Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 330, Mars 2003

Cas no 2180 (Canada) - Date de la plainte: 01-MARS -02 - Clos

1. 239. La queja relativa al caso núm. 2166 figura en una comunicación de 18 de diciembre de 2001 del Congreso del Trabajo de Canadá (CLC), el Sindicato Nacional de Empleados del Gobierno provincial (NUPGE) y la Asociación de Ciencias de la Salud de Columbia Británica (HSA). La queja fue avalada por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) en comunicaciones de fecha 19 de diciembre de 2001. La queja se refiere a las leyes núms. 2 y 15.
2. 240. La queja relativa al caso núm. 2173 figura en una comunicación de 7 de febrero de 2002 del Congreso del Trabajo de Canadá (CLC), el Sindicato de Enfermeras de Columbia Británica (BCNU), la Federación de Docentes de Canadá (FDC), la Federación de Docentes de Columbia Británica (BCTF) y el Sindicato Canadiense de Trabajadores del Sector Público (CUPE), Sección Columbia Británica. La queja fue avalada por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) en una comunicación de fecha 18 de febrero de 2002 y posteriormente complementada por la Internacional de la Educación (IE) en comunicaciones de fecha 15 de marzo y 4 de julio de 2002. La queja se refiere a las leyes núms. 15, 18, 27 y 28.
3. 241. La queja relativa al caso núm. 2180 figura en una comunicación de 1.º de marzo de 2002 del Congreso del Trabajo de Canadá (CLC), el Sindicato Nacional de Empleados del Gobierno provincial (NUPGE), el Sindicato Trabajadores y Servidores del Gobierno Provincial de Columbia Británica (BCGSEU) y la Asociación de Ciencias de la Salud de Columbia Británica (HSA). La queja fue avalada por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) en una comunicación de fecha 4 de marzo de 2002 y por la Internacional de Servicios Públicos (ISP) en una comunicación de fecha 14 de marzo de 2002. La queja se refiere a las leyes núms. 27, 28 y 29.
4. 242. La queja relativa al caso núm. 2196 figura en una comunicación de 14 de mayo de 2002 de la Asociación Canadiense de Profesores Universitarios (CAUT). La queja se refiere a la ley núm. 28.
5. 243. El Gobierno de Canadá envió las observaciones del Gobierno de Columbia Británica para todos estos casos por comunicaciones de fechas 10 de octubre de 2002 y 31 de enero de 2003.
6. 244. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

• Caso núm. 2166 (leyes núms. 2 y 15)
  245. 245 La queja relativa a este caso fue presentada por el Congreso de Trabajadores de Canadá (CLC) y el Sindicato Nacional de Empleados del Gobierno Provincial (NUPGE) en nombre de la Asociación de Ciencias de la Salud de Columbia Británica (HSA). Esta asociación reúne alrededor de 10.800 profesionales de la salud y su agente de negociación es la Asociación de Negociación Colectiva de los Profesionales Paramédicos (PPBA). Por su parte, la Asociación de Empleadores de la Salud de Columbia Británica (HEABC), representa a los distintos empleadores interesados en el proceso de negociación colectiva. Históricamente, las condiciones de trabajo de los profesionales de la salud y las enfermeras han sido relativamente similares.
  246. 246 El 29 de enero de 2001 las partes comenzaron a renegociar el convenio colectivo que había caducado el 31 de marzo del mismo año. Si bien las negociaciones progresaron en algunos aspectos no fue posible llegar a un acuerdo. El 20 de abril, el 90 por ciento de los miembros del sindicato votó en favor de la realización de una huelga. Las partes convinieron en la designación de un mediador. El 3 de mayo, el empleador presentó una propuesta salarial con un aumento que iba del 5,5 al 14 por ciento en un período de tres años, según las distintas categorías de trabajadores. El sindicato rechazó esta propuesta y alegó que se trataba de una táctica para dividir a los trabajadores. El mediador se retiró del conflicto y el sindicato envió el aviso de huelga. Entre el 18 de mayo y el 18 de junio de 2001, el sindicato llevó a cabo un retiro rotativo de servicios, manteniendo en todo momento la prestación de servicios esenciales. Sin embargo, la HEABC en ningún momento recurrió al Consejo de Relaciones Laborales a fin de solicitar aumentos en los ingresos salariales, tal como lo permite la legislación sobre servicios esenciales. El 19 de junio, el Gobierno designó un mediador especial.
  247. 247 El conflicto estaba alcanzando mayores dimensiones cuando se convocó a una sesión de emergencia de la asamblea. Esta sesión tuvo como resultado la adopción, el 20 de junio de 2001, de la ley sobre la continuación de los servicios de asistencia médica (núm. 2) que ordenó a la HSA suspender la huelga legal durante un «período de enfriamiento» y dispuso que las partes reanudaran las negociaciones. Los trabajadores retomaron sus actividades el 21 de junio de 2001 y la PPBA volvió a sentarse a la mesa de negociación. Como los empleadores mantuvieron su postura, la HSA volvió a realizar una huelga el 23 y 24 de julio de 2001, a pesar de lo dispuesto en la ley núm. 2 y a pesar de la orden de cesar en el ejercicio de la huelga pronunciada el 20 de julio de 2001 por el Consejo de Relaciones Laborales. Aunque los empleadores se negaron a suministrar la infraestructura habitual necesaria para la provisión de los servicios esenciales, los querellantes lograron mantener la prestación de tales servicios.
  248. 248 El 9 de agosto de 2001, el Gobierno promulgó la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de asistencia médica (núm. 15), que, según los querellantes, impuso fundamentalmente las condiciones de trabajo contenidas en la última propuesta presentada por los empleadores. La citada ley impuso un convenio colectivo en virtud del cual, durante un período de tres años, el 40 por ciento de los profesionales paramédicos recibiría un aumento del 5,5 por ciento mientras que el 60 por ciento restante recibiría un aumento del 14 por ciento. Las enfermeras, por su parte, recibirían un aumento del 23 por ciento. Los querellantes sostienen que este instrumento no sólo creó diferencias internas dentro de la PPBA sino que también menoscabó la equiparación con otros grupos de trabajadores.
  249. 249 Los querellantes sostienen igualmente que el Gobierno no consultó a las organizaciones de trabajadores de manera adecuada antes de imponer el acuerdo legislativo. Si bien existieron contactos y discusiones durante el conflicto, el Gobierno sólo notificó al sindicato cinco minutos antes de que la legislación fuera adoptada, desconociendo su compromiso de informar con anticipación suficiente sobre el curso de acción que se adoptara. El Gobierno dejó de lado el camino más apropiado que hubiera consistido en buscar la asesoría de una tercera parte independiente e imponer su decisión en caso de ser necesario y, por el contrario, se limitó a imponer a los miembros de la HSA la propuesta presentada por los empleadores. Los querellantes alegan que las leyes núms. 2 y 15 violan los derechos de sindicación y de negociación colectiva en el sector público, contemplados en los convenios de la OIT y reconocidos por los principios de libertad sindical.
• Caso núm. 2173 (leyes núms. 15, 18, 27 y 28)
  250. 250 La queja relativa a este caso fue presentada el 7 de febrero de 2002 por el Congreso de Trabajadores de Canadá (CLC) en nombre del Sindicato de Enfermeras de Columbia Británica (BCNU) que reúne a 23.000 enfermeras, la Federación de Docentes de Columbia Británica (BCTF) que reúne a 45.000 docentes del sector de la educación pública desde el jardín de infantes hasta la secundaria y el Sindicato Canadiense de Trabajadores del Sector Público (CUPE).
  251. 251 Además de la ley núm. 15, descrita más arriba en relación con el caso núm. 2166, esta queja se refiere a la ley de enmienda sobre los estatutos laborales y de desarrollo de las capacidades (núm. 18), la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de la educación (núm. 27) y la ley sobre flexibilidad de la educación y elección (núm. 28). En su conjunto, estas leyes han afectado a más de 100.000 trabajadores en los sectores de la salud y la educación puesto que han implicado: i) la imposición de un convenio colectivo, ii) la privación a los trabajadores de su derecho de negociar libremente las condiciones de trabajo y, iii) la restricción arbitraria del ejercicio del derecho de huelga. Los querellantes sostienen que las leyes núms. 15, 18, 27 y 28 constituyen una clara violación de las obligaciones asumidas por Canadá en el marco de los convenios de la OIT así como de otras obligaciones internacionales.
  252. 252 En cuanto al sector de la salud, la Asociación de Negociación Colectiva de las Enfermeras comenzó la negociación con la HEABC a fin de renovar el convenio colectivo que se aplica a las enfermeras que trabajan en hospitales y otras instituciones de salud pública. Como no fue posible llegar a un acuerdo, las enfermeras comenzaron una huelga el 13 de abril de 2001 durante la cual mantuvieron los servicios esenciales y sólo dejaron de prestar servicios equivalentes a las horas extras que habitualmente realizaban. Las enfermeras se vieron obligadas a poner fin a esta huelga limitada a raíz de la adopción de la ley núm. 2, el 19 de junio de 2001, por la que se les ordenó que volvieran a trabajar y que su agente retomara las negociaciones. La ley núm. 15 fue adoptada el 9 de agosto de 2001 antes de que el mediador designado por el Comisionado de Investigación Laboral pudiera hacer recomendación alguna. Los alegatos de los querellantes respecto de esta ley son esencialmente idénticos a los presentados en el caso núm. 2166.
  253. 253 Con respecto al sector de la educación, el primer grupo de querellantes (BNCU, BCTF, CUPO) explicó que los docentes sólo han tenido acceso al derecho de negociación colectiva desde 1987 (luego de que una queja fuera presentada con éxito ante el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1350). En 1993, se enmendó la ley relativa a los servicios esenciales a fin de que el derecho de huelga, de conformidad con las normas reconocidas internacionales, sólo fuera restringido en casos que representaran un peligro para la salud, la seguridad o el bienestar de la población (artículo 72 del Código de Relaciones Laborales de Columbia Británica). En marzo de 2001, comenzaron las negociaciones para renovar el convenio colectivo que se aplica a la unidad provincial de docentes y debía caducar el 30 de junio de 2001. Según los querellantes, el empleador solicitó nuevas concesiones a los trabajadores en la mesa de negociación de modo que prácticamente no hubo ningún progreso. Sin embargo, los trabajadores no habían recurrido a ninguna acción laboral cuando se sancionó la ley núm. 18, el 16 de agosto de 2001.
  254. 254 Los querellantes alegan que la ley núm. 18, que enmienda el artículo 72 del Código de Relaciones Laborales, restringe severamente y en la práctica impide el ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores del sistema de la enseñanza pública, por las siguientes razones:
• — el legislador extiende el concepto de «servicios esenciales» tanto a los trabajadores docentes como no docentes del sistema de enseñanza pública;
• — la ley establece que no se podrá iniciar una huelga o un lock-out hasta que el Consejo no haya determinado cuáles son los servicios esenciales (artículo 72, 6);
• — la ley impone a los trabajadores interesados la obligación de suministrar, proveer o mantener las instituciones en pleno funcionamiento y prestación de servicios (artículo 72, 8);
• — el artículo 158 del Código de Relaciones Laborales refuerza la aplicación del artículo 72, 6) y 8) al establecer importantes sanciones para las personas y las organizaciones sindicales que no cumplan con lo dispuesto en la ley.
  255. 255 Luego de la adopción de la ley núm. 18, las negociaciones se interrumpieron durante algún tiempo y, en octubre de 2001, los docentes decidieron poner en práctica una acción laboral gradual, que implicaría dejar de prestar servicios administrativos menores y elaboración de informes sin menoscabar la instrucción de los alumnos en todos los programas. Los empleadores recurrieron al Consejo de Relaciones Laborales de Columbia Británica, bajo los términos del artículo 72 recientemente enmendado, y le solicitaron que determinara cuáles de las acciones laborales contenidas en la propuesta del sindicato podrían considerarse «servicios esenciales». El Consejo determinó que la mayoría de los servicios menores que dejarían de prestarse durante la fase inicial de acuerdo con la propuesta no eran «esenciales», incluso con arreglo a los nuevos términos de la ley. Los querellantes indicaron que el Gobierno rechazó la decisión del Consejo y declaró que debía recurrirse a la legislatura para que pusiera fin al conflicto.
  256. 256 En su comunicación de 4 de julio de 2002, el segundo grupo de querellantes (la Internacional de la Educación (EI), la Federación de Docentes de Canadá (FDC) y la Federación de Docentes de Columbia Británica (BCTF)) manifiesta que el Gobierno ha adoptado nuevas leyes que violan los principios fundamentales de libertad sindical y libre negociación colectiva (la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de la educación (núm. 27) y la ley sobre flexibilidad de la educación y elección (núm. 28)).
  257. 257 Entre 1987 y 1994, se negociaron convenios libremente en la totalidad de los 75 consejos escolares locales. En 1994, el Gobierno modificó la estructura de negociación colectiva y en 1996 se firmó un acuerdo de alcance provincial que dejó sin efecto los convenios locales precedentes. En enero de 2002, las partes comenzaron a negociar la renovación del segundo convenio provincial. El sindicato solicitó un aumento salarial del 23 por ciento en un período de tres años (similar al de las enfermeras) y el empleador, por su parte, ofreció un aumento de un 7,6 por ciento. Las partes convinieron en la designación de un mediador imparcial. El 22 de enero de 2002, el empleador sometió una propuesta revisada luego de lo cual se celebraron nuevas negociaciones. En este período, los docentes no dejaron de prestar ningún servicio, puesto que esta posibilidad había sido prohibida por la ley núm. 18. El Gobierno adoptó posteriormente las leyes núms. 27 y 28.
  258. 258 La ley sobre el convenio colectivo de los servicios de la educación (núm. 27) junto con la ley sobre flexibilidad de la educación y elección (núm. 28) eliminaron el limitado derecho de huelga que aún conservaban los docentes, puesto que «decidieron» que existía un convenio colectivo entre las partes e impusieron unilateralmente condiciones desfavorables para los docentes durante un período de tres años. Estas leyes dejaron sin efecto disposiciones anteriores acordadas mediante convenio colectivo. Así, por ejemplo, el artículo 2, 1), a), iv) de la ley núm. 27 declaró «nulos y sin efecto» a diez convenios locales. Según los querellantes, esto significa que el Gobierno ha suprimido, en diez áreas de la provincia, la totalidad de los términos y condiciones de trabajo locales relativos a cuestiones tales como derechos de antigüedad, licencias, horas de trabajo, etc. La ley núm. 27 elimina igualmente la posibilidad de que los decentes negocien disposiciones relativas a las consecuencias de las acciones del Gobierno. Por la ley núm. 28 se reconoce a los consejos escolares el derecho de modificar unilateralmente el calendario escolar, y se declara nula toda disposición de un convenio colectivo que se oponga a los cambios introducidos por el empleador.
  259. 259 Los querellantes sostuvieron asimismo que apoyaban plenamente las quejas presentadas en forma paralela por otras organizaciones de trabajadores de los sectores de la salud y la educación y, habida cuenta de la naturaleza y la gravedad de las violaciones de las normas internacionales, solicitaron a la OIT que enviara una misión de estudio e información a Columbia Británica a fin de investigar los hechos relativos a la queja.
• Caso núm. 2180 (leyes núms. 27, 28 y 29)
  260. 260 La queja relativa a este caso fue presentada por el Congreso de Trabajadores de Canadá (CLC) y el Sindicato Nacional de Empleados del Gobierno provincial (NUPGE) en nombre del Sindicato Trabajadores y Servidores del Gobierno Provincial de Columbia Británica (BCGSEU), que reúne a más de 60.000 trabajadores del Gobierno provincial y la Asociación de Ciencias de la Salud de Columbia Británica (HSA).
  261. 261 Además de las leyes núms. 27 y 28 (descritas más arriba en relación con el caso núm. 2173) esta queja se refiere a la ley sobre el mejoramiento de la prestación de servicios sociales y de la salud (núm. 29). Los alegatos de los querellantes con respecto a las leyes núms. 27 y 28 son esencialmente idénticos a los presentados en el caso núm. 2173. La ley núm. 27 fue adoptada sin efectuar consulta alguna con el sindicato de los docentes. Fue impuesta por un período de tres años y tanto las condiciones salariales como de trabajo adoptadas reflejaron la postura del empleador. No se hizo referencia en ningún momento a un arbitraje imparcial e independiente y se prohibió el ejercicio del derecho de huelga. Con respecto a la ley núm. 28, los querellantes indicaron que, a lo largo de los años, los trabajadores docentes y no docentes habían negociado y obtenido disposiciones en convenios colectivos relativas a distintos aspectos, por ejemplo, el número de alumnos por clase, las materias que debían enseñar, el número de horas de enseñanza. Para obtener tales disposiciones tuvieron que efectuar concesiones en otros ámbitos. En nombre de la «flexibilidad y la elección», el Gobierno da ahora a los empleadores el derecho de dejar de lado las disposiciones acordadas mediante convenio colectivo, sin compensación, consulta, arbitraje o convenio alguno. Además, la ley núm. 28 tiene efecto retroactivo (artículo 4, 2). La ley deja sin efecto igualmente disposiciones que protegen la estabilidad en el trabajo y autoriza a «dar de baja» a los trabajadores, permitiendo a los empleadores del sector de la educación emplear servicios o personal no sindicalizado, a pesar de las disposiciones previamente acordadas por convenio colectivo. Por último, cabe señalar que la ley no tiene vigencia temporal ni contiene una cláusula de extinción.
  262. 262 Con respecto a la ley sobre el mejoramiento de la prestación de servicios sociales y de la salud (núm. 29), los querellantes indican que, antes de la adopción de la ley, prácticamente todos los trabajadores del sector de los servicios sociales y de la salud estaban cubiertos por convenios colectivos. Estos trabajadores habían alcanzado progresos significativos a través de huelgas difíciles y concesiones mutuas sobre varios aspectos, incluida la seguridad del empleo, la movilidad profesional y los salarios. Los querellantes alegan que la ley núm. 29 echa por tierra todos estos progresos puesto que impone términos desfavorables e inaceptables que reflejan la posición de los empleadores dándole prioridad sobre el Código de Relaciones Laborales de Columbia Británica; permite que el empleador deje sin efecto convenios colectivos y «subcontrate» a trabajadores no sindicalizados; posibilita la injerencia del Gobierno en la elección de los agentes de negociación de los trabajadores y anula convenios colectivos ya negociados.
  263. 263 Los querellantes piden al Gobierno que deje sin efecto estas leyes, que los trabajadores afectados sean indemnizados y que el Gobierno respete en el futuro las disposiciones contenidas en los convenios de la OIT. Habida cuenta de la complejidad y la gravedad de estas violaciones, los querellantes solicitan que la OIT envíe una misión de estudio e información para investigar los hechos referidos en las quejas.
• Caso núm. 2196 (ley núm. 28)
  264. 264 La queja relativa a este caso fue presentada por la Asociación Canadiense de Profesores Universitarios (CAUT) en nombre de la Asociación de Educadores de Colegios (CIEA), formado por 7.000 miembros empleados en colegios, universidades e institutos en el sector de la educación post-secundaria.
  265. 265 La queja se refiere a la ley sobre flexibilidad de la educación y elección (núm. 28), ya descrita más arriba en relación con los casos núms. 2173 y 2180. La organización querellante afirma que la ley núm. 28 se aplica igualmente al personal docente en colegios, universidades e institutos. La ley deja sin efecto disposiciones fundamentales relativas a las condiciones de trabajo que habían sido libremente negociadas y priva a los trabajadores del derecho de negociar libremente los términos y condiciones de trabajo. La organización querellante alega que esta ley viola los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154, esencialmente por las mismas razones enunciadas en relación con el caso núm. 2173. Sin haber consultado al sindicato, el Gobierno retiró importantes aspectos de las condiciones de trabajo del ámbito material de la negociación colectiva y las dejó libradas a la entera discreción de los empleadores. El querellante remite igualmente a otras leyes mencionadas en las quejas antes descritas.
• Conclusiones generales
  266. 266 Los querellantes alegan en cada uno de los casos presentados más arriba que las leyes núms. 2, 15, 18, 27, 28 y 29 violan los convenios de la OIT y los principios de libertad sindical. Estas leyes crean tanto en el sector de la salud pública como de la educación, una situación en la que varios empleadores se ven tentados a no recurrir a la negociación colectiva sino a rechazarla y esperar la imposición de sus propuestas por vía legislativa. Los querellantes sostienen que esta situación desalienta el libre recurso a la negociación colectiva entre empleadores y trabajadores para la determinación de los términos y las condiciones de trabajo. Los querellantes en los casos núms. 2166, 2173 y 2180 solicitan que la OIT envíe una misión de estudio e información a Columbia Británica a fin de investigar los hechos relativos a las quejas, habida cuenta de la naturaleza y la gravedad de las violaciones a las normas internacionales.

B. Respuesta del Gobierno

• General
  267. 267 En una comunicación de fecha 26 de julio de 2002, el Gobierno explicó, en relación con todas las quejas presentadas, el contexto económico y fiscal imperante en el momento de los hechos, en el que prevalecía un aumento del costo de la deuda de los servicios y un acrecentamiento del déficit:
• — los cambios en la economía global y los compromisos debidos al gasto del sector público generaban presiones insostenibles sobre el presupuesto y era necesario resolver ese problema;
• — el presupuesto estimado para 2002-2003 permitía prever un aumento de la deuda de 36,4 mil millones de dólares a 43,9 mil millones de dólares para los próximos tres años;
• — la deuda total soportada por los contribuyentes, como un porcentaje del PBI provincial debía crecer en un 25 por ciento para el año fiscal 2003-2004;
• — el actual plan fiscal elaborado por el Gobierno tiende a reducir el déficit a 1,8 mil millones de dólares en 2003-2004 y a eliminarlo completamente en 2004-2005;
• — los gastos de salud y educación representaron para la provincia el 64,4 por ciento del gasto total en 2002-2003 y esta cifra se elevará al 66,5 por ciento para el año fiscal 2002. Los gastos salariales representan a su vez un importante porcentaje del gasto total (un 76 por ciento para el sector de la educación y entre un 62,3 a un 80 por ciento para el sector de la salud).
  268. 268 Además, las tendencias recientes del mercado laboral demuestran que:
• — los acuerdos salariales del sector público han superado los aumentos del sector privado (2,3 por ciento en 2001 y 2,44 por ciento en 2002, comparado con un 1,65 por ciento y un 1,80 por ciento para los mismos años);
• — los ajustes efectivos para los salarios básicos efectuados en Columbia Británica evidencian que los acuerdos públicos (2,8 por ciento) superan los del sector privado provincial (1,7 por ciento);
• — la tasa provincial de desempleo ha superado la media nacional desde 1998;
• — el número promedio de trabajadores en áreas clave del sector público (educación, salud, servicios sociales y administración pública) ha aumentado considerablemente en los últimos tres años, a un 22,1 por ciento del total de los empleados provinciales.
  269. 269 El Gobierno añade que fue recientemente electo con un amplio mandato para mejorar la contabilidad fiscal y reducir el déficit y la deuda públicas. Las medidas adoptadas a través de las leyes núms. 2, 15 18, 27, 28 y 29 no fueron arbitrarias sino que respondieron a la situación preocupante que existía en los sectores de la salud y la educación públicas. Toda restricción a la negociación colectiva o al derecho de huelga se debió a la necesidad de adoptar medidas excepcionales, a la luz de la difícil situación económica y fiscal, en el contexto de conflictos laborales prolongados y también difíciles, que podría haber acarreado graves consecuencias para los sectores de la salud y la educación.
  270. 270 En su comunicación de 8 de agosto de 2002, el Gobierno considera que las quejas son esencialmente frívolas, irritantes, basadas fundamentalmente en móviles políticos y revisten una absoluta falta de mérito. Agrega que no sería adecuado tratar las cuestiones relacionadas con las leyes núms. 27, 28 y 29, puesto que han sido cuestionadas por un gran número de querellantes ante la Suprema Corte de Columbia Británica.
• Caso núm. 2166 (leyes núms. 2 y 15)
  271. 271 En su comunicación de 26 de julio de 2002, el Gobierno sostiene que ni la ley sobre la continuación de los servicios de asistencia médica (núm. 2) ni la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de asistencia médica (núm. 15) violan las disposiciones sustantivas del Convenio núm. 87. El Gobierno tuvo que actuar en la forma que creyó más conveniente frente a la grave amenaza que recaía sobre la salud y la seguridad de los ciudadanos y al peligro en el que se encontraba el sistema de salud.
  272. 272 La HEABC y las asociaciones de enfermeras y profesionales paramédicos implicadas en la negociación habían venido negociando desde enero de 2001. El convenio colectivo de las enfermeras debía caducar en marzo de 2001. Las negociaciones se estancaron y las enfermeras estaban programando una huelga total. Como resultado de la acción laboral llevada a cabo por las enfermeras y otros profesionales de la salud, 6.300 cirugías debieron cancelarse y docenas de ciudadanos de Columbia Británica debieron abandonar la provincia para poder recibir tratamiento médico urgente. Antes de sancionar la legislación en cuestión, el Gobierno trató de superar el estancamiento de la negociación. Los Ministros de Finanzas, Planeamiento de la Salud y Servicios de la Salud se reunieron con los representantes del Sindicato de Enfermeras de Columbia Británica el 11 de junio de 2001 y, haciendo hincapié en que no estaban allí para negociar un convenio colectivo, negociación que debía efectuarse con el agente de los empleadores (HEABC), ofrecieron colaborar con el sindicato para debatir sobre las cuestiones más importantes. El sindicato rechazó la propuesta el día siguiente. Los Ministros de Finanzas y Servicios de la Salud se reunieron nuevamente con los representantes del sindicato de las enfermeras el 15 de junio de 2001.
  273. 273 Durante los siete meses que llevaron a la sanción de la nueva legislación, la HEABC formuló una propuesta al agente de negociación de las enfermeras basada en las directivas elaboradas por el Ministerio de Finanzas en cuanto a lo que era razonable y asequible habida cuenta de la situación económica y fiscal de la provincia. Según el Gobierno, la propuesta fue muy generosa si se tiene en cuenta los niveles salariales que existían en ese momento en el sector público. La propuesta fue rechazada por el 96 por ciento de los miembros que participaron en la votación. El 14 de junio de 2001, los Ministros de Planeamiento de la Salud y Servicios de la Salud se reunieron nuevamente con los representantes de la HSA y reiteraron su voluntad de prestarles su cooperación en el debate de determinadas cuestiones. La propuesta fue igualmente rechazada.
  274. 274 Dado que el nivel de crisis alcanzado exigía acciones urgentes y definitivas, el Gobierno sancionó la ley núm. 2, que entró en vigor el 20 de junio de 2001. Esta ley estableció la posibilidad de imponer un «período de enfriamiento», a fin de dar tiempo a las partes para resolver sus diferencias y encontrar soluciones a corto y largo plazo. La ley convocó a las partes a reanudar o comenzar la negociación colectiva y a realizar todos los esfuerzos razonables para concluir un convenio colectivo. El 20 de junio, de conformidad con lo previsto en la ley, el Ministro de Trabajo impuso un período de enfriamiento de 50 días durante el cual no se logró acuerdo alguno. El Ministro impuso un nuevo período de enfriamiento de 10 días el 9 de agosto de 2001, día en que se sancionó la ley núm. 15.
  275. 275 La ley núm. 15 puso fin al período de enfriamiento previsto en la ley núm. 2. Respecto de las enfermeras, el artículo 2, 1) estableció que el convenio colectivo entre las partes constaría de: los términos y las condiciones del acuerdo previo, las disposiciones acordadas durante las negociaciones y las disposiciones del acuerdo global presentado el 16 de julio de 2001 por el agente de negociación de los empleadores (HEABC). El artículo 3, 1) estableció disposiciones similares para los profesionales paramédicos. Estos acuerdos caducarán el 31 de marzo de 2004.
  276. 276 El Gobierno afirma que la sanción de esta legislación fue un último recurso para poner fin al conflicto y garantizar que los pacientes recibirían la atención médica necesaria. Según el Gobierno, el acuerdo contiene un conjunto de medidas salariales justo, con niveles salariales competitivos. Las enfermeras recibieron un aumento salarial del 32,5 por ciento a lo largo de tres años, lo que las coloca en una situación similar a las de la vecina provincia de Alberta, que tiene los niveles salariales más elevados de Canadá. Los profesionales paramédicos recibieron aumentos del 5,5 al 14,25 por ciento sobre un período de tres años. Todo ello, en un momento en el que los aumentos en el sector público se encontraban en una escala del 2 al 3 por ciento.
• Caso núm. 2173 (leyes núms. 15, 18, 27 y 28)
  277. 277 En su comunicación de 26 de julio de 2002, el Gobierno afirma que ninguna de estas leyes viola disposiciones sustantivas del Convenio núm. 87. Con respecto a la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de asistencia médica (núm. 15) el Gobierno remite a los argumentos presentados en el marco del caso núm. 2166.
  278. 278 Con respecto a la ley de enmienda sobre los estatutos laborales y de desarrollo de las capacidades (núm. 18), el Gobierno sostiene que al modificar el Código de Relaciones Laborales y la ley de prestaciones jubilatorias, esta ley cumple con cuatro compromisos específicos enunciados durante la campaña electoral: restaurar la educación como un servicio esencial; restablecer el derecho de los trabajadores al voto secreto, eliminar la negociación sectorial en la industria de la construcción y restablecer las jubilaciones de los trabajadores a quienes les habían sido retiradas. En cuanto a los servicios esenciales, el Gobierno indica que en los últimos 10 años se perdieron más de 4 millones de días de clase a causa de las huelgas realizadas por los docentes. La ley núm. 18 incluye a la educación entre los servicios esenciales como había sido hasta 1993, y concede al Consejo de Relaciones Laborales la autoridad para determinar cuáles son los servicios que deben mantenerse en caso de que su interrupción signifique una amenaza inmediata y grave para el cumplimiento de los programas educativos. Según el Gobierno, la ley núm. 18 no menoscaba el derecho de huelga de los docentes ni su derecho de negociar colectivamente mas reconoce que el derecho a la educación debe primar sobre el derecho de huelga. Si bien los docentes y el personal administrativo conservan su derecho de huelga, deberán mantener el nivel de servicios fijado en cada caso por el Consejo de Relaciones Laborales. La legislación contribuye a lograr un equilibrio entre los derechos de los trabajadores a ejercer presión sobre sus empleadores a través de acciones laborales y el derecho de los alumnos de recibir educación. El Gobierno agrega que el proceso de consulta fue muy extenso, puesto que los objetivos legislativos fueron claramente enunciados en la plataforma electoral.
  279. 279 Con respecto a la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de la educación (núm. 27) y la ley sobre flexibilidad de la educación y elección (núm. 28), el Gobierno sostiene que no es adecuado discutir estas leyes en el contexto de la OIT puesto que han sido cuestionadas ante la Corte Suprema de Columbia Británica por varias organizaciones de trabajadores de los sectores de la salud y la educación. El Gobierno suministró, sin embargo, las siguientes observaciones.
  280. 280 La ley núm. 27, que entró en vigor el 27 de enero de 2002, puso fin a un largo conflicto con los docentes y estableció un convenio colectivo que otorga a los docentes un aumento del 7,5 por ciento sobre un período de tres años y que caducará el 30 de junio de 2004. Este acuerdo coloca a los docentes de Columbia Británica entre los mejores remunerados de todo Canadá. El Gobierno se vio obligado a adoptar alguna medida a fin de revisar el proceso de negociación colectiva en el sector de la educación dado que el conflicto había durado ya 10 meses y las alteraciones estaban perjudicando gravemente a los alumnos. Además, desde 1994 no había podido llegarse a un acuerdo en este sector. El artículo 5 de la ley prevé la creación de una comisión que estará encargada de revisar la estructura y el procedimiento de negociación colectiva en el sector de la educación.
  281. 281 El Gobierno afirma que la ley núm. 28, que entró en vigor el 28 de enero de 2002, fue sancionada con la finalidad de lograr un sistema educativo más flexible, más atento a las necesidades de los alumnos y mejor administrado. Con este fin, se devolvió el poder de adoptar decisiones a los padres y a los consejos escolares locales sobre cuestiones tales como el número de alumnos por clase y la estructura de la jornada y el año escolares. La legislación deja a los consejos escolares un cierto margen de flexibilidad sobre el número de alumnos por clase, siempre dentro de los límites establecidos en la ley. En cuanto a los educadores que no están al frente de una clase (encargados de la librería, consejeros, etc.), la ley núm. 28 permite que tales decisiones se tomen en función de las necesidades de los alumnos, las preocupaciones de los padres y las prioridades locales y no sean condiciones rígidas, impuestas en toda la provincia y acordadas en una mesa de negociación colectiva. La posibilidad de negociar colectivamente se mantiene en lo relativo a los salarios y prestaciones de los docentes.
• Caso núm. 2180 (leyes núms. 27, 28 y 29)
  282. 282 En su comunicación de 26 de julio de 2002, el Gobierno sostiene en cuanto a las leyes núms. 27 y 28 las mismas observaciones que con respecto al caso núm. 2173 y reitera que no sería adecuado tratar estas cuestiones en el contexto de la OIT hasta que no se hayan concluido los casos que se encuentran ante la Corte.
  283. 283 Con respecto a la ley sobre el mejoramiento de la prestación de servicios sociales y de la salud (núm. 29), en vigor desde el 28 de enero de 2002, el Gobierno explica que fue sancionada para reestructurar el sistema de asistencia médica y reducir los costos en continuo aumento de los servicios de salud. La ley simplifica las disposiciones relativas al preaviso y el despido, elimina disposiciones inflexibles en cuanto a la seguridad del empleo, concede mayor flexibilidad a las autoridades del sector de la salud para la transferencia de funciones y personal y para determinar el modo más eficaz y efectivo desde el punto de vista de los costos de proveer servicios administrativos de apoyo. El Gobierno niega asimismo la afirmación de los querellantes según la cual la ley habilita al Gobierno a intervenir en la elección del agente de negociación de los trabajadores. El Gobierno agrega que, antes de resultar electo, se mantuvo un amplio diálogo y se celebraron consultas en toda la provincia sobre la cuestión de la asistencia médica, se oyó a 350 testigos y se recibieron 700 propuestas escritas. Según el Gobierno, existía un severo problema con la continuidad del sistema de asistencia médica: representaba el 38,9 por ciento del presupuesto para 2001 y su funcionamiento costaba 26 millones de dólares por día. Sus costos han aumentado tres veces más rápido que la economía de Columbia Británica; los costos laborales son por lejos el factor de más peso en el presupuesto de la asistencia médica y Columbia Británica tiene los costos laborales más elevados de todas las provincias de Canadá. El sistema actual se derrumbaría de no adoptarse las medidas adecuadas.
• Caso núm. 2196 (ley núm. 28)
  284. 284 En su comunicación de 26 de julio de 2002, el Gobierno realiza con respecto a la ley núm. 28 las mismas observaciones que las aportadas en cuanto al caso núm. 2173, incluido el hecho de que el caso no debería tratarse por encontrarse ante la justicia.
  285. 285 En sus observaciones suplementarias de fecha 20 de enero de 2003, el Gobierno señala que el propósito y el efecto de las leyes impugnadas, es en esencia el de remover ciertas cuestiones del ámbito de la negociación colectiva a fin de garantizar que la administración de la salud y la educación permitan prestar servicios flexibles, eficientes y económicamente viables. Las cuestiones que no caen más dentro del ámbito de la negociación colectiva incluyen: en el área de la educación, el tamaño de las clases, los métodos de instrucción, y el establecimiento del calendario escolar; en el sector de la salud, la facultad de transferir funciones y servicios desde un establecimiento sanitario a otro. Al garantizar que la atención sanitaria y la administración de la educación pueden tomar y aplicar decisiones libremente en esta área, la ley aumenta la responsabilidad de éstas ante el público en lo que respecta a la prestación eficiente y económicamente viable de un servicio público de importancia trascendental.
  286. 286 El Gobierno sostiene que el Convenio núm. 87 no obliga a que las organizaciones sindicales puedan negociar colectivamente cada una de las cuestiones que surgen en el marco del empleo. Si lo hiciera, los gobiernos que lo ratificaron no podrían legislar a fin de proteger el salario mínimo o para establecer normas sobre horas de trabajo o establecer reglas obligatorias sobre salud y seguridad sin tener en cuenta la voluntad de un empleador o de una organización sindical que representa a sus trabajadores de negociar otras normas menos protectoras. Las organizaciones sindicales afectadas por estas leyes son poderosas desde el punto de vista social y político en la provincia; están involucradas en la negociación colectiva en el sector público y garantizan servicios esenciales a la población. El Gobierno no puede ni debe ocuparse solamente de los intereses de los sindicatos, ampliando al máximo el ámbito de la negociación colectiva y el control de las organizaciones sindicales en el lugar de trabajo; en cambio, el Gobierno debe sopesar dichos intereses con el interés público, garantizando que la asistencia sanitaria y la educación continúen siendo universales y sostenibles. La finalidad del Convenio núm. 87 no es interferir con la facultad de los países que lo ratificaron de buscar un equilibrio entre intereses sociales contrapuestos de modo en que se respeten de la mejor manera los intereses públicos. Tampoco es el objetivo de la OIT el atribuir una segunda intención a las decisiones de la legislatura en cuanto al valor relativo y la importancia de elecciones de políticas sociales contrapuestas en la salud y en la educación; en tanto estas elecciones se realicen a través de un proceso político democrático y no violen los derechos fundamentales de los trabajadores a organizarse, a designar un agente negociador y a iniciar negociaciones colectivas, no hay violación del Convenio núm. 87.

C. Conclusiones del Comité

1. 287. El Comité observa que las quejas se refieren a seis leyes adoptadas por el Gobierno de Columbia Británica sobre las relaciones laborales, y en particular el derecho de huelga y de negociación colectiva en los sectores de la salud y la educación; a saber:
   • — la ley sobre la continuación de los servicios de asistencia médica (núm. 2);
   • — la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de asistencia médica (núm. 15);
   • — la ley de enmienda sobre los estatutos laborales y de desarrollo de las capacidades (núm. 18),
   • — la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de la educación (núm. 27);
   • — la ley sobre flexibilidad de la educación y elección (núm. 28), y
   • — la ley sobre el mejoramiento de la prestación de servicios sociales y de la salud (núm. 29).
   • General
2. 288. Con respecto al argumento del Gobierno presentado en su comunicación de 8 de agosto de 2002, según el cual las quejas son esencialmente frívolas, irritantes, basadas fundamentalmente en móviles políticos, revisten una absoluta falta de mérito y sólo sirven para desmerecer la importante función del Comité de Libertad Sindical, el Comité observa que las leyes objetadas afectan a un gran número de trabajadores de los sectores de la salud y la educación e imponen términos y condiciones de trabajo que estarán vigentes durante tres años, un extenso período de tiempo. Asimismo, constituyen efectivamente, prima facie, una injerencia de las autoridades en el proceso regular de negociación dado que el Gobierno intervino a través de la legislación para poner fin a una huelga legal (ley núm. 2) e impuso el contenido de convenios colectivos (leyes núms. 15 y 27). Corresponde al Comité determinar si éstas y otras leyes (núms. 18, 28 y 29) violan los principios de libertad sindical y en qué medida lo hacen. El Comité recuerda en este sentido que cuando un Estado decide ser Miembro de la Organización acepta los principios fundamentales definidos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia, incluidos los relativos a la libertad sindical [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 10] y que todo gobierno está obligado a respetar plenamente los compromisos asumidos con la ratificación de convenios de la OIT [véase Recopilación, op. cit., párrafo 11].
3. 289. En cuando a los argumentos del Gobierno según los cuales no sería adecuado formular comentarios sobre las leyes núms. 27, 28 y 29 dado que se encuentran cuestionadas ante la Corte Suprema de Columbia Británica, el Comité recuerda que los gobiernos deben reconocer la importancia que tiene para su propia reputación enviar respuestas precisas a los alegatos formulados por las organizaciones querellantes para que el Comité pueda proceder a un examen objetivo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 20]. El Comité señala asimismo que aunque el recurso a las instancias judiciales internas, e independientemente de su resultado, constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideración y que el Gobierno puede hacer valer, el Comité siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no estaba subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales de recurso [véase Recopilación, op. cit., anexo I, párrafo 33]. El Comité confía en que el tribunal provincial competente tomará en cuenta los principios de libertad sindical al dictaminar sobre estas cuestiones, como lo hizo la Corte Suprema de Canadá en el caso Dunmore (2001 CSC 94).
4. 290. El Comité toma nota de las detalladas observaciones suministradas por el Gobierno en cuanto al clima económico, las limitaciones presupuestarias, los objetivos fiscales y las presiones existentes sobre el sector público, todo lo cual lo llevó a intervenir legislativamente a fin de evitar una crisis nacional en los sectores de la salud y la educación. El Comité es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades. En la medida en que los ingresos de las empresas y entidades públicas dependan de los presupuestos del Estado, no sería objetable que — después de una amplia discusión y consulta entre los empleadores y las organizaciones sindicales interesadas en el seno de un sistema que cuente con la confianza de las partes — se establecieran topes salariales en las leyes del presupuesto del Estado, ni tampoco que el Ministerio de Economía y Hacienda realice un informe previo, antes de que se inicie la negociación colectiva con miras a que se respeten dichos topes. Independientemente de toda opinión expresada por las autoridades financieras, las partes en la negociación deberían estar en condiciones de poder concluir libremente un acuerdo; si ello no fuese posible, el ejercicio de las prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera que tenga por efecto impedir la libre conclusión de convenios colectivos, no sería compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva. En este sentido, debería preverse un mecanismo a fin de que en el proceso de negociación colectiva en las empresas del Estado las organizaciones sindicales y los empleadores sean consultados adecuadamente y puedan expresar sus puntos de vista a las autoridades financieras responsables de la política remunerativa de las empresas del Estado [véase Recopilación, op. cit., párrafo 898]. En consecuencia, si bien toma en consideración las dificultades financieras y presupuestarias encontradas por el Gobierno, el Comité considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias [véase Recopilación, op. cit., párrafo 899].
   • Caso núm. 2166 (leyes núms. 2 y 15)
5. 291. El Comité observa que los querellantes alegan en el presente caso que por la ley núm. 2 se les ordenó poner término a la huelga que estaban realizando (manteniendo siempre los servicios esenciales) en apoyo a la nueva negociación de su convenio colectivo; que las condiciones de trabajo finalmente impuestas a través de la ley núm. 15 reflejan esencialmente la última propuesta del empleador, que los distintos niveles salariales impuestos son inadecuados y contribuyen a crear divisiones entre los trabajadores y que no hubo consultas adecuadas con las organizaciones de trabajadores. El Gobierno por su parte, sostiene que las negociaciones con las enfermeras y los profesionales médicos se habían estancado, que la situación se deterioraba rápidamente dado que numerosas cirugías e intervenciones médicas habían sido canceladas y que las enfermeras se dirigían hacia una huelga total. El Gobierno agrega que el acuerdo legislativo fue impuesto como un último recurso frente a la amenaza que recaía sobre la salud y la seguridad de la población, que tomó en cuenta la situación presupuestaria y fiscal de la provincia y que, en todo caso, el acuerdo implicaba un conjunto de medidas salariales justo si se lo compara con las mismas categorías de trabajadores en las provincias vecinas y con los aumentos otorgados en otras ramas del sector público en Columbia Británica.
6. 292. El Comité observa que este caso se refiere al sector de la salud, considerado un servicio esencial en el estricto sentido del término, en el que el derecho de huelga puede ser restringido e incluso suprimido [véase Recopilación, op. cit., párrafo 544]. En consecuencia, la ley núm. 2 no puede ser considerada en sí misma contraria a los principios de libertad sindical. Sin embargo, cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios. La limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 546-547]. Sobre la base de la información disponible, el Comité concluye que los trabajadores en cuestión no gozaron de procedimientos adecuados e imparciales que compensaran las restricciones al derecho de huelga, y que los artículos 2 y 3 de la ley núm. 15 prácticamente impusieron la última propuesta de los empleadores.
7. 293. El Comité observa asimismo que el «denominado» convenio colectivo impuesto en virtud de la ley núm. 15 no permite demasiadas enmiendas a sus cláusulas aun si las partes han convenido en realizarlas y que el mismo caducará el 31 de marzo de 2004, aproximadamente tres años y nueve meses después de la caducidad del convenio anterior, una duración que el Comité ha considerado excesiva en el marco de las limitaciones a la negociación colectiva [véase Recopilación, op. cit., párrafo 887].
8. 294. El Comité concluye, en consecuencia, que la ley sobre el convenio colectivo de los servicios de asistencia médica (núm. 15) viola los principios de libertad sindical en la medida que no respetó la autonomía de las partes en la negociación e impuso términos y condiciones de trabajo sin que los trabajadores pudieran someter el conflicto a un órgano de arbitraje imparcial e independiente elegido libremente por ambas partes. El Comité insta firmemente al Gobierno a que en el futuro se abstenga de recurrir a este tipo de intervención legislativa y espera que la próxima ronda de negociaciones se llevará a cabo en conformidad con los principios arriba mencionados. El Comité recomienda que, con ese fin, el Gobierno adopte entre tanto un enfoque flexible en el caso de que las partes convengan en efectuar enmiendas al así «denominado» convenio (de hecho, un arreglo impuesto por vía legislativa). El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre todo avance al respecto.
   • Caso núm. 2173 (leyes núms. 15, 18, 27 y 28)
9. 295. El Comité observa que los alegatos de los querellantes en el presente caso son similares a los tratados en el caso núm. 2166 con respecto a la ley núm. 15 y que el Gobierno suministra esencialmente la misma repuesta. El Comité remite en consecuencia a las conclusiones y recomendaciones anteriores al respecto (véase párrafo 294).
10. 296. En cuanto a las otras leyes mencionadas en esta queja, los querellantes alegan que las leyes núms. 18, 27 y 28 han afectado a un gran número de trabajadores del sector de la educación al imponer por ley un convenio colectivo, privar a los trabajadores del derecho de negociar libremente los términos y las condiciones de trabajo y restringir arbitrariamente el derecho de huelga. El Gobierno, por su parte, sostiene que la ley núm. 18, entre otras cosas, restaura la educación como un servicio esencial y crea un equilibrio entre el derecho de los trabajadores a ejercer presión sobre los empleadores y el derecho de los alumnos a recibir educación; que la ley núm. 27 puso fin al conflicto con los docentes que había durado diez meses causando gran perjuicio a los alumnos y que el acuerdo impuesto coloca a los docentes de Columbia Británica entre los mejores remunerados en Canadá; que la ley núm. 28 fue sancionada para brindar flexibilidad al sistema educativo restableciendo la facultad de los consejos escolares locales de decidir sobre algunas cuestiones como el número de alumnos por clase, la estructura de la jornada y el año escolares, etc.
11. 297. El Comité observa que este caso se refiere al sector de la educación que no es considerado un servicio esencial en el estricto sentido del término, en el que el derecho de huelga puede ser restringido e incluso prohibido [véase Recopilación, op. cit., párrafo 545]. Recordando que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 475], el Comité concluye que las disposiciones de la ley núm. 18 que colocan a la educación entre los servicios esenciales violan los principios de libertad sindical y deberían ser dejadas sin efecto. Además, desde la entrada en vigor de la ley núm. 27 se «consideró» que existía un convenio colectivo y, habida cuenta del sistema de relaciones laborales existente en Columbia Británica (y en las demás jurisdicciones provinciales y federales) toda huelga en curso podría ser considerada ilegal. No obstante, el Comité recuerda que en dicho sector en casos de larga duración pueden establecerse servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales.
12. 298. Con respecto al proceso de negociación colectiva durante el conflicto, sobre la base de la información disponible, el Comité concluye que no se celebraron consultas adecuadas y que la ley núm. 27 impuso unilateralmente un acuerdo legislativo con una vigencia de tres años en el sector de la educación, sin respetar la autonomía de las partes en la negociación. El Comité reitera aquí el comentario realizado en el marco del caso núm. 2166 relativo a la excesiva duración del acuerdo impuesto y a la limitada posibilidad de efectuar modificaciones incluso si las mismas han sido acordadas por las partes. El Comité insta firmemente al Gobierno a que en el futuro se abstenga de recurrir a este tipo de acuerdos impuestos por ley y espera que la próxima ronda de negociaciones se llevará a cabo en conformidad con los principios arriba mencionados. El Comité recomienda que, con ese fin, el Gobierno adopte entre tanto un enfoque flexible y que contemple cambios en la legislación sobre condiciones de trabajo si las partes concernidas están de acuerdo. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre todo avance al respecto.
13. 299. En cuanto al artículo 5 de la ley núm. 27 que prevé la creación de una comisión encargada de revisar la estructura y el procedimiento de negociación colectiva en el sector de la educación, el Comité solicita al Gobierno que le informe si tal comisión ha sido establecida. Recordando que cuando un gobierno trata de modificar estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente en calidad de empleador, es particularmente importante seguir un procedimiento de consulta adecuado por el que todos los objetivos que se consideren como de interés nacional general puedan ser examinados por todas las partes interesadas, de conformidad con los principios establecidos en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113) [véase Recopilación, op. cit., párrafo 856], el Comité recomienda al Gobierno que en estrecha colaboración con los empleadores y los sindicatos lleve a cabo dicho procedimiento imparcial y abierto y le solicita que le mantenga informado sobre todo avance en este sentido.
14. 300. En cuanto a la ley sobre flexibilidad de la educación y elección (núm. 28), el Comité observa que la ley retira del ámbito material de la negociación colectiva algunas cuestiones anteriormente negociadas (número de alumnos por clase, asignación de los cursos a los docentes, estructura de la jornada y del año escolares, etc.) y devuelve la capacidad de decidir sobre estos temas a las instituciones escolares, con ciertas limitaciones establecidas en la ley. El Comité observa asimismo que la ley tiene efecto retroactivo puesto que el artículo 4, 2) de la ley núm. 28 deja sin efecto disposiciones del convenio colectivo previamente acordadas. El Comité recuerda que la determinación de las líneas generales de la política de la enseñanza, aunque constituya una cuestión sobre la cual puede ser normal que se consulte a las organizaciones de personal docente, no se presta a negociaciones colectivas entre estas organizaciones y las autoridades competentes [véase Recopilación, op. cit., párrafo 813]. Esto es particularmente importante en situaciones como la del caso bajo examen, en la que los puntos en cuestión habían sido previamente negociados, con el lógico proceso de concesiones mutuas en el que las partes probablemente han cedido en algunos aspectos a cambio de ciertas concesiones, que ahora son dejadas sin efecto por vía legislativa. Esta acción unilateral por parte de las autoridades no puede sino introducir incertidumbre en las relaciones laborales y, a largo plazo, sólo puede resultar perjudicial. El Comité recomienda en consecuencia, en el interés de las relaciones laborales sanas y estables, que las cuestiones suscitados en relación con la ley núm. 28 sean incluidas en el mandato de la comisión a la que alude el artículo 5 de la ley núm. 27 encargada de revisar la estructura y el procedimiento de negociación colectiva en el sector de la salud. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado sobre todo progreso en este aspecto.
    • Caso núm. 2180 (leyes núms. 27, 28 y 29)
15. 301. El Comité observa que los alegatos de los querellantes en el presente caso son similares a los tratadas en el caso núm. 2173 con respecto a las leyes núms. 27 y 28 y que el Gobierno suministra esencialmente la misma repuesta. El Comité remite en consecuencia a las conclusiones y recomendaciones enunciadas en el párrafo 298 del presente informe.
16. 302. Con respecto a la ley sobre el mejoramiento de la prestación de servicios sociales y de la salud (núm. 29), el Comité observa que la ley introdujo cambios significativos en el sistema de relaciones laborales existente en los sectores social y de la salud, afectó disposiciones de convenios colectivos previamente acordadas y tendrá un efecto duradero en el régimen de negociación colectiva de los trabajadores de estos sectores. Si bien tiene en cuenta las consideraciones relativas a la situación impositiva y presupuestaria expuestas por el Gobierno, el Comité considera que es esencial que, cuando se introduzca un proyecto de legislación que afecte la negociación colectiva o las condiciones de empleo, se proceda antes a consultas detalladas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 931], lo que no ocurrió en el presente caso. El Comité recomienda que se celebren dichas consultas detalladas con los representantes de las organizaciones de los sectores social y de la salud. Para ser significativas, estas consultas deberán efectuarse bajo el auspicio de un mediador imparcial e independiente que cuente con la confianza de las partes, y en particular de los sindicatos y sus miembros, cuyos derechos se ven afectados por la ley núm. 29.
    • Caso núm. 2196 (ley núm. 28)
17. 303. El Comité observa que los alegatos de los querellantes en el presente caso son similares a los tratados en el caso núm. 2173 relativo a la ley núm. 28 y que el Gobierno suministra esencialmente la misma repuesta. El Comité remite en consecuencia a las conclusiones y recomendaciones enunciadas en el párrafo 300 del presente informe.
    • Consideraciones finales
18. 304. El Comité observa que las leyes cuestionadas en el presente caso implican la injerencia legislativa del Gobierno en el proceso de negociación colectiva, ya sea para poner fin a una huelga legal, para imponer niveles salariales y condiciones de trabajo, circunscribir el ámbito material de la negociación colectiva, o reestructurar el procedimiento de negociación. Recordando que la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por tanto la autonomía de las partes en la negociación, constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 844] y que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 475], el Comité lamenta que el Gobierno se haya sentido obligado a recurrir a tales medidas y espera que se abstendrá de hacerlo en las futuras negociaciones. El Comité señala asimismo que el recurso reiterado a restricciones legislativas de la negociación colectiva sólo puede tener, a largo plazo, un efecto nefasto y desestabilizador sobre el clima de las relaciones laborales si el legislador interviene con frecuencia para suspender o anular el ejercicio de los derechos reconocidos a los sindicatos y a sus miembros. Además, esto puede minar la confianza de los trabajadores en el significado de la afiliación a un sindicato. Los posibles miembros o adherentes pueden verse así inducidos a considerar que es inútil adherirse a una organización cuya finalidad principal es representar a sus miembros en las negociaciones colectivas si comprueban que los resultados de las mismas se anulan a menudo por vía legislativa [véase Recopilación, op. cit., párrafo 875]. El Comité espera igualmente que en el futuro se celebrarán consultas transparentes y significativas con los representantes de las organizaciones en todas las instancias en las que se vean afectados los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva. El Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 305. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) con respecto al sector de la educación (leyes núms. 18, 27 y 28):
   • i) el Comité pide al Gobierno que deje sin efecto las disposiciones de la ley núm. 18 por las que se considera a la educación como un servicio esencial y adopte disposiciones legislativas que garanticen que los trabajadores del sector puedan ejercer el derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical;
   • ii) el Comité recuerda sin embargo que en dicho sector en casos de huelgas de larga duración puede establecerse un servicio mínimo en consulta plena con los interlocutores sociales;
   • iii) el Comité pide al Gobierno que adopte una postura flexible y considere la posibilidad de enmendar las disposiciones pertinentes de la ley núm. 27 a fin de que los interlocutores sociales en la negociación puedan, mediante acuerdo, modificar las condiciones unilateralmente impuestas por la legislación cuestionada;
   • iv) el Comité recomienda que el Gobierno establezca, con garantías adecuadas de imparcialidad e independencia, la comisión a la que se refiere la ley núm. 27 que estará encargada de revisar la estructura y el procedimiento de negociación colectiva en el sector de la educación, y que incluya en su mandato las cuestiones señaladas con respecto a la ley núm. 28;
   • b) con respecto a los sectores social y de la salud (leyes núms. 2, 15 y 29), el Comité:
   • i) pide al Gobierno que se modifique la legislación a fin de garantizar que los trabajadores del sector gocen de medidas adecuadas de protección que compensen las restricciones establecidas a su derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical;
   • ii) pide al Gobierno que adopte una postura flexible y considere la posibilidad de enmendar las disposiciones pertinentes de la ley núm. 15 a fin de que las partes en la negociación puedan, mediante acuerdo, modificar las condiciones unilateralmente impuestas por la legislación cuestionada;
   • iii) recomienda que se celebren consultas detalladas con los representantes de las organizaciones bajo el auspicio de un mediador imparcial e independiente, para revisar las cuestiones relativas a la negociación colectiva señaladas con respecto a la ley núm. 29;
   • c) el Comité pide al Gobierno que se abstenga de recurrir en el futuro a acuerdos impuestos por ley y respete la autonomía de las partes en la negociación para llegar a la conclusión de un acuerdo;
   • d) el Comité pide al Gobierno que se asegure que en el futuro se lleven a cabo consultas transparentes y significativas con las organizaciones representativas cuando los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores puedan verse afectados;
   • e) el Comité pide al Gobierno que envíe las decisiones judiciales relativas a los aspectos tratados en estos casos;
   • f) el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de las cuestiones tratadas, y
   • g) el Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos de estos casos.