Rapport définitif - Rapport No. 335, Novembre 2004

Cas no 2307 (Chili) - Date de la plainte: 27-OCT. -03 - Clos

1. 536. La queja figura en una comunicación del Colegio de Profesores de Chile A. G. de fecha 27 de octubre de 2003. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 30 de abril de 2004.
2. 537. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 538. En su comunicación de 27 de octubre de 2003, el Colegio de Profesores de Chile A. G. (CPCAG), entidad afiliada a la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT), explica que desde 1990, junto con la llegada de los gobiernos democráticos, se inicia un proceso de rescate de los derechos que los trabajadores chilenos, en particular los profesores, perdieron durante la dictadura militar. Conforme han ido transcurriendo los años la organización querellante, al igual que otras pertenecientes al sector público, ha sido parte de negociaciones que entre otras materias han involucrado aspectos salariales. Estas negociaciones han tenido como contraparte a la autoridad pública representada en este caso por el Ministerio de Educación, conforme a procedimientos «de hecho» con la incertidumbre que ha generado para los profesores que, permanentemente, los procedimientos, plazos y demás modalidades de las negociaciones se hayan impuesto unilateral y arbitrariamente por la autoridad.
2. 539. La organización querellante alega que, con fecha 9 de abril de 2003, presentó al Ministro de Educación un petitorio que expresó las demandas y reivindicaciones de los profesores, tanto en sus aspectos profesionales, pedagógicos, como salariales, con el cual se dio inicio al proceso de negociación correspondiente al año 2003, que fue suscrito por el Directorio Nacional más todos los presidentes regionales. Si bien es cierto que la autoridad accedió a negociar con nuestra organización, constituyendo varias comisiones de trabajo bipartitas, al objeto de tratar los puntos comprendidos en el citado petitorio, en lo fundamental, a la fecha de presentación de esta queja, no ha dado respuesta formal alguna a los puntos del petitorio en especial a aquel relativo al incremento salarial solicitado por el gremio.
3. 540. La organización querellante señala que esta actitud deja en evidencia que la autoridad no ha tenido la voluntad real de negociar y concordar un acuerdo salarial, entre otras materias; la autoridad se limitó a descalificar ante la opinión pública el petitorio pero sin que en momento alguno se haya preocupado de entregar una contrapropuesta, formal y seria, con montos y fórmulas de distribución concreta del incremento salarial prometido.
4. 541. La organización querellante precisa que esta negativa a negociar que da cuenta del ejercicio de una potestad ilícita y abusiva de la autoridad llevó a convocar, de acuerdo con los mandatos de la Asamblea Nacional, dos huelgas. La primera de ellas para el día 30 de septiembre de 2003 y, como a pesar de ello no hubo respuesta de la autoridad, a una segunda para los días 23 y 24 de octubre del mismo año. Estas huelgas han tenido como motivación única y exclusivamente los intereses económicos y profesionales, al margen de consideraciones políticas o de otro tipo, por lo que se encuentran dentro del marco de protección institucional dado por la Organización Internacional del Trabajo.
5. 542. La organización querellante indica que la educación pública hoy se encuentra administrada por las municipalidades que pueden gestionarlas directamente o a través de corporaciones municipales; no obstante el 100 por ciento de su financiamiento sigue siendo público, ya se trate de los aportes del Estado central vía subvención o aportes que las municipalidades destinen al efecto. En general, este último no excede del 10 por ciento del sistema.
6. 543. La organización querellante alega igualmente que se pretende conculcar el derecho de huelga; tanto la autoridad central como las entidades administradoras descentralizadas han amenazado a los maestros que han acatado el llamado a huelga de su organización nacional con despidos, sumarios, descuentos de remuneraciones por horas no trabajadas y otras medidas punitivas impropias que un Estado democrático aplica a quienes su única falta ha sido luchar por sus justas y legítimas reivindicaciones. La aplicación de cualquier medida punitiva, como las descritas precedentemente, en contra de los maestros que se han adherido a las huelgas convocadas por nuestra organización, constituye una práctica antisindical que debe ser dejada sin efecto ipso jure, en particular teniendo en cuenta que tras la ratificación por Chile de los Convenios de la OIT núms. 87, 98 y 151, éstos fueron promulgados como ley de la República y, por ello, las negociaciones sobre materias salariales y otras en que el Colegio de Profesores de Chile A. G. sea parte ante la autoridad han pasado a tener un marco institucional, que deviene del carácter de ley de la República que han pasado a tener dichas convenciones internacionales, las que incluso detentan rango constitucional a tenor de lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 5 de la Constitución Política.
7. 544. Si bien es cierto, los citados convenios no se pronuncian expresamente acerca del ejercicio del derecho a huelga, éste ha sido reconocido a través de la reiterada jurisprudencia del Comité de Libertad Sindical.
8. 545. Consecuentemente, ante la negativa del Gobierno de aplicar los Convenios núms. 87, 98 y 151, la organización querellante ha ejercido legítimamente el derecho a huelga legal, motivo por el cual se ha amenazado con severas sanciones, que resultan del todo improcedentes, en razón de que el ejercicio de un derecho no puede en caso alguno ser un hecho punible, directa ni indirectamente, esto es, ya sea mediante sumarios o despidos, o vía descuentos de horas no trabajadas. Resulta, por lo demás paradójico, que las amenazas de sanciones, esto es de actuaciones contrarias a derecho, provengan del propio Estado cuyos órganos tienen el mandato constitucional de respetar y promover el cumplimiento y respeto de las leyes, en especial de aquellas que dan cuenta de tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, a tenor del ya citado inciso 2 del artículo 5 de la Constitución Política.
9. 546. Por otra parte, no constituye excusa válida el negarse a aplicar las leyes provenientes de los convenios de la OIT, argumentando que no se ha dictado la norma que regule su aplicación, por cuanto dicha condición no se encuentra expresada en texto legal alguno, y la autoridad pública no puede en mérito del principio de legalidad propio de un Estado de derecho, arrogarse de mutuo propio más facultades que las que la Constitución y las leyes le han otorgado. De acuerdo a dicho argumento, cualquier tratado internacional que Chile ratifique podría ser letra muerta, ad eternum, mientras no se dicte una ley que lo regule, tesis que repugna y es contraria a la conciencia moral y jurídica de todos aquellos que sostienen la necesidad de una plena vigencia de un orden público laboral, internacional y globalizado que, en lo esencial, promueva el respeto y fomento de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas y sus asociaciones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 547. En su comunicación de 30 de abril de 2004, el Gobierno declara que, en Chile, ningún docente, en cuanto a su ejercicio profesional, tiene como contraparte patronal al Gobierno central o al Ministro de Educación. Los contratos de trabajo, y en consecuencia los beneficios económicos-sociales en ellos contenidos, son convenidos entre cada uno de los docentes y su empleador privado o privado subvencionado o la municipalidad que los emplea, sin que tenga intervención el Gobierno central.
2. 548. Respecto de los docentes que se desempeñan en el sector privado, ya sea particular o subvencionado, cuentan con la regulación en el Código de Trabajo (ley de carácter general) del procedimiento de negociación colectiva, que pueden ejercer y de hecho ejercen respecto de sus empleadores, sin otras restricciones que las de representatividad.
3. 549. En cuanto a los docentes que se desempeñan en el sector municipal que pueden considerarse, en un sentido amplio, como funcionarios públicos sus condiciones de empleo y remuneración son fijadas libremente entre las partes de la relación laboral (docente y municipalidad), para cada caso particular, dentro del marco del denominado «Estatuto de los Profesionales de la Educación» que es una norma legal protectora de los trabajadores de dicho sector. No obstante lo anterior, en dicho estatuto legal no se establece un mecanismo que regule la negociación entre estos funcionarios del sector público municipal y el Gobierno o entre éste y el Colegio de Profesores de Chile A. G., que es una asociación gremial de representación profesional más que un sindicato representativo de intereses, situación legal que se encuentra en plena armonía con las normas internacionales, pues cabe tener presente que en el ámbito definido por el Convenio núm. 98, a diferencia de lo que ocurre con el Convenio núm. 87, que es inclusivo de todos los trabajadores, en aquél sí se puede excluir de este derecho a una determinada categoría.
4. 550. En efecto, el artículo 6 del Convenio núm. 98 señala que «no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado...» sin perjuicio de lo cual el Gobierno de Chile — tal y como señala la organización recurrente en su reclamación — a partir de la recuperación de la democracia y aun antes de ratificar el mencionado Convenio núm. 98 ha establecido negociaciones con dicha organización gremial con el fin de proponer al Congreso Nacional la fijación o modificación de los marcos legales y financieros nacionales que puedan afectar los contratos entre los empleadores municipales y los docentes dependientes de éstos. Las normas que inciden en las condiciones de empleo contratadas en forma descentralizada tienen principalmente el carácter de leyes nacionales en cuya generación y aprobación participan, de acuerdo a la Constitución, el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo.
5. 551. El Presidente de la República tiene la facultad privativa de proponer las leyes que implican o modifican el gasto público, hecho capital en un sistema en que el grueso de los recursos con que las municipalidades financian el servicio educacional, provienen de subvenciones o transferencias desde el presupuesto nacional. Dichas propuestas se han acordado y cumplido en el pasado, y hasta la fecha actual, lo que constituye un procedimiento de negociación del sector, consagrado en la práctica y bajo el principio de la buena fe con que se han pactado y cumplido, de lo que ha tomado nota el Comité de Libertad Sindical al reconocer la existencia de esta forma de negociación en el caso núm. 1946 de 1998 en que la organización recurrente formuló una queja al procedimiento de negociación, reconociendo su existencia.
6. 552. En consecuencia, y a pesar de lo restrictivo de la situación y de no existir un marco regulatorio explícito, el Gobierno ha negociado las condiciones del sector y cumplido con los acuerdos suscritos y lo sigue haciendo en la actualidad.
7. 553. En cuanto a la presunta negativa de la autoridad para negociar con la organización querellante, el Gobierno declara que en la propia queja presentada por el Colegio de Profesores se lee: «Si bien es cierto que la autoridad «accedió a negociar» con nuestra organización, constituyendo varias comisiones de trabajo bipartitas, al objeto de tratar los puntos comprendidos en el citado petitorio...», con ello el propio reclamo presentado desvirtúa lo sostenido por los reclamantes, con lo que pareciera reducirse el contenido de la queja a la oportunidad en que se realiza la negociación o más específicamente a la fecha en que ésta concluye, pues lo que se afirma en la queja presentada es que se negociaba pero no se concluía con un acuerdo el petitorio por ellos presentado.
8. 554. El Gobierno añade que los plazos y procedimientos de una negociación autorregulada no pueden ser unilateralmente establecidos por una de las partes, como pareciera pretender la organización gremial reclamante, sino que deben establecerse de común acuerdo entre ambas siendo decisivo para una interpretación de buena fe de los mismos lo que la costumbre ha hecho de ellos y lo que el contexto en que se desenvuelve la negociación indica.
9. 555. Como es de público conocimiento en Chile, desde el año 1990 el Gobierno viene negociando periódicamente los marcos legales y financieros de las condiciones de empleo de los docentes municipales, que se fijan entre éstos y sus empleadores respectivos, negociación que está indisolublemente ligada a la discusión de la ley general de presupuesto y a la evaluación que la autoridad financiera haga de las posibilidades de aumento de los beneficios salariales de los trabajadores públicos lo que, por disposiciones legales derivadas de preceptos constitucionales, se hace en nuestro país en los últimos meses de cada año.
10. 556. El Gobierno pone de relieve que el Comité de Libertad Sindical ha sostenido, ratificando lo señalado por la Comisión de Expertos, que «aun cuando el principio de autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 899, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra] y que «la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de recursos disponibles» (infra, párrafo 898).
11. 557. En consecuencia con lo anterior, el Gobierno no se negó a negociar sino que lo hizo dentro de los plazos y modalidades que en la práctica habitual ha tenido con la organización reclamante, de buena fe, y llegó a un acuerdo con dicha organización que, entre otros aspectos, contiene los siguientes beneficios económico-sociales para los trabajadores docentes:
    • - incremento de las remuneraciones docentes para los años 2004, 2005 y 2006, que incluyen el reajuste general de remuneraciones del sector público equivalente a un 3 por ciento para el año 2004; 5,5 por ciento para el año 2005 y 6,5 por ciento para el año 2006, además de un aumento para el sector particular subvencionado;
    • - un bono docente en dinero para los años 2004 y 2006;
    • - perfeccionamiento de las normas laborales para los docentes;
    • - reforma a la reglamentación sobre autorización y habilitación para el ejercicio docente;
    • - cumplimiento del año laboral docente en el sector municipal;
    • - perfeccionamiento de las normas de sumarios administrativos a los docentes bajo administración municipal;
    • - horas de consejo de curso en los establecimientos educacionales;
    • - normas sobre enfermedades profesionales;
    • - beneficios a docentes del sector municipal que se acojan a retiro y se pensionen;
    • - apoyo especial a docentes de establecimientos en condiciones de vulnerabilidad social;
    • - bonificación en dinero a los cargos de profesores encargados de escuelas rurales;
    • - apoyo a la creación obligatoria de las carreras de pedagogía;
    • - modificación de la asignación de perfeccionamiento;
    • - asignación variable por desempeño individual, ligada al sistema de evaluación docente;
    • - mejoramiento de la asignación de responsabilidad para las funciones directivas y técnico-pedagógica.
12. 558. Por tanto, no ha existido negativa a negociar sino que, por el contrario, se ha llevado a cabo una de las negociaciones más amplia y beneficiosa para los docentes efectuada en los últimos años, lo cual evidentemente requería de ritmos y negociaciones más extensas y detalladas que las habituales y una conclusión propia de una negociación de esta envergadura.
13. 559. Otro aspecto de la queja formulada se refiere a la supuesta existencia de prácticas antisindicales tanto por la autoridad central como por las entidades administradoras descentralizadas, y que consistirían en «amenazas a los maestros que han acatado el llamado a huelga de su organización nacional, con despidos, sumarios, descuentos de remuneraciones por horas no trabajadas, y otras medidas punitivas». A este respecto, el Gobierno señala que ningún docente, en cuanto a su ejercicio profesional, tiene como contraparte patronal al Gobierno central o al Ministro de Educación. Los contratos de trabajo son convenidos entre cada uno de los docentes y su empleador privado o la municipalidad que lo emplea, sin intervención del Gobierno central, con lo cual el gobierno recurrido de queja, al efecto, carece de toda posibilidad o atribución de ejercer algunas de las actividades descritas en la queja.
14. 560. No existen denuncias ante los órganos pertinentes de casos concretos o situaciones específicas que den cuenta de tales prácticas, como tampoco hay referencia a ellas en la propia queja, que se limita a un concepto genérico de «amenazas» sin dar cuenta de casos específicos al efecto. Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo con la propia doctrina del Comité de Libertad Sindical, «la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de libertad sindical» [véanse 230.º informe, caso núm. 1171, párrafo 170, y 297.º informe, caso núm. 1770, párrafo 75, y Recopilación, op. cit., 1996, párrafo 588].
15. 561. En cuanto al alegato de que se pretende conculcar el derecho de huelga a pesar de los convenios ratificados por Chile, el Gobierno declara que el ordenamiento jurídico de Chile garantiza, en el orden constitucional, «el derecho de asociarse sin permiso previo» (artículo 19, núm. 15 de la Constitución Política de la República de Chile) y también eleva a rango constitucional «el derecho de sindicarse en los casos y forma que señale la ley» (artículo 19, núm. 19 de la Constitución Política). Por otra parte, el artículo 212 del Código de Trabajo reconoce «a los trabajadores del sector privado y de las empresas del Estado, cualquiera sea su naturaleza jurídica» el derecho de constituir «las organizaciones sindicales que estimen convenientes». Igual derecho, aun cuando no con igual denominación, se reconoce a los trabajadores de la administración del Estado en el artículo 1 de la ley núm. 19296 sobre asociaciones de funcionarios, que señala que se reconoce a los trabajadores de la administración del Estado, incluidas las municipalidades, «el derecho de constituir las asociaciones de funcionarios que estimen convenientes». Los empleadores, por su parte, pueden crear organizaciones «con el objeto de promover la racionalización, desarrollo y protección de las actividades que les son comunes, en razón de su profesión, oficio o rama de producción o de los servicios», utilizando para ello las normas contenidas en el decreto-ley núm. 2757 de 1979.
16. 562. Del mismo modo, se encuentran garantizados, tanto en el ordenamiento jurídico como de facto, los derechos consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, así como el derecho de huelga. Aun cuando ningún convenio o recomendación de la OIT reglamenta el derecho a huelga, excepto el párrafo 7 de la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), donde se establece que ninguna de sus disposiciones «podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga», el Gobierno de Chile tiene clara su incorporación en instrumentos tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales (1948) y por lo mismo entiende que el derecho de huelga como señala el Comité de Libertad Sindical es «un corolario indisociable del derecho de sindicación garantizado por el Convenio núm. 87» y en consecuencia no puede escindirse del conjunto de los derechos sindicales, por lo que se considera uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus organizaciones en la medida que constituya un medio de defensa de sus intereses económicos. El Gobierno se refiere a los principios del Comité de Libertad Sindical. En el caso específico que se trata en esta queja, el Gobierno señala que no ha efectuado acto alguno que implique conculcar el ejercicio de la huelga, aunque posee la convicción de la ilegitimidad de las mismas, porque éstas se realizaron sin la posibilidad de salvaguardar servicios mínimos y en claro detrimento de los sectores socialmente más vulnerables del país, como son los estudiantes del sector municipal, que vieron conculcado su derecho a la educación en un procedimiento del todo innecesario por la época y contexto en que se realizó.

C. Conclusiones del Comité

1. 563. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante ha alegado violaciones al derecho de negociación colectiva y de huelga de los docentes. Más concretamente ha alegado que habiendo presentado al Ministro de Educación un petitorio de demandas y reivindicaciones de los profesores se dio inicio al proceso de negociación correspondiente a 2003 y habiendo accedido la autoridad a negociar constituyendo varias comisiones bipartitas, a la fecha de la queja (octubre de 2003), la autoridad competente no había dado respuesta formal a los puntos del petitorio, actitud que a juicio de la organización querellante deja en evidencia que la autoridad no ha tenido la voluntad real de negociar y concordar un acuerdo salarial entre otras materias y no se ha preocupado de entregar una contrapropuesta formal y seria. La organización querellante añade que esta negativa a negociar la llevó a convocar una huelga el 30 de septiembre de 2003 y una segunda huelga el 23 y 24 de octubre del mismo año.
2. 564. El Comité toma nota de que el Gobierno señala que a pesar de no existir un marco regulatorio explícito ha negociado desde 1990 las condiciones del sector docente y cumplido con los acuerdos suscritos, pero que en el caso concreto, de acuerdo con la costumbre y la buena fe, los plazos y procedimientos no pueden ser unilateralmente establecidos por una de las partes, sobretodo teniendo en cuenta que los marcos legales y financieros de las condiciones de empleo de los docentes municipales están ligados a la discusión de la Ley General de Presupuesto y a las evaluaciones de la autoridad financiera. Por último, el Comité toma nota con interés de que el Gobierno llegó a un acuerdo con la organización querellante, que incluye entre otras materias incrementos de las remuneraciones de los docentes para los años 2004, 2005 y 2006, lo que muestra que el Gobierno no se negó a negociar sino que lo hizo dentro de los plazos y modalidades que en la práctica ha tenido con la organización querellante, de buena fe.
3. 565. En lo que respecta a las alegadas amenazas de la autoridad central y de las entidades administrativas descentralizadas (despidos, sumarios, descuentos de remuneraciones por horas no trabajadas y otras medidas punitivas a los trabajadores que acataron el llamado a la huelga realizado por la organización querellante), el Comité toma nota de que el Gobierno: 1) niega que haya efectuado acto alguno que implique conculcar el derecho de huelga; 2) recuerda que los principios del Comité según los cuales la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones; 3) subraya que la organización querellante no ha señalado ningún hecho específico que hubiera conculcado el derecho de huelga así como que no se han presentado denuncias, y 4) pone de relieve que en el caso concreto las huelgas se realizaron sin la posibilidad de salvaguardar los servicios mínimos. En estas condiciones, dado que el conflicto colectivo que dio origen a este caso terminó con la firma de un acuerdo colectivo y que la organización querellante no ha facilitado precisiones sobre las amenazas que alega, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.

Recomendación del Comité

1. 566. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere un examen más detenido.