Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 334, Juin 2004

Cas no 2197 (Afrique du Sud) - Date de la plainte: 07-MAI -02 - Clos

1. 95. Cette plainte figure dans des communications des 7 et 21 mai 2002 du syndicat Mandate.
2. 96. Le gouvernement a transmis sa réponse dans une communication du 8 octobre 2002.
3. 97. L’Afrique du Sud a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Questions de recevabilité

1. 98. Avant d’examiner cette plainte quant au fond, le comité souhaite rappeler les questions de recevabilité qui ont été soulevées dans le présent cas.
2. 99. Dans des communications datées des 7 et 21 mai 2002, le syndicat Mandate, représentant le personnel irlandais employé dans la section d’appui administratif de l’ambassade sud-africaine à Dublin, a présenté une plainte contre le gouvernement de l’Afrique du Sud pour n’avoir pas garanti le respect de la liberté syndicale et des droits de négociation collective dans son ambassade en Irlande.
3. 100. Dans sa réponse du 8 octobre 2002, le gouvernement, tout en répondant aux aspects du cas sur le fond, a contesté la recevabilité de la plainte, déclarant que la relation entre une ambassade en sa qualité d’employeur et son personnel local, dont il est question dans la présente plainte, est régie par la législation du pays où l’ambassade est située, et a souligné que ni la Constitution ni la législation sud-africaines ne trouvent application en ce qui concerne l’emploi du personnel recruté localement par une ambassade.
4. 101. Etant donné les positions contradictoires des plaignants et du gouvernement de l’Afrique du Sud au sujet du pays qui serait compétent en l’espèce, le comité a invité le gouvernement d’Irlande à indiquer si la législation irlandaise régit la relation d’emploi entre l’ambassade d’Afrique du Sud et son personnel recruté localement. [Voir 330e rapport, paragr. 9.]
5. 102. Dans une communication du 5 novembre 2003, le gouvernement irlandais indique que la question de savoir si la législation irlandaise régit la relation d’emploi entre le personnel recruté localement et l’ambassade dépend de la nature des fonctions de ce personnel. Selon le gouvernement irlandais, cette question a fait l’objet d’une décision de la Cour suprême irlandaise dans l’affaire Gouvernement du Canada c. Tribunal d’appel de l’emploi et Brian Burke, à propos de laquelle la déclaration suivante, quant aux principes de droit international actuellement reconnus, a été adoptée:
   • Il convient de décider si l’acte faisant l’objet de la plainte devrait, dans ce contexte, être considéré comme relevant raisonnablement d’un domaine d’activité, commercial ou autre, ou du ressort du droit privé ... ou s’il doit être considéré comme autre et relevant de la sphère d’activité du gouvernement ou de l’Etat souverain.
6. 103. La Cour suprême a en outre statué que, si une activité touche aux affaires ou à la politique d’un gouvernement étranger, il y a lieu d’appliquer l’immunité de l’Etat souverain à cette activité. Dans le cas jugé par la Cour, qui concernait un chauffeur, la justice a considéré que «l’élément de confiance et de confidentialité attaché au chauffeur d’une voiture d’ambassade crée entre celui-ci et ses employeurs un lien qui a pour effet de l’associer à l’organisation publique du gouvernement qui l’emploie et à ses intérêts».
7. 104. Le gouvernement irlandais déclare qu’il n’est pas facile de déterminer si ces circonstances s’appliquent aux salariés de Mandate; cela dépend en grande partie de la question de savoir si les fonctions des intéressés ont trait aux affaires ou à la politique du gouvernement étranger ou comportent un élément de confiance et de confidentialité. Si les relations de travail dont il est question entrent dans cette catégorie, il est probable que la demande d’octroi de l’immunité de l’Etat souverain serait acceptée par un tribunal irlandais. Il est toutefois possible que les fonctions exercées par un ou plusieurs des intéressés n’entrent pas dans le champ d’application de la décision susmentionnée de la Cour suprême, et qu’un tribunal irlandais en conclurait qu’en l’espèce la législation irlandaise sur l’emploi s’applique.
8. 105. En conclusion, le gouvernement irlandais déclare qu’il n’est pas possible, sur la base des informations disponibles, de déterminer avec certitude si le contrat et la relation de travail entre les cinq membres du personnel recrutés localement et l’ambassade d’Afrique du Sud sont régis par le droit irlandais.
9. 106. Le comité considère donc, sur la base des informations communiquées par le gouvernement irlandais, que l’affirmation du gouvernement sud-africain, selon laquelle dans le présent cas la relation de travail entre son ambassade à Dublin et le personnel recruté localement est régie par le droit irlandais, ne peut être confirmée. S’il est vrai que la question de l’application de la législation irlandaise au personnel recruté localement dans une ambassade dépend de diverses circonstances qui ne peuvent être déterminées qu’au cas par cas, en revanche les principes internationaux fondamentaux de la liberté syndicale que consacrent la Constitution de l’OIT et la Déclaration de Philadelphie s’appliquent à tous les Etats Membres.
10. 107. Compte tenu du principe susmentionné qui lie les Etats Membres de l’OIT, il serait anormal d’abandonner le personnel recruté localement dans le présent cas au niveau international en raison simplement de l’ambiguïté d’une situation relevant de l’application de la législation nationale. Par conséquent, s’il reste encore à déterminer quelles sont les lois nationales applicables au personnel recruté localement, le comité, dans l’intérêt de la justice, peut se tourner vers les autorités dont dépend l’employeur, l’ambassade sud-africaine, à savoir dans le présent cas et sans nul doute possible le gouvernement de l’Afrique du Sud, compte tenu de la souveraineté incontestée qu’il exerce sur les fonctionnaires et les salariés qui le représentent dans le monde entier.
11. 108. Le comité considère donc que, s’il y a eu violation des normes internationales du travail ou des principes relatifs à la liberté syndicale et à la négociation collective dans le présent cas, c’est assurément le gouvernement sud-africain qui est le mieux placé pour prendre les mesures nécessaires pour y remédier. Le comité en conclut donc que la plainte est recevable et procédera ci-après à l’analyse et à l’examen des questions de fond qu’elle soulève.

B. Allégations de l’organisation plaignante

1. 109. Dans ses communications des 7 et 21 mai 2002, le syndicat Mandate affirme que l’Afrique du Sud n’a pas assuré d’une manière satisfaisante, dans les domaines de sa juridiction, et en particulier dans son ambassade en Irlande, l’exécution des conventions nos 87 et 98 de l’OIT.
2. 110. Le personnel irlandais employé à l’ambassade de l’Afrique du Sud à Dublin a décidé, en raison de certaines préoccupations et revendications qu’il souhaitait faire entendre en ce qui concerne ses conditions de travail, de même qu’en ce qui concerne le style de gestion de l’ambassadeur, qu’il avait besoin d’une protection syndicale. Il a donc adhéré à la section locale du syndicat Mandate, à la suite de quoi, ce dernier a fait des démarches auprès de l’ambassade en vue d’engager des négociations collectives.
3. 111. Une réunion a été demandée à l’ambassadeur par lettre du 25 octobre 2001 [lettre jointe à la plainte]. L’ambassade a avisé le syndicat par lettre du 29 novembre 2001 qu’il n’était pas envisagé de reconnaître ce dernier [lettre jointe à la plainte]. La lettre indiquait notamment que: «... l’ambassade n’a pas pour politique de négocier ou d’agir par l’intermédiaire d’un tiers lorsqu’il s’agit de traiter des questions qui relèvent des relations professionnelles». De ce fait, l’ambassade a refusé de reconnaître le syndicat Mandate et de traiter avec lui.
4. 112. A la suite de cela, le syndicat a fait parvenir à l’ambassade un avis officiel de grève pour le 10 janvier 2002. Après discussion entre l’ambassade et le syndicat Mandate, il a été décidé de reporter la grève de 24 heures, afin de faciliter une proposition du syndicat visant à ce que les deux parties se soumettent à une procédure de conciliation auprès de la Commission des relations professionnelles.
5. 113. Le 10 janvier 2002, l’ambassade ayant refusé la procédure de médiation, le personnel a été convoqué à une réunion au cours de laquelle un mémorandum de l’ambassadeur en date du 9 janvier 2002 lui a été communiqué. L’ambassade refusant de recourir à la conciliation, la grève a commencé le 11 janvier 2002.
6. 114. Une tentative d’intervention a aussi été faite par le secrétaire général adjoint du Congrès irlandais des syndicats, qui a proposé qu’une personne indépendante soit nommée d’un commun accord en vue du règlement du différend, mais l’ambassade a également rejeté cette proposition. Un rapport détaillé relatif au différend et à la question de la reconnaissance du syndicat a été soumis au directeur général du Département des affaires étrangères à Pretoria le 18 décembre 2001.
7. 115. Le syndicat Mandate considère que l’ambassade et le gouvernement de l’Afrique du Sud, en refusant de le rencontrer, entravent l’exercice de son droit de négocier avec l’employeur pour le compte des membres qui lui sont affiliés, en violation des dispositions de la convention no 87, et en particulier de ses articles 3(2), 8(2) et 11.
8. 116. Le syndicat considère en outre que l’ambassade et le gouvernement de l’Afrique du Sud, par leur attitude, violent les dispositions de la convention no 98, en particulier ses articles 3 et 4. Il soutient que, si la convention no 98 ne s’applique pas aux «fonctionnaires publics», les membres du syndicat impliqués dans ce différend ne sont pas exclus, eux, de son champ d’application, compte tenu de la nature de leurs fonctions dans la section d’appui administratif de l’ambassade de Dublin. Le plaignant fait valoir que l’ambassade et le gouvernement de l’Afrique du Sud, en intervenant directement pour interdire la tenue de négociations concernant des questions liées aux conditions de travail, ont enfreint les dispositions de la convention no 98.
9. 117. En outre, les travailleurs parties au différend estiment être l’objet d’une discrimination dans la mesure où le personnel diplomatique sud-africain de l’ambassade (par exemple l’adjoint aux affaires étrangères - foreign assistant - et le directeur administratif), qu’ils côtoient au travail, est membre du syndicat. L’organisation plaignante demande donc au comité de l’aider à obtenir que l’ambassade/le gouvernement de l’Afrique du Sud respecte les obligations qui lui incombent en vertu de la Constitution de l’OIT.

C. Réponse du gouvernement

1. 118. Dans sa communication du 8 octobre 2002, le gouvernement déclare que l’ambassade emploie tant des ressortissants sud-africains que du personnel recruté localement. Cinq de ces employés locaux sont affiliés au syndicat plaignant qui a demandé à l’ambassade de le reconnaître officiellement en tant que représentant de ces employés aux fins de la négociation collective, pour la discussion relative à la rémunération et aux conditions d’emploi.
2. 119. Le 29 novembre 2001, l’ambassadeur a répondu ce qui suit:
   • En raison de son statut diplomatique et de la nature de ses activités, l’ambassade n’a pas pour politique de négocier ou d’agir par l’intermédiaire d’un tiers lorsqu’il s’agit de traiter des questions qui relèvent des relations professionnelles.
   • Cela étant, l’ambassade est tout à fait ouverte à une discussion directe entre la direction et le personnel local et relative aux questions de personnel.
   • En vue d’améliorer les relations entre employeur et employé, elle serait tout à fait disposée à mettre en place une structure interne dans le cadre de laquelle ce type de questions serait abordé.
3. 120. La relation entre une ambassade en tant qu’employeur et son personnel recruté localement est régie par le droit du pays dans lequel elle est implantée. Conformément aux procédures pertinentes de l’Irlande, le syndicat a engagé une procédure, puis a eu recours à la grève pour contraindre l’ambassade à le reconnaître. En vertu du droit irlandais, l’employeur n’a aucune obligation légale de reconnaître un syndicat.
4. 121. Si le syndicat considère que l’ambassade et le gouvernement de l’Afrique du Sud ont enfreint les dispositions de la convention no 87, notamment les articles 3, paragraphe 2,
5. 8, paragraphe 2, et 11, et de la convention no 98, notamment les articles 3 et 4, le gouvernement quant à lui affirme qu’il ressort clairement de ces deux conventions que ni l’une ni l’autre ne s’appliquent en l’espèce et que l’Afrique du Sud n’a pas enfreint leurs dispositions. En conséquence, la plainte est infondée et doit être rejetée étant donné qu’elle ne contient aucune allégation qui, si elle était démontrée, constituerait une violation de l’une quelconque des deux conventions.
6. 122. La plainte du syndicat en ce qui concerne la convention no 87 ne saurait aboutir car son objet (refus de reconnaître un syndicat) est sans rapport avec les droits et libertés garantis par la convention. L’ambassade n’a pas porté atteinte ni limité ni fait obstacle à l’exercice légal par le syndicat des quatre droits fondamentaux garantis par l’article 3 de la convention no 87, à savoir le droit pour les organisations de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire leurs représentants, d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action sans intervention des autorités publiques. Elle n’a pas non plus appliqué la législation nationale de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la convention, au sens où l’entend l’article 8, paragraphe 2. Premièrement, la convention ne garantit pas la reconnaissance d’un syndicat et, deuxièmement, en refusant de reconnaître le syndicat plaignant, l’ambassade n’a pas agi de façon contraire à la législation irlandaise. En ce qui concerne l’article 11, l’ambassade et le gouvernement n’ont en aucune façon agi de manière à entraver le libre exercice du droit syndical par les employés membres du syndicat plaignant.
7. 123. Le gouvernement affirme par ailleurs que la convention no 98 ne s’applique pas non plus en l’espèce. L’article 3 dispose que les Etats doivent instituer des organismes appropriés pour assurer le respect du droit syndical. L’article 4 dispose que les Etats doivent prendre des mesures appropriées pour encourager et promouvoir des procédures de négociation volontaire entre les employeurs et les travailleurs. Par conséquent, le refus par un employeur de reconnaître un syndicat, notamment lorsqu’il n’existe aucune obligation légale pour l’employeur de le faire, ne constitue en aucun cas une violation de la convention no 98.
8. 124. Enfin, le gouvernement signale qu’il est fait référence dans la plainte à la législation sud-africaine et fait valoir que cette démarche n’a pas lieu d’être car ni la Constitution ni la législation sud-africaines ne prévoient de dispositions relatives aux conditions d’emploi de personnel recruté localement par une ambassade. En conclusion, il ressort que le gouvernement de l’Afrique du Sud n’a en aucune manière violé les dispositions des conventions nos 87 et 98 et qu’en conséquence la plainte doit être rejetée.

D. Conclusions du comité

1. 125. Le comité note que les allégations dans le présent cas portent sur le refus de l’ambassade de l’Afrique du Sud en Irlande de rencontrer le syndicat plaignant qui représente le personnel recruté localement et de négocier avec lui. Dans une lettre du 25 octobre 2001, le syndicat avait demandé à rencontrer l’ambassadeur mais l’ambassade l’a avisé un mois plus tard qu’elle n’avait pas l’intention de le reconnaître et qu’elle n’a pas pour politique de négocier ou d’agir par l’intermédiaire d’un tiers lorsqu’il s’agit de traiter des questions qui relèvent des relations professionnelles. L’ambassade a indiqué toutefois qu’elle était ouverte à des discussions directes entre la direction et le personnel recruté localement sur des questions de personnel. Les tentatives du syndicat plaignant de régler la question par la médiation et la conciliation se sont heurtées à un refus de l’ambassade.
2. 126. Il n’y a pas de différend entre le plaignant et le gouvernement quant à l’analyse des faits. Le désaccord porte sur la question de savoir si la non-reconnaissance du syndicat est une violation des normes internationales du travail et des principes de la liberté syndicale.
3. 127. Le gouvernement déclare que le droit irlandais n’oblige pas l’employeur à reconnaître un syndicat. Il affirme par ailleurs que la convention no 87 ne concerne pas la reconnaissance des syndicats et que, qui plus est, l’ambassade n’a en aucune manière porté atteinte au droit du personnel recruté localement de se syndiquer, aux droits des organisations de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire leurs représentants, d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action. En ce qui concerne la convention no 98, le gouvernement affirme que le refus par un employeur de reconnaître un syndicat, notamment lorsqu’il n’existe aucune obligation légale au niveau national pour l’employeur de le faire, ne constitue pas une violation des dispositions de la convention. Quant à la référence du plaignant à la législation sud-africaine, le gouvernement considère qu’elle n’a pas lieu d’être car ni la Constitution ni la législation sud-africaines ne prévoient de dispositions relatives aux conditions d’emploi du personnel recruté localement par une ambassade.
4. 128. Le comité souhaite rappeler en premier lieu que la question dont il est saisi n’est pas de savoir quelle est la législation nationale qui s’applique au personnel recruté localement à l’ambassade sud-africaine en Irlande (question qui, selon le gouvernement irlandais, n’a pas à ce stade de réponse claire et définitive) mais plutôt de savoir si les faits en cause sont contraires aux normes internationales et principes de la liberté syndicale.
5. 129. Dans ce cadre, le comité demande au gouvernement d’indiquer quelles sont les responsabilités exactes des cinq membres du personnel recrutés localement à l’ambassade sud-africaine en Irlande, et qui sont membres du syndicat auteur de la plainte.
6. 130. Le comité rappelle néanmoins que les conventions nos 87 et 98 s’appliquent au personnel recruté localement. En premier lieu, l’article 2 de la convention no 87 énonce le droit de tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte (avec la seule exception possible, prévue à l’article 9, des membres de la police et des forces armées), de constituer des organisations de leur choix. En ce qui concerne la convention no 98, le gouvernement n’affirme à aucun moment que les employés en question, dont il est dit qu’ils relèvent de la section d’appui administratif, sont exclus au titre de l’article 6; qui plus est, il affirme que ce personnel local est régi par la législation irlandaise plutôt que par la législation sud-africaine, ce qui confirmerait que ces employés ne sont pas considérés comme étant des fonctionnaires publics.

Recommandation du comité

1. 131. A la lumière des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité rappelle que le personnel recruté localement d’une ambassade est couvert par les dispositions des conventions nos 87 et 98.
   • b) Le comité demande au gouvernement d’indiquer quelles sont les responsabilités exactes des cinq membres du personnel recrutés localement à l’ambassade sud-africaine en Irlande, et qui sont membres du syndicat auteur de la plainte.