio e incluso podría dar lugar a que una organización que tuviera el mayor número de afiliados en el Estado pero que no tuviera implantación en nueve comunidades autónomas no obtuviera la condición de más representativa, en particular teniendo en cuenta que el número de trabajadores del sector agrario de las diferentes comunidades autónomas difiere enormemente y que el porcentaje requerido en cada una de ellas para obtener la condición de organización más representativa no es homogéneo (en ciertos casos se exige el 10 por ciento y en otros casos el 15 por ciento).
2. 518. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno sobre el origen y la lógica de las condiciones legales para obtener la condición de organización agraria más representativa a nivel nacional de las que surge: 1) la ley núm. 10/2009 fue resultado de un consenso con los partidos políticos mayoritarios y de un diálogo y un consenso amplios con las organizaciones agrarias más representativas (ASAJA, COAG — de la que se escindió la organización querellante — y la UPA), tras recabarse la opinión de una comisión de expertos y la del Consejo Económico y Social; 2) el proyecto de ley respetó el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y los convenios de la OIT; 3) la ley establece criterios objetivos y la actuación decisiva corresponde a las comunidades autónomas que son las que tienen competencia para convocar los procesos electorales que determinan la representatividad de las organizaciones; 4) el Tribunal Constitucional ha reconocido que el concepto de mayor representatividad (territorial) y el de mayor implantación constituyen criterios objetivos y por tanto constitucionalmente válidos, y 5) de acuerdo con lo establecido en la ley núm. 10/2009 han obtenido la condición de más representativas las organizaciones que se han presentado a los procesos electorales convocados por las comunidades autónomas que han obtenido en el ámbito nacional un porcentaje de votos de al menos el 10 por ciento de media.
3. 519. El Comité observa que los artículos cuestionados por la organización querellante establecen lo siguiente:
   • Artículo 4. Criterios de representatividad
4. 1. Las organizaciones profesionales agrarias que alcancen la consideración de más representativas de acuerdo con lo dispuesto en esta ley tendrán reconocida la representación institucional ante la Administración General del Estado y otras entidades y organismos de carácter público dependientes de la misma.
5. 2. Se considerará a tales efectos como más representativa a la organización profesional agraria de carácter general que acredite en el momento de presentar su solicitud para dicho reconocimiento, al menos un 15 por 100 de los votos electorales en el conjunto de los procesos electorales realizados por las comunidades autónomas para su participación en órganos y entidades consultivos autonómicos, habiendo concurrido, como mínimo, a procesos electorales de nueve comunidades autónomas.
   • A los efectos de esta ley se entenderá por elector a las personas físicas que están afiliadas a la Seguridad Social por cuenta propia como consecuencia de sus actividades agrarias y a las personas jurídicas que tengan por objeto exclusivo conforme a sus estatutos, y que efectivamente ejerzan la actividad agraria.
6. 3. Las organizaciones profesionales agrarias que no alcancen la consideración de más representativas por la modalidad establecida en el apartado 2 de este artículo, obtendrán dicha consideración cuando se hallen reconocidas como tales en, al menos, diez comunidades autónomas.
   • Artículo 5. Ponderación de la representatividad
   • La participación en el Comité Asesor Agrario creado por la presente ley y su correspondiente dotación y recursos serán distribuidos de forma proporcional a sus niveles de representación de acuerdo con los resultados obtenidos en los respectivos procesos electorales para las entidades reconocidas como más representativas en el supuesto establecido en el apartado 2 del artículo 4.
7. 520. El Comité desea referirse a los principios que ha establecido:
   • — El Comité indicó que en diversas oportunidades, y en particular a propósito de la discusión del proyecto de Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la Conferencia Internacional del Trabajo había evocado la cuestión del carácter representativo de los sindicatos y admitido, hasta cierto punto, la distinción que a veces se hace entre los diferentes sindicatos de acuerdo con su grado de representatividad. La Constitución de la OIT en el párrafo 5 del artículo 3, consagra la noción de «organizaciones profesionales más representativas». Por consiguiente, el Comité estimó que el simple hecho de que la legislación de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería ser en sí criticable. Sin embargo, es necesario que una distinción de este género no tenga como consecuencia conceder a las organizaciones más representativas — carácter que se deriva de un número más elevado de afiliados — privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales. En otras palabras, tal distinción no debería tener por consecuencia el privar a las organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio núm. 87.
   • — Los criterios en que se inspire la distinción entre organizaciones más o menos representativas tienen que ser de carácter objetivo y fundarse en elementos que no ofrezcan posibilidad de parcialidad o abuso.
   • — Deben existir en la legislación criterios objetivos, precisos y previamente establecidos para determinar la representatividad de una organización de empleadores o de trabajadores, y dicha apreciación no podría dejarse a la discreción de los gobiernos [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 346 a 348].
8. 521. Volviendo a las disposiciones legales de la ley núm. 10/2009 objetadas por la organización querellante, el Comité desea señalar a la luz de las circunstancias nacionales que el requisito legal de una cierta implantación nacional para disfrutar a nivel estatal de la consideración de organización agraria más representativa y participar en el Comité Asesor Agrario (concretamente: a) la participación en los procesos electorales de al menos nueve de las 17 comunidades autónomas o bien b) haber sido reconocidas como más representativas en diez comunidades autónomas — que en la práctica exigen un 10 o un 15 por ciento de los votos según los casos) es un criterio objetivo relativamente frecuente en el derecho comparado y que persigue asegurar que las organizaciones más fuertes y extendidas sean las que integren órganos consultivos estatales. En cuanto a la exigencia adicional (en la hipótesis a)) del porcentaje de 15 por ciento del total de los votos del conjunto de los procesos electorales realizados por las comunidades autónomas, el Comité desea recordar que en casos anteriores relativos a España ha estimado que el porcentaje del 15 por ciento a nivel de comunidades autónomas no es incompatible con el Convenio núm. 87 [véase 243.er informe, caso núm. 1320, párrafo 113 y 311.er informe, caso núm. 1968, párrafo 501]. Asimismo la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones al realizar el examen de la legislación y la aplicación de los Convenios núms. 87, 98 y 141 no ha objetado las disposiciones de la legislación que establece el porcentaje del 15 por ciento a nivel de votos en las comunidades autónomas para la determinación de las organizaciones más representativas a efectos de su participación en órganos consultivos. Por último, el Comité observa que el artículo 6 de la ley núm. 10/2009 prevé cada cinco años una evaluación de la representatividad a las organizaciones profesionales reconocidas por las autoridades y que la organización querellante puede presentar un recurso de amparo constitucional si lo desea.

Recomendación del Comité

1. 522. En vista de las conclusiones que preceden el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere un examen más detenido.