Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 318, Novembre 1999

Cas no 1943 (Canada) - Date de la plainte: 12-NOV. -97 - Clos

1. 103. El Comité examinó este caso en sus reuniones de junio y noviembre de 1998 y, tras cada una de ellas, presentó un informe provisional al Consejo de Administración (véase 310.o informe, párrafos 185-242, aprobado por el Consejo de Administración en su 272.a reunión (junio de 1998), y 311.er informe, párrafos 151-169, aprobado por el Consejo de Administración en su 273.a reunión (noviembre de 1998)).
2. 104. El Gobierno envió observaciones adicionales en una comunicación de fecha 16 de marzo de 1999.
3. 105. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni tampoco el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Examen anterior del caso

1. 106. En sus exámenes anteriores, el Comité se refirió concretamente al anexo Q de la ley de ahorros y reestructuración de 1996 (proyecto de ley núm. 26) y a la ley sobre estabilidad en el sector público de 1997 (proyecto de ley núm. 136), y en particular al anexo A en el que se recoge la ley de solución de conflictos en el sector público de 1997. Los querellantes afirman que tanto la legislación como la falta persistente de un órgano independiente encargado de nombrar y destituir a los miembros de los tribunales y consejos de arbitraje, que en Ontario son competentes en materia de conflictos laborales, vulneran la independencia e integridad de dichos órganos, violando de este modo las normas y principios de la libertad sindical.
2. 107. Con ocasión de su examen de noviembre de 1998, el Comité formuló las recomendaciones siguientes (véase 311.er informe, párrafo 169):
   • a) el Comité solicita al Gobierno que le comunique informaciones adicionales sobre el resultado de los arbitrajes, en aplicación de las leyes núms. 26 y 136, y en particular sobre si sus resultados son semejantes a los de los sectores en que existe derecho de huelga. El Comité solicita también al Gobierno que comunique copia de los laudos arbitrales pertinentes. El Comité solicita nuevamente a los querellantes que comuniquen informaciones adicionales al respecto;
   • b) tomando nota de los cambios en la estructura de negociación, incluido el procedimiento de arbitraje, el Comité insta al Gobierno a que garantice en el futuro que se celebrarán consultas de buena fe respecto de todo cambio en la estructura de negociación, en condiciones tales que las partes dispongan de la información necesaria para adoptar propuestas y decisiones fundadas y se facilite así la aplicación de la ley finalmente adoptada;
   • c) en relación con el procedimiento de nombramiento de los miembros del OLRB, el Comité pide al Gobierno que proporcione más información específica sobre el proceso de consultas que se está llevando a cabo actualmente. El Comité solicita asimismo que el Gobierno comunique informaciones sobre todos los casos relativos a la revocación del presidente y los vicepresidentes del OLRB mencionados en la queja, y que informe asimismo al Comité acerca de los fundamentos de la legislación y la práctica en virtud de los cuales los nombramientos pueden ser revocados o no renovados. El Comité insta asimismo al Gobierno a que asocie a los sindicatos y a las organizaciones de empleadores al proceso de examen del procedimiento de nombramiento, dado que se trata de un asunto de particular interés para ellos;
   • d) en lo que respecta al procedimiento de nombramiento de árbitros cuando las partes no se ponen de acuerdo sobre un arbitro, el Comité toma nota de que esta cuestión es actualmente objeto de litigio, y solicita que el Gobierno comunique copia de la decisión judicial al respecto tan pronto como sea pronunciada, y
   • e) lamentando que el Gobierno no haya considerado su recomendación de consultar plenamente a los sindicatos y a las organizaciones de empleadores a fin de determinar la manera de promover la confianza en el arbitraje, que es esencial para el desarrollo de relaciones laborales armoniosas, el Comité insta al Gobierno a hacerlo en breve plazo, y a mantenerlo informado al respecto.

B. Respuesta del Gobierno

1. 108. En su comunicación de fecha 16 de marzo de 1999, el Gobierno aclara que, en lo que se refiere a los arbitrajes llevados a cabo en virtud del anexo de la ley de ahorros y reestructuración de 1996 (proyecto de ley núm. 26) y del anexo de la ley sobre la estabilidad en el sector público de 1997 (proyecto de ley núm. 136), se dictaron 110 laudos relativos a cuestiones salariales entre el 30 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 1998, y facilita copia de dichos laudos. El Gobierno puntualiza que los laudos fijan los salarios en el seno de ciertos servicios públicos tales como los hospitales, los servicios de policía y los servicios de bomberos, y destaca que el aumento salarial medio concedido se sitúa en torno al 1,08 por ciento.
2. 109. En lo que se refiere al procedimiento de nombramiento de los árbitros, el Gobierno subraya que se ha presentado ante un tribunal de primera instancia de Ontario (Ontario Divisional Court) una solicitud de revisión judicial de la política aplicada por el Ministro del Trabajo de Ontario según la cual nombra a jueces retirados como presidentes de los consejos de arbitraje cuando las partes no consiguen lograr un acuerdo al respecto. Anteriormente, los presidentes de estos consejos eran nombrados por funcionarios principales en los que el Ministro delegaba sus poderes. El tribunal dictó su fallo el 17 de febrero de 1999 rechazando la solicitud de revisión judicial al declarar que no le correspondía valorar la oportunidad de la política ministerial, sino únicamente comprobar si el Ministro se había excedido en sus facultades al adoptarla. El Gobierno facilita copia del fallo pronunciado.
3. 110. En lo que se refiere al procedimiento de nombramiento de los miembros del Consejo de Relaciones Laborales de Ontario (OLRB), el Gobierno declara que los vicepresidentes de este órgano son nombrados por el Vicegobernador en Consejo. En la práctica, estos nombramientos se hacen para un período de tres años. Cuando se producen vacantes y se buscan candidatos para los puestos, la selección de los candidatos se realiza en función de la voluntad de lograr un equilibrio entre miembros experimentados y miembros que aportan nuevas perspectivas y conocimientos técnicos especializados. Con el fin de mantener dicho equilibrio y de garantizar una continuidad, es habitual que el Vicegobernador renueve el mandato de los vicepresidentes. Habida cuenta de la excelente reputación del OLRB, muchos candidatos calificados y fiables, que desean ofrecer una contribución pública y adquirir experiencia en derecho administrativo, se muestran dispuestos a convertirse en miembros del mismo. En general, presentan su expediente ante el organismo público competente o se comunican directamente con el presidente del OLRB. Pueden presentarse candidaturas sin que se hayan anunciado vacantes. En general, el presidente procede a un examen preliminar de las candidaturas. El Gabinete también formula recomendaciones con arreglo a los criterios antes mencionados. Los candidatos potenciales pueden ser entrevistados por un comité creado con este fin. Posteriormente, las candidaturas se transmiten al Vicegobernador, que procede al nombramiento. Está claro que, aunque el nombramiento corresponde al Vicegobernador, el presidente del OLRB desempeña un papel clave y preponderante a lo largo de todo el proceso de selección.
4. 111. En lo que atañe a las informaciones solicitadas acerca del fundamento jurídico sobre el que se basan la destitución y la no renovación de vicepresidentes del OLRB, el Gobierno facilita copia de los fallos dictados por dos tribunales de Ontario en el asunto Hewat, así como de las memorias que él presentó a dichas instancias. El Gobierno puntualiza que estos tribunales han examinado exhaustivamente la naturaleza de los nombramientos en el seno de órganos cuasijudiciales tales como el OLRB, así como la facultad atribuida al Gobierno de destituir, cuando lo tiene a bien y antes de que finalicen los mandatos, a los miembros nombrados para un período determinado en el seno de estos órganos. En el caso Hewat, la decisión de revocación antes del término del mandato fue anulada por los tribunales, pero los tres miembros en cuestión no fueron reintegrados en sus puestos, habida cuenta de que los mandatos de dos de ellos habían llegado a su término y de que ya había sido nombrada una persona para ocupar el tercer puesto. El Gobierno señala que, en este asunto, el tribunal no consideró que se hubiera vulnerado la independencia del OLRB y subraya que ninguna de las partes implicadas recurrió contra el fallo pese a tener la posibilidad de hacerlo.
5. 112. En lo que se refiere a la cuestión específica del nombramiento y la destitución, en virtud de la ley sobre las normas profesionales y de la ley sobre la salud y la seguridad en el trabajo, de los árbitros con competencias en materia de relaciones laborales y de los miembros del OLRB, el Gobierno puntualiza que las funciones de los primeros fueron integradas en las del OLRB. Los cuatro árbitros en cuestión acabaron de tramitar los asuntos que se les habían encomendado, pero no se solicitó la renovación de su mandato. No obstante, el árbitro que asumía las funciones de presidente aceptó permanecer en su puesto con el fin de garantizar una transición sin sobresaltos. Además, el Gobierno aclara que se ha alcanzado un acuerdo con los tres vicepresidentes del OLRB cuyos mandatos fueron revocados sin alegar motivos y antes de su término el 2 de octubre de 1996 (asunto Hewat supra). El mandato de otro de los vicepresidentes llegó a su término el 5 de septiembre de 1997 y no fue renovado con arreglo a lo que establece el procedimiento.
6. 113. Por último, en lo que se refiere a la consulta y a la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el examen de la cuestión del nombramiento de los miembros del OLRB, el Gobierno afirma que, en mayo de 1997, se creó una comisión de reforma de los organismos públicos, y cuyo cometido específico es el asesoramiento al Gobierno acerca de los cambios que deberían introducirse con miras a la mejora del funcionamiento de los mismos y a satisfacer a todas las partes interesadas. La comisión sugirió en este contexto que el Gobierno revisara el procedimiento para nombrar a los presidentes y miembros de los organismos que ejercen funciones reguladoras y decisorias, para asegurarse de que respondían a las necesidades de los sectores interesados. La comisión consultó ampliamente con los grupos interesados, ya se tratara de consumidores, de accionistas o de organizaciones de trabajadores o de empleadores. Publicó un documento que se distribuyó a 800 personas; cerca de 200 grupos e individuos participaron en mesas redondas, presentaron escritos o se entrevistaron oficialmente con los miembros de la comisión. La cuestión del nombramiento, la calificación y la formación de los miembros de estos organismos se planteó y discutió acaloradamente en numerosas ocasiones. La comisión insistió por su parte sobre esta cuestión y recomendó que se tuvieran en cuenta determinados argumentos y principios cuando se revisara el procedimiento para el nombramiento. El Gobierno afirma que ordenó en 1998 que se emprendiera una revisión del procedimiento de nombramiento de los miembros de los organismos públicos, a fin de que pudiera adoptarse una recomendación durante el primer trimestre de 1999, con miras a la adopción de una nueva política a este respecto que estuviera basada en el examen de la comisión.

C. Conclusiones del Comité

1. 114. El Comité recuerda que esta queja se refiere a alegatos según los cuales la legislación relativa al arbitraje obligatorio en diversos ámbitos del sector público y la persistente ausencia de un órgano independiente encargado de nombrar a los miembros de los tribunales y consejos de arbitraje, competentes en materia de conflictos laborales en Ontario, vulneran la independencia e integridad de dichos organismos, violando de este modo las normas y principios de la libertad sindical.
2. 115. En lo que se refiere a los resultados de los arbitrajes realizados en virtud del anexo Q de la ley de ahorros y reestructuración de 1996 (proyecto de ley núm. 26) y del anexo A de la ley sobre estabilidad en el sector público de 1997 (proyecto de ley núm. 136), el Comité toma buena nota de la voluminosa documentación transmitida por el Gobierno a este respecto. No obstante, el Comité lamenta que los querellantes no hicieran caso de la recomendación que formuló con ocasión de su último examen y que no hayan facilitado más información sobre este punto. El Comité observa que varias sentencias abarcan, al menos en parte, el período durante el cual estuvo en vigor la ley de contrato social de 1993 (proyecto de ley núm. 48), es decir, entre el 14 de junio de 1993 y el 31 de marzo de 1996. El proyecto de ley núm. 48, que fue objeto de un informe del Comité (véase 292.o informe, párrafos 511-554), incluía medidas restrictivas aplicables al sector público que se traducían en la práctica en una limitación del poder de decisión de los árbitros en términos de determinación de los salarios. Así pues, el Comité considera que las sentencias arbitrales que abarcan este período no permiten determinar las consecuencias de los criterios introducidos por los proyectos de ley núms. 26 y 136 sobre los resultados de los arbitrajes realizados en virtud de dichos proyectos de ley, y en particular sobre si dichos resultados son los mismos que los obtenidos en los sectores a los que se reconoce el derecho de huelga. En lo que se refiere a los arbitrajes que abarcan el período posterior al 31 de marzo de 1996, el Comité observa que varios consejos de arbitraje puntualizan en sus laudos que los criterios especificados en los proyectos de ley núms. 26 y 136 no son exclusivos, y que, por lo tanto, pueden tomar en consideración todos los factores que consideren oportunos. En todos los casos, los criterios previstos en los proyectos de ley núms. 26 y 136 son suficientemente amplios como para permitirles ejercer plenamente su competencia. Además, los consejos arbitrales insisten constantemente sobre el hecho de que su objetivo es tratar de reproducir, en la medida de lo posible, los resultados de negociaciones colectivas que se hubieran desarrollado de manera voluntaria. En consecuencia y como norma general, fijan los salarios basándose en un análisis comparativo de las remuneraciones obtenidas a raíz de arbitrajes en las negociaciones colectivas que han tenido lugar en ámbitos similares o comparables.
3. 116. En lo que se refiere al procedimiento para nombrar a los miembros del Consejo de Relaciones Laborales de Ontario (OLRB), el Comité toma nota de la información facilitada por el Gobierno a este respecto. Toma asimismo nota de los fallos dictados por los tribunales de primera instancia y de apelación de Ontario en el asunto Hewat, que declararon nula y sin efecto la revocación de tres miembros del OLRB antes del término de su mandato; el Comité también toma nota del acuerdo aprobado posteriormente por el que se ponía fin al conflicto. En este asunto, el Comité señala que el tribunal de apelación de Ontario insiste en que el OLRB debe velar por que el público perciba que el ejercicio de sus funciones cuasijudiciales es totalmente independiente de las autoridades gubernamentales; según el tribunal de apelación, ésta es la única manera de garantizar el respeto de los laudos pronunciados. Además, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno en la que anuncia su deseo de revisar el procedimiento para nombrar a los miembros que desarrollan sus funciones en el seno de los distintos organismos administrativos y cuasijudiciales -- incluido el OLRB. A este respecto, el Comité observa que el Gobierno ha creado una comisión de reforma de los organismos públicos para aconsejarle sobre los cambios que deberían introducirse con miras a mejorar el funcionamiento de dichos órganos. En este contexto, dicha comisión consultó ampliamente con los grupos interesados, incluidas las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Durante dichas consultas, la cuestión del nombramiento, la calificación y la formación de los miembros de los órganos que ejercen funciones reguladoras o decisorias se discutió en profundidad. El Comité toma nota de que el Gobierno deseaba adoptar durante el primer trimestre de 1999 una nueva política para el nombramiento de los miembros de los organismos públicos, incluido el OLRB, sobre la base de las labores realizadas por la comisión creada. El Comité ruega en consecuencia al Gobierno que le mantenga informado de la eventual adopción de dicha política y, llegado el caso, de su contenido. De no haberse puesto aún en práctica, el Comité ruega al Gobierno que le tenga informado de las medidas que tiene intención de adoptar a este respecto.
4. 117. En lo que se refiere al nombramiento del presidente de los consejos de arbitraje por el Ministro de Trabajo cuando las partes no consiguen lograr un acuerdo a este respecto, recurriendo para ello a una lista de jueces jubilados, el Comité toma nota de la decisión pronunciada por un tribunal de primera instancia de Ontario que, al examinar una solicitud de revisión judicial, llegó a la conclusión de que el Ministro no había sobrepasado sus poderes, y que no correspondía a dicho tribunal criticar la política ministerial. No obstante, el Comité desea insistir en que el Gobierno debe asegurar que la persona nombrada con arreglo a este procedimiento no sólo debe ser estrictamente imparcial, sino también parecerlo, para obtener y conservar la confianza de ambas partes (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 549), siendo ello tanto más importante en el caso del sector público, donde el propio Gobierno es una de las partes.

Recomendación del Comité

1. 118. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) observando los trabajos realizados por la comisión de reforma de los organismos públicos creada por el Gobierno y al tiempo de que toma nota de que el Gobierno deseaba adoptar durante el primer trimestre de 1999 una nueva política para el nombramiento de los miembros de los organismos públicos, incluido el Consejo de Relaciones Laborales de Ontario (OLRB), el Comité ruega al Gobierno que le mantenga informado de la eventual adopción de dicha política y, en su caso, de su contenido. De no haberse puesto aún en práctica, el Comité ruega al Gobierno que le mantenga informado de las medidas que tiene intención de adoptar a este respecto, y
   • b) el Comité insiste en que los presidentes de los consejos de arbitraje nombrados por el Ministro de Trabajo en caso de desacuerdo entre las partes no sólo deben ser estrictamente imparciales sino también parecerlo a fin de obtener y conservar la confianza de ambas partes.