Rapport définitif - Rapport No. 349, Mars 2008

Cas no 2513 (Argentine) - Date de la plainte: 30-JUIL.-06 - Clos

la ilegalidad de una medida de acción directa convocada por el personal dependiente de la Caja de Acción Social, así como una resolución de la Caja de Acción Social ordenando el descuento de los días de paro de los empleados que se adhirieron a la medida de fuerza

• la ilegalidad de una medida de acción directa convocada por el personal dependiente de la Caja de Acción Social, así como una resolución de la Caja de Acción Social ordenando el descuento de los días de paro de los empleados que se adhirieron a la medida de fuerza
  311. 311 La queja figura en una comunicación de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) de julio de 2006.
  312. 312 El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 23 de octubre de 2007.
  313. 313 Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 314. En su comunicación de julio de 2006, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) alegan la violación al Convenio núm. 87 a raíz de la declaración de ilegalidad de una medida de acción directa dispuesta por la Asociación de Trabajadores del Estado en la provincia de San Juan, mediante la resolución núm. 032-ST de fecha 20 de abril de 2006 de la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de dicha provincia.
2. 315. Señalan los querellantes que Argentina ratificó en 1960 el Convenio núm. 87 cuyos artículos 3 y 10 garantizan el derecho de huelga y que la Constitución argentina en su artículo 14bis garantiza a los gremios, como derecho fundamental, el derecho de huelga. El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece además específicamente que los Estados Parte se comprometen a garantizar el derecho de huelga (artículo 8.1.d)). Cierra este círculo de protección de la libertad sindical el primer párrafo del artículo 75, inciso 22) de la Constitución Nacional que le otorga jerarquía supralegal al resto de los tratados internacionales, entre ellos a los convenios de la OIT. Por último, la Constitución de la Provincia de San Juan, en su artículo 67, inciso 3), expresa: «Garantías sindicales. El Estado garantiza a los sindicatos los siguientes derechos: ... 3) de huelga, como medio de defensa de los derechos de los trabajadores y de las garantías sociales. No se puede tomar contra los participantes de ella ninguna medida represiva, mientras no pongan en peligro evidente la seguridad de la población.»
3. 316. Las organizaciones querellantes indican que, no obstante todo lo expuesto en cuanto a protección formal del derecho de huelga, el Subsecretario de Trabajo de la provincia de San Juan dispuso:
4. Resolución núm. 032-ST, de fecha 20 de abril de 2006: «Visto: el expediente núm. 208-0949-C-06, caratulado «Caja de Acción Social S / Informe de medidas de fuerza del personal» y agregado núm. 208-1005-C-06; Considerando: ... que advertida la competencia de este organismo para intervenir en el conflicto descrito, corresponde calificar la medida de acción directa convocada por el personal dependiente de la institución nucleados gremialmente a la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), debiendo analizar la conducta asumida por las partes ante el conflicto... Por ello: el Director de Relaciones Laborales: a/c de la Subsecretaría de Trabajo resuelve: artículo 1: declarar la ilegalidad de la medida de acción directa convocada por el personal dependiente de la Caja de Acción Social, en el ámbito de dicha institución, nucleados en la institución gremial Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), con domicilio en calle Rivadavia nº 524 (este), ciudad San Juan, de acuerdo a los considerandos anteriormente expuestos. Artículo 2: intimar a la institución y al personal involucrado anteriormente expuesto al levantamiento de las medidas de acción directa, bajo apercibimiento de remitir copias autenticadas de las actuaciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación para que aplique las sanciones que estime pertinente correspondiendo en su caso, la caducidad de la personería gremial de la institución. Artículo 3: notifíquese a las partes involucradas en el conflicto, mediante copia de la presente norma legal, bajo los apercibimientos previstos en el artículo 103 ss y cc de la ley núm. 5976. Artículo 4: téngase por resolución de esta Subsecretaría de Trabajo, cúmplase, comuníquese y archívese. Fdo. Dr. Roberto L. Correa Esbry – Director de Relaciones Laborales a/c de la Subsecretaría de Trabajo de la provincia de San Juan.
5. Posteriormente, la presidencia de la Caja de Acción Social dictó la siguiente resolución:
6. Resolución núm. 263, de 8 de mayo de 2006. Visto: el expediente núm. 708-00006892-A-06 y el expediente núm. 708-0000706-A-06 registros de la Caja de Acción Social; considerando: ... que se adjunta resolución núm. 032-ST, de fecha 20 de abril de 2006, por la cual la Subsecretaría de Trabajo declara la ilegalidad de la medida de acción directa convocada por el personal de la Caja de Acción Social, nucleados en la institución gremial de ATE, e intiman a la misma y al personal involucrado al levantamiento de la medida de acción directa, apercibimiento de remitir copia autenticada de las actuaciones al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, para que aplique sanciones que estime pertinente; resuelve: artículo 1: ordenase por División Liquidaciones al descuento de los días de paro de los empleados de la Caja de Acción Social que se adhirieron a la medida de fuerza excluido el personal del Casino del Parque, conforme lo establecido por el decreto núm. 0036, de fecha 20 de septiembre de 2002, con los sueldos del mes de mayo de 2006. Artículo 2: Departamento Administrativo y Departamento Contable tomaran la intervención que les compete. Artículo 3: téngase por resolución de esta Presidencia, comuníquese y archívese.
7. 317. Las organizaciones querellantes manifiestan que como antecedente al dictado de las resoluciones mencionadas, con fecha 20 de abril de 2006 el consejo directivo de la Asociación de Trabajadores del Estado (CPD ATE San Juan) resolvió en nombre y representación de los trabajadores de la Caja de Acción Social, y posteriormente comunicó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación la aplicación de medidas de acción directa consistentes en paro en los lugares de trabajo para los días 20, 21 y 22 de abril de 2006. De acuerdo con lo decidido por el personal dependiente de la Caja de Acción Social, se comunicó con fecha 20 de abril de 2006 al presidente de la Caja de Acción Social las medidas adoptadas. Al no recibir ninguna respuesta por el empleador, el personal de la Caja de Acción Social, reunido en asamblea, decidió continuar con las medidas de fuerza, comunicándolo con fecha 24 de abril de 2006 al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.
8. 318. Añaden que por nota dirigida al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación se informó de la decisión de los trabajadores de continuar con las medidas de fuerza consistentes en paro en los lugares de trabajo para el día 25 de abril de 2006. Al no obtener respuesta a los reclamos del personal de la Caja de Acción Social, la asamblea de los mismos decidió extender las medidas de fuerza para el día 26 de abril de 2006, bajo idéntica modalidad, avisando al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación por nota de fecha 26 de abril de 2006. El 27 de abril de 2006, mediante nota de la misma fecha, se resolvió en asamblea del personal de la Caja de Acción Social la suspensión de las medidas de fuerza que venían sosteniendo por reclamos salariales en espera de una respuesta de parte de las autoridades de la repartición. Durante este período el presidente de la Caja de Acción Social comunicó a la Subsecretaría de Trabajo Provincial las medidas adoptadas por el personal y dicho organismo resolvió la ilegalidad de la huelga mediante resolución núm. 032-ST-06. Posteriormente, a través de resolución núm. 263 de la Caja de Acción Social, este organismo resolvió descontar los días de paro realizados por el personal. La medida se adoptó teniendo en cuenta la ilegalidad de la medida de acción directa declarada por la Subsecretaría de Trabajo Provincial.
9. 319. Afirman los querellantes que el reclamo principal de los trabajadores de la Caja de Acción Social de la provincia de San Juan consiste en el ordenamiento de sus salarios de modo que garanticen una estabilidad económica, y sólo ante la indiferencia y falta de interés en generar una respuesta y un ámbito de discusión, los trabajadores resolvieron comenzar las medidas de fuerza. En este caso, los trabajadores buscan la negociación colectiva y es el empleador — el estado provincial — el que coarta esa posibilidad. No se trata de una cuestión de ausencia de un marco normativo. El Estado argentino en general y la provincia de San Juan en particular cuentan con una profusa normativa al respecto.
10. 320. Los querellantes manifiestan que la Asociación de Trabajadores del Estado cuenta con personería gremial y con trabajadores afiliados en el ámbito de la municipalidad de San Juan y se trata de una medida de fuerza convocada y ejercida por un colectivo de trabajadores, con reivindicaciones exclusivamente salariales y de condiciones de trabajo, siendo por tanto titulares del derecho de huelga, en tanto medida concertada y ejercida colectivamente. Añaden los querellantes que ni del expediente administrativo generado por la inspección ni de todos los antecedentes que se mencionan se advierte que se haya instado por parte del empleador algún mecanismo de autocomposición. Por el contrario, los trabajadores instaron permanentemente a la negociación colectiva y notificaron las medidas ante el silencio de la empleadora y, valga recordar, de las administraciones provincial y nacional, que fueron debidamente notificadas de cada medida. Señalan también que en cada petitorio y comunicación de las medidas de fuerza se planteó el aumento salarial y la necesidad de instar a la negociación colectiva como ejes fundamentales del reclamo. Se trata de una injerencia estatal indebida que constituye violación a la libertad sindical y viola el Convenio núm. 87.
11. B. Respuesta del Gobierno
12. 321. En su comunicación de 23 de octubre de 2007, el Gobierno rechaza las imputaciones de que en la provincia de San Juan se hayan violado los principios de la libertad sindical. Afirma el Gobierno que la intervención del Estado se realizó de conformidad con las normas internacionales del trabajo, Convenios núms. 87 y 98, que habilitan de manera excepcional y por un tiempo determinado la intervención en el conflicto por parte del Estado, con las consecuencias que esta intervención legítima, como es el descuento de los salarios de los días no trabajados, a partir de la declaración de ilegalidad de la medida de fuerza, conforme surgiera de la resolución núm. 263 de 8 de mayo de 2006, en su artículo 1.
13. 322. El Gobierno indica que no es cierto que se haya comunicado en el marco de la buena fe a ninguna área ministerial de la provincia de San Juan la situación de malestar y el conflicto a que se hace mención en la queja. No es cierto que hubo silencio por parte de la Administración de la provincia de San Juan, hubo, sí, omisión de presentación de los querellantes que conlleva a inducir a un error al propio Comité en la evaluación de los hechos. Según el Gobierno, los querellantes se refieren a notificaciones relacionadas al conflicto que nunca fueron presentadas en la jurisdicción (administrativa) correspondiente. Se omitió el diálogo con la provincia; más premeditadamente se eludió cualquier posibilidad de autocomposición con el estado provincial, y esto es violatorio a los principios de libertad sindical, ya que por una acción de omisión se está impidiendo la iniciación del procedimiento de autocomposición del conflicto.
14. 323. Añade el Gobierno que las presentaciones siempre fueron dirigidas al Ministerio de Trabajo de la Nación — Agencia territorial San Juan. En consecuencia, la presentación que realizan los querellantes tiene un vicio insanable de nulidad y que afecta al estado provincial. El que se negó al diálogo fue el sector sindical. Cabe observar que la ley núm. 5902 en su artículo 102 establece: «Suscitado un conflicto que no tenga solución entre las partes, cualquiera de ellas, antes de recurrir a medidas de acción directa, debe comunicarlo con 24 horas de antelación a la Subsecretaría de Trabajo. Ante esta comunicación o interviniendo de oficio, si lo creyese oportuno, atendiendo a la naturaleza del conflicto, el Subsecretario de Trabajo podrá resolver la inmediata apertura de la instancia obligatoria de conciliación». Todo indica que adrede se omitió el procedimiento de conciliación previsto en la legislación de San Juan, a fin de viabilizar las medidas de acción directa como un hecho consumado.
15. 324. El Gobierno subraya que la medida de fuerza se ha tomado de manera inconsulta, sorpresiva y sin que haya mediado reclamo o petitorio alguno y también es cierto que no se agotaron los procedimientos de autocomposición establecidos por las leyes vigentes. En el marco de lo expuesto, el estado provincial se encontraba legitimado por una situación de emergencia por una acción sorpresiva en un organismo encargado de proteger la vida, seguridad y salud de las personas, a tomar medidas para evitar una situación que ponga en riesgo estas garantías que la legislación internacional manda a proteger. En efecto, la Caja de Acción Social tiene como cometido diversos aspectos en lo que refiere al asistencialismo social, ya que diseña planes de vivienda, atiende prestaciones médicoasistenciales a jubilados de la provincia, otorga créditos, todo destinado a un segmento social de la población en estado de emergencia. El Gobierno añade que debe observarse que el Estado se encontraba en una situación de necesidad, ya que como apreciara el Comité se habían alterado los mecanismos racionales que establecen las formas de intervención en el conflicto. A este respecto, la ley provincial núm. 5976 dispone en su artículo 107: «la autoridad de aplicación podrá intimar se disponga el cese inmediato de las medidas de acción directa que hubieren adoptado las partes, las que podrán ser oídas en la cuestión. A esos efectos la autoridad de aplicación está facultada para disponer mediante resolución fundada al tomar conocimiento del diferendo, que el estado de cosas se retrotraiga al existente con anterioridad al acto o hecho que hubiera determinado el conflicto...». La intervención del artículo 107 está supeditada a la ley núm. 14786 nacional, conforme lo establece el artículo 101 de la ley provincial que reza: «Sin perjuicio de la legislación nacional vigente en la materia, los conflictos suscitados serán dirimidos mediante los procedimientos de conciliación, mediación o arbitraje». La Ley núm. 14786 de Conciliación Obligatoria reserva al Estado su aplicación limitada de acuerdo a los principios de la liberad sindical por un término completo de 15 días prorrogables por cinco más o segmentados, ante dos partes en conflicto. Tiene como finalidad no innovar, y hace retrotraer la situación al día anterior al hecho generador del diferendo. No es el Estado empleador el que interviene, porque la parte contraria rehusó darle ese carácter, al no hacer las presentaciones formales que manda la ley para habilitar los procedimientos en materia de conflictos y eso es lo que justifica esta intervención. Según el Gobierno, todas las presentaciones de los querellantes llevan el sello de la jurisdicción nacional (autoridad administrativa), esto no puede decirse que es un error, sino una maniobra tendiente a desautorizar a la provincia como interlocutor necesario en el diálogo.
16. 325. En cuanto a la declaración de ilegalidad de la huelga, el Gobierno manifiesta que, de los antecedentes que se han descrito, debe observarse que la intervención del Estado era de naturaleza temporaria por lo cual durante ese período que establece la ley hubiera correspondido retrotraer el conflicto a su etapa anterior al hecho generador del mismo. Es válida la declaración de ilegalidad del paro en la provincia, ya que no se encuentran en juego la situación de si existe o no un órgano independiente para la declaración de ilegalidad, en virtud del no reconocimiento del estado provincial del carácter de empleador, dando razón a lo que dice la Subsecretaría de Trabajo de San Juan de que se trata de una cuestión política. Por último, el Gobierno subraya que, tal como lo ha manifestado el Comité, la huelga puede limitarse en aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad, o la salud de la persona en toda o parte de la población. Si se tiene en cuenta el fin social que lleva adelante la Caja de Acción Social de la provincia de San Juan, este último extremo referido se cumple.

C. Conclusiones del Comité

1. 326. El Comité observa que las organizaciones querellantes objetan la resolución núm. 032 ST de fecha 20 abril de 2006 dictada por la Subsecretaría de Trabajo de la provincia de San Juan por la que se declaró la ilegalidad de la medida de acción directa convocada por el personal de la Caja de Acción Social (se intimó al levantamiento de las medidas de acción directa bajo apercibimiento de que se apliquen las sanciones pertinentes — incluida la caducidad de la personería gremial) —, así como la resolución núm. 263 de 8 de mayo de 2006 dictada por la Caja de Acción Social por la que se ordenó el descuento de los días de paro de los empleados que se adhirieron a la medida de fuerza (según los querellantes el 20 de abril de 2006 el consejo directivo de la ATE-San Juan decidió, en nombre y representación de los trabajadores de la Caja de Acción Social, realizar un paro de actividades por reclamos salariales los días 20, 21, 22, 25 y 26 de abril y dicha decisión se comunicó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y al Presidente de la Caja de Acción Social — se adjuntan a la queja las comunicaciones respectivas —; dicha decisión se adoptó ante la indiferencia y falta de interés en generar una respuesta y un ámbito de discusión).
2. 327. El Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) el conflicto al que se refieren los querellantes no fue comunicado al área ministerial de la provincia de San Juan y que de esta manera se omitió el diálogo y se eludió cualquier posibilidad de auto-composición con el estado provincial; 2) las medidas de acción directa (paro de actividades) se adoptaron de manera inconsulta, sorpresiva y sin que haya mediado reclamo por parte de los querellantes; 3) el estado provincial se encontraba legitimado a tomar medidas ante una situación de emergencia por la acción sorpresiva en un organismo encargado de proteger la vida, la seguridad y la salud de las personas (según el Gobierno, la Caja de Acción Social diseña planes de vivienda, atiende prestaciones médico-asistenciales a los jubilados de la provincia, otorga créditos, etc., y todo esto está destinado a un segmento social de la población en estado de emergencia y ello implica que la huelga pueda limitarse); 4) todas las comunicaciones de los querellantes se realizaron ante la jurisdicción nacional (el Comité entiende la autoridad administrativa nacional), desautorizando a la provincia como interlocutor necesario en el diálogo, y 5) es válida la declaración de ilegalidad del paro ya que no se encuentra en juego la situación de si existe o no un órgano independiente para la declaración de ilegalidad en virtud del no reconocimiento del estado provincial como empleador.
3. 328. En lo que respecta a la notificación del conflicto, el Comité observa de la documentación que acompañan las organizaciones querellantes que el mismo se notificó a la Caja de Acción Social (empleador directo de los trabajadores que realizaron el paro) y al delegado regional del Ministerio de Trabajo de la Nación. No obstante, el Comité constata que ninguna autoridad nacional o provincial intentó mediar o conciliar ante las partes durante la huelga de cinco días en cuestión.
4. 329. De cualquier manera, en lo que respecta a la declaración de ilegalidad del paro de actividades de los trabajadores de la Caja de Acción Social, que posteriormente dio lugar a la decisión de las autoridades de dicha entidad de descontar los salarios de los trabajadores los días de paro, el Comité lamenta tener que recordar que en numerosas ocasiones — inclusive en relación con un caso relativo a Argentina [véase 338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 378] — subrayó que la declaración de ilegalidad de acciones reivindicativas como la huelga no debería corresponder al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes que cuente con su confianza. En estas condiciones, el Comité espera firmemente que el Gobierno respetará en el futuro el mencionado principio.

Recomendación del Comité

1. 330. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité lamenta la declaración de ilegalidad del paro de actividades de los trabajadores de la Caja de Acción Social de la provincia de San Juan;
   • b) por ello, el Comité cuestiona que las autoridades de dicha entidad, sobre la base de la declaración de ilegalidad realizada por un órgano no independiente, hayan decidido descontar los salarios de los trabajadores los días de paro;
   • c) el Comité subraya que la declaración de ilegalidad de acciones reivindicativas como la huelga no debería corresponder al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes que cuente con su confianza y espera firmemente que el Gobierno respetará en el futuro este principio.