Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration - Rapport No. 326, Novembre 2001

Cas no 1970 (Guatemala) - Date de la plainte: 16-JUIN -98 - Clos

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Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration

Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration

82. Lors de l’examen de ce cas à sa réunion de novembre 2000, le comité avait prié le gouvernement de le tenir informé d’une série de questions relatives à des actes de violence contre des syndicalistes, des licenciements antisyndicaux, des retards excessifs des autorités judiciaires dans le traitement de cas de discrimination antisyndicale, la non-application de décision de justice exigeant la réintégration de syndicalistes licenciés et le refus de négocier collectivement dans certaines entreprises.
83. Le comité a également proposé au gouvernement d’accepter l’envoi d’une mission de contacts directs dans le cadre du suivi des recommandations qu’il avait formulées sur ce cas. [Voir 323e rapport, paragr. 284.] Le gouvernement a accepté l’envoi de cette mission dans une communication du 20 février 2001 et a indiqué qu’il souhaitait que la mission examine également les questions soulevées par la commission d’experts relatives à l’application des conventions nos 87 et 98.
84. Le comité prend note du rapport de mission du représentant du Directeur général, le professeur Adrián Goldin, annexé ci-joint, et qui reflète autant les recommandations antérieures du comité sur le présent cas (novembre 2000) que les observations additionnelles du gouvernement (voir partie IV du rapport de mission).
Rapport sur la mission de contacts directs effectuée
au Guatemala du 23 au 27 avril 2001
I. Introduction
A sa session de novembre 2000, le Comité de la liberté syndicale a proposé au gouvernement du Guatemala d’accepter l’envoi d’une mission de contacts directs dans le cadre du suivi des recommandations qu’il avait formulées dans le cas no 1970. [Voir 323e rapport, paragr. 284.]
Dans une communication du 20 février 2001, le gouvernement du Guatemala a déclaré qu’il acceptait la proposition du Comité de la liberté syndicale relative à l’envoi de la mission de contacts directs. Le ministre du Travail a demandé que la mission examine aussi les questions soulevées par la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations à propos de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, en tenant compte en outre du fait que la Commission de l’application des normes de la Conférence en a débattu à diverses reprises, dernièrement en 1999 et en 2000.
La mission de contacts directs s’est déroulée dans la ville de Guatemala du 23 au 27 avril 2001. Elle était dirigée par M. Adrián O. Goldin, professeur de droit du travail à l’université de San Andrés et à l’université de Buenos Aires, qui était accompagné de M. Alberto Odero, coordonnateur du Service de la liberté syndicale du Département des normes internationales du travail, et de M. Christian Ramos Veloz, spécialiste des normes de l’équipe technique multidisciplinaire de San José (Costa Rica).
Vu le contenu des questions traitées dans le cadre du cas no 1970 et dans les rapports de la commission d’experts et de la Commission de l’application des normes de la Conférence, la mission a décidé de se concentrer sur les activités suivantes: 1) rappeler aux autorités et aux personnes avec lesquelles elle s’entretiendra la profonde préoccupation exprimée par les organes de contrôle devant les actes de violence (assassinats, agressions et menaces de mort) dont sont victimes un certain nombre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes et identifier les mesures adoptées ou envisagées par les autorités pour remédier à cette situation, y compris les mesures destinées à protéger les syndicalistes menacés; 2) obtenir le maximum d’informations sur les questions soulevées devant le Comité de la liberté syndicale dans le cadre du cas no 1970 et sur les mesures prises pour donner effet à ses recommandations; ces questions visent essentiellement les actes de violence commis contre des syndicalistes, les licenciements antisyndicaux, les retards excessifs de traitement des cas de discrimination antisyndicale par l’autorité judiciaire, le non-respect des décisions judiciaires fermes de réintégration des syndicalistes licenciés et le refus de négocier collectivement dans certaines entreprises; 3) examiner des solutions possibles à ces problèmes avec les autorités et les partenaires sociaux, en cherchant à faciliter l’établissement d’accords à ce sujet; 4) souligner la nécessité de mettre la législation en pleine conformité avec les conventions nos 87 et 98.
La mission s’est entretenue avec le Vice-président de la République, le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale et des représentants du Congrès, de la Cour suprême de justice et des organisations d’employeurs et de travailleurs (voir en annexe la liste des personnes rencontrées).
La mission souhaite souligner que le gouvernement a mis toutes les facilités possibles à sa disposition et qu’il a fait preuve de la plus grande coopération de même que l’ensemble des autorités, des centrales et organisations syndicales et des organisations d’employeurs, ce pourquoi elle tient à exprimer toute sa gratitude.
II. Questions soulevées par le Comité
de la liberté syndicale dans le cadre
du suivi de ses recommandations
relatives au cas no 1970
A sa session de novembre 2000, le comité a formulé les recommandations suivantes sur ce cas [voir 323e rapport, paragr. 284]:
a) Déplorant l’extrême gravité des allégations et le grand nombre de voies de fait contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes alléguées dans le présent cas et l’assassinat de deux dirigeants syndicaux depuis le dernier examen de ce cas — dont un avait fait l’objet d’une allégation de menaces de mort —, ainsi que des menaces de mort adressées à deux autres dirigeants syndicaux, le comité attire l’attention du gouvernement sur le fait que la liberté syndicale ne peut s’exercer que dans une situation de respect et de garanties complets des droits fondamentaux de l’homme, en particulier du droit à la vie et du droit à la sécurité de la personne et que, quand il y a atteinte à l’intégrité physique ou morale, le comité estime qu’il faut diligenter une enquête judiciaire indépendante au plus vite car il s’agit d’une méthode particulièrement appropriée pour tirer les faits au clair, déterminer les responsabilités, sanctionner les coupables et empêcher que ne se répètent semblables actes, et il lui demande de veiller à ce que ces principes soient pleinement respectés.
Allégations relatives à des actes de violence
Assassinats
b) Le comité: i) demande au gouvernement de lui communiquer sans délai les résultats de l’enquête menée par la Commission de la vérité sur l’assassinat de M. Luis A. Bravo, syndicaliste, et ii) exprime l’espoir que la procédure judiciaire relative à l’assassinat de M. Pablo A. Guerra, syndicaliste, entamée en 1995, aboutira prochainement, et il demande au gouvernement de lui en communiquer le résultat final.
c) Le comité regrette profondément l’assassinat du secrétaire général du Syndicat des chauffeurs transportant des combustibles et assimilés, M. Oswaldo Monzón Lima, et il invite instamment le gouvernement à prendre des mesures pour que soit diligentée sans délai une enquête judiciaire qui élucide les faits, détermine les responsabilités et sanctionne les coupables de ce délit. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet.
d) Le comité: 1) demande au gouvernement de le tenir informé du résultat de la procédure judiciaire en cours sur l’assassinat de M. Robinson Manolo Morales Canales; 2) exprime l’espoir que les autorités judiciaires prendront des mesures tendant à faciliter la procédure judiciaire relative à l’assassinat de M. Hugo Rolando Duarte Cordón, et demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet; et 3) demande au gouvernement de diligenter sans délai une enquête judiciaire sur l’assassinat de M. José Alfredo Chacón Ramirez et de le tenir informé à ce sujet.
e) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé du résultat de l’enquête en cours relative à l’assassinat de M. Baldomero de Jesús Ramírez, secrétaire général du syndicat des travailleurs de la municipalité de Santa Lucia, Cotzumalguapa, province de Escuintla, survenu le 22 juin 1999.
f) S’agissant de l’allégation d’assassinat de MM. Cesario Chanchavac, Carlos Lijuc, José Vivas, Carlos Solórzano et Ismael Mérida, syndicalistes, le comité demande au gouvernement de faire en sorte que des enquêtes judiciaires à ce sujet débutent rapidement et de le tenir informé de leur évolution.
Menaces de mort
g) Le comité invite instamment le gouvernement à le tenir informé du résultat de l’enquête judiciaire relative aux menaces de mort adressées aux dirigeants du Syndicat des travailleurs de l’exploitation agropastorale Atitlan SA et de l’exploitation agricole Panama, M. Juan Gutierrez Garcia ainsi que d’autres membres de l’organisation syndicale qui ont exigé le versement des salaires, et d’offrir une protection aux dirigeants syndicaux et aux syndicalistes menacés.
h) En ce qui concerne les allégations de menaces de mort adressées aux dirigeants syndicaux et syndicalistes suivants: 1) MM. Rolando Quinteros et Mario Garza du Syndicat unifié des chauffeurs de taxi et assimilés de l’aéroport international La Aurora; 2) MM. José Angel Urzua, Elmer Salguero Garcia, Herminio Franco Hernandez, Everildo Revolio Torres, Feliciano Izep Zuruy et José Domingo Guzmán; 3) les dirigeants du Syndicat des exploitations agricoles San Fe et la Palmera et 4) MM. José Pinzon, secrétaire général de la CGTG, et Rigoberto Dueñas, secrétaire général adjoint de la CGTG, le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour que débutent immédiatement des enquêtes judiciaires à ce sujet et que toutes les personnes menacées reçoivent une protection. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé du résultat final de ces enquêtes.
Violation de domicile et tentative d’enlèvement
i) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour que débute immédiatement une enquête sur l’allégation relative à la violation du domicile de M. Francisco Ajtzoc Ajcac, par son employeur (exploitation agricole El Arco) et, au cas où les faits seraient avérés, de prendre des mesures visant à sanctionner les coupables et à éviter que se répètent des actes semblables à l’avenir. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet à l’avenir.
Voies de fait
j) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour que débute immédiatement une enquête relative au harcèlement de dirigeants syndicaux par l’entreprise Hotel Camino Real et à la voie de fait (coups de couteau) sur la personne du secrétaire général du syndicat et, au cas où les faits seraient avérés, de prendre des mesures visant à sanctionner les coupables et à éviter que semblables actes se répètent à l’avenir. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet à l’avenir.
Allégations d’actes de discrimination antisyndicale pour lesquelles
les autorités judiciaires n’ont pas prononcé de décisions définitives
k) En ce qui concerne les questions relatives au licenciement de trois dirigeants le 7 août 1994 par l’exploitation agricole El Arco, du licenciement, les 22 mai 1995 et 22 octobre 1996 des sept fondateurs de l’organisation syndicale de l’exploitation agricole Santa Lucia la Mayor, du licenciement, le 28 novembre 1996, de 25 travailleurs affiliés au Syndicat de l’exploitation agricole La Argentina, du licenciement, le 2 avril 1997, de 10 travailleurs de l’exploitation agricole El Tesoro après qu’ils eurent présenté un cahier de revendications, et du licenciement, le 28 octobre 1993, de 40 travailleurs syndiqués, dont la totalité des membres du comité exécutif du Syndicat de l’exploitation agricole Santa Anita, le comité, profondément préoccupé par l’excessive longueur des procédures qui constitue un déni de justice, demande au gouvernement d’assurer que les autorités judiciaires compétentes adoptent des décisions rapides qui permettent de sauvegarder les intérêts des travailleurs concernés, au besoin par leur réintégration provisoire dans leur poste de travail jusqu’à ce qu’une décision judiciaire définitive soit prononcée. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
Autres questions
l) Pour ce qui est de l’allégation d’impossibilité de négocier un projet d’accord collectif à l’exploitation agricole San Carlos Miramar, le comité, soulignant qu’il lui appartient de déterminer si la législation et la manière dont elle est appliquée sont en conformité avec les principes de la liberté syndicale, demande au gouvernement de le tenir informé de la décision des autorités judiciaires relativement à cette allégation.
m) En ce qui concerne le licenciement de 15 travailleurs des exploitations agricoles San Rafael Panam et Ofelia pour avoir présenté un cahier de revendications et le non-respect de l’ordre de réintégration, le comité demande au gouvernement de s’efforcer de donner effet à la décision judiciaire de réintégration des travailleurs licenciés il y a cinq ans et de le tenir informé à ce sujet.
n) Pour ce qui est du licenciement, les 23 août 1995 et 14 mars 1996, de deux syndicalistes de l’exploitation agricole La Patria y Anexo, le comité déplore profondément le non-respect de l’ordre judiciaire de réintégration des syndicalistes licenciés et invite instamment le gouvernement à s’efforcer de le faire respecter; le comité demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet.
o) S’agissant du licenciement de dirigeants syndicaux et de travailleurs de l’exploitation agricole Santa Fe et la Palmera pour avoir constitué un syndicat et présenté un cahier de revendications au pouvoir judiciaire, le comité exprime l’espoir que la procédure judiciaire en cours aboutira prochainement et demande au gouvernement de le tenir informé de son résultat.
p) Le comité invite le gouvernement à donner son consentement à l’envoi d’une mission de contacts directs dans le cadre du suivi de ses recommandations sur ce cas.
III. Questions d’ordre législatif soulevées
par la commission d’experts et la Commission
de l’application des normes de la Conférence
Au cours de ses deux dernières sessions (1999 et 2000), la commission d’experts a formulé des observations sur l’application par le Guatemala des conventions nos 87 et 98. Elles sont résumées ci-après:
[Convention no 87]
La commission prend note avec préoccupation des conclusions du Comité de la liberté syndicale concernant le cas no 1970, dans lesquelles il observe avec une profonde inquiétude le grand nombre de voies de fait alléguées contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, notamment de nombreux assassinats et des menaces de mort. [Voir 323e rapport du comité, paragr. 284 a).] A cet égard, la commission partage l’opinion du Comité de la liberté syndicale, à savoir que la liberté syndicale ne peut s’exercer que dans une situation de respect et de garanties complets des droits fondamentaux de l’homme, en particulier du droit à la vie et du droit à la sécurité de la personne. [Voir op. cit.]
La commission rappelle que depuis de nombreuses années elle soulève des objections concernant les dispositions suivantes de la législation:
— l’étroite surveillance des activités des syndicats par le gouvernement (art. 211 a) et b) du Code du travail);
— la limitation aux seuls Guatémaltèques de la faculté de faire partie d’un comité exécutif provisoire d’un syndicat ou d’être élu dirigeant syndical; l’obligation pour les travailleurs d’être en activité au moment de l’élection et, pour au moins trois membres du comité exécutif, de savoir lire et écrire (art. 220 d) et 223 b));
— l’obligation pour les membres du comité exécutif provisoire d’un syndicat de faire une déclaration sous serment par laquelle ils attestent notamment ne pas avoir de casier judiciaire et d’être des travailleurs en activité de l’entreprise (art. 220 d));
— l’obligation d’obtenir la majorité des deux tiers des travailleurs de l’entreprise ou de l’unité de production (art. 241 c)) et des membres d’un syndicat (art. 222 f) et m)) pour pouvoir déclarer une grève;
— l’interdiction de la grève ou de l’arrêt de travail pour les travailleurs agricoles pendant les récoltes, sauf quelques exceptions (art. 243 a) et art. 249), et pour les travailleurs des entreprises ou des services dont l’interruption, de l’avis du gouvernement, affecterait gravement l’économie nationale (art. 243 d) et 249);
— la possibilité de faire appel à la police nationale pour garantir la continuité du travail, en cas de grève illégale (art. 255), d’arrêter et de traduire en justice ceux qui incitent publiquement à une grève ou à un arrêt de travail illégal (art. 257);
— la condamnation à une peine de un à cinq ans de prison des auteurs d’actes ayant pour objet la paralysie ou la perturbation du fonctionnement des entreprises contribuant au développement économique du pays, en vue de porter préjudice à la production nationale (art. 390, paragr. 2, du Code pénal);
— l’imposition de l’arbitrage obligatoire, sans possibilité de recourir à la grève, dans des services publics qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme, comme notamment les services de transport public et les services ayant un rapport avec les combustibles, et l’interdiction des grèves de solidarité intersyndicale (art. 4 d), e) et g) du décret no 71-86, modifié par le décret législatif no 35-96 du 27 mai 1996).
La commission prend note avec intérêt que le Président de la République a soumis au Congrès, pour adoption, un projet de loi visant à la modification ou à l’abrogation de plusieurs des dispositions légales mentionnées (…)
La commission exprime à nouveau le ferme espoir qu’une loi, qui aura fait l’objet de consultations tripartites et qui modifiera la totalité des dispositions mises en cause, sera adoptée très prochainement. Elle demande au gouvernement de l’informer dans son prochain rapport de toute évolution à ce sujet. Elle rappelle au gouvernement que le Bureau met à sa disposition son assistance technique.
[Convention no 98]
La commission note que, selon les informations du gouvernement dans le cadre de la coopération technique, le Bureau lui a fourni un projet répondant aux commentaires de la commission et que le Comité tripartite sur les questions internationales du travail s’affaire à préparer un projet consensuel de réforme à présenter au Congrès de la République.
La commission avait demandé au gouvernement de modifier l’alinéa d) de l’article 2 du Règlement du 19 mai 1994 relatif aux modalités de négociation, d’homologation et de résiliation des conventions collectives. Cet alinéa exige que le projet de convention collective soit soumis à l’Inspection générale du travail, assorti de l’acte certifié par lequel l’assemblée générale du syndicat en question a accordé aux membres de son comité exécutif, par une majorité des deux tiers, l’autorisation de conclure une convention, d’en approuver le projet ou d’y souscrire. A cet égard, la commission avait considéré que le pourcentage exigé était trop élevé et qu’il pourrait éventuellement entraver la conclusion des conventions collectives. La commission prend note que le gouvernement l’informe de l’existence d’une commission tripartite qui examine un projet de réforme en la matière, et elle le prie de faire en sorte que la commission susmentionnée soit saisie de cette question. De plus, elle prie le gouvernement de la tenir informée à cet égard.
Par ailleurs, à propos du décret-loi no 35-96 dont l’article 2 a) dispose que la négociation de conventions collectives ou de pactes collectifs dans le secteur public doit tenir compte des possibilités légales offertes par le budget général des recettes et des dépenses de l’Etat, la commission avait prié le gouvernement de prévoir un mécanisme garantissant que les organisations syndicales et les employeurs soient dûment consultés de manière à ce qu’ils puissent faire connaître suffisamment tôt leurs points de vue aux autorités financières pour que celles-ci puissent en tenir dûment compte. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que l’article 53, alinéa b), du Code du travail permet aux travailleurs de dénoncer une convention collective au moins un mois avant son échéance, afin que cette dénonciation et les consultations ultérieures, dans le cadre desquelles les travailleurs pourront faire connaître leurs points de vue aux autorités financières, puissent être effectuées suffisamment tôt avant la préparation et l’adoption du budget de l’Etat. La commission note que le délai prévu pour effectuer les consultations est suffisant mais qu’il n’a pas été prévu dans la législation un système permettant de les mener à bien. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation dans ce sens et de l’informer sur ce point dans son prochain rapport.
En juin 2000, la Commission de l’application des normes de la Conférence a adopté les conclusions suivantes concernant l’application de la convention no 87 par le Guatemala:
La commission a pris note des informations écrites et orales fournies par le ministre du Travail, ainsi que de la discussion qui s’en est suivie. Elle a rappelé que le problème de la non-conformité de la législation et de la pratique nationales avec les dispositions de la convention avait été examiné par la commission d’experts et discuté à cette commission depuis plusieurs années, y compris l’année passée. La commission a pris note des évolutions annoncées par le représentant gouvernemental, qui viennent de se produire, qu’un projet de loi pour amender le Code du travail, la loi sur les syndicats, le règlement sur le droit de grève et le Code pénal, afin de mettre ces textes en conformité avec les exigences de la convention, a été envoyé par le Président de la République au Congrès pour adoption, le 17 mai 2000. La commission a indiqué qu’il reviendrait à la commission d’experts d’examiner la compatibilité de ces amendements avec les dispositions de la convention, et elle espère que ces amendements permettront enfin la pleine application de cette convention fondamentale, ratifiée en 1952. La commission est néanmoins toujours préoccupée par l’absence de progrès concrets dans la pratique. Elle espère vivement que le gouvernement enverra un rapport détaillé à la commission d’experts, ainsi que des copies des amendements finalement adoptés, afin de lui permettre d’évaluer les progrès réels accomplis dans la loi comme dans la pratique, d’ici l’année prochaine. La commission rappelle l’importance qu’elle accorde aux consultations tripartites en matière d’application des principes de la liberté syndicale.
IV. Informations écrites relatives au cas no 1970 fournies par le gouvernementet d’autres autorités
Dans une longue communication du 26 janvier 2001, le gouvernement déclare que la mise en œuvre des recommandations du Comité de la liberté syndicale est une priorité. Le gouvernement signale qu’il s’est adressé aux tribunaux, au ministère public et à la Commission présidentielle en matière des droits de l’homme (COPREDEH) au sujet de ces recommandations. Il précise qu’en raison du conflit armé interne, qui a duré trente-quatre ans et qui ne s’est terminé que dernièrement, beaucoup d’organismes de l’Etat ont souffert de désorganisation et ne fonctionnent pas encore normalement. Une des tâches qu’il doit assumer depuis que la paix a pu être rétablie en 1996 est d’améliorer le système normatif et de remettre sur pied le système judiciaire. Ceci ne constitue pas une excuse mais une explication des retards qui existent dans les activités institutionnelles, bien que toutes les entités travaillent conformément aux instructions qui leur sont données et progressent dans le cadre d’un processus qui doit être considéré comme ne pouvant être mené à bien qu’à plus long terme. En ce qui concerne le principe constitutionnel de l’indépendance des pouvoirs, le gouvernement n’a cessé de demander que toutes les mesures soient prises pour que les affaires de droit du travail et de droit pénal soumises au comité soient examinées et réglées dans les meilleurs délais (le gouvernement envoie en annexe les notes qu’il a adressées aux diverses instances).
Des visites au plus haut niveau ont été effectuées afin que les problèmes de droit du travail qui sont du ressort du ministère du Travail soient réglés rapidement et que les affaires pénales soient élucidées conformément aux dispositions légales. C’est ainsi que des représentants du ministère du Travail, dans le but de vérifier sur place le déroulement des procédures de droit pénal et de droit du travail en cours, se sont rendus auprès d’entités telles que les bureaux provinciaux du ministère public et les tribunaux de Zacapa, Escuintla, Santa Lucía, Cotzumalguapa et de la ville de Guatemala. Ils ont eu des entrevues des plus utiles avec des juges et des fonctionnaires chargés des problèmes mentionnés, qui leur ont assuré qu’ils veilleraient à accélérer leurs efforts. Dans ce contexte, le ministère du Travail n’a pas perdu de vue les mesures devant être prises pour protéger tant les organisations syndicales que certains travailleurs à titre individuel, conformément à la Constitution politique, au Code du travail, et toujours dans le cadre de la légalité.
Le ministère du Travail a sollicité à plusieurs reprises l’étroite coopération du ministère public, par l’intermédiaire de son autorité suprême, le Procureur général et responsable du ministère public, pour élucider des problèmes de droit pénal, qui se sont répercutés dans les relations professionnelles du pays. Les fonctionnaires du ministère public se sont occupés de ces problèmes, bien qu’ils ne l’aient pas toujours fait avec la célérité souhaitée. Pour ces raisons, il reste quelques cas pour lesquels on ne dispose pas d’informations suffisantes, mais on espère les obtenir en temps opportun. L’Etat du Guatemala déclare à nouveau qu’il souhaite élucider les faits et s’engage fermement à y parvenir.
Quant aux allégations relatives à des actes de violence ou des menaces à l’encontre de syndicalistes, le gouvernement déclare que tous n’ont pas fait l’objet de plaintes et que l’on a recherché les syndicalistes concernés ou leur organisation, notamment pour vérifier si la vie de ces victimes continue à être en péril, mais aucune réponse n’a été obtenue. Le gouvernement invite le BIT à demander des informations à cet égard aux organisations plaignantes.
On trouvera ci-après un résumé des nombreuses informations du gouvernement sur les questions spécifiques posées par le comité, ainsi que des informations que la mission a reçues de la Cour suprême de justice, du ministère public et du Procureur aux droits de l’homme.
Recommandation b) du comité
En ce qui concerne la mort de Pablo Antonio Guerra Pérez (1995), l’autorité judiciaire a acquitté la personne poursuivie pour homicide volontaire (l’avocat de la défense avait affirmé qu’il s’agissait d’un accident). Appel pouvait être interjeté contre cette sentence dans un délai de dix jours; après ce délai la sentence devenait définitive, et le cas est resté clos.
Quant à l’homicide perpétré contre M. Luis Armando Bravo Pérez (octobre 1996), décédé d’une blessure causée par une arme à feu, le dossier a été archivé car le responsable du délit n’a pas été découvert (les personnes qui accompagnaient M. Bravo n’ont pas pu identifier les responsables car l’homicide a été commis de nuit à une heure où il n’y avait pas de visibilité). L’enquête du ministère public reste ouverte.
Recommandation c) du comité
M. Oswaldo Monzón Lima a été trouvé mort le 22 juin 2000; le ministère public a été saisi de l’affaire et poursuit les démarches. Une requête a été présentée au Procureur général pour qu’il désigne un procureur spécial. Il y a trois suspects principaux.
Recommandation d) du comité
Quant à l’assassinat de M. Robinson Manolo Morales Canales (12 janvier 1999), l’autorité judiciaire a condamné les deux coupables respectivement à vingt et vingt-cinq ans de prison. La sentence est définitive.
Pour ce qui est de l’homicide de M. Hugo Rolando Duarte Cordón, deux personnes ont été inculpées dans le cadre de l’enquête du ministère public.
Quant à la mort de M. José Alfredo Chacón (janvier 1999), des informations sont actuellement réunies au sujet d’une plainte.
Recommandation e) du comité
Pour ce qui est de la mort de M. Baldomero de Jesús Ramírez (2000), le ministère public ne dispose pas d’éléments lui permettant d’établir les responsabilités de qui que ce soit; la fille de M. Ramírez a écarté l’éventualité que le maire de la localité puisse en être l’auteur. L’enquête reste ouverte et porte sur deux hypothèses (dans l’une apparaît ledit maire et dans l’autre l’épouse du défunt).
Recommandation f) du comité
En ce qui concerne l’allégation de mort de M. Cesáreo Chanchavac (30 octobre 1992), il n’existe aucun rapport d’enquête de la police nationale.
Une enquête est en cours au sujet de l’assassinat de M. Carlos Lijuc (juillet 1994) perpétré avec une arme blanche, et deux personnes ont été inculpées d’assassinat et sont détenues.
Quant à l’assassinat de M. José Feliciano Vivas (janvier 1996), le juge de service a donné le lendemain des instructions pour l’ouverture d’une enquête.
Pour ce qui est de l’allégation relative à l’assassinat de M. Solórzano Guardado (mai 1996), le juge de paix a autorisé la levée du corps.
Quant à l’assassinat de M. Ismael Mérida (juillet 1996), la police nationale a fourni des informations sur l’examen du corps effectué par le juge de paix en personne, sans pouvoir tirer de conclusions.
Recommandation g) du comité
En ce qui concerne les menaces de mort dont a été victime M. Juan Gutiérrez García, le ministère du Travail a porté plainte contre l’entreprise agropastorale Atitlan SA et a engagé le 7 août 1998 une procédure judiciaire pour les fautes commises. Une requête a été adressée au Procureur aux droits de l’homme pour qu’une protection soit offerte à ce travailleur, pour que les menaces cessent et que les coupables soient sanctionnés.
Recommandation h) du comité
En ce qui concerne les menaces de mort proférées contre MM. Rolando Quinteros et Mario Garza, le ministère public a ouvert une enquête. Le Procureur aux droits de l’homme a été prié de prendre des mesures pour les protéger.
Quant aux menaces de mort dont a été victime M. José Angel Urzua, aucune plainte n’a été déposée. Selon les informations fournies par son syndicat, il a pris sa retraite et ne fait plus l’objet de menaces de mort. Le maire responsable d’actes antisyndicaux et violents a été démis de ses fonctions.
Quant aux menaces de mort proférées contre M. Elmer Salguero García, selon les informations du syndicat aucune plainte n’a été déposée et M. Elmer Salguero García n’est plus victime de menaces. Il est maintenant commerçant et ne travaille plus pour la municipalité de Zacapa. Le maire responsable d’actes violents et antisyndicaux a été démis de ses fonctions.
Quant aux menaces de mort proférées contre M. Feliciano Izep Zuruy, il n’y a pas eu de plainte. En revanche, un différend commercial a opposé des particuliers au sujet de la répartition de l’espace où ils voulaient installer leurs activités. Il en va de même pour M. José Domingo Guzmán.
Quant aux menaces de mort dont ont été victimes M. Everildo Revolario Torres, M. Hermicio Franco Hernández, M. José Pinzón et M. Rigoberto Dueñas, le gouvernement a demandé au Procureur aux droits de l’homme de prendre des mesures pour protéger ces personnes.
Recommandation i) du comité
En ce qui concerne la violation du domicile du syndicaliste Francisco Ajtzoc Ajcac, le cas est en instance devant le juge du travail et de la famille du département de Retalhuleu.
Recommandation j) du comité
Quant au harcèlement et aux voies de fait dont ont été victimes des dirigeants du syndicat de travail de l’Hôtel Camino Real (dont les noms n’ont pas été indiqués), le syndicat est resté acéphale car ses dirigeants ont renoncé à leurs charges et un autre syndicat existe maintenant.
Recommandations k) et o) du comité
En ce qui concerne les cas portant sur des actes allégués de discrimination antisyndicale, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale résume la procédure de droit du travail, tant à l’échelon administratif qu’à l’échelon judiciaire de la manière suivante.
A l’échelon administratif, le ministère accélère les procédures introduites par des travailleurs, collectivement ou à titre individuel; dès que le problème se pose, il convoque immédiatement la partie contre laquelle la plainte est dirigée pour qu’elle comparaisse dans un délai de trois jours devant l’Inspection générale du travail; auparavant, si la partie convoquée ne se présentait pas à l’audience, elle était convoquée encore deux fois. Après le changement de gouvernement, le ministère actuellement au pouvoir a promulgué une résolution en vertu de laquelle la convocation de l’employeur doit exposer le motif de la convocation, et l’adresse de l’employeur doit être bien vérifiée afin qu’il ne puisse pas y avoir d’excuses ou d’échappatoires pour ne pas se présenter à l’audience. Si l’employeur ne comparaît pas, une procédure corrective est engagée d’office auprès des tribunaux du travail; dans le cadre de cette procédure, l’Inspection du travail soumet une requête dans laquelle elle fait valoir que l’employeur a violé la législation du travail; il s’agit d’une procédure assez longue qui permet d’obtenir que le tribunal prononce une sentence condamnant l’employeur à une sanction pécuniaire peu élevée, et une telle sanction n’a par conséquent pas d’impact sur les employeurs concernés.
Si, au contraire, l’employeur contre lequel une plainte a été déposée se présente devant l’Inspection du travail et que le problème peut être résolu, le cas est considéré comme clos. Si le problème ne peut pas être résolu, le travailleur devra engager une action en justice, et à cette fin le ministère a créé un bureau des services du Procureur de la défense du travail, qui présente gratuitement auprès des tribunaux les plaintes pertinentes contenues dans l’acte de requête. Ce service a été créé dans le but d’offrir une assistance juridique à beaucoup de travailleurs qui ne sont pas en mesure de payer les honoraires d’un avocat pour porter plainte devant les tribunaux du travail.
En première instance, la sentence du tribunal peut être favorable ou défavorable à l’une des parties. Celui qui se sent lésé peut interjeter appel (en seconde instance) pour qu’un tribunal supérieur (Cour d’appel) prenne connaissance du dossier de la partie lésée. Il s’agit d’une procédure au moyen de laquelle une des parties, ou les deux, demande à un tribunal de seconde instance de réexaminer une décision judiciaire prise par un juge de première instance qui lui, ou leur, porte préjudice et que ce tribunal confirme, révoque, amende ou modifie, partiellement ou totalement, la sentence et se prononce en conséquence.
Cette seconde instance peut être saisie d’une requête d’amparo; il s’agit d’une action qui est régie par la Constitution politique de la République du Guatemala, dont l’article 265 dispose que «l’amparo est institué dans le but de protéger les personnes contre les menaces de violations de leurs droits ou pour restaurer la primauté de ces droits quand la violation a déjà eu lieu». L’article déclare en outre «qu’il n’y a pas de domaine qui ne puisse pas faire l’objet d’un amparo, et cette possibilité de recours existera toujours quand les actes, les résolutions, les dispositions ou les lois en vigueur impliquent une menace, une limitation ou une violation des droits garantis par la Constitution et les lois».
Un tribunal spécial de la Cour suprême de justice connaît des requêtes d’amparo. Dans la pratique, on n’a toutefois pas respecté l’obligation imposée par la loi, à savoir qu’une atteinte aux droits doit d’abord faire l’objet de procédures et de recours ordinaires (tant pour des affaires judiciaires qu’administratives); au contraire, il y a eu des abus de recours en amparo devant la Cour constitutionnelle, qui est le tribunal de deuxième instance pour tous les appels qui sont interjetés sous la forme de procédures d’amparo et qui connaît des recours en amparos directs qui sont engagés contre la Cour suprême de justice, dont la majorité cherchent à obtenir la «révision» de la sentence prononcée par la justice ordinaire.
On peut conclure que dans la pratique judiciaire il existe quatre instances, ce qui rend les procédures de droit du travail très lentes, ce qui décourage les travailleurs concernés qui décident souvent de renoncer au paiement des indemnités auxquelles ils ont droit et reçoivent beaucoup moins que ce qui est prévu par la loi. Cette situation est notamment illustrée par l’état d’avancement des procédures engagées pour discrimination antisyndicale dont le comité fait état.
Licenciements dans l’exploitation agricole El Arco. Les autorités ont fourni des informations sur un conflit collectif intervenu en 1997. La plainte se réfère toutefois au licenciement de trois dirigeants syndicaux en août 1994. Il serait souhaitable que le gouvernement envoie de nouvelles informations.
Licenciements dans l’exploitation agricole Santa Lucía la Mayor. L’autorité judiciaire a ordonné la réintégration des travailleurs et cet ordre a pris effet.
Licenciements dans l’exploitation agricole La Argentina. Le premier ordre de réintégration a été invalidé. L’autorité judiciaire a ordonné le versement de diverses indemnités pécuniaires aux travailleurs.
Licenciements dans l’exploitation agricole El Tesoro. La Cour constitutionnelle a confirmé les sentences antérieures, ordonné la réintégration, et a ainsi mis un terme à la procédure.
Licenciements dans l’exploitation agricole Santa Anita. Un accord (financier) extrajudiciaire a finalement été conclu avec l’exploitation agricole le 1er février 2000 et les intéressés ont retiré leur plainte.
Impossibilité de négocier un accord collectif avec l’exploitation agricole San Carlo Miramar. Le gouvernement a fourni de nouvelles informations sur les décisions prises par les autorités judiciaires.
Licenciements dans l’exploitation agricole San Rafael Pan am. L’autorité judiciaire a levé les assignations et les mesures préventives (c’est-à-dire les mesures prises pour protéger les syndicalistes), et cette décision a été confirmée en appel. La procédure est terminée.
Licenciements dans l’exploitation agricole Ofelia. Les parties ne sont pas comparues devant le tribunal après que la partie demanderesse eut demandé que la procédure directe pour obtenir la réintégration soit d’abord épuisée. L’affaire reste en instance.
Licenciements dans l’exploitation agricole La Patria en août 1995 et mars 1996. Il y avait deux affaires en instance. La première (no 102-97) a été confiée au Tribunal de conciliation, mais seuls les travailleurs ont comparu; ces travailleurs avaient la possibilité de demander la convocation d’une nouvelle audience afin que les deux parties se présentent, mais ils ne l’ont pas fait. En ce qui concerne la seconde affaire (no 108-97), l’autorité judiciaire a levé l’assignation et les mesures préventives (mettant ainsi fin à la protection syndicale), décision qui a été confirmée en appel le 9 novembre 1996, et ordre a été donné de clore et d’archiver ce cas.
Licenciements dans l’exploitation agricole Santa Fe et La Palmera. Ce cas a été jugé en appel et l’entreprise a demandé la protection de ses droits (amparo) à la Cour constitutionnelle, qui doit encore se prononcer.
Par ailleurs, en ce qui concerne certaines exploitations agricoles mentionnées (El Tesoro, Ofelia, La Patria, El Arco, San Rafael Panam et La Argentina), les services du Procureur aux droits de l’homme ont vérifié l’existence de cas de non-observation de la législation du travail et du droit d’organisation.
V. Les entretiens qu’a eus la mission
Avant de passer à ce chapitre, il convient de relever que le Congrès de la République a adopté durant le séjour de la mission une réforme du Code du travail (décret législatif no 13-2001) qui met en application des dispositions répondant à une partie mais pas à la totalité des requêtes de la commission d’experts relatives à l’application de la convention no 87. Dix-sept jours après le séjour de la mission, le Congrès a adopté une autre réforme partielle (décret législatif no 18-2001). Ces réformes sont analysées plus loin.
Entretien avec le CACIF
Les représentants des employeurs ont déclaré à la mission qu’ils regrettaient profondément toutes les formes de violence et que la situation à cet égard s’était beaucoup améliorée depuis la conclusion des Accords de paix (1996). Quant aux autres questions posées par le Comité de la liberté syndicale (qui ont trait à des faits intervenus plusieurs années en arrière), ils ont indiqué que le renforcement et l’efficacité de l’administration de la justice et la réforme des dispositions de procédures étaient prévus dans les Accords de paix. Les employeurs accordent un haut degré de priorité au fait que la justice doit absolument être rendue au moyen de procédures adéquates, efficaces, rapides et modernes en matière de questions du travail et dans les autres domaines juridiques. C’est pourquoi, le CACIF a pris différentes initiatives pour remédier à la situation actuelle: il s’est efforcé de promouvoir des systèmes de remplacement pour le règlement des conflits (autorèglement) auxquels les parties peuvent faire appel librement si elles le souhaitent; il a demandé la création de nouveaux tribunaux et une meilleure affectation des ressources pour la justice; il a préparé en 1997, avec les syndicats, un projet de code de procédures du travail qui est pratiquement finalisé, et dans le récent accord conclu avec les syndicats sur certaines réformes du Code du travail le CACIF a proposé un système plus efficace pour examiner les infractions au code (par l’intermédiaire des tribunaux de paix) et demandé une augmentation des peines. Au sujet de cette dernière question, bien que les employeurs et les syndicats se soient mis d’accord sur le libellé de l’accord, les syndicats n’ont pas voulu l’inclure dans la série de réformes. Les employeurs estiment qu’il est injuste que certains syndicats leur attribuent l’étiquette d’«utilisateurs de l’impunité en matière de questions du travail», car les employeurs sont les premiers à vouloir une bonne administration de la justice.
Le projet de code de procédures du travail négocié entre les employeurs et les syndicats en 1997 a échoué car l’actuel ministre du Travail, un ancien dirigeant syndical, a une vision particulière du tripartisme: il a présenté unilatéralement, pour examen, un nouveau projet de code de procédures du travail alors que le CACIF et les organisations syndicales avaient pratiquement finalisé le leur en 1997.
Pour les employeurs, cette attitude du ministre du Travail se reflète dans les projets successifs de réforme partielle du Code du travail pour mettre ses dispositions en conformité avec les conventions nos 87 et 98. Le ministre n’a pas consulté le CACIF et ne lui a pas envoyé le projet qu’il a présenté au Congrès et à la Conférence internationale du Travail en l’an 2000, car il ne ressent pas la nécessité d’arriver à un consensus. Selon les comptes rendus de la commission tripartite, le secteur des travailleurs «n’avalera pas une initiative [il s’agit de l’avant-projet du code] qui n’obtiendrait pas l’accord général de la commission». De même, le CACIF a souvent estimé que les dispositions présentées par le ministre étaient inconstitutionnelles.
De plus, le ministre du Travail, au lieu de promouvoir la conciliation pour résoudre les conflits, cherche à promouvoir les règlements judiciaires — ce qui prolonge les conflits —, adopte des positions partiales qui avantagent les syndicats, et accuse injustement le CACIF de faire des déclarations ne correspondant pas à la vérité.
En ce qui concerne le dialogue social, les employeurs ont mis l’accent sur l’apport de la mission de contacts directs venue en 1995, sous la direction du professeur Enrique Marín, et sur la création par la suite de la commission tripartite. Depuis, des progrès ont constamment été réalisés dans le cadre de l’établissement d’un dialogue social et de l’instauration de la confiance après un conflit armé qui a suscité la méfiance et des attitudes politisées. A cet égard, ils ont relevé que l’accord conclu en 1998 a conduit à des réformes législatives et à un décret portant réforme partielle du code, adopté le 25 avril 2001, qui mentionne des accords historiques conclus entre les centrales syndicales et le CACIF qui ont permis de trouver une solution pour un nombre considérable de points critiqués par la commission d’experts. Ils ont souligné qu’il était regrettable que le gouvernement ait cherché à introduire d’autres réformes (sans avoir l’aval du Congrès) pour lesquelles il n’existe pas de consensus, comme par exemple des dispositions relatives à la grève des travailleurs agricoles durant les récoltes saisonnières — de telles grèves sont pourtant la cause de dommages pouvant conduire à la destruction d’entreprises agricoles — ou le rôle inconstitutionnel qu’il voulait conférer à l’Inspection du travail dans le cadre d’un système conçu pour qu’elle puisse imposer des amendes. Selon des informations publiées par la presse après la fin de la mission, le CACIF s’est opposé vigoureusement aux réformes unilatérales imposées par la seconde réforme du Code du travail du 14 mai 2001.
L’engagement des employeurs en faveur du tripartisme et du dialogue social s’est avéré très utile au cours des sept ou huit dernières années, et le secteur des employeurs est disposé à poursuivre l’examen de thèmes difficiles et délicats. Il est important que les mandats soient définis et que les futures réformes du Code du travail et les dispositions de procédures soient conçues dans une optique de compétitivité et de création d’emplois. Certaines questions font encore l’objet de négociations bipartites relatives à la récente réforme et il sera possible d’aller de l’avant.
Le CACIF a déclaré qu’il était disposé à conclure, au sein de la commission tripartite, des accords sur une série de questions suggérées par la mission qui sont présentées plus en détail ci-après. Enfin, il a fait l’éloge du rôle joué par l’OIT dans le cadre du processus de dialogue social et a reconnu combien ce rôle reste important.
Entretiens avec les organisations syndicales
Pour les organisations syndicales, le conflit armé que le pays a connu a laissé derrière lui une énorme méfiance entre les partenaires sociaux que l’on s’efforce de surmonter, mais certains employeurs continuent encore à assimiler des syndicats à la guérilla et au communisme. Le nombre d’assassinats et d’actes de violence commis contre des syndicalistes a diminué (un syndicaliste a avancé le chiffre de 12 assassinats depuis 1992), mais les menaces de mort sont très fréquentes et le ministère public n’accorde pas à ces actes de violence l’attention qu’ils requièrent. On signale actuellement des pratiques de licenciements injustifiés dont sont victimes des syndicalistes (la mission a eu directement connaissance d’une tentative de licenciement injustifié et est intervenue auprès des autorités pour l’éviter) et il y a d’autres formes d’intimidation. Toutes les centrales syndicales ont déclaré unanimement que la législation prévoit certes une protection contre la discrimination antisyndicale, mais que dans la pratique ces dispositions ne sont pas respectées, notamment en raison du mauvais fonctionnement de la justice et de l’attitude toujours antisyndicale des employeurs qui répriment immédiatement toute tentative de création d’un syndicat ou de promotion d’un accord collectif de travail à un tel point que les centrales réfléchissent bien avant de chercher à former un syndicat par crainte de représailles pouvant avoir des conséquences très graves pour les travailleurs dans le contexte actuel de chômage massif. Il y a deux formes différentes d’actes de discrimination antisyndicale: licenciements de personnes qui apportent leur appui aux syndicats, qui essaient d’organiser des négociations collectives ou qui entreprennent des actions syndicales; listes noires de dirigeants syndicaux et d’affiliés qui circulent dans les entreprises; pratiques cherchant à convaincre les travailleurs de renoncer à leur affiliation; licenciements injustifiés de travailleurs à la suite desquels l’autorité judiciaire a donné l’ordre de réintégrer les intéressés dans leur poste de travail; fermeture temporaire de l’entreprise ou changement de nom pour des motifs antisyndicaux; recours d’entreprises à des sous-traitants qui emploient 15 travailleurs pour éviter la formation de syndicats (aux termes de loi un syndicat ne peut être constitué que si l’entreprise compte au moins 20 employés). Par ailleurs, des syndicats parallèles dominés par les employeurs sont créés et on se sert du «solidarisme» contre le syndicalisme. Les problèmes les plus urgents se posent dans les manufactures et le secteur rural. Selon une centrale syndicale, dans le secteur du café, il y a 5 700 producteurs et seulement huit syndicats. Quant au droit de grève, la législation rend son exercice excessivement difficile, et au cours des dernières années il n’y a pas eu de grèves légalement déclarées. Dans les municipalités, même les dirigeants qui déposent des plaintes sont licenciés (la mission a recueilli le témoignage direct de la délégation de syndicalistes d’une municipalité). De plus, le Code du travail ne prévoit pas la possibilité de reconnaître des syndicats d’industrie.
Concernant les déficiences de la justice, l’inspection du travail ne jouit pas (à la date des entretiens) de pouvoirs coercitifs et les sanctions encourues pour infraction au Code du travail (imposées par les tribunaux) sont non seulement anachroniques, mais aussi dérisoires (ne dépassant pas les 5 000 quetzales), et de surcroît non appliquées par les tribunaux. Les ordres de réintégration des travailleurs dans leur emploi ne sont pas exécutés et les amendes pour refus d’obtempérer aux ordres de l’autorité judiciaire sont également dérisoires (de 250 à 5 000 quetzales). Les procédures sont excessivement longues et peuvent faire intervenir jusqu’à quatre instances judiciaires. Les juges sont souvent proches du pouvoir économique ou se laissent corrompre. Les poursuites engagées contre les autorités judiciaires auprès de l’autorité de contrôle des tribunaux n’aboutissent pas. Selon les centrales syndicales, il n’y a pas de volonté politique d’en finir avec cette situation d’impunité et de réformer la justice; les gouvernements successifs ont obéi aux intérêts des minorités politiques ou économiques. Plusieurs centrales syndicales ont indiqué que l’actuel ministre du Travail a fait des efforts, qui n’ont cependant pas abouti car ils se sont heurtés aux structures existantes et au système des minorités économiques. Une organisation syndicale a critiqué avec virulence le ministre du Travail et lui a attribué des actes de discrimination antisyndicale. Selon les centrales, les gouvernements successifs et les autorités en général ont fait preuve d’un manque de volonté politique de résoudre les problèmes.
Les centrales syndicales estiment que le dialogue établi avec les employeurs peut être prometteur et sont disposées à déployer des efforts pour réaliser des progrès et arriver à des accords. Elles se sont toutefois déclarées déçues ou se considèrent comme trahies car avec la première réforme du Code du travail qu’il a adoptée durant le séjour de la mission, le Congrès de la République a seulement légiféré sur des questions pour lesquelles des accords avaient pu être conclus avec le CACIF mais pas sur d’autres questions au sujet desquelles les centrales syndicales étaient arrivées à un consensus avec le ministre du Travail. Selon la presse, les centrales syndicales se sont également plaintes de la faible portée de la seconde réforme partielle du code qui a été adoptée après la mission.
Les centrales syndicales ont déclaré qu’elles étaient prêtes à conclure des accords dans le cadre de la commission tripartite sur les questions proposées par la mission, qui sont exposées en détail plus loin dans le présent rapport.
Entretien avec des représentants du Congrès
La mission a eu un petit déjeuner de travail avec des représentants du Congrès appartenant à divers partis quelques heures avant que la première réforme partielle du Code du travail soit adoptée (le 25 avril 2001).
Durant l’entretien, qui a eu lieu au siège du Congrès, la mission a donné des informations sur l’objet de sa visite dans le pays et a relevé combien il était important que toutes les requêtes de la commission d’experts en matière de liberté syndicale soient satisfaites. La mission a également répondu à diverses questions de nature technique sur les points retenus par la commission d’experts et a mis l’accent sur la nécessité de renforcer le dialogue social.
Entretien avec le Vice-Président de la République
Le Vice-président de la République — qui durant la visite de la mission assumait la présidence — a relevé que, par rapport à des époques antérieures, la période de violence syndicale et patronale avait cessé et que les menaces avaient sensiblement diminué au Guatemala. Au sujet de la réforme du Code du travail qui venait d’être adoptée par le Congrès (il se référait à la première réforme du 25 avril 2001), il a indiqué que le Président de la République et des personnes assumant de hautes charges au sein du gouvernement avaient souhaité des changements plus importants mais que malheureusement le Congrès n’était pas parvenu à aller au-delà des thèmes qui avaient été l’objet d’accords entre les centrales syndicales et le CACIF. Il est clair que les conditions nécessaires pour une réforme de certaines dispositions relatives au droit de grève n’étaient pas remplies, mais ces questions pouvaient être réexaminées ultérieurement. La volonté du gouvernement est d’arriver à des changements plus importants, d’établir l’égalité des forces entre les employeurs et les travailleurs, et de ne privilégier ni les uns ni les autres. Dans ce sens, il faut éviter le «tripartidisme» qui, à son avis, est privilégié par les employeurs en tant que nécessité absolue d’arriver à un consensus pour la réforme de n’importe quelle question du travail. L’Exécutif doit garantir la justice et la coexistence sociale, et si les interlocuteurs ne parviennent pas à des conclusions ni à des décisions l’Etat doit agir. Il arrive parfois que les syndicats ne soutiennent pas les initiatives du gouvernement en faveur des travailleurs et de la liberté syndicale, et il est important que, avec l’aide de l’OIT, les syndicats arrivent à des concepts plus clairs, deviennent plus forts et acquièrent une meilleure structure.
Le Vice-président a déclaré qu’il apportait son appui à la politique du ministre du Travail et qu’il soutenait l’initiative prise par la mission en vue de la création d’une unité spéciale des services du Procureur qui aurait pour tâche de s’occuper des délits commis contre des syndicalistes et des chefs d’entreprises. Il a ajouté qu’il fallait remédier à la lenteur de la justice et s’est référé aux Accords de paix à cet égard.
Au sujet des cas pénaux mentionnés par le Comité de la liberté syndicale, il a rappelé que la charge de la preuve incombe au ministère public (et non pas au gouvernement) et qu’il y avait des cas d’assassinats pour lesquels il n’existait pas d’éléments de preuve ni de confirmations de témoins, mais seulement des soupçons, certes lourds, quant à l’auteur matériel. En ce qui concerne les menaces de mort, il s’agit souvent d’un appel téléphonique et il est très difficile de déterminer d’où il provient.
L’Exécutif s’occupe des plaintes présentées au BIT et a déjà vivement attiré l’attention du pouvoir judiciaire et du ministère public sur ces plaintes, mais il ne peut pas s’ingérer dans les activités de ces instances.
Entretien avec le ministre du Travail
Le ministre du Travail a mis l’accent sur la volonté du gouvernement de respecter les obligations découlant de la ratification des conventions nos 87 et 98. Comme le Vice-président de la République, il a été d’avis que le «tripartidisme» que réclament les employeurs équivaut à un droit de veto pour toutes les questions de travail. Des progrès ont toutefois été réalisés dans le cadre du dialogue social, mais ces progrès doivent s’intensifier. Les problèmes que pose l’administration de la justice (lenteur, non-respect de sentences, amendes anachroniques pour les infractions à la législation du travail, etc.) sur lesquels l’OIT a attiré l’attention résultent également des compromis qui ont permis d’arriver aux Accords de paix, et les autorités doivent procéder aux réformes nécessaires. Il faut notamment augmenter les sanctions pour non-respect de sentences et ordres judiciaires; il a parlé du projet de code de procédures du travail, soumis pour examen aux partenaires sociaux, qui a pour objectif de rendre les procédures plus efficaces et plus rapides. En outre, il a également déclaré qu’il apportait son appui à la création d’une unité spéciale du ministère public chargée de s’occuper des délits dont sont victimes les syndicalistes et les chefs d’entreprises ainsi qu’au renforcement du dialogue social et aux propositions de la mission relatives à des questions entrant dans le cadre de son mandat. Il a ajouté que ces questions, qui sont exposées plus loin, devaient être examinées par la commission tripartite.
Enfin, il a souligné que le projet de réforme du Code du travail que l’Exécutif avait soumis au Congrès allait plus loin que le décret législatif no 13-2001 (adopté le 25 avril 2001) en ce qui concerne l’application des recommandations de la commission d’experts en matière de grève; ce projet réformait les sanctions pour infractions à la législation du travail et prévoyait que l’Inspection du travail sera compétente pour imposer des sanctions, en plus de prévoir d’autres améliorations (reconnaissance des syndicats d’industrie, etc.).
Entretien à la Cour suprême de justice
Les magistrats ont fourni à la mission des informations sur l’évolution et les résultats de diverses procédures de droit pénal et de droit du travail ayant un lien avec les questions posées dans le cadre du cas no 1970. Ils ont parlé des efforts déployés depuis peu dans le cadre de séminaires et de diverses activités ayant pour but d’unifier les critères d’interprétation des normes afin de tenir compte des plaintes du secteur syndical présentées par l’intermédiaire de la MINUGUA; une entité de coordination de la jurisprudence en matière de droit du travail a été constituée; cette entité se compose de magistrats de haut niveau et a pour objectif de définir des lignes directrices devant assurer l’unité des critères. Dans un mois, la «Gaceta» des tribunaux du travail paraîtra de nouveau et publiera les sentences rendues pour des affaires relevant du droit du travail.
Quant au problème du non-respect de sentences ordonnant la réintégration de travailleurs, il s’agit de situations dans lesquelles sont commis des délits de non-observation d’ordres d’une autorité qui, selon un magistrat, peuvent faire l’objet de sanctions dans le cadre d’une nouvelle procédure permettant d’adopter des mesures d’exécution pour contraindre les responsables à réintégrer les travailleurs; il est vrai que les amendes ne sont pas sévères. Selon ledit magistrat, en cas de récidive l’amende peut être transformée en une peine de prison.
L’exécution des sentences de réintégration n’est pas aussi efficace qu’elle devrait l’être et le ministère public n’a pas accordé l’attention requise à l’enquête sur les délits de non-observation des lois. Un magistrat a fait remarquer qu’une sanction telle que la fermeture d’une entreprise serait sans doute efficace.
Les magistrats ont précisé que les cas de refus de réintégration après qu’un ordre judiciaire a été donné sont toutefois isolés.
L’un d’entre eux a souligné que les allégations du cas no 1970 ont été présentées avant la conclusion des Accords de paix (1996), et bien que l’état des choses soit loin d’être parfait il s’est amélioré tant en ce qui concerne les affaires relevant du droit pénal que celles relevant du droit du travail.
Des retards importants peuvent intervenir dans le cadre de procédures de droit du travail, tout particulièrement en raison de l’utilisation abusive du recours en nullité et des cas de récusation (parfois pour des motifs déraisonnables). La Cour suprême est habilitée à élaborer des projets de lois et il est probable qu’en octobre de cette année, une fois que les consultations avec la communauté juridique seront arrivées à terme, un projet de code général de procédures sera élaboré afin que les procédures ne puissent être du ressort que de deux instances; ce code doit limiter les subterfuges visant à retarder les procédures et permettre que ces procédures aboutissent le plus rapidement possible; les parties disposeront de centres de conciliation, et une procédure judiciaire ne pourra être introduite que si les parties ont d’abord cherché à utiliser les services de ces centres. Ces procédures seront applicables aux affaires civiles, pénales, aux conflits du travail et aux affaires individuelles.
Entretien avec les représentants du Procureur général
de la République
Le Procureur général se trouvant à l’étranger, ses représentants ont déclaré qu’il avait confié à son secrétaire privé les cas présentés au BIT et lui avait demandé d’apporter la plus grande attention à ces cas. La mission a reçu des informations écrites sur les plaintes déposées devant le Comité de la liberté syndicale. Les représentants du Procureur général ont estimé que la proposition de la mission de créer une unité spéciale (d’autres unités existent déjà pour des thèmes concrets) chargée de s’occuper de délits commis contre des syndicalistes et des employeurs (homicides, agressions, menaces de mort, etc.) serait très utile, car elle permettrait à un procureur spécial de coordonner et de diriger l’activité des tribunaux de district, de centraliser les informations sur tous les cas et de tirer profit des avantages de sa spécialisation. La décision devant être prise à cet égard est de la compétence du Procureur général auquel la requête de la mission sera soumise. Les représentants ont également indiqué que les services du Procureur général avaient un programme pour la protection des témoins et des parties à des procédures pénales.
Ils ont déclaré que la justice se heurte à d’importants problèmes (très grand nombre d’affaires, crainte des témoins dans une société violente, cas manifestes de corruption, etc.).
Quant aux délits de non-observation de sentences ou d’ordres judiciaires au détriment de particuliers (art. 414 du Code pénal), le ministère public ne peut pas s’occuper de tels délits car la sanction pénale est une amende de 250 à 5 000 quetzales, et la procédure est similaire à celle qui peut être intentée pour commission de fautes. En revanche, si les personnes qui ne respectent pas la sentence sont des fonctionnaires publics (y compris des maires), le ministère public peut porter plainte contre eux devant un tribunal pénal de première instance; il doit toutefois obtenir un jugement préalable (ou la levée de l’immunité) pour pouvoir introduire une telle procédure. Etant donné que si la demande de levée de l’immunité est refusée, l’affaire est pratiquement considérée comme une chose jugée, d’autres poursuites ne sont pas possibles et, s’il n’y a pas d’indices suffisants, l’introduction de la procédure reste en suspens jusqu’à ce que de meilleurs éléments de preuves puissent être apportés.
Lorsqu’il a connaissance de menaces de mort, le ministère public entame une procédure publique mais il s’adresse aussi à la police nationale pour qu’elle s’occupe du cas. Dans ce contexte, des problèmes de compétence peuvent surgir quand la police nationale veut mener elle-même l’enquête.
Les représentants ont précisé que les affaires sont closes par une sentence ou un non-lieu et que l’archivage d’un cas ne le clôt pas.
* * *
Par communication du mois de mai 2001, le Procureur général de la République a informé la mission qu’il avait demandé que l’on procède à une étude en vue de la création d’une unité spéciale (entité du ministère public) chargée des délits commis contre des organisations et leurs membres, et qu’il souhaite qu’une telle entité commence à assumer ses responsabilités le plus rapidement possible.
Entretien avec le Procureur général aux droits de l’homme
Le Procureur général aux droits de l’homme a déclaré que les cas de violations de la liberté syndicale étaient très fréquents, et il a mis l’accent sur la grave situation d’impunité dont souffrent de nombreux cas de droit pénal et de droit du travail en raison de la durée excessive des procédures, du non-respect des sentences et ordres judiciaires de réintégration, de la corruption, etc. Le phénomène des menaces de mort est courant et touche tous les secteurs de la société, y compris les juges, les témoins, des personnes ayant des charges publiques et des syndicalistes. Une des principales causes des carences de la justice est le système de nomination des magistrats des tribunaux et des cours qui est du ressort du Congrès. L’Inspection du travail ne peut pas bien assumer ses responsabilités dans les cas de discrimination antisyndicale. Il a expliqué que les services dont il a la responsabilité déploient des activités de médiation et qu’ils ouvrent des enquêtes en vue de rédiger et de publier des résolutions sans effet contraignant mais dont ils assument le suivi. Néanmoins, les services du Procureur général aux droits de l’homme cessent de s’occuper d’un cas quand les tribunaux en sont saisis. Le Procureur a fourni par écrit certaines informations sur quelques questions abordées dans le cadre du cas no 1970 porté devant le Comité de la liberté syndicale.
Entretien avec de hauts fonctionnaires de la Mission
de vérification des Nations Unies au Guatemala (MINUGUA)
La mission de contacts directs souhaite mettre l’accent sur le fait que la MINUGUA assume son mandat en ayant à l’esprit les conventions de l’OIT et les recommandations de la commission d’experts et du Comité de la liberté syndicale, qu’elle cite fréquemment dans ses rapports.
La mission de contacts directs est extrêmement reconnaissante à la MINUGUA des informations très nombreuses et utiles fournies sur l’application des Accords de paix en ce qui concerne les droits des travailleurs et les droits syndicaux. Un des points qu’il convient de relever, et qui a été peu abordé lors d’autres entretiens, est le peu de conventions collectives (161 de 1995 à 1999) et l’insuffisance de la couverture desdites conventions (la négociation est essentiellement limitée à une entreprise).
Les documents reçus montrent que la MINUGUA est préoccupée par nombre de thèmes sur lesquels la commission d’experts et le Comité de la liberté syndicale ont attiré l’attention (lenteur des procédures, restrictions imposées par certaines dispositions législatives, etc.) et qu’elle s’est totalement engagée à obtenir des progrès à cet égard.
La mission de contacts directs tient à exprimer sa reconnaissance pour l’aide précieuse que lui ont apportée les fonctionnaires de la MINUGUA, tout particulièrement M. Ricardo Changala et Mme María Castells.
VI. La réforme partielle du Code du travail adoptée
par le Congrès de la République durant le séjour
de la mission et la réforme partielle adoptée
par la suite
Comme il a déjà été indiqué, la première réforme partielle (décret législatif no 13-2001) a trait à des questions syndicales et a été adoptée durant le séjour de la mission, plus précisément le 26 avril 2001. Le Congrès de la République était saisi, d’une part, d’un projet de l’Exécutif et, d’autre part, d’un accord conclu entre les centrales syndicales et le CACIF. Le décret du Congrès a laissé de côté le projet de l’Exécutif et a adopté les dispositions de l’accord bilatéral, à l’unique exception de l’une d’entre elles qui modifiait l’article 257 du Code du travail (détention et jugement de ceux qui cherchent ouvertement à organiser une grève ou un arrêt de travail illégal).
La mission avait formulé des commentaires au sujet du projet de l’Exécutif et de l’accord susmentionné en rappelant les commentaires et les principes pertinents de la commission d’experts. Ces commentaires ont été adressés au ministre du Travail, qui les a transmis au Congrès.
Il convient de relever que, depuis le premier projet de l’Exécutif (mai 2000) jusqu’à l’adoption de la première réforme, divers projets ont été élaborés. Ces projets allaient à l’encontre ou favorisaient des attentes importantes des centrales syndicales; dans un cas, le CACIF a affirmé qu’il n’avait pas été consulté, et le ministère du Travail a déclaré que les employeurs avaient quitté le jour même la commission tripartite alors qu’elle discutait de ces questions. En tout cas, les centrales syndicales espéraient que le Congrès irait au-delà des questions pour lesquelles il était possible d’arriver à un accord avec le CACIF. Il s’agit de l’accord qui a finalement été conclu quand le Congrès a suspendu ses délibérations et décidé de soumettre les questions législatives à l’examen des partenaires sociaux en avril 2001. Des députés du Congrès ont néanmoins déclaré qu’ils accepteraient, si nécessaire, de nouvelles réformes allant dans le sens indiqué par le BIT si le pouvoir exécutif les suggérait.
Le décret législatif du Congrès no 13-2001 portant adoption de la première réforme est daté du 25 avril 2001. Le décret législatif no 18-2001 portant adoption de la deuxième réforme partielle du Code du travail est daté du 14 mai 2001, c’est-à-dire qu’il a été promulgué dix-sept jours après le séjour de la mission. Le fait que les Etats-Unis aient exigé que satisfaction soit donnée aux requêtes du BIT comme condition pour continuer à appliquer le Système généralisé de préférences au Guatemala a eu une incidence sur le processus de réformes légales. Il convient de relever que, par communication du 2 mai 2001 adressée au BIT, c’est-à-dire avant la deuxième réforme partielle du Code du travail, le ministre du Travail a informé le BIT que le pouvoir exécutif avait l’intention de donner suite à ses demandes en adaptant le Code du travail aux conventions nos 87 et 98 de l’OIT dans la mesure où la modification des normes ne viole pas la Constitution du Guatemala ou rendrait difficile le développement du pays dans le monde socio-économique actuel. Le ministre a demandé d’être informé au plus tôt si le récent décret législatif no 13-2001 répond aux observations du BIT et, dans le cas contraire, qu’on lui indique les normes devant être modifiées afin d’arriver à un libellé adéquat pour le BIT et le pays. Le Bureau a répondu au ministre du Travail le 7 mai 2001.
Les points des réformes qui répondent aux demandes de la commission d’experts et ceux qui ne les satisfont pas sont indiqués ci-après.
a) Dispositions qui répondent aux demandes de la commission d’experts ou qui portent à penser qu’une amélioration interviendra à cet égard:
— suppression de la surveillance stricte que l’Exécutif exerçait sur les syndicats (ancien article 211 du code);
— suppression de l’exigence de ne pas avoir d’antécédents pénaux et de savoir lire et écrire (anciens articles 220 et 223) pour devenir membre du comité exécutif d’un syndicat;
— suppression de l’obligation pour un syndicat d’avoir l’appui des deux tiers des affiliés pour pouvoir décider de faire grève ou non (ancien article 222); cette obligation est remplacée par une disposition prévoyant qu’il faut un vote interne favorable de la moitié plus un des affiliés qui composent le quorum de l’assemblée devant prendre la décision;
— suppression de l’exigence de réunir au moins les deux tiers des personnes qui travaillent dans une entreprise (ancien article 241) pour qu’une grève puisse être déclarée légale; le nouvel article prévoit qu’il suffit de réunir la moitié plus un des travailleurs employés par l’entreprise, sans inclure dans le dénombrement les personnes qui occupent des postes de confiance et celles qui représentent l’employeur [le nouvel article implique sans doute une amélioration par rapport à la situation antérieure mais il appartient à la commission d’experts de se prononcer sur la conformité de cet article avec les principes de la liberté syndicale];
— abrogation de l’interdiction de la grève ou de l’arrêt de travail pour les travailleurs agricoles durant la récolte (ancien article 243 a)) et des travailleurs des entreprises ou services dont l’interruption des activités aurait, de l’avis du gouvernement, un impact grave sur l’économie nationale (art. 243); il s’ensuit que le Président de la République ne peut désormais suspendre une grève que si elle a un impact grave sur les activités et les services publics essentiels pour le pays (nouveau dernier paragraphe de l’article 243). Il appartient à la commission d’experts de se prononcer sur la conformité de ce dernier aspect avec les principes de la liberté syndicale;
— abrogation de la disposition qui ordonnait la détention et le jugement de ceux qui cherchaient à organiser publiquement une grève ou un arrêt de travail illégal (ancien article 257);
— suppression en cas de grève ou d’arrêt de travail illégal de l’obligation pour les tribunaux d’ordonner à la police nationale de garantir la poursuite des activités (ancien article 255); la nouvelle disposition prévoit que les juges «pourront» donner des ordres et prendre des mesures conservatoires pour garantir la poursuite des activités et le droit au travail des personnes qui souhaitent travailler;
— suppression (implicite en vertu du nouvel article 222 du Code du travail) de l’exigence de disposer de l’appui de deux tiers des affiliés d’un syndicat pour conclure un accord collectif, exigence qui était prévue à l’article 2 d) du règlement du 19 mai 1994, relatif aux accords collectifs.
b) Dispositions auxquelles la commission d’experts s’opposait et qui n’ont pas été modifiées par les réformes ou pour lesquelles il n’est pas certain qu’elles soient couvertes par lesdites réformes:
— exigence d’être Guatémaltèque d’origine (il convient de signaler que cette exigence est prévue par la Constitution nationale) et d’être un travailleur actif de l’entreprise pour pouvoir être élu dirigeant syndical (art. 220 et 223 du code);
— imposition d’une peine d’un à cinq ans de prison aux personnes qui entreprennent des actes ayant pour objet de paralyser ou de perturber le fonctionnement d’entreprises qui contribuent au développement économique du pays dans le but de nuire à la production nationale (art. 390, paragr. 2, du Code pénal). Il appartient à la commission d’experts de déterminer si, avec l’abrogation de l’article 257 du Code du travail (qui ordonnait de détenir et de juger les personnes qui cherchaient publiquement à organiser une grève illégale), l’article 390, paragraphe 2, du Code pénal continue à poser des problèmes de conformité avec les principes de la liberté syndicale;
— obligation d’accepter un arbitrage obligatoire, sans possibilité de recourir à la grève, imposée aux services publics qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme, tels que des services de transports publics et des services apparentés à l’approvisionnement en combustibles, et interdiction des grèves de solidarité intersyndicale (alinéas d), e) et g) de l’article 4 du décret no 71-86 modifié par le décret législatif no 35-96 du 27 mai 1996). Il appartient à la commission d’experts de déterminer si certaines de ces restrictions continuent à poser des problèmes de conformité avec les principes de la liberté syndicale compte tenu du nouveau libellé de l’article 243 et de sa définition des services essentiels en vertu de laquelle un service minimum peut être imposé; l’imposition dudit service minimum est maintenant limitée aux situations qui mettent en péril la vie, la santé ou la sécurité dans une partie ou dans la totalité de la population;
— inexistence d’une procédure de consultations (dans le cadre de la procédure de négociation collective dans le secteur public, régie par le décret législatif no 35-96) permettant aux syndicats d’exprimer leurs points de vue aux autorités chargées des finances de manière à ce qu’elles puissent en tenir dûment compte lors de l’élaboration du budget.
Par ailleurs, le décret législatif no 18-2001 répond directement ou indirectement à certaines questions dont le Comité de la liberté syndicale a été saisi (retards excessifs de procédures judiciaires engagées pour des cas de discrimination antisyndicale, non-observation de l’exécution de décisions judiciaires fermes de réintégration de syndicalistes licenciés et refus de négocier collectivement dans certaines entreprises), en ce sens qu’il renforce considérablement l’obligation de réintégrer les travailleurs licenciés pour des motifs syndicaux, accroît les sanctions en cas d’infraction au Code du travail (en utilisant comme critère de détermination un certain nombre de salaires minimaux variables), oblige le contrevenant à réparer l’irrégularité, pénalise la récidive d’actions par de nouvelles sanctions et permet à l’Inspection générale du travail de décider d’imposer des sanctions. Ce décret prévoit également que le tribunal désignera un employé qui sera chargé de veiller à l’application des décisions et de rendre effective la réintégration des travailleurs licenciés dans le cadre de la formation d’un syndicat ou de conflits collectifs si l’inamovibilité prévue par la loi n’a pas été respectée.
Les divers projets de code de procédures du travail
Dans la partie de ce rapport consacrée aux entretiens que la mission a eus, il est fait mention de trois projets ou avant-projets de code de procédures du travail visant à éviter les retards de la justice: un de ces projets a été élaboré par le CACIF et les organisations syndicales en 1997 (qui était sur le point d’être finalisé); un autre, beaucoup plus récent, a été élaboré par le ministère du Travail; et un autre encore, élaboré par la Cour suprême de justice, est sur le point d’être finalisé et devrait être examiné prochainement comme un projet de loi (émanant de ladite Cour); au cas où ce projet de loi serait approuvé il deviendrait le Code général de procédures devant être appliqué par les autorités judiciaires chargées des affaires civiles, des questions de travail (conflits individuels) et des affaires pénales.
La mission a remis une note du Département des normes internationales du travail comprenant des commentaires, du point de vue de l’application des conventions nos 87 et 98, relatifs au projet de code de procédures du travail élaboré par le ministère du Travail.
Comme indiqué plus loin, la mission est parvenue à donner diverses orientations à la négociation sur l’efficacité des procédures. Les pouvoirs publics et les partenaires sociaux sont pleinement conscients du mauvais fonctionnement de la justice et des effets néfastes de la durée excessive des procédures et des amendes anachroniques que le Code pénal (art. 414) impose dans les cas de non-observation des ordres de l’autorité judiciaire. On peut s’attendre à ce que les partenaires sociaux et les pouvoirs publics discutent dans un proche avenir du modèle de procédure qui serait le plus adéquat pour le monde du travail.
VII. Conclusions et résultats
Le mandat de la mission
Comme il a déjà été indiqué dans les pages précédentes, la mission avait pour objet:
a) d’assurer le suivi des recommandations du Comité de la liberté syndicale relatives aux questions traitées dans le cadre du cas no 1970 (assassinats de syndicalistes, retards excessifs dans la prise de mesures visant à réparer des actes de discrimination antisyndicale, non-observation des ordres judiciaires donnés dans le cadre de ces procédures), et
b) de participer aux efforts déployés pour adapter la législation du Guatemala aux conventions nos 87 et 98 de manière à satisfaire les observations critiques formulées par la commission d’experts.
Il convient de relever en premier lieu que la mission a pu mener à bonne fin toutes les activités prévues dans un climat de grande estime et de respect de la part des autorités gouvernementales, des pouvoirs législatifs et judiciaires et du ministère public, ainsi que des organisations de travailleurs et d’employeurs. Dans le cadre de cet accueil, elle a pu vérifier le bien-fondé des questions soulevées par le comité et la commission d’experts; le souci manifesté par diverses entités institutionnelles pour qu’une suite adéquate soit donnée aux requêtes des organes de contrôle du BIT ne fait que confirmer l’importance et l’utilité des actions entreprises pour promouvoir les principes et les valeurs de la liberté syndicale.
En ce qui concerne les questions soulevées
dans le cadre du cas no 1970
Aperçu des problèmes identifiés
Conformément à son mandat, la mission a dû rappeler, au cours de chacun de ses entretiens avec des fonctionnaires gouvernementaux, avec des représentants du pouvoir judiciaire, du pouvoir législatif et du ministère public, que le Comité de la liberté syndicale est profondément préoccupé par les actes de violence et de discrimination dont sont victimes des dirigeants syndicaux, ainsi que par les situations d’impunité, de lenteur ou d’inefficacité des procédures introduites en vue d’obtenir réparation pour des comportements antisyndicaux. Comme le démontrent les chapitres IV et V, les représentants du gouvernement et des autres autorités rencontrés ont exposé tour à tour divers aspects de la situation au Guatemala qui ont une incidence sur l’évolution de ces questions, ont rendu compte des efforts déployés pour remédier à cet état de choses et ont fourni à la mission des informations sur toutes les questions posées par le Comité de la liberté syndicale au sujet des affaires en instance dans le cadre du cas no 1970.
Commentant les points signalés par le comité, nombre de nos interlocuteurs ont parlé des séquelles d’une histoire de violence, d’affrontement et de méfiance. Certes, les Accords de paix ont été un tournant décisif et ont permis à la société guatémaltèque d’emprunter la voie de la restauration progressive des droits fondamentaux, notamment des droits à la vie, à la sécurité des personnes, tournant qu’il ne serait pas juste de minimiser de quelque façon. Néanmoins, ces séquelles existent toujours, plus particulièrement sous la forme de menaces et d’actes de discrimination antisyndicale (actes qui sont très fréquents, de l’avis des syndicalistes) et de pratiques de relations professionnelles qui se caractérisent souvent par des préjugés et des récusations réciproques.
Cette «culture» bâtie sur les braises de la violence s’est toutefois aussi transposée dans les mécanismes institutionnels du système judiciaire et les moyens d’obtenir réparation: des juges, des témoins, des inspecteurs du travail, même des parties à un litige sont souvent l’objet de menaces, ce qui représente dans ces cas un obstacle majeur pour le bon fonctionnement de la justice et l’exercice des pouvoirs de la police.
Il existe également des facteurs complémentaires d’inefficacité institutionnelle imputables aux organes compétents, aux procédures et aux techniques d’application. Les enquêtes sur des délits sont rendues plus difficiles par le manque de ressources, la coordination insatisfaisante avec la police civile, le grand nombre d’instances et les conflits de compétences pour les tâches d’instruction, entre autres fléaux. En violation des principes de la liberté syndicale et des normes de protection du travail, le nombre insuffisant de tribunaux, les modes insatisfaisants de désignation et de supervision des magistrats, la tendance à abuser des procédures pouvant être introduites auprès des instances et de leurs ressources (qui a notamment pour conséquence de ralentir les procédures), le manque d’interventions efficaces dans les cas de défaut d’exécution des ordres judiciaires, l’inefficacité du système de sanctions imposées pour infractions à la législation du travail (durée beaucoup trop longue des procédures d’application des sanctions imposées par le pouvoir judiciaire, etc.
Initiatives et résultats
Un nouveau processus de dialogue social
Il est évident que dans ce contexte de méfiance entre les partenaires, le maintien d’un dialogue social constant, bien au-delà des résultats concrets auxquels il peut éventuellement conduire, devient une valeur en soi; il sert à la connaissance et à la reconnaissance réciproque, et contribue ainsi à la réalisation du projet de conciliation des points de vue et à la réalisation des objectifs des Accords de paix.
Dans cette perspective, la mission a proposé à la centrale des employeurs, à chacune des centrales syndicales et au gouvernement même d’établir un nouveau processus de dialogue social avec l’assistance du BIT, orienté cette fois vers le recensement des solutions de remplacement pour remédier à l’absence de plus en plus grave d’une efficacité institutionnelle, qui est mis en évidence par les questions posées par le Comité de la liberté syndicale: entre autres aspects, il convient de mentionner la réforme des procédures pour améliorer le règlement des conflits individuels et collectifs du travail (qui doit notamment accélérer les procédures et garantir le respect des normes, ainsi que l’exécution des décisions des juges), la conception de techniques et de mécanismes nouveaux de prévention et d’autorèglement des conflits et l’examen tripartite des actes de violence dont sont victimes des syndicalistes et des employeurs en vue d’instaurer une coopération des efforts déployés pour réduire la prévalence de ces actes, les élucider et protéger les victimes. Tant les organisations d’employeurs et de travailleurs que le ministère du Travail ont déclaré qu’ils étaient prêts à participer à ce dialogue social dans lequel l’OIT, avec l’intervention de l’Equipe multidisciplinaire de San José et des projets de dialogue dirigés par cette équipe, doit assumer un rôle en instaurant ce dialogue, en apportant son assistance à son évolution et en soutenant l’engagement des mandants. Il est probable qu’en juillet une première réunion aura lieu, afin de constituer les diverses commissions.
En tant qu’expression de la haute considération que le Guatemala a pour l’OIT (comme il a déjà été signalé), il faut relever que, en acceptant d’inclure la question des réformes des procédures du travail parmi les thèmes du dialogue pour que celui-ci puisse commencer, les mandants ont accepté, à la demande de la mission, de renoncer à certaines positions antérieures (prises notamment par la centrale des employeurs et le ministère du Travail) qui avaient conduit à l’élaboration et à l’appui de divers projets pour lesquels les partenaires ne s’étaient pas consultés réciproquement. Par ailleurs, un projet de réforme des procédures est en train d’être élaboré par la Cour suprême de justice qui veut unifier les dispositions légales relatives aux procédures civiles, commerciales et du travail; il est probable qu’une des premières tâches de la réunion de dialogue consistera à dégager un consensus sur le modèle de procédures qui sera considéré comme plus efficace pour s’occuper des conflits survenant dans les relations professionnelles.
Les enquêtes sur les délits et d’autres questions
afférentes au régime de sanctions
La mission a examiné avec le Vice-président de la République, le ministre du Travail et des fonctionnaires du bureau du Procureur général la nécessité de mener à bien des mesures permettant d’accroître l’efficacité des enquêtes devant élucider des délits commis à l’encontre de syndicalistes. Ces entretiens ont fait apparaître des convergences de vues en ce sens que la création d’une unité spéciale du bureau du Procureur général chargée de s’occuper de ces actes illicites permettrait de spécialiser des fonctionnaires, de centraliser les informations pertinentes et contribuerait à l’obtention de meilleurs résultats. La mission a par conséquent recommandé que cette alternative soit prise en considération. Le gouvernement a signalé le 14 juin 2001 que le service spécial du bureau du Procureur général avait commencé à déployer ses activités le 8 juin. Il va de soi, comme il est indiqué ci-après, que pour être efficace ce service doit bénéficier d’une affectation budgétaire adéquate, de la subordination opportune de la police civile, et d’une politique cherchant à éviter qu’une multitude d’instances soient chargées des enquêtes.
Quant au phénomène récurrent de la non-exécution des sentences judiciaires, il semble évident que les facteurs structurels décrits plus haut comme des manifestations — des séquelles — historiques se caractérisant par des comportements violents n’ont pas encore pu être surmontés depuis la restauration de la légalité. D’autres éléments contribuent à cet état de choses et qui sont liés aux mécanismes de sélection des juges et à l’insuffisance des instances de supervision de la façon dont les magistrats s’acquittent de leurs obligations. Les divers interlocuteurs de la mission ont mis l’accent sur la quasi-absence de poursuites judiciaires pour délit de non-exécution, délit qui n’est sanctionné que par des peines d’amendes fixées à des niveaux ne correspondant aucunement aux valeurs actuelles (art. 414 du Code pénal); l’instance judiciaire chargée de la poursuite de ce genre de délits n’est pas du ressort de juges de la justice pénale, mais de la justice de paix , ce qui témoigne du statut inférieur de cette entité de droit pénal. Tenant compte des conclusions du Comité de la liberté syndicale, la mission a fait valoir au Vice-président de la République et au ministre du Travail qu’il serait utile de modifier les normes qui typifient ce délit, servent de base pour la détermination des sanctions et des instances compétentes pour connaître de tels cas, de manière à accroître leur capacité de décourager et, le cas échéant, de sanctionner suffisamment sévèrement les comportements de non-exécution d’ordres judiciaires. En effet, ce genre de comportements contribue à amoindrir considérablement la crédibilité et l’efficacité de l’appareil institutionnel chargé de veiller à ce que justice soit rendue.
La mission a pu observer que tous ses interlocuteurs étaient d’accord pour renforcer le système de constatation et de condamnation des infractions à la législation du travail; comme indiqué plus haut, la législation du travail souffre de la durée excessive des procédures judiciaires et des sanctions insignifiantes qui sont imposées. Ces interlocuteurs avaient toutefois des opinions différentes quant à la façon dont il convenait de remédier à ces carences. En fait, cette question avait déjà été examinée dans le cadre des projets législatifs en délibération durant le séjour de la mission, et des normes y relatives ont été approuvées avec la réforme juridique adoptée après la fin de ladite mission (décret législatif no 18-2001 du 14 mai 2001). Ce décret attribue la compétence d’imposer des sanctions — qui appartenait jusque-là aux tribunaux de justice — à l’Inspection du travail (ce que les employeurs considèrent comme inconstitutionnel), augmente les sanctions et les fixe en fonction du module du salaire minimum vital de façon à en assurer l’actualisation.
Pour renforcer le système des relations professionnelles
Au cours d’un grand nombre d’entretiens qu’a eus la mission, l’accent a été mis sur la nécessité de renforcer le système de relations professionnelles. A cette fin, la mission pense qu’il serait extrêmement utile de procéder à une étude pour déterminer la situation en matière de relations professionnelles et recenser les facteurs responsables de leur mauvais fonctionnement ainsi que les alternatives qui permettraient de les améliorer. Le BIT pourrait apporter son assistance technique pour mener à bien l’étude de ces questions, et ses conclusions pourraient être examinées ensuite dans le cadre du processus de dialogue social.
Au sujet des commentaires de la commission d’experts
Comme il a été indiqué au début de ce rapport, le ministère du Travail avait demandé que la mission, dont l’envoi avait initialement pour seul objet d’assurer le suivi des recommandations du Comité de la liberté syndicale adoptées dans le cadre du cas no 1970, s’occupe également des questions soulevées par la commission d’experts. Durant sa visite, la mission a souligné combien il est important de mettre la législation en pleine conformité avec les conventions nos 87 et 98 et a fait des commentaires sur les projets de loi et accords en délibération, dans la perspective des commentaires formulés par l’organe de contrôle du BIT susmentionné et des principes découlant des conventions ayant trait à la liberté syndicale. Ces commentaires ont été soumis au ministre du Travail, qui les a transmis au Congrès. La mission a également eu des réunions avec des autorités parlementaires et a notamment attiré leur attention sur la nécessité de trouver des solutions répondant aux commentaires formulés par la commission d’experts.
Quant au contenu et à la portée des réformes législatives, des considérations ont déjà été présentées au chapitre VI de ce même rapport. Le décret législatif adopté durant le séjour de la mission et le décret législatif promulgué dix-sept jours plus tard représentent un progrès très important pour l’application des conventions nos 87 et 98, en ce sens qu’ils abolissent ou modifient un nombre considérable de dispositions critiquées par la commission d’experts (et ont une incidence positive plus ou moins directe sur les questions soulevées par le Comité de la liberté syndicale). Il est vrai que la centrale des employeurs et les centrales de travailleurs ont critiqué avec force, bien que pour des raisons différentes, ces décrets législatifs.
* * *
Avant de terminer ce rapport, je tiens à exprimer formellement ma profonde gratitude à mes compagnons de mission. Alberto Odero de Dios, après s’être chargé très efficacement de l’immense tâche de la préparation de la mission, a contribué de façon décisive, par sa présence, ses démarches, son expérience et ses conseils perspicaces, au succès de la mission. Christian Ramos Veloz, également chargé des tâches de préparation, mais à partir de San José dans son cas, a fait bénéficier la mission de ses excellentes connaissances de la région et de son esprit de coopération et a apporté une contribution décisive lors des délibérations de l’équipe.
Buenos Aires, le 9 juin 2001. Adrián O. Goldin.
85. Le comité tient à remercier le professeur A. Goldin pour son rapport de mission très détaillé.
En ce qui concerne les allégations relatives aux assassinats de syndicalistes, le comité prend note que, selon le gouvernement, les autorités judiciaires ont condamné les deux auteurs de l’assassinat du syndicaliste Robinson Manolo Morales Canales à des peines de 20 à 25 ans de prison. Le comité note que des enquêtes ont été diligentées, identifiant des syndicalistes en relation avec les assassinats de MM. Oswaldo Monzón Lima, Hugo Rolando Duarte Cordón et Carlos Lij Cuc. Le comité note également avec un profond regret qu’en ce qui concerne les procédures judiciaires relatives aux assassinats des syndicalistes Luis Bravo et Pablo Antonio Guerra Pérez, celles-ci ont été classées sans que les responsables soient identifiés.
86. Par ailleurs, le comité observe que des enquêtes ont été diligentées concernant les assassinats des syndicalistes Baldomero de Jesús Ramírez, José Feliciano Vivas et Carlos Solórzano. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard et de lui faire parvenir ses observations concernant les assassinats des syndicalistes José Alfredo Chacón Ramírez et Ismael Mérida. Le comité prie également l’organisation plaignante d’envoyer des informations additionnelles concernant l’assassinat du syndicaliste Cesáreo Chanchavac.
87. Bien que la majorité de ces assassinats ne soient pas récents, le comité note avec profonde préoccupation que, selon le rapport de mission, le Procureur général aux droits de l’homme a indiqué que les cas de violations de la liberté syndicale étaient très fréquents et il a souligné la grave situation d’impunité dont souffrent de nombreux cas de droit pénal et de droit du travail. Le comité rappelle au gouvernement que la liberté syndicale ne peut s’exercer que dans une situation de respect et de garantie complets des droits fondamentaux de l’homme, en particulier du droit à la vie et du droit à la sécurité de la personne, et exprime l’espoir que les enquêtes en cours permettront d’identifier et de punir les responsables de ces assassinats.
88. En ce qui concerne les allégations relatives aux menaces de mort, le comité note avec profonde préoccupation que, selon le rapport de mission, de telles menaces continuent de se produire contre des syndicalistes. Il note que, selon le gouvernement, des enquêtes sont en cours concernant les cas des syndicalistes Juan Gutiérrez García, Rolando Quinteros et Pablo Garza. Le comité observe que les syndicalistes José Angel Arzúa, Elmer Salguero García, Feliciano Izep Zuruy et José Domingo Guzmán n’ont pas porté plainte suite aux menaces de mort dont ils ont fait l’objet. A cet égard, le comité demande au gouvernement qu’en cas de menaces de mort, une enquête indépendante soit diligentée aussitôt que les autorités ont connaissance de telles menaces, que ce soit suite au dépôt d’une plainte ou autrement. En ce qui a trait aux menaces alléguées dont auraient été victimes les syndicalistes Everildo Revolario Torres, Herminio Franco Hernández, José Pinzón et Rigoberto Dueñas, le comité note que le gouvernement a demandé au Procureur général aux droits de l’homme de prendre des mesures afin d’assurer leur protection.
89. De manière générale, le comité note avec intérêt que, suite à la mission de contacts directs, une unité spéciale du Procureur général de la République a commencé à fonctionner en juin 2001, avec pour objectif d’améliorer l’efficacité des enquêtes relatives aux délits commis contre des organisations syndicales et leurs membres. Le comité exprime l’espoir que cette nouvelle unité contribuera à accélérer les enquêtes judiciaires en cours, qu’elle sera dotée des ressources financières adéquates ainsi que du personnel des forces policières nécessaires pour éviter que les enquêtes ne fassent l’objet d’une double procédure. D’autre part, le comité soutient la proposition de dialogue social avec l’assistance du BIT (acceptée par le gouvernement et les partenaires sociaux), afin d’examiner dans un cadre tripartite les actes de violence dont sont victimes les syndicalistes et les employeurs, avec pour objectif de canaliser les efforts visant à réduire les actes de violence, à établir les faits et protéger les victimes. Le comité espère que ce programme d’assistance technique pourra débuter le plus tôt possible.
90. Le comité note qu’une enquête a été ouverte concernant la violation du domicile du syndicaliste Francisco Ajtzoc Ajcac. Observant que le gouvernement n’a pas répondu précisément à l’allégation relative aux voies de fait contre le secrétaire général du Syndicat des travailleurs de l’hôtel Camino Real, le comité lui demande à nouveau d’indiquer si une enquête a été diligentée à ce sujet.
91. S’agissant des allégations relatives aux actes de discrimination antisyndicale, le comité note que le rapport de mission fait état, en rapport avec la violation des principes de la liberté syndicale et des normes sur la protection du travail, des problèmes suivants: effectifs insuffisants des tribunaux; méthodes insatisfaisantes de nomination et de supervision des magistrats; durée excessive des procédures judiciaires; multiplication des recours devant plusieurs instances et abus de procédure (cela expliquant en partie la lenteur du processus judiciaire); absence de sanctions appropriées en cas de non-respect des décisions de justice; inefficacité du régime de sanctions pour les violations de la législation du travail (durée excessive des recours judiciaires en la matière, etc.) Le comité note avec intérêt que le gouvernement et les partenaires sociaux sont également convenus que le dialogue social institué avec l’aide du BIT devrait permettre d’identifier «des solutions de remplacement pour remédier à l’inefficacité croissante des institutions, mise en évidence par les questions soulevées par le Comité de la liberté syndicale: entre autres aspects, il convient de mentionner la réforme des procédures pour améliorer le règlement des conflits individuels et collectifs du travail (qui doit notamment accélérer les procédures et garantir le respect des normes, ainsi que l’exécution des décisions des juges), la conception de techniques et de mécanismes nouveaux de prévention et d’autorèglement des conflits».
92. Le comité espère que cette assistance du BIT sera mise en œuvre rapidement. Par ailleurs, le comité note avec satisfaction l’adoption de deux décrets législatifs, et notamment le décret no 18-2001 du 14 mai 2001, adopté durant la mission, qui introduit des améliorations par rapport aux problèmes soulevés dans le cas no 1970. Plus concrètement, le comité note qu’aux termes de ce dernier décret, l’Inspection du travail a dorénavant compétence en matière de sanctions (pouvoir jusqu’alors dévolu aux tribunaux ordinaires), et que les sanctions pour violation de la législation du travail sont augmentées et fixées par rapport au salaire minimum vital, pour s’assurer qu’elles restent appropriées.
93. Le comité insiste sur la nécessité de sanctionner plus sévèrement que ce n’est actuellement le cas (les amendes n’étant plus dissuasives), le délit de non-respect des décisions judiciaires (par exemple celles ordonnant la réintégration de syndicalistes) et de réviser les procédures en matière de travail afin que les cas de discrimination antisyndicale soient traités plus rapidement. Le comité invite le gouvernement à prendre des mesures en ce sens, en concertation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives.
94. En ce qui concerne les allégations concrètes de discrimination antisyndicale, le comité note que les tribunaux ont ordonné la réintégration des syndicalistes licenciés dans les exploitations agricoles Santa Lucia la Mayor et El Tesoro et statué qu’un règlement extrajudiciaire d’ordre monétaire intervienne en ce qui concerne les licenciements à la ferme Santa Anita. Le comité note que les tribunaux ont déclaré nulle l’ordonnance de réintégration des syndicalistes licenciés par la ferme La Argentina, tout en ordonnant le versement de compensations financières aux travailleurs. Le comité note également que l’autorité judiciaire a prononcé la levée de l’immunité des syndicalistes de la ferme San Rafael Panm et de certains syndicalistes de la ferme La Patria (licenciés en mars 1996).
95. Le comité observe toutefois que les procédures relatives aux licenciements dans les exploitations agricoles Ofelia, La Patria (licenciements d’août 1995), Santa Fe et La Palmera ne sont toujours pas terminées. Le comité demande au gouvernement de faire parvenir des renseignements précis sur tous ces points, ainsi que sur les licenciements à la ferme El Arco (en 1997) et sur les allégations concernant l’impossibilité de négocier une convention collective à la ferme San Carlos Miramar. Le comité souligne l’importance qu’il attache à la nécessité d’une révision des procédures judiciaires, de façon à éviter le recours possible à quatre instances différentes ou, à tout le moins, que la législation prévoit l’exécution provisoire des décisions de réintégration prises en première instance jusqu’à ce qu’elles soient renversées, le cas échéant, par une instance supérieure. Enfin, le comité attire l’attention du gouvernement sur le fait que l’assistance technique du BIT est à sa disposition afin de faciliter la mise en œuvre des recommandations du comité.