Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 340, Mars 2006

Cas no 2314 (Canada) - Date de la plainte: 19-DÉC. -03 - Clos

1. 373. La queja relativa al caso núm. 2314 figura en comunicaciones de 19 de diciembre de 2003 y de 10 de febrero de 2004 de la Confederación de Sindicatos nacionales (CSN), y cuenta con el apoyo de la Internacional de los Servicios Públicos (ISP), expresado en una comunicación de 6 de julio de 2004.
2. 374. La queja relativa al caso núm. 2333 figura en las comunicaciones conjuntas de la Central de Sindicatos Democráticos (CSD), la Central de Sindicatos de Quebec (CSQ) y la Federación de Trabajadores y Trabajadoras de Quebec (FTQ), de fechas 30 de marzo y 27 de mayo de 2004.
3. 375. El Gobierno de Canadá ha transmitido las respuestas del Gobierno de Quebec en lo que respecta a ambas quejas, por medio de comunicaciones de fechas 29 de diciembre de 2004 y 21 de noviembre de 2005.
4. 376. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. Las organizaciones querellantes
2. 377. En su comunicación de 19 de diciembre de 2003, la organización querellante en el caso núm. 2314 (CSN) declara que cuenta con alrededor de 280.000 miembros, reagrupados en cerca de 2.700 sindicatos, en nueve federaciones que se dividen por sector de actividad, tanto privado como público. La CSN representa más del 90 por ciento de los sindicatos del sector de los servicios destinados a la guarda de niños, es decir, más de 6.000 trabajadoras y trabajadores.
3. 378. En sus comunicaciones de 30 de marzo y 27 de mayo de 2004, las organizaciones querellantes en el caso núm. 2333 ofrecen las siguientes indicaciones. La Central de Sindicatos Democráticos (CSD) tiene alrededor de 65.000 miembros y aproximadamente 400 sindicatos afiliados, inclusive en el sector de asuntos sociales; ha presentado más de 30 solicitudes de acreditación para actuar en nombre de los trabajadores responsables de la gestión de recursos intermediarios y de tipo familiar; en el ámbito internacional, la CSD está afiliada a la CMT. La Central de Sindicatos de Quebec (CSQ) cuenta con alrededor de 170.000 miembros reagrupados en 250 sindicatos y 13 federaciones, inclusive en los sectores de guarda educativa, de salud y servicios sociales. La Federación de los Trabajadores y Trabajadoras de Quebec (FTQ) es la organización sindical más antigua y la central sindical más importante de Quebec, en donde cuenta con más de 500.000 miembros, reagrupados en más de 5.000 secciones sindicales, alrededor de 40 sindicatos de gran envergadura y 17 consejos regionales; a nivel nacional, la FTQ está asociada al Congreso del Trabajo de Canadá; en el plano internacional está afiliada a la CIOSL.
4. El marco legislativo general
5. 379. Las relaciones colectivas de trabajo en Quebec se rigen por el Código Laboral, en el que el concepto de asalariado representa una noción esencial, puesto que ella es determinante para acceder al derecho de sindicación. Solamente los «asalariados» en el sentido del Código pueden ejercer los derechos allí establecidos, como por ejemplo, el derecho de sindicación, la protección contra la injerencia o la intimidación antisindical, la acreditación, la negociación colectiva y la posibilidad de someter a arbitraje los conflictos que surjan, el derecho de huelga, de celebrar convenios colectivos y de someter a arbitraje sus demandas. El inciso 1 del artículo 1 excluye algunas categorías de trabajadores de su ámbito de aplicación, como por ejemplo el personal jerárquico. Otras categorías de trabajadores también pueden verse excluidas en virtud de otras leyes, como los trabajadores afectados por la presente queja, y cuya mayoría, en este caso, son mujeres.
6. 380. Las organizaciones querellantes impugnan las dos leyes siguientes (conforme a los pasajes pertinentes de dichas leyes que se reproducen en el anexo adjunto al presente documento) que, a su juicio, violan la libertad sindical:
7. — la ley modificatoria de la ley relativa a los servicios de salud y servicios sociales (proyecto de ley núm. 7, que una vez adoptado pasó a denominarse L.Q. 2003, c. 12; en adelante, «ley modificatoria de la LSSSS»);
8. — la ley modificatoria de la ley relativa a los centros de la infancia preescolar y demás servicios destinados a la guarda de niños (proyecto de ley núm. 8, que una vez adoptado pasó a denominarse L.Q. 2003, c. 13; en adelante, «ley modificatoria de la LCPE»).
9. Dichas leyes se adoptaron al mismo tiempo que la Corte Suprema de Canadá, la más alta instancia judicial del país, reconocía en forma explícita, en el fallo Dunmore, las obligaciones internacionales que Canadá había asumido en materia de libertad sindical.
10. Contexto en el que se adoptó la ley modificatoria de la LSSSS
11. 381. La ley relativa a los servicios de salud y servicios sociales (c.S-4.2) instituye un régimen de servicios de salud y de servicios sociales cuyo objetivo es mantener y mejorar la capacidad física, psíquica y moral de los individuos para que puedan desarrollarse en su medio. Desde una perspectiva de desinstitunalización de los servicios de readaptación de los deficientes mentales, el ministerio competente ha decidido, aproximadamente en 1991, dejar de lado el sistema de alojamiento en instituciones públicas para, en cambio, fomentar la integración y el mantenimiento de individuos en un medio de vida natural, lo que ha dado lugar al surgimiento de nuevas funciones de acompañamiento y alojamiento a domicilio: los responsables de la gestión de «recursos intermediarios» y de «recursos de tipo familiar» (RI/RTF). Habida cuenta de que las últimas instituciones públicas de alojamiento cerraron sus puertas en 1999, los RI/RTF pasaron a desempeñar una función de vital importancia en dicho ámbito; su clientela está constituida por adultos con deficiencias físicas o intelectuales y deben someterse a un proceso de aprobación por parte de los establecimientos públicos que determinan cuál es el número máximo de adultos que pueden recibir, y establecen, de ese modo, cuál será su remuneración, que variará en función de los servicios prestados y de la cantidad de personas atendidas.
12. 382. Cuando diversas organizaciones sindicales presentaron demandas de acreditación ante los tribunales administrativos competentes, éstos decidieron que los RI/RTF presentaban todas las características de los asalariados en el sentido del Código Laboral y, por lo tanto, debía reconocérseles todos los derechos que en dicho código se establecen: el derecho de acreditación sindical, la negociación colectiva de las condiciones de trabajo, la correspondiente protección legislativa, etc. Seguidamente, dicho fallo fue confirmado por la Corte Superior y por la Cámara de Apelaciones de Quebec. Así pues, el Gobierno adoptó la ley modificatoria de la LSSSS, que entró en vigor el 18 diciembre de 2003, con el objeto de anular las acreditaciones ya conferidas, impedir la realización de toda negociación colectiva y cuestionar las conquistas jurídicas de esos trabajadores. Por otra parte, el Procurador General de Quebec y los empleadores individuales interesados presentaron recursos judiciales a fin de anular las acreditaciones de las que ya eran titulares los sindicatos, fundándose especialmente en las leyes que se impugnan en la presente queja.
13. Contexto en el que se adoptó la ley modificatoria de la LCPE
14. 383. La ley relativa a los centros de la infancia preescolar y demás servicios destinados a la guarda de niños había establecido en 1997 una red nacional de servicios destinados a la guarda de niños, en gran medida subvencionada por el Estado, cuyos beneficiarios son los niños desde su nacimiento hasta su ingreso en la escuela maternal. Los centros de la infancia preescolar (CPE) constituyen la piedra angular de la red y coordinan, al mismo tiempo, la guarda en medio familiar y la guarda en establecimiento (en la presente queja no se incluye a las educadoras que trabajan en establecimientos, puesto que a ellas se les reconoce su derecho sindical). Un servicio de guarda en medio familiar es esencialmente un servicio remunerado, que una persona física, a la que se la denomina «responsable del servicio de guarda en medio familiar» (RSG), presta en una residencia privada. Para poder prestar este servicio, los RSG deben obtener el reconocimiento de un CPE, y a tal fin, deben cumplir una serie de obligaciones muy precisas en lo que respecta tanto a la obtención del reconocimiento inicial como a su renovación. Los RSG, que en su gran mayoría son mujeres, trabajan 50 horas por semana como mínimo, sin computar las horas que dedican a las tareas conexas, y no tienen derecho a ningún beneficio social. Las autoridades siempre los han considerado como trabajadores autónomos.
15. 384. Algunas organizaciones sindicales presentaron en 2001 las primeras demandas de acreditación para un primer grupo de RSG (en el lapso de dos años alrededor de 80 demandas de acreditación han sido presentadas por diversas organizaciones), demandas estas que fueron aceptadas por los tribunales competentes que reconocieron la condición de asalariados de los RSG en el sentido del Código Laboral, lo que les otorgaba el derecho de sindicación y de ampararse en otras disposiciones del Código. En mayo de 2003, el Tribunal del Trabajo ha confirmado esos fallos, y por ende, los sindicatos acreditados entablaron negociaciones para obtener un primer convenio colectivo para los RSG en cuestión. Sin embargo, el Procurador General y los CPE mencionados en las demandas interpusieron un recurso de apelación ante el Tribunal Superior contra el fallo del Tribunal del Trabajo, y sin esperar la decisión del Tribunal Superior, el Gobierno adoptó la ley modificatoria de la ley relativa a los centros de la infancia preescolar y demás servicios destinados a la guarda de niños (en adelante, la «ley modificatoria de la LCPE»). Esta ley presenta varias violaciones de los derechos sindicales; anula en particular las acreditaciones sindicales que se obtuvieron antes de su entrada en vigor, y conculca los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los RSG.
16. Aspectos comunes a ambas leyes
17. 385. Las organizaciones querellantes manifiestan que ambas leyes tienen el mismo objeto, ya sea retirarles a los RI/RTF y RSG su condición de asalariados, y por consiguiente, desmantelar las asociaciones sindicales que, tras una larga lucha, habían logrado constituirse, a pesar del aislamiento de las trabajadoras en cuestión, y ser reconocidas como organizaciones representativas a los fines de la negociación colectiva de las condiciones de trabajo.
18. 386. Por otra parte, estas leyes instauran un régimen paralelo que impone a los RI/RTF y RSG un marco de reagrupación en el que las organizaciones que los representarán se encontrarán sujetas a la buena voluntad del ministro, lo que constituye un avasallamiento de la libertad sindical y una injerencia en la libertad de organización sindical. Además, estas leyes impiden toda negociación, por parte de las organizaciones representativas, de las condiciones de empleo, lo que conculca su derecho de negociación colectiva.
19. 387. Esas leyes son aun más inicuas puesto que discriminan contra toda una categoría de profesionales de los servicios sociales por su condición de mujeres. La cancelación de su condición de asalariadas trae aparejadas, por cierto, consecuencias nefastas para las libertades sindicales de esas trabajadoras, ya que las obliga a luchar nuevamente para que se reconozca una vez más su condición de asalariadas como también la legitimidad de sus asociaciones sindicales, pero dicha cancelación también tiene importantes repercusiones sobre su seguridad social, habida cuenta de que su condición de asalariadas es un requisito para poder acceder a los diversos programas sociales de Quebec; lo que obliga a estas trabajadoras a comenzar nuevamente su lucha de los últimos cien años, el Gobierno las está discriminando como mujeres y como grupo profesional. Las organizaciones querellantes destacan el hecho de que estas personas no tienen derecho a ningún beneficio social (feriados, licencia por enfermedad, por maternidad, por paternidad, régimen de jubilación, acceso a los programas de igualdad en el empleo o de equidad salarial). Esas leyes perpetúan los estereotipos sociales y de exclusión selectiva dirigidos a un grupo profesional que desarrolla sus actividades en condiciones de aislamiento y de gran vulnerabilidad.
20. 388. Las organizaciones querellantes alegan que se niega a los RSG, RI y RTF el derecho de libertad de elección de la organización sindical, puesto que las leyes impugnadas están concebidas de tal manera que sólo reconocen las asociaciones de personas no asalariadas. Así pues, la ley que modifica la LSSSS dispone que «se considera que toda persona responsable de la gestión de recursos intermediarios no es empleada ni asalariada del establecimiento público que recurre a sus servicios, y todo acuerdo o convenio celebrado entre ellos no será considerado como un contrato de trabajo». Del mismo modo, la LCPE dispone que se considera que toda persona a la que se le reconoció la calidad de responsable de un servicio de guarda en medio familiar «es un prestador de servicios en los términos del Código Civil y no es empleada ni asalariada del titular del permiso de centro de la infancia preescolar que la hubiese reconocido como tal. Esta disposición también es aplicable a toda persona que asiste o que es empleada del responsable de un servicio de guarda en medio familiar». En otros términos, solamente las asociaciones que no reivindiquen las condiciones de trabajo correspondientes a los trabajadores asalariados serán reconocidas como tales por el ministro, y las discusiones sólo girarán en torno a las condiciones en las que deben prestarse los servicios y no sobre las condiciones de trabajo.
21. 389. Las disposiciones relativas a la consulta completan la injerencia del Gobierno en la libertad de elección de las asociaciones. Así pues, la ley modificatoria de la LSSSS dispone que el ministro puede celebrar con uno o varios organismos representativos de las personas responsables de la gestión de recursos intermediarios un acuerdo para determinar las condiciones generales en que dichas personas llevarán a cabo sus actividades así como el marco normativo de las condiciones de vida de las personas que toman a su cargo y también para prever diversas medidas y modalidades relativas a la retribución de los servicios ofrecidos. Del mismo modo, la ley modificatoria de la LCPE dispone que el ministro puede celebrar con una o varias asociaciones representativas de las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar un acuerdo que verse sobre el ejercicio de la guarda en medio familiar, su financiamiento, el establecimiento y mantenimiento de programas y de servicios que respondan a las necesidades del conjunto de las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar. Por lo tanto, no existe ninguna posibilidad de llevar a cabo discusión alguna, y menos aún una negociación, sobre las condiciones de trabajo de los RSG, los RI o los RTF. También se excluye toda negociación sobre los regímenes de jubilación, de salud y seguridad en el lugar de trabajo, equidad salarial, licencias por maternidad o cualquier otro beneficio social, puesto que todo se relaciona con las condiciones en las que se presta el servicio y ninguna de esas cuestiones concierne el efecto que tales condiciones tienen sobre los prestadores de servicios.
22. 390. El efecto retroactivo de las leyes modificatorias y la conducta asumida por el Procurador General y los empleadores en cuestión (que intentaron recursos de anulación de la acreditación sobre la base de tales leyes) evidencia la exclusión selectiva de las asociaciones de asalariados. Así pues, se define a la ley modificatoria de la LSSSS y de la LCPE como leyes de carácter declaratorio y aplicables incluso a una decisión administrativa, cuasi judicial o judicial dictada antes de la fecha de su entrada en vigor. A juicio de las organizaciones querellantes, la eliminación de las asociaciones de asalariados existentes en el proceso de discusiones con miras a la celebración de un acuerdo viola la libre elección sindical y constituye una injerencia abusiva del Gobierno.
23. 391. Esas leyes también tienen por objeto la exclusión de los RSG, los RI y los RTF de los mecanismos legislativos que protegen a los trabajadores y a sus organizaciones contra toda injerencia en materia de libertad sindical, habida cuenta de que tales leyes no contemplan ninguna disposición encaminada a prohibir y sancionar los actos de injerencia o las medidas de represalias contra una organización, o las intervenciones patronales respecto del carácter representativo de un sindicato, o incluso de la preservación del carácter confidencial de las afiliaciones sindicales. Por el contrario, dichas leyes son incompatibles con tales garantías puesto que no afectan a las relaciones profesionales sino más bien afectan a las relaciones empresariales y de servicios. Las leyes en cuestión incluso permiten la verificación por parte del ministro de las afiliaciones a los «organismos» que el mismo quiere reconocer como representativos. De este modo, la ley por la que se modifica la LSSSS (inciso 2 del artículo 303 con sus modificaciones) y la ley modificatoria de la LCPE (inciso 5 del artículo 73 con sus modificaciones) dispone que, de serle solicitado, una asociación representativa debe proporcionar al ministro los documentos al día que justifiquen su constitución, y el nombre y dirección de cada uno de sus miembros. Esa falta de mecanismos de protección y la intromisión por parte del ministerio en la lista de miembros constituyen una violación directa de los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 98.
24. 392. Las leyes denunciadas deniegan, en forma expresa, la libertad de negociación a los RSG, los RI y los RTF. Incluso en lo que respecta a las discusiones — que ya han sido reducidas — sobre las condiciones de prestación de servicios, el ministro no está sujeto a obligación alguna de negociar y celebrar un convenio colectivo, y puede elegir con quién celebrará un acuerdo. Por lo tanto, no existe ninguna obligación real de negociación, ni posibilidad alguna de realizar una huelga en apoyo a las reivindicaciones. Por otra parte, se considera que el derecho de negociaciones libres y voluntarias como también el derecho de huelga son derechos fundamentales relacionados con la libertad sindical.
25. 393. Las organizaciones querellantes indican que se ha iniciado una impugnación judicial a nivel nacional para que se declare la inconstitucionalidad de tales leyes. En conclusión, dichas organizaciones solicitan al Comité que recomiende la derogación completa de tales leyes, o la adopción de medidas legislativas que otorguen a los trabajadores en cuestión los mismos derechos de que gozan los demás trabajadores de Quebec, en especial, en lo que respecta a: el derecho de constituir organizaciones de su elección y de participar en sus actividades; la protección contra los actos de discriminación y de injerencia; la negociación colectiva y el derecho de huelga.
26. B. Respuestas del Gobierno
27. 394. En su comunicación de 29 de diciembre de 2004, el Gobierno de Quebec sostiene que ha actuado en el respeto de los principios de libertad sindical en cuanto a las dos leyes impugnadas por las organizaciones querellantes, y subraya que Canadá no ha ratificado el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). El Gobierno añade que tales leyes no son discriminatorias puesto que se aplican en forma indistinta a hombres y mujeres, y se ajustan a las declaraciones de Canadá y de Quebec relativas a los derechos y libertades.
28. La ley modificatoria de la LSSSS
29. 395. Respecto del contexto histórico y social en el que se adoptó la ley modificatoria de la LSSSS, el Gobierno subraya que la evolución de la organización responsable de la ubicación de aquellas personas que sufren enfermedades mentales se remonta a un informe de 1962 en el que se fomentaba el tratamiento de tales enfermedades en instituciones como también el hacer uso de los recursos comunitarios para el alojamiento de tales enfermos. Los conceptos de persona responsable de recursos intermediarios (RI) y de recursos de tipo familiar (RTF) fueron incorporados a la ley relativa a los servicios de salud y servicios sociales en 1991, consagrando de ese modo el modelo de alojamiento no institucional. El Gobierno hace hincapié en que el 90 por ciento de los RI/RTF prestan sus servicios en sus residencias personales; por lo tanto, dicha manera de ganarse la vida no puede ser considerada como una prolongación de los establecimientos públicos. El promedio de las retribuciones anuales de tales servicios es el siguiente: 22.031 dólares respecto de una RI; 13.136 dólares (por niño) y 12.950 dólares (por adulto) respecto de una RTF. Dada la peculiaridad de su contribución social, los RI/RTF que cuidan personas en su residencia principal tienen un régimen fiscal particular, puesto que no se considera su retribución como un ingreso, y por lo tanto, no es imponible. La ley de 1991 confiaba también a los centros de gestión regionales la función principal en la determinación de la retribución de los RI/RTF. Las modificaciones técnicas introducidas en 1998 a la ley de 1991 tuvieron como resultado la incorporación de algunos cambios que, sin embargo, no modificaron la relación existente entre las diferentes personas intervinientes en dicha relación.
30. 396. La ley modificatoria de la LSSSS, impugnada por las organizaciones querellantes, se inscribe en la misma dinámica y en ella se precisa (inciso 1 del artículo 302) que la relación entre una RI y un establecimiento público es un contrato de prestación de servicios en los términos del Código Civil, y que, por ende, no constituye una relación de trabajo. La ley otorga nuevamente la facultad de determinar las tasas de retribución que tenían los centros de gestión regionales al ministro, que ahora cuenta con la facultad (inciso 1 del artículo 303) de celebrar acuerdos con uno o varios organismos representativos. Los criterios objetivos de representatividad de los organismos, a los fines de la celebración de un acuerdo, están previstos en el inciso 2 del artículo 303 de la ley con sus modificaciones (tales disposiciones son igualmente aplicables a los RTF).
31. 397. Respecto del derecho de asociación de los RI/RTF, el Gobierno indica que existían organismos, constituidos en virtud de la ley relativa a las sociedades, que reagrupaban a los RI/RTF con bastante anterioridad a la adopción de la ley modificatoria de la LSSSS, con modalidades que varían según los períodos en cuestión (antes de 1990; de 1990 a 2000; y desde 2001). Desde 2001, existe un comité de coordinación de los recursos de alojamientos no institucionales (el «Comité de Coordinación de los RNI») que reagrupa a todas las personas intervinientes, que se reúne cuatro veces al año, y en donde se discute sobre todas las cuestiones que se plantean: retribución, cláusulas contractuales, seguros, criterios de selección y de evaluación de los responsables de recursos intermediarios, definición de las necesidades de los usuarios, intercambio de información entre el establecimiento y dichos responsables. A juicio del Gobierno, todo ello evidencia el ejercicio efectivo del derecho de asociación de personas responsables de tales recursos.
32. 398. La ley modificatoria de la LSSSS prevé la posibilidad de celebrar acuerdos entre el ministro y uno o varios organismos representativos de los RI/RTF para determinar las condiciones generales del desarrollo de sus actividades, el marco normativo de las condiciones de vida de los usuarios y las modalidades de retribución de los servicios prestados. Se considerará como representativo a un organismo si cuenta entre sus miembros, con al menos el 20 por ciento de la cantidad total de las personas responsables de los recursos, o con la cantidad de responsables de los recursos que se necesita para atender al menos a un 30 por ciento de la cantidad total de usuarios de tales servicios. Estos criterios, que se adaptan según se trate de organismos que reagrupan recursos a nivel nacional, local o regional, son válidos para los RI y los RTF, que pueden afiliarse a la asociación de su elección, sin tener en cuenta el hecho de que dicha asociación esté o no afiliada a una organización sindical. Desde la entrada en vigor de la ley modificatoria de la LSSSS, varios organismos han cumplido dichos criterios de representatividad a los fines de la celebración de un acuerdo; así pues, en junio de 2004, se reconoció a cuatro organismos, de los cuales uno (la Reagrupación de Recursos Residenciales para Adultos de Quebec, RESSAQ) está afiliado a la CSD, una de las organizaciones querellantes en el caso núm. 2333. Asimismo, en junio de 2004, el ministerio ha solicitado a los organismos representativos que confirmasen el nombre de sus representantes como también la lista de los temas prioritarios para poder entablar discusiones con miras a la celebración de un acuerdo.
33. 399. El Gobierno rechaza los argumentos de las organizaciones querellantes, que se basan en el fallo Dunmore, y pone de relieve el hecho de que dicho caso giraba en torno a trabajadores agrícolas, excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Ontario que rige las relaciones colectivas de trabajo, que no habían podido constituir sindicatos porque se encontraban aislados geográficamente y contaban con pocos recursos para reagruparse sin la protección del Estado. En el presente caso, en virtud de la ley relativa a las sociedades, se pudieron constituir asociaciones de RI y de RTF, que pueden representar y defender los intereses de sus miembros; además, la afiliación de un organismo a una organización sindical no constituye un criterio de exclusión para la celebración de un acuerdo. Por lo tanto, el Gobierno llega a la conclusión de que la ley modificatoria de la LSSSS respeta los principios de la libertad sindical que se desprenden del Convenio núm. 87.
34. 400. En lo referente a las condiciones de la prestación de los servicios, el Gobierno recuerda que las relaciones entre los establecimientos públicos y los RI/RTF constituyen un contrato de prestación de servicios, que se rige por el artículo 2098 del Código Civil, por el cual «toda persona, según el caso el empresario o el prestador de servicios, se obliga hacia otra persona, el cliente, a realizar una obra material o intelectual o a proporcionar un servicio por un precio que el cliente se obliga a pagar». Por consiguiente, las actividades de los RI/RTF no constituyen una relación de trabajo y no se les puede aplicar el Convenio núm. 98. Habida cuenta del reconocimiento de la naturaleza particular de las prestaciones de los RI/RTF, el Gobierno no quiso limitar el contenido del contrato tipo a la única cuestión de la retribución; los futuros acuerdos versarán sobre las condiciones generales del ejercicio de sus actividades, sobre el marco normativo de las condiciones de vida de los usuarios, como también sobre las medidas y modalidades relativas a la retribución de los servicios. Asimismo el Gobierno indica que en abril de 2004 tuvieron lugar encuentros con los representantes de los organismos reconocidos como representativos, en los que se discutió sobre los fundamentos y los principios rectores que deben observarse en la celebración de acuerdos, de conformidad con la ley modificatoria de la LSSSS. Tales encuentros con el Comité de Coordinación RNI continuaron llevándose a cabo en mayo y junio de 2004 como también en septiembre del mismo año.
35. La ley modificatoria de la LCPE
36. 401. El Gobierno explica en detalle el contexto histórico y social en el que evolucionaron los servicios de guarda subvencionados, que fueron instaurados paulatinamente como respuesta a las exigencias de los padres de poder conciliar su trabajo con la familia. En 1979 se adoptó la ley relativa a los servicios de guarda de niños, basada en dos grandes pilares: los servicios de guarda «en guardería» y «en medio familiar». Este último consiste en un servicio de guarda proporcionado por una persona física en una residencia privada contra el pago de una retribución. La ley establecía «agencias de servicios de guarda en medio familiar», organismos habilitados para coordinar la totalidad de los servicios de guarda prestados por las personas que tales agencias reconocían como «responsables de servicio de guarda en medio familiar» (RSG); la ley también establecía la Oficina de los Servicios de Guarda de Niños, cuyo objetivo era velar por la calidad global de los servicios de guarda de niños. Luego, las agencias constituyeron una agrupación (RASGMFQ) que las representaba ante la Oficina y defendía los intereses de los RSG. En 1997, la ley relativa a los «centros de la infancia preescolar» creó los «centros de la infancia preescolar», organismos de carácter privado sin fines de lucro cuyo consejo de administración está compuesto, en su mayoría, por padres. Los titulares de un permiso de centro de la infancia preescolar deben ofrecer servicios de guarda en un espacio físico denominado «instalaciones» (guarda colectiva) y asimismo coordinar los servicios de guarda educativos en medio familiar. Dado que los RSG no son considerados como asalariados, ellos pueden realizar algunas deducciones de sus ingresos anuales en concepto de gastos ocasionados por la prestación de servicios. Este sistema de guarda de contribución reducida (los padres y el Gobierno pagan respectivamente 7 y 17 dólares por día) ha tenido un gran éxito: se crearon 100.000 plazas entre 1997 y 2004, que vienen a añadirse a las 78.864 plazas ya existentes; el Gobierno persigue el objetivo de alcanzar el número de 200.000 plazas de aquí a 2006, de las cuales 89.000 serán en medio familiar. En marzo de 2004, existían alrededor de 13.000 RSG, coordinados por los titulares de los permisos de los centros de la infancia preescolar. Para el ejercicio financiero de 2004-2005, el Gobierno ha destinado a los servicios de guarda un presupuesto de más de 1.300 millones de dólares, de los cuales una parte importante se destina a los servicios de guarda en medio familiar.
37. 402. La ley modificatoria de la LCPE, objeto de la presente queja, vino a precisar la condición de los RSG, puesto que confirma que la relación entre un RSG y un padre es una prestación de servicios en los términos del Código Civil, que no constituye una relación de trabajo. Los titulares de permisos de centro de la infancia preescolar, cumplen una función de coordinación y de vigilancia de los servicios de guarda en medio familiar, especialmente en el marco de la aplicación del reglamento sobre los centros de la infancia preescolar, que contienen principalmente normas encaminadas a garantizar la salud y la seguridad de los niños. Por lo tanto, la relación entre los RSG y los titulares de permisos de un centro de la infancia preescolar tampoco puede ser calificada de relación de trabajo.
38. 403. Sin embargo, el Gobierno hace hincapié en el hecho de que, si bien no se incluye a los RSG en el régimen general del Código Laboral, de todos modos ellos pueden ejercer el derecho de asociación; aun antes de la adopción de la ley modificatoria de la LCPCE, se constituyeron diversas asociaciones, alianzas, asociación de amigos y federaciones en virtud de la Ley relativa a las Sociedades o de conformidad con la Ley sobre los Sindicatos Profesionales (aunque varias de entre dichas asociaciones han sido disueltas desde entonces). En 1999 se creó una Asociación de Educadoras y Educadores en Medio Familiar de Quebec (AEMFQ), especialmente para promover el desarrollo y garantizar la calidad de los servicios de guarda en medio familiar, para mejorar las condiciones de trabajo de los RSG, en particular, su condición de trabajadores autónomos, y defender sus derechos. Por su parte, el Ministerio de la Familia y de la Infancia ha creado mecanismos de intercambio en relación con todas las cuestiones relativas a la guarda en medio familiar: Reunión de concertación en 2000; Foro Nacional sobre la Guarda en Medio Familiar en 2001 (una de las organizaciones querellantes, la CSN, ha participado en las dos últimas sesiones del foro). De abril de 2002 al otoño de 2003, el Ministerio mantuvo varios encuentros con la AEMFQ, la CSQ y la CSN (estas dos últimas forman parte de las organizaciones querellantes), y un Comité Ejecutivo creado en el Ministerio permitió que se realizase un seguimiento de tales encuentros. El Gobierno llegó a la conclusión de que, si bien el Código Civil no abarca a los RSG, éstos pueden acudir a las asociaciones legalmente constituidas para que los representen y que los mecanismos de intercambio y las múltiples reuniones que se llevaron a cabo entre tales asociaciones y el ministerio, ilustran de manera clara el ejercicio real de su derecho de asociación.
39. 404. El Gobierno retoma nuevamente, con las adaptaciones adecuadas a los RSG, los argumentos esgrimidos más arriba respecto de los RI/RTF en relación con los mecanismos de representatividad y la distinción con el fallo Dunmore.
40. 405. Respecto de los acuerdos relativos a las condiciones de la prestación de servicios, el Gobierno recuerda que se trata de un contrato de prestación de servicios en los términos del Código Civil, servicios pagados en parte por los padres y en parte por el Gobierno. Las actividades de los RSG no podrían, entonces, ser equiparadas a una relación de trabajo y no cabría aplicarles, por ende, el marco normativo del Convenio núm. 98. El contenido de los acuerdos está previsto en el inciso 3 del artículo 73 de la ley modificatoria de la LCPE, que dispone que el Ministerio podrá celebrar con una o varias asociaciones representativas de los RSG un acuerdo que verse sobre el ejercicio de la guarda en medio familiar, su financiamiento, el establecimiento y mantenimiento de programas y de servicios que respondan a las necesidades del conjunto de los RSG. Así pues, un acuerdo podría contener modalidades no solamente relacionadas con el financiamiento de los RSG sino también respecto de las condiciones relativas a la guarda en medio familiar, como la puesta en marcha de un proceso de mediación y resolución de conflictos entre los RSG y los CPE, la elaboración de una formación adaptada a las necesidades de los RSG, su retribución, etc. Los elementos constitutivos de un acuerdo no se basan solamente en la voluntad del ministro, ya que la ley le impone a este último la realización de consultas con los organismos representativos de los RSG. En el marco de la aplicación de la ley modificatoria de la LCPE, el Ministerio del Empleo, de la Solidaridad Social y de la Familia (MESSF) ha constituido en febrero de 2004 un «Comité de Seguimiento AEMFQ-MESSF», encargado de examinar todos los expedientes con miras a aumentar las posibilidades de acceso y la flexibilidad de los servicios de guarda en medio familiar. El Comité de Seguimiento ha mantenido en 2004 varias reuniones que giraron en torno a un gran número de temas relativos a la guarda en medio familiar; tras esos intercambios, el Gobierno ha modificado especialmente su reglamente relativo a los centros de la infancia preescolar, para así ocuparse de una gran preocupación manifestada por las asociaciones, que es la cuestión del reemplazo ocasional de los RSG. También se discutieron otras cuestiones, y algunas de ellas fueron resueltas, en el marco del Comité de Seguimiento. Por lo tanto, los intercambios entre las asociaciones y el ministro han producido buenos resultados. Por último, el Gobierno resalta el mecanismo establecido en el artículo 2 de la ley modificatoria de la Ley relativa a los CPE, que prevé la extensión de un acuerdo a todos los RSG que sean o no miembros de una de las asociaciones que lo hubiesen celebrado.
41. 406. En su comunicación de 21 de noviembre de 2005, el Gobierno de Quebec confirma que los trabajadores a los que se refiere el presente caso no son asalariados. Considera, por tanto, que carecen de validez en las circunstancias actuales la descripción de la relación laboral con los organismos estatutarios en cuestión y la presentación desde el punto de vista de la organización que engloba a esos profesionales en el ámbito provincial realizadas. El Gobierno precisa el contexto en que están llamados a intervenir los responsables de la gestión de recursos intermediarios (RI) y de tipo familiar (RTF) y las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar (RSG). El Gobierno delega en un ente administrativo el cometido de aplicar un marco administrativo destinado a la protección del usuario en los casos en que intervienen RI y RTF y a la protección del niño en aquellos otros casos en que están implicados RSG. El viciar la naturaleza de las relaciones existentes entre los establecimientos públicos y los responsables de recursos intermediarios o de tipo familiar, así como las existentes entre los centros de la infancia preescolar (CPE) y las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar, con objeto de transformarlas en relaciones de derecho privado de tal forma que se implique la existencia de una relación contractual y, por ende, de un contrato de trabajo supondría negar la relación resultante de la delegación antes mencionada, delegación atribuida conforme a derecho.
42. 407. El Gobierno subraya que los RI y RTF ofrecen servicios de alojamiento no institucional con el fin de permitir que muchas personas vulnerables vivan en un medio de vida lo más cercano posible a un medio de vida natural. Este medio de vida natural, imposible de reproducir en un contexto institucional, constituye un elemento esencial en la readaptación de estas personas y su integración en la sociedad. Concretamente, el papel de los responsables de la gestión de recursos intermediarios consiste en proporcionar a los usuarios un medio de vida adaptado a sus necesidades con objeto de mantenerlos o integrarlos en la comunidad. Los responsables de la gestión de recursos de tipo familiar, a saber, las familias de acogida, tienen el papel de acoger en sus casas a uno o más niños con dificultades para atender a sus necesidades y ofrecerles unas condiciones de vida que favorezcan el mantenimiento de una relación de tipo parental en un contexto familiar. Por su parte, el papel de los otros responsables de la gestión de recursos de tipo familiar, a saber, las residencias de acogida, consiste en recibir en sus casas a uno o más adultos o personas mayores para atender a sus necesidades y ofrecerles condiciones de vida que estén lo más cerca posible a las de un medio de vida natural. Aunque ciertos RI están constituidos en personas jurídicas o están llevados por personas físicas con la ayuda de empleados en instalaciones materiales, los responsables de recursos intermediarios son en su mayoría, como también lo son los RTF, personas que reciben a uno o varios usuarios en su propio domicilio. De hecho, casi el 90 por ciento de los RI y RTF acoge a los usuarios en su residencia privada.
43. 408. El Gobierno sostiene que la relación existente entre un RI o RTF y un establecimiento público no constituye una relación entre empleador y empleado, sino que se asemeja, más bien, a la propia de un contrato de prestación de servicios, regido por lo dispuesto en el Código Civil de Quebec, ajena, pues, a la relación de trabajo. Con el propósito de confirmar esta situación jurídica, mediante la Ley modificatoria de la Ley relativa a los servicios de salud y servicios sociales, se introdujo en este segundo texto el inciso 1 del artículo 302 (véase el anexo). Esta reforma era necesaria porque las relaciones existentes entre los establecimientos públicos y los responsables de recursos intermediarios o de tipo familiar son, en esencia, relaciones de naturaleza administrativa que pivotan, fundamentalmente, en torno a la protección del usuario.
44. 409. En lo que respecta a la evolución histórica seguida por el control administrativo, el Gobierno indica que este concepto de control administrativo fue introducido en la legislación en el año 1974, cuando el legislador sometió a las familias de acogida a la potestad de control y vigilancia de los centros de servicios sociales con la intención de proteger a los beneficiarios y garantizarles el ejercicio de sus derechos. El poder que el legislador confirió a dichos centros cuando sometió a las familias de acogida a su control y vigilancia, de tipo administrativo, no se corresponde con el propio de las relaciones entre empleadores y empleados.
45. 410. A raíz de la reforma de la red de salud y servicios sociales iniciada con la Ley relativa a los servicios de salud y servicios sociales modificatoria de diversas disposiciones legislativas (Ley de 1991), esa potestad les fue conferida a aquellos establecimientos públicos designados por los centros de gestión regionales. Con el paso de los años, la aparición de nuevos tipos de responsables de recursos se vio favorecida por las orientaciones que iba adoptando la sociedad quebequesa en materia de deficiencias intelectuales y salud mental, orientaciones que daban prioridad a la integración y participación en sociedad de las personas con deficiencias intelectuales o problemas de salud mental. Así, en la Ley de 1991, viene a reconocerse la existencia de estos otros tipos de responsables de recursos, al introducirse el concepto de responsables de recursos intermediarios. En esta ley se introduce, igualmente, el concepto de responsables de la gestión de recursos de tipo familiar, el cual comprende la familia de acogida, para los niños con dificultades, y la residencia de acogida, en el caso de los adultos. Más importante aún es que en la Ley de 1991 se prevea el marco administrativo para los responsables de recursos intermediarios, de aplicación también para los responsables de recursos de tipo familiar, con el que se pretenden regular las relaciones entre los responsables de recursos intermediarios o de tipo familiar y los establecimientos públicos de los que dependen, y no crear entre los anteriores una relación de derecho privado de la misma naturaleza que la relación entre un empleador y su empleado. Con este fin, en la Ley de 1991 se prevé, fundamentalmente, lo que sigue:
46. a) el ministro establecerá una clasificación de los servicios ofrecidos por los responsables de la gestión de recursos intermediarios basada en el grado de apoyo o asistencia requerido por los usuarios (art. 303);
47. b) el ministro fijará las tasas retributivas aplicables por los servicios prestados (art. 303);
48. c) el ministro señalará las orientaciones que deberán seguir las normas regionales a la hora de determinar las modalidades de acceso a los servicios de los responsables de la gestión de recursos intermediarios, incluidos los criterios generales de admisión a tales recursos (art. 303);
49. d) los centros de gestión regionales establecerán, para su región, las modalidades de acceso a los servicios de los responsables de la gestión de recursos intermediarios (art. 304);
50. e) los centros de gestión regionales definirán los criterios de reconocimiento de los responsables de recursos intermediarios, reconocerán a éstos y llevarán un archivo de los responsables de recursos reconocidos, organizado por tipos de clientela (art. 304);
51. f) los centros de gestión regionales designarán los establecimientos públicos de su región facultados para recurrir a los servicios de responsables de recursos intermediarios, y encargados del seguimiento profesional de estos últimos (art. 304);
52. g) los centros de gestión regionales asignarán a los establecimientos interesados las sumas necesarias para el pago a los responsables de la gestión de recursos intermediarios, con arreglo a las tasas retributivas aplicables (art. 304);
53. h) los centros de gestión regionales se cerciorarán de la creación y el funcionamiento de los mecanismos de concertación entre los establecimientos y sus responsables de recursos intermediarios (art. 304);
54. i) los centros de gestión regionales podrán examinar las desavenencias surgidas entre un establecimiento público y un responsable de recursos intermediarios, así como adoptar una decisión al respecto tras haber dado a éstos la oportunidad de presentar sus observaciones (art. 307).
55. De las anteriores disposiciones se desprende claramente que en ellas viene a establecerse un marco normativo destinado a la protección del usuario, más que elementos de subordinación característicos de una relación entre empleador y empleado.
56. 411. En la Ley modificatoria de la Ley relativa a los servicios de salud y servicios sociales (Ley de 2003), además de aportarse precisiones referidas a la naturaleza de las relaciones existentes entre los establecimientos públicos y los responsables de recursos intermediarios o de tipo familiar, se atribuye al Ministro de Salud y Servicios Sociales la potestad de concluir con los organismos representativos de los RI o RTF un acuerdo para determinar las condiciones generales del ejercicio de sus actividades, así como el marco normativo correspondiente a las condiciones de vida de los usuarios y la retribución de sus servicios. En la Ley de 2003 se establecen también los criterios de representatividad de esos organismos.
57. 412. A lo largo de los años, las inquietudes del legislador se han identificado siempre con el respeto a las orientaciones seguidas por la sociedad quebequesa en lo que concierne a las personas mayores con autonomía reducida, los jóvenes con dificultades y las personas que sufren deficiencias intelectuales o físicas o problemas de salud mental. Esas orientaciones aspiran, sobre todo, a proporcionar a estas personas un medio de vida lo más parecido posible a un hogar. Por otra parte, el papel de los establecimientos públicos consiste claramente en aplicar el marco normativo dispuesto para la protección del usuario. Es por este motivo por el que el contrato por el que están vinculados los responsables de recursos intermediarios o de tipo familiar y los establecimientos públicos no constituye un contrato de trabajo. Se trata, más bien, de un acuerdo en el que, al estar ya establecido el marco normativo de protección al usuario y fijada, en función de las necesidades de los usuarios, la retribución de los responsables de recursos intermediarios o de tipo familiar, se enuncian las condiciones de la prestación de servicios, regulada, por lo demás, en el Código Civil de Quebec. El Gobierno de Quebec reitera, de este modo, que las actividades de los RI y RTF no dependen del Convenio núm. 98, dado que estas actividades no se encuadran en una relación de trabajo.
58. 413. En lo que respecta a la condición jurídica de los responsables de un servicio de guarda en medio familiar, el Gobierno recuerda que la guarda en medio familiar es un servicio ofrecido por una persona física, a cambio de una retribución, en una residencia privada. Dado que la relación existente entre el RSG y el progenitor, esto es, quien requiere sus servicios, es de naturaleza contractual, el Gobierno reitera que esa relación se rige por un contrato de prestación de servicios en el sentido que figura en el Código Civil de Quebec, por lo que es ajena a una relación de trabajo. Para asegurar servicios de guarda de calidad que protejan la salud y la seguridad del niño y garanticen su desarrollo, el Gobierno ha establecido medidas de carácter administrativo. La aplicación de un marco administrativo a los servicios de guarda en medio familiar ha sido confiada a los centros de la infancia preescolar (CPE). El papel conferido al CPE de asegurar la aplicación de ese marco en los servicios que ofrecen los RSG que hayan optado por obtener de ese CPE su reconocimiento no constituye una relación entre empleador y empleado.
59. 414. Con esa perspectiva, el legislador confirmó, en la Ley modificatoria de la Ley relativa a los centros de la infancia preescolar y demás servicios destinados a la guarda de niños (Ley modificatoria de la LCPE), la naturaleza de esa relación:
60. 8.1. Toda persona a la que se le reconozca la calidad de responsable de un servicio de guarda en medio familiar es, en lo que respecta a esos servicios que presta a los padres en tal carácter, un prestador de servicios en los términos del Código Civil.
61. No obstante la posible existencia de disposiciones incompatibles con la presente, se considera que toda persona a la que se le reconoció la calidad de responsable de un servicio de guarda en medio familiar no es empleada ni asalariada del titular del permiso de centro de la infancia preescolar que la hubiese reconocido como tal en el marco de la prestación de sus servicios. Esta disposición también es aplicable a toda persona que asiste o que es empleada del responsable de un servicio de guarda en medio familiar.
62. 415. En lo que concierne a la evolución histórica del control administrativo en esta materia, el Gobierno indica que en la Ley relativa a los servicios de guarda de niños (Ley de 1979) se reconocía la existencia de servicios de guarda en medio familiar, esto es, servicios de guarda prestados por una persona física, a cambio de una retribución, en una residencia privada. La Ley de 1979 permitía aplicar un marco administrativo a los RSG que optaban por obtener su reconocimiento de una agencia de servicios de guarda en medio familiar que estuviera constituida de conformidad con la mencionada ley. El reconocimiento de un RSG se hacía a través de una agencia, primero en virtud de la citada ley y, posteriormente, con arreglo a un reglamento adoptado en 1993 por la Oficina de los Servicios de Guarda de Niños, la cual determinaba las condiciones de admisibilidad y establecía las modalidades de expedición del reconocimiento según lo previsto en el Reglamento sobre las agencias y los servicios de guarda en medio familiar.
63. 416. La concesión de este reconocimiento implicaba que la agencia ejerciera potestades relativas al marco administrativo al que debían someterse las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar. En este marco se incluían una serie de normas relacionadas con la salud, la seguridad y el desarrollo del niño y, más concretamente, normas en materia de higiene, salubridad, seguridad, acondicionamiento, calefacción e iluminación, así como condiciones referidas al equipamiento y mobiliario, que debían respetar los RSG. Asimismo, en el citado reglamento, se indica que el programa de formación que debe seguir la persona reconocida en calidad de RSG se refiere, sobre todo, al desarrollo del niño y su alimentación, así como a la organización y la actividad del medio de vida.
64. 417. La retribución de un RSG era fijada por este responsable y abonada por los padres, salvo en el caso de las familias de bajos ingresos. En 1997, la Ley relativa al Ministerio de la Familia y de la Infancia modificatoria de la Ley relativa a los servicios de guarda de niños (denominada en lo sucesivo Ley de 1997) vino a modificar la Ley de 1979. Además, por la Ley de 1997 se creó el Ministerio de la Familia y de la Infancia y se otorgó a los centros de la infancia preescolar la potestad, antes ejercida por las agencias, de aplicar el marco administrativo definido en el Reglamento sobre los centros de la infancia preescolar, al que deben someterse los RSG. Este reglamento sustituyó al Reglamento sobre las agencias y los servicios de guarda en medio familiar. Asimismo, con la Ley de 1997 se introduce un programa llamado de «contribución reducida», por el que el Gobierno puede fijar, respecto de ciertos servicios de guarda por él determinados, la contribución exigible a un progenitor por un proveedor. De este modo, el progenitor paga por la guarda diaria de su hijo una contribución reducida, y el Gobierno añade a esa suma una contribución destinada al proveedor del servicio de guarda. Todavía hoy, sigue sin requerirse la obtención del reconocimiento por un centro de la infancia preescolar para que una persona pueda proporcionar a unos padres servicios de guarda en medio familiar a cambio de una retribución. Sin ese reconocimiento, no obstante, el progenitor no puede beneficiarse de la contribución gubernamental.
65. 418. Al someter a los RSG a las normas prescritas en el Reglamento sobre los centros de la infancia preescolar, cuya aplicación les fue confiada a los centros de la infancia preescolar, el legislador asignaba a estos últimos la aplicación a los RSG de un marco administrativo diferenciado de una relación entre empleador y empleado. El Gobierno reitera, de este modo, que la relación existente entre un RSG y un progenitor es una relación de prestación de servicios según se define en el Código Civil de Quebec, y que en la Ley modificatoria de la LCPE se establece claramente que las relaciones creadas por el legislador entre los responsables de un servicio de guarda en medio familiar y los centros de la infancia preescolar no constituyen un contrato de trabajo. El Gobierno reitera, por lo tanto, que las actividades de las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar no son de la misma naturaleza que una relación de trabajo, y que tales actividades no se encuadran en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
66. 419. En conclusión, el Gobierno manifiesta que tanto la ley modificatoria de la LSSSS como la ley modificatoria de la LCPE tienen en cuenta las preferencias de la sociedad quebequense en lo que respecta al desarrollo de servicios de alojamiento no institucionales y de servicios de guarda educativos en medio familiar, que se ajustan a las normas relativas al derecho de asociación, ya sea en lo que concierne al derecho interno como al internacional. En la actualidad, la conformidad de esas leyes a la Constitución es objeto de una impugnación judicial presentada por las querellantes.

C. Conclusiones del Comité

1. 420. El Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno intervino por vía legislativa con el fin de anular las acreditaciones sindicales de algunos trabajadores que desarrollan sus actividades en su domicilio en el sector de los servicios sociales, de salud y de la guarda de niños, privándoles, de esa manera, de su condición de asalariados en los términos del Código Laboral y negándoles todos los derechos y protecciones correspondientes. Las organizaciones querellantes impugnan en particular la ley modificatoria de la ley relativa a los servicios sociales, en adelante, «ley modificatoria de la LSSSS», y la ley modificatoria de la ley relativa a los centros de la infancia preescolar y demás servicios destinados a la guarda de niños, en adelante, «ley modificatoria de la LCPE» (conforme a los pasajes pertinentes reproducidos en el anexo al presente documento).
2. 421. El Gobierno responde que, habida cuenta de la naturaleza particular de los servicios prestados a domicilio por dichas personas en favor de individuos con deficiencia mental o con el fin de garantizar la guarda de niños de edad preescolar, no se trata, en dichos casos, de las relaciones de trabajo que se rigen por el Código Laboral sino más bien que se está en presencia de contratos de prestación de servicios por parte de trabajadores autónomos. Asimismo, el Gobierno sostiene que esos trabajadores pueden afiliarse a los organismos o asociaciones de su elección, que pueden defender sus derechos e intereses en el marco de los acuerdos celebrados con el ministro.
3. 422. El Comité observa que, más allá de la aparente complejidad del contexto histórico y social y del marco institucional que deriva de dicho contexto, la cuestión esencial, desde una perspectiva de los principios de la libertad sindical, se relaciona con el derecho de los trabajadores afectados a constituir organizaciones de su elección, con los mismos derechos y garantías que cualquier otro trabajador. Por lo tanto, el punto central del litigio no es fundamentalmente diferente del que se planteaba en el caso núm. 2257 decidido en forma reciente por el Comité, y que también se relacionaba con Quebec. Dicho caso giraba en torno a la exclusión del personal jerárquico del ámbito de aplicación del Código Laboral en razón de la definición restrictiva del término «asalariado», personal jerárquico aquél, que, por otra parte, podía constituir asociaciones que gozaban de importantes prerrogativas en materia de discusión de las condiciones de trabajo [véanse los párrafos 412 a 470 del 335.º informe].
4. 423. En el presente caso, la exclusión tampoco resulta de una disposición específica del Código Laboral, sino de disposiciones particulares de las dos leyes impugnadas. La ley modificatoria de la LSSSS dispone que los individuos a los que se aplica esta ley no son considerados empleados ni asalariados del establecimiento público que recurre a sus servicios, y que todo acuerdo celebrado con el fin de determinar las modalidades en las que se encuadrarán sus relaciones no podrá considerarse como un contrato de trabajo (inciso 1 del artículo 302). La ley modificatoria de la LCPE dispone que los servicios de guarda en medio familiar constituyen un contrato de prestación de servicios en los términos del Código Civil y que se considera que toda persona a la que se le reconoció la calidad de responsable de un servicio de guarda en medio familiar no es empleada ni asalariada del centro de la infancia preescolar de que se trate (inciso 1 del artículo 8). Si bien el mecanismo jurídico en el que se basa la exclusión es diferente, los resultados son semejantes. Los trabajadores en cuestión que logren formar, a pesar de las dificultades que su situación y su condición particular presentan, una asociación o una agrupación (tal parece que esas agrupaciones se encuentran, a veces, aunque en un número muy reducido de casos, afiliadas a organizaciones sindicales), cuentan, como ocurre con el personal jerárquico en el caso núm. 2257, con importantes prerrogativas, pero que no tienen la misma entidad que los derechos que el Código Laboral les reconoce a los otros trabajadores. Por lo tanto, el Comité le recuerda nuevamente al Gobierno que las únicas exclusiones posibles previstas en el Convenio núm. 87 se relacionan con las fuerzas armadas y la policía, y hace hincapié una vez más en que dicha exclusión debería definirse de una manera restrictiva [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 219-222]. Por lo tanto, los trabajadores mencionados en la presente queja deberían poder ampararse, como los demás trabajadores de Quebec, en las disposiciones del Código Laboral, o gozar de derechos verdaderamente equivalentes.
5. 424. Las conclusiones del Comité respecto de los demás aspectos de la queja se desprenden, con las adaptaciones pertinentes, de la conclusión principal expuesta precedentemente.
6. 425. En lo que atañe a la anulación de las acreditaciones obtenidas, el Comité observa que se ha calificado a los trabajadores en cuestión como trabajadores autónomos, calificación esta que además se realizó de manera retroactiva, en virtud de las dos leyes impugnadas, que tienen por efecto concreto anular las decisiones de las jurisdicciones especializadas y del Tribunal del Trabajo competentes para dirimir los conflictos relativos a la acreditación, y en especial, en el presente caso, para pronunciarse sobre la condición de asalariados de los trabajadores. Concretamente, la cronología de los hechos es la siguiente: a pesar de los obstáculos relacionados con su aislamiento y dispersión geográfica, los trabajadores solicitan ante la instancia competente, la constitución de su sindicato, basándose en las disposiciones aplicables del Código Laboral; dicha instancia reconoce a su favor la condición de asalariados en los términos del Código, como también los derechos correspondientes a tal condición; dicha decisión es confirmada por el Tribunal del Trabajo; las organizaciones sindicales realizan ciertos trámites con miras a la negociación de un primer convenio colectivo, cursando el preaviso previsto por el Código; el Gobierno interviene por vía legislativa para reclasificar la relación de trabajo en un contrato de prestación de servicios e inicia procesos judiciales para obtener la anulación de las acreditaciones ya obtenidas. Por lo tanto, el Comité debe llegar a la conclusión de que, si bien, formal y legalmente, un tribunal decidirá, en última instancia, sobre las repercusiones que la adopción de esas leyes tienen sobre la existencia de secciones sindicales legalmente constituidas, en los hechos, estamos en presencia de una anulación por vía legislativa de las acreditaciones existentes, lo que es contrario a los principios de la libertad sindical [veáse Recopilación, op. cit., párrafos 675-676]. Habida cuenta de que el Procurador General interpuso un recurso ante la Corte Superior con el fin de anular las acreditaciones que ya habían sido otorgadas, y que las organizaciones querellantes han presentado un recurso judicial para que se declare la inconstitucionalidad de las leyes en cuestión, el Comité espera que las diversas decisiones que los tribunales dictarán en el ámbito nacional en relación con los presentes casos tendrán plenamente en cuenta los principios de la libertad sindical precedentemente expuestos. El Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que lo mantengan informado sobre la resolución de los diversos recursos interpuestos y que le envíen copias de los fallos que se dictarán.
7. 426. Respecto de la representatividad de las agrupaciones con las que el ministro puede celebrar acuerdos (agrupaciones estas denominadas «organismos representativos» en la ley modificatoria de la LSSSS, y «asociaciones representativas» según la terminología que se emplea en la ley modificatoria de la LCPE), el Comité observa que las leyes en cuestión ciertamente prevén criterios precisos y objetivos de representatividad, pero, sin embargo, habida cuenta de que se trata de trabajadores aislados y dispersos en un vasto territorio, los umbrales previstos (20 por ciento de la totalidad de las personas responsables de los recursos y 30 por ciento de la totalidad de usuarios respecto de las personas responsables de los recursos intermediarios; 350 personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar) son elevados a punto tal que podrían representar un riesgo de obstaculización, o incluso de impedimento, de la constitución de asociaciones o de organismos representativos [véase Recopilación, op. cit., párrafos 254-258]. Los mecanismos de extensión de los acuerdos así celebrados, al conjunto de los trabajadores afectados (párrafo 2 del inciso 1 del artículo 303 de la ley modificatoria de la LSSSS, con sus modificaciones; inciso 4 del artículo 73 de la ley modificatoria de la LCPE, con sus modificaciones) permitirían, de alguna manera, subsanar dicho problema, puesto que se aplicaría a las personas que no están representadas en una agrupación el contenido de los acuerdos celebrados con el ministro. Sin embargo, ello no modifica en absoluto la cuestión esencial que consiste en el hecho de que no se considera a esos trabajadores como asalariados en los términos del Código y no pueden gozar de todos los derechos que allí se establecen.
8. 427. En lo que atañe a la determinación de las condiciones de trabajo, el Comité observa que el párrafo 2 del inciso 3 del artículo 73 de la ley modificatoria de la LCPE establece un mecanismo de consulta, eventualmente acompañado (inciso 7 del artículo 73 de la misma ley) de la intervención de un tercero si las partes consideran que su intervención facilitaría la celebración de un acuerdo (… la ley modificatoria de la LSSSS no es tan explícita respecto de esos dos aspectos). Sin embargo, dicho mecanismo no constituye un verdadero proceso de negociación colectiva desde la perspectiva de los principios de la libertad sindical y, de cualquier manera, ofrece muchos menos derechos y garantías que el régimen general de relaciones colectivas del trabajo establecido por el Código. El Comité también observa que en razón de su exclusión del ámbito de aplicación del Código Laboral los trabajadores afectados no pueden prevalerse de dicho mecanismo previsto del inciso 1 del artículo 93 al inciso 9 del artículo 93 del Código, que tiene por objeto facilitar la adopción de un primer convenio colectivo, disposiciones estas particularmente importantes para los trabajadores vulnerables, que deben enfrentar dificultades de organización y negociación.
9. 428. Habida cuenta de los elementos precedentemente expuestos el Comité considera que, el mecanismo establecido por las leyes impugnadas no constituye un conjunto de medidas encaminadas a alentar y promover el mayor grado de desarrollo y utilización posible de los procesos de negociación voluntaria de los convenios colectivos con miras a reglamentar, de esa manera, las condiciones de empleo.
10. 429. Por otra parte, el Comité subraya que existen, en las leyes impugnadas por las organizaciones querellantes, otras disposiciones que plantean un problema en relación con los principios de la libertad sindical, como por ejemplo, el párrafo 4 del inciso 5 del artículo 73 de la ley modificatoria de la LCPE, que otorga a las autoridades amplias facultades de control sobre las asociaciones y sus miembros, puesto que, en caso de que así se lo solicite, tales asociaciones deben proporcionar los nombres y dirección de sus miembros al ministro.
11. 430. En vista de todos los elementos precedentemente expuestos, el Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la ley modificatoria de la LSSSS como también las disposiciones de la ley modificatoria de la LCPE, a fin de que los trabajadores afectados puedan constituir las organizaciones de su elección en el marco del régimen general del derecho colectivo del trabajo, o en un marco que les ofrezca verdaderamente derechos y protecciones similares. El Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que lo mantengan informado de la evolución de la situación respecto de todos los aspectos mencionados más arriba.
12. 431. El Comité llama a la atención de la Comisión de Expertos la aplicación de los convenios y recomendaciones en lo referente a los aspectos legislativos de los presentes casos.

Recomendación del Comité

1. 432. Sobre la base de las conclusiones precedentes, el Comité invita al Consejo de Administración a adoptar las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la ley modificatoria de la ley relativa a los servicios de salud y servicios sociales y de la ley modificatoria de ley relativa a los centros de la infancia preescolar y demás servicios destinados a la guarda de niños, para que los trabajadores en cuestión puedan gozar del régimen general del derecho colectivo del trabajo y constituir asociaciones con los mismos derechos, prerrogativas y recursos judiciales que las demás organizaciones de trabajadores, de conformidad con los principios de la libertad sindical;
   • b) el Comité espera que las diversas sentencias que los tribunales dictarán en el ámbito nacional en relación con los presentes casos tendrán plenamente en cuenta los principios de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que lo mantengan informado respecto de la resolución de los diversos recursos judiciales interpuestos y que le envíen copias de las sentencias pertinentes;
   • c) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que lo mantengan informado sobre la evolución de la situación en lo que respecta a todos los aspectos anteriormente mencionados, y en especial en lo referente a las medidas que se adopten para poner la legislación de conformidad con los principios de la libertad sindical, y
   • d) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos la aplicación de los convenios y recomendaciones en lo que atañe a los aspectos legislativos de los presentes casos.

Anexo

1. Ley modificatoria de la ley relativa a los servicios
2. de salud y servicios sociales
3. (pasajes, subrayados añadidos)
4. Artículo 1 (inciso 1 del artículo 302). No obstante la posible existencia de disposiciones incompatibles con la presente, se considera que toda persona responsable de la gestión de recursos intermediarios no es empleada ni asalariada del establecimiento público que recurre a sus servicios, y todo acuerdo o convenio celebrado entre ellos para determinar las normas y modalidades de sus relaciones en cuanto al desarrollo de sus actividades y servicios que se supone que prestarán no será considerado como un contrato de trabajo.
5. …
6. Artículo 3 (inciso 1 del artículo 303). El ministro puede, con la aprobación del Gobierno, celebrar con uno o varios organismos representativos de las personas responsables de la gestión de recursos intermediarios un acuerdo para determinar las condiciones generales en que dichas personas llevarán a cabo sus actividades así como el marco normativo de las condiciones de vida de los usuarios y también para prever diversas medidas y modalidades relativas a la retribución de los servicios ofrecidos por dichos responsables de la gestión de los recursos intermediarios.
7. Un acuerdo semejante tendrá fuerza vinculante respecto de los centros de gestión regionales, los establecimientos y toda persona responsable de recursos intermediarios, sean o no miembros de un organismo parte en dicho acuerdo.
8. (Inciso 2 del artículo 303). Es representativo de los responsables de los recursos intermediarios el organismo que, a nivel nacional, reagrupe como miembro a todo responsable de recursos intermediarios compatible con la especificidad del organismo y que cuente, entre sus miembros, con al menos el 20 por ciento de la cantidad total de dichos responsables de recursos intermediarios a nivel nacional o con el número necesario de responsables para atender al menos al 30 por ciento de la totalidad de usuarios que recurren a los servicios de los responsables de recursos intermediarios a nivel nacional.
9. Se aplicarán los mismos criterios a toda reagrupación compuesta por organismos de responsables de recursos intermediarios cuya actividad se desarrolla solamente a nivel local o regional, siempre que tales organismos garanticen, en forma conjunta, la misma representatividad que la exigida en el párrafo primero.
10. Todo organismo representativo deberá proporcionar al ministro, si así se lo solicitase, los documentos al día que justifiquen su constitución como también el nombre y la dirección de cada uno de sus miembros.
11. Asimismo, toda reagrupación deberá proporcionar los documentos al día que justifiquen su constitución, el nombre y dirección de los organismos que representa, como también el nombre y dirección de cada uno de los miembros de tales organismos.
12. En el supuesto de que un organismo representativo esté conformado por una reagrupación de organismos, esta última es la única entidad habilitada para representar a cada uno de los organismos miembros.
13. Una persona responsable de recursos intermediarios no puede, a los fines previstos en el inciso 1 del artículo 303, ser miembro de más de un organismo representativo distinto de una agrupación.
14. …
15. Artículo 7. Las disposiciones del inciso 1 del artículo 302 de la ley relativa a los servicios de salud y servicios sociales, previstas en el artículo 1 de la presente ley, tienen carácter declaratorio y son aplicables incluso a una decisión administrativa, cuasi judicial o judicial dictada con anterioridad a [… fecha de entrada en vigor de la ley].
16. Ley modificatoria de la ley relativa a los centros
17. de la infancia preescolar y demás servicios
18. destinados a la guarda de niños
19. (pasajes, subrayados añadidos)
20. Artículo 1 (inciso 1 del artículo 8.) Toda persona a la que se le reconozca la calidad de responsable de un servicio de guarda en medio familiar es, en lo que respecta a esos servicios que presta a los padres en tal carácter, un prestador de servicios en los términos del Código Civil.
21. No obstante la posible existencia de disposiciones incompatibles con la presente, se considera que toda persona a la que se le reconoció la calidad de responsable de un servicio de guarda en medio familiar no es empleada ni asalariada del titular del permiso de centro de la infancia preescolar que la hubiese reconocido como tal en el marco de la prestación de sus servicios. Esta disposición también es aplicable a toda persona que asiste o que es empleada del responsable de un servicio de guarda en medio familiar.
22. Artículo 2 (inciso 3 del artículo 73). El ministro puede celebrar con una o varias asociaciones representativas de las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar un acuerdo que verse sobre el ejercicio de la guarda en medio familiar, su financiamiento, el establecimiento y mantenimiento de programas y servicios que respondan a las necesidades del conjunto de las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar.
23. Con anterioridad a la celebración de tal acuerdo, el ministro consultará a las asociaciones representativas de personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar y de titulares de un permiso de centro de la infancia preescolar que le hubiesen notificado su constitución y someterá el proyecto de acuerdo al Gobierno para su aprobación.
24. (Inciso 4 del artículo 73). Las disposiciones de tal acuerdo tendrán fuerza vinculante respecto de toda persona responsable de un servicio de guarda en medio familiar, sean o no miembros de una asociación parte en dicho acuerdo como también respecto de todo titular de un permiso de centro de infancia preescolar.
25. (Inciso 5 del artículo 73). Es representativa, una asociación que reagrupe únicamente a las personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar que cuente, entre sus miembros, con al menos 350 de tales responsables o toda reagrupación que cuente, entre sus miembros, con asociaciones que reagrupan únicamente a tales personas y en conjunto representan al menos 350 de entre ellas…
26. Todo organismo representativo deberá proporcionar al ministro, si así se lo solicitase, los documentos al día que justifiquen su constitución como también el nombre y la dirección de cada uno de sus miembros, y en el caso de una asociación representativa de personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar, respecto de cada persona, el nombre del titular del permiso de centro de la infancia preescolar que la haya reconocido como responsable.
27. Asimismo, toda reagrupación deberá proporcionar los documentos al día que justifiquen su constitución, el nombre y dirección de las asociaciones de personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar o de titulares de permiso de centros que dicha reagrupación representa, respecto de cada asociación, el nombre y dirección de cada uno de sus miembros y, en el caso de las asociaciones de personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar, el nombre de los titulares de permiso que las hubiese reconocido.
28. Si una asociación representativa está compuesta por una reagrupación de asociaciones, esta última es la única entidad habilitada a representar a cada una de las asociaciones miembros.
29. Una persona responsable de un servicio de guarda en medio familiar no puede, a los fines previstos en el inciso 3 del artículo 73, ser miembro de más de una asociación representativa distinta de una agrupación. Esta disposición también es aplicable a todo titular de un permiso del centro.
30. (inciso 6 del artículo 73). Un titular de un permiso del centro de la infancia preescolar, una asociación o una reagrupación de asociaciones de tales titulares o una persona que actúe por su propia cuenta, no puede representar a una asociación representativa de personas responsables de un servicio de guarda en medio familiar ni participar a su formación o administración.
31. (Inciso 7 del artículo 73). Si, a lo largo de un proceso iniciado con miras a la celebración de un acuerdo, las partes consideran que la intervención de un tercero puede resultar útil para aconsejarlas respecto de toda materia sobre la que puede versar el acuerdo o ayudarlas a concluirlo, las partes al acuerdo pueden ponerse de acuerdo sobre su nombramiento como también respecto de las condiciones de su contratación.
32. Artículo 3. Las disposiciones del inciso 1 del artículo 8 de la ley relativa a los centros de la infancia preescolar y demás servicios de guarda de niños, previstas en el artículo 1 de la presente ley, tienen carácter declaratorio y son aplicables incluso a una decisión administrativa, cuasi judicial o judicial dictada con anterioridad a [… fecha de entrada en vigor de la ley].