Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 307, Juin 1997

Cas no 1918 (Croatie) - Date de la plainte: 30-JANV.-97 - Clos

1. 237. Por comunicación de 30 de enero de 1997, la Confederación de Sindicatos Independientes de Croacia (CITUC) presentó una queja contra el Gobierno de Croacia alegando violaciones de los derechos sindicales. La CITUC suministró informaciones complementarias en una comunicación de 10 de marzo de 1997. El Gobierno dio respuesta a los alegatos y comunicó sus propias observaciones e informaciones en una comunicación de 16 de abril de 1997.
2. 238. Croacia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 239. En su comunicación de 30 de enero de 1997, la CITUC alega que el rechazo de su inscripción en el registro constituye un acto de discriminación en su contra en razón de su independencia y de sus opciones políticas.
2. 240. En primer lugar, el querellante entrega antecedentes y esboza la historia de la CITUC. Confederación de sindicatos democrática e independiente creada el 28 de junio de 1990, la CITUC fue constituida por los nuevos sindicatos formados por organizaciones que se retiraron de la Unión de Sindicatos Autónomos de Croacia. Mladen Mesi , presidente del Sindicato Independiente de Personal de Vuelo de Croacia, fue elegido primer presidente de la CITUC. No obstante que durante el período 1992-1993 la CITUC representó a más de 100.000 afiliados de organizaciones sindicales, tras el retiro de varios sindicatos el total de trabajadores afiliados se redujo a unos 20.000. La CITUC ha ocupado uno de los tres puestos asignados a los sindicatos en el Consejo Económico y Social, órgano nacional tripartito. Además, es una de las dos confederaciones de trabajadores de Croacia que ha sido admitida como miembro de pleno derecho en la Comunidad de Sindicatos de los Alpes Adriáticos y del Foro de la Confederación Europea de Sindicatos.
3. 241. Según la organización querellante, el 23 de marzo de 1995, Ivan Muselinovi , gerente de la división de producción de gas y petróleo de la compañía estatal INA, encabezó a un grupo de personas que ingresaron por la fuerza en la oficina principal de la CITUC, en Zagreb. Estas personas se apoderaron de los locales, bienes muebles, sellos oficiales, documentos y archivos de la citada Confederación. Se presentó la correspondiente denuncia por allanamiento. El 4 de abril de 1995, el juzgado municipal decidió que, como medida temporal, los demandados debían reponer la antigua cerradura de la puerta de entrada de los locales o hacer entrega de las llaves de la nueva cerradura al fiscal que instruía la causa. El querellante afirma que el grupo encabezado por el Sr. Muselinovi ha seguido utilizando los locales, el logotipo, el emblema y el sello de la Confederación. Según la organización querellante, el Sr. Muselinovi justifica esta situación argumentando que en un congreso extraordinario de la CITUC, celebrado el 17 de marzo de 1995, fue elegido presidente de la misma. Ahora bien, el querellante insiste en que en la convocatoria de dicho congreso extraordinario no se cumplieron los requisitos estipulados al respecto en los estatutos de la CITUC. La organización querellante pone de relieve que el Sr. Muselinovi ocupa un puesto de responsabilidad en una compañía estatal, así como el hecho de que esta persona, junto con un jurista y un director de otra compañía, tomó la iniciativa de convocar el congreso extraordinario, lo que demuestra que la destitución de la directiva de la Confederación en dicho congreso obedeció a motivos políticos.
4. 242. El Sr. Muselinovi presentó al Registro de Asociaciones y demás Organizaciones Sociales una solicitud de inscripción en calidad de persona facultada para representar a la CITUC. El Ministerio de Asuntos Administrativos rechazó tal solicitud en una decisión de 13 de junio de 1995. El Sr. Muselinovi apeló esta decisión mediante recurso al Tribunal Administrativo, el que en fecha 11 de julio de 1996 resolvió que el caso debía remitirse al Ministerio de Asuntos Administrativos y ser objeto de un nuevo examen. En virtud de lo dispuesto por el nuevo Código del Trabajo, de 1996, la responsabilidad de tales materias incumbe al Ministerio de Trabajo y Bienestar Social (en adelante "el Ministerio"). En una decisión tomada el 10 de octubre de 1996, el Ministerio aceptó la solicitud de inscripción del Sr. Muselinovi . A tal efecto, el Ministerio examinó las circunstancias del congreso extraordinario para determinar si la convocatoria del mismo, así como la elección del Sr. Muselinovi como presidente de la Confederación se habían hecho de conformidad con lo dispuesto en los estatutos de la CITUC.
5. 243. Con anterioridad a la decisión del Ministro de aceptar la solicitud de inscripción del Sr. Muselinovi , la dirección de la CITUC encabezada por el Sr. Mesi solicitó, de acuerdo con lo dispuesto por el nuevo Código del Trabajo, su inscripción en el Registro de Asociaciones y demás Organizaciones Sociales. En una decisión tomada el 29 de febrero de 1996, el Ministerio dispuso de la interrupción del procedimiento de registro en espera de la resolución definitiva acerca de quién quedaría facultado para representar, y por ende, inscribir en el registro a la Confederación. El Sr. Mesi presentó entonces al Tribunal Administrativo un recurso contra la decisión tomada por el Ministerio el 10 de octubre de 1996. Por último, en una decisión de 25 de noviembre de 1996, el Ministerio rechazó la solicitud de inscripción de la CITUC presentada por el Sr. Mesi , tras haber determinado que el Sr. Muselinovi quedaba facultado para representar a dicha organización y por prohibir el Código del Trabajo el registro de más de una asociación con el mismo nombre.
6. 244. La CITUC querellante considera que las circunstancias del caso constituyen una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87, por lo que se refiere concretamente al derecho de los trabajadores de constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes. Asimismo, la organización querellante sostiene que se han violado los artículos 3, 4 y 7 del citado Convenio. Afirma también que el Ministerio prohibió las actividades sindicales de la CITUC, antes de haberse agotado todos los recursos legales, en razón de la independencia de la Confederación y debido a que las actuales autoridades no la consideran "políticamente correcta". Según la organización querellante, la prohibición tenía por objeto controlar y debilitar al movimiento sindical de Croacia.

B. Respuesta del Gobierno

1. 245. En su respuesta a los alegatos de la organización querellante, el Gobierno insiste en la importancia de la reciente reforma de la legislación del trabajo. Las autoridades afirman que la libertad sindical está amparada por la Constitución del país y garantizada en el Código del Trabajo de 1996. En virtud de dicho Código, las organizaciones sindicales existentes no tienen que celebrar nuevos actos de constitución; ello no obstante, se les exige inscribirse en el registro correspondiente para adquirir personalidad jurídica. En espera de que se haga efectiva su inscripción en el registro, las organizaciones sindicales tienen derecho a desarrollar las actividades con respecto a las cuales se exige dicha inscripción, incluidas la negociación colectiva y la organización de huelgas. El Gobierno hace hincapié en que las disposiciones de la nueva legislación relativas a la constitución y registro de sindicatos se ajustan plenamente a lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98.
2. 246. En lo que atañe a los alegatos concretos, el Gobierno hace notar que al Ministerio se presentaron dos solicitudes de inscripción provenientes de dos confederaciones de sindicatos que reclamaban para sí el nombre de "Confederación de Sindicatos Independientes de Croacia", representadas por distintas personas y constituidas por miembros diferentes. Antes de entrar en vigor la nueva legislación, el Ministerio de Asuntos Administrativos recibió una petición de modificación del registro de la persona facultada para representar a la CITUC. Tras ser rechazada por el Ministerio, dicha petición se presentó al Tribunal Administrativo. El Ministerio, al ser informado de que se encontraba en trámite la causa relativa a la representación de la CITUC, suspendió el procedimiento de registro en espera de la resolución de esta materia. El 11 de julio de 1996, el Tribunal Administrativo anuló la decisión del Ministerio de Asuntos Administrativos.
3. 247. El Ministerio acató la decisión del Tribunal Administrativo y dio curso al procedimiento por el que se determinó quién quedaría facultado para representar a la CITUC. El 15 de noviembre de 1996, el Ministerio pronunció su decisión sobre el registro de la CITUC y confirmó la inscripción de los Sres. Muselinovi y Toto como personas facultadas para representar a la referida Confederación. En virtud del artículo 166 del Código del Trabajo, ninguna organización que solicite su inscripción en el registro puede utilizar el nombre de otra organización registrada previamente. Habida cuenta de que la solicitud de registro presentada por el Sr. Mesi se refería a una organización que llevaba el mismo nombre que una organización ya inscrita, el Ministro pronunció el rechazo de la referida solicitud. Esta decisión fue objeto de un recurso de apelación presentado al Tribunal Administrativo. El Gobierno afirma que el procedimiento seguido se conformó con la legislación y no infringió disposición alguna del Convenio núm. 87. Por otra parte, sostiene que todo nuevo análisis del procedimiento constituiría un intento por determinar hechos relativos al caso, lo que es competencia de los tribunales y pudiera prejuzgar el fallo que éstos tienen que pronunciar sobre la causa correspondiente. El Gobierno se compromete a comunicar al Comité la decisión de los tribunales tan pronto como éstos se pronuncien.

C. Conclusiones del Comité

1. 248. El Comité toma nota de que los alegatos por violación de la libertad sindical presentados en este caso se originan en dos hechos íntimamente relacionados, a saber, el litigio en torno a la dirección de la CITUC y los obstáculos al registro de la CITUC presidida por el Sr. Mesi .
2. 249. En lo que respecta al conflicto sobre las personas facultadas para representar a la CITUC, el Comité recuerda que por regla general no le incumbe pronunciarse sobre conflictos internos de una organización sindical salvo en el caso de una intervención del gobierno que pudiera afectar el ejercicio de los derechos sindicales y el normal funcionamiento de una organización. En tales casos de conflictos internos, el Comité ha señalado que la intervención de la justicia permitiría aclarar la situación desde el punto de vista legal a los fines de determinar la legitimidad de los dirigentes y la representación de la organización afectada (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 965 y 970). Asimismo, el Comité toma nota de que el Sr. Mesi presentó una queja ante el Tribunal Administrativo, recurriendo contra la decisión del Ministerio de 10 de octubre de 1996, por la que se aceptó la inscripción en el registro del Sr. Muselinovi en calidad de persona facultada para representar a la CITUC. El Comité observa que la organización querellante no ha puesto en entredicho la imparcialidad del procedimiento de apelación. Partiendo del supuesto de que el Tribunal Administrativo está habilitado para fallar sobre el fondo del caso, como se ha señalado anteriormente, el Comité considera que se ha respetado el principio conforme al cual los conflictos de esta índole deberían ser resueltos por las autoridades judiciales competentes.
3. 250. En lo que atañe al rechazo de la solicitud de registro de la CITUC presidida por el Sr. Mesi , el Comité recuerda que si las condiciones para conceder el registro equivaliesen a exigir una autorización previa de las autoridades públicas para la constitución o para el funcionamiento de una organización de trabajadores, se estaría frente a una manifiesta infracción de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafo 259). En el presente caso, el registro de la CITUC presidida por el Sr. Mesi fue rechazado por dos motivos: primeramente, en razón del conflicto con respecto a quién tenía derecho a representar a la organización, cuestión que se ha analizado más arriba; en segundo lugar, debido a que la organización que el Sr. Mesi pretendía inscribir en el registro llevaba el mismo nombre que otra organización registrada previamente. Con respecto a este segundo motivo, el Comité hace notar que es razonable y, a fin de evitar confusiones, normalmente conveniente que se prohíba a dos organizaciones utilizar un mismo nombre, lo que no equivale a exigir una autorización previa para su registro.
4. 251. La organización querellante alega que el rechazo de la solicitud de registro de la CITUC obedeció a consideraciones de índole política y constituyó un intento de debilitar al movimiento sindical de Croacia. El Comité recuerda que el hecho de negar la inscripción a un sindicato porque las autoridades, de antemano y por su propia cuenta, consideren que pudiera ser políticamente indeseable, sería equivalente a someter la inscripción a una autorización previa por parte de las autoridades (véase Recopilación, op. cit., párrafo 268). Por otra parte, el Comité recuerda que debería existir el derecho de apelar ante los tribunales contra toda decisión administrativa en materia de registro de una organización sindical. Este recurso constituye una garantía necesaria contra las decisiones ilegales o infundadas de las autoridades encargadas del registro (véase Recopilación, op. cit., párrafo 264). El Comité observa que, en el presente caso, la decisión administrativa de negar el registro ha sido objeto de un recurso en virtud del párrafo 3 del artículo 173 del Código del Trabajo, de 1996. Como se ha señalado anteriormente, la organización querellante no ha puesto en entredicho la imparcialidad del procedimiento de apelación. El Comité recuerda al Gobierno que en la instancia de apelación los jueces deben poder conocer el fondo de las cuestiones relativas a la negativa del registro, a fin de determinar si se han infringido o no los principios de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafo 267). A este respecto, observa que la redacción del párrafo 3 del artículo 173 es ambigua por cuanto dispone que la decisión administrativa "será definitiva y podrá ser recusada ante un tribunal administrativo". En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que le facilite más precisiones acerca de la competencia del Tribunal Administrativo en lo que atañe a los conflictos en torno a las directivas sindicales y a la negativa de registrar organizaciones. Además, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre la evolución de la causa promovida en el Tribunal Administrativo y que le remita copia de la decisión de dicho Tribunal tan pronto como éste emita su fallo.

Recomendación del Comité

1. 252. En vista de las conclusiones precedentes, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité pide al Gobierno que le facilite informaciones adicionales sobre la competencia del Tribunal Administrativo en lo que atañe a los conflictos en torno a las directivas de las organizaciones sindicales y a la negativa de aceptar el registro de las mismas, que le mantenga informado sobre la evolución del procedimiento promovido en el Tribunal Administrativo y le remita una copia de la decisión del Tribunal tan pronto como éste pronuncie su fallo.