Rapport définitif - Rapport No. 302, Mars 1996

Cas no 1820 (Allemagne) - Date de la plainte: 05-DÉC. -94 - Clos

1. 80. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB) y del Sindicato de Docentes (GEW) de fecha 5 de diciembre de 1994. Posteriormente, por comunicación de 10 de marzo de 1995, el GEW envió informaciones complementarias. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 14 de agosto de 1995.
2. 81. Alemania ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 82. En su comunicación de 5 de diciembre de 1994, la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB) y el Sindicato de Docentes (GEW) manifiestan que en reiteradas ocasiones se han dirigido a la OIT en relación con la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 por parte de Alemania y que en 1990 el Comité examinó una queja presentada por estas organizaciones relativa a las restricciones al derecho de huelga de los docentes en la República Federal de Alemania. Las organizaciones querellantes indican que la situación no ha cambiado y que por lo tanto se ven obligadas a presentar una nueva queja como consecuencia de las restricciones impuestas a sus derechos sindicales y más concretamente en lo que respecta al derecho de negociación colectiva.
2. 83. Las organizaciones querellantes manifiestan que la cuestión concreta reside en el aumento sustancial del tiempo de trabajo de los docentes en la República Federal de Alemania (al margen de si poseen el status de funcionarios públicos (Beamte) o empleados asalariados (Angestellte)) sin que se hayan llevado a cabo negociaciones con los sindicatos y por un acto legal unilateral del Gobierno. Las organizaciones querellantes señalan que el tiempo de trabajo del sector docente de la República Federal de Alemania está regulado por los Länder, dado que los docentes son empleados de los mismos, y que entre 1992 y 1994 el tiempo de trabajo de los docentes de distintos Länder fueron incrementados en distintas proporciones. Las organizaciones querellantes mencionan los siguientes Länder: Bavaria, Berlín, Brandenburg, Lower Saxony, Rhineland-Palatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Scheswig-Holstein y Thuringia. Añaden que unos 400.000 docentes fueron afectados por este aumento en el tiempo de trabajo y que en la mayoría de los casos éste habría sido aumentado de una hora, lo que equivale a un aumento global de un 4 por ciento.
3. 84. Concretamente, las organizaciones querellantes mencionan los siguientes Länder cuyas autoridades actuaron de manera unilateral al proceder de distintas maneras a aumentar el tiempo de trabajo de los docentes:
   • - Lower Saxony: el 8 de junio de 1993 el Gobierno del Land decidió aumentar el tiempo de trabajo, lo que fue comunicado a los trabajadores, a su sindicato y al público a través de un comunicado de prensa del Gobierno del Land. El aumento del tiempo de trabajo entró en vigor el 1.o de agosto de 1994, en virtud de la publicación de una ordenanza. No se llevaron a cabo negociaciones ni discusiones sustanciales con el sindicato de docentes;
   • - Saarland: durante su 124.a reunión ordinaria, llevada a cabo el 30 de marzo de 1993, el Consejo de Ministros decidió que "teniendo en cuenta el aumento del número de alumnos escolares y a efectos de garantizar los requisitos educativos, se ha solicitado al Ministerio de Trabajo y Deportes, en base a una resolución del Consejo de Ministros del 16 de febrero de 1993 y sin perjuicio al número actual de sábados de educación libre, que aumente el tiempo de trabajo de los docentes, adaptándolo al promedio del tiempo de trabajo vigente en los antiguos Länder federales, de una hora por semana, teniendo en cuenta las características especiales de los diferentes colegios". El aumento del tiempo de trabajo entró en vigor a partir del año escolar 1993-1994. No se llevaron a cabo negociaciones, ni discusiones sustanciales con los sindicatos de docentes;
   • - Saxony: el tiempo de trabajo de los docentes se aumentó en virtud de una enmienda realizada por el Ministro de Trabajo de Saxony a las disposiciones administrativas que regulan lo relativo al tiempo de trabajo de los maestros en los colegios públicos. Dicho aumento entró en vigor a partir del 20 de agosto de 1993. No se llevaron a cabo negociaciones en relación con el tiempo de trabajo entre el Gobierno del Land y el sindicato, pese a que éste último solicitó al Gobierno que se efectuaran negociaciones al respecto. El 29 de junio de 1993, el Gobierno Estatal decidió formalmente que no se llevarían a cabo negociaciones en relación con el aumento obligatorio del tiempo de trabajo de los docentes;
   • - Saxony-Anhalt: se aumentó el tiempo de trabajo de los docentes de los colegios públicos en virtud de una ordenanza del Gobierno del Land de fecha 31 de agosto de 1993. El aumento entró en vigor el 1.o de agosto de 1993, habiéndose dispuesto que el aumento para ciertos grupos se suspendería hasta el 31 de julio de 1994. No se llevaron a cabo negociaciones o discusiones sustanciales entre el Gobierno del Land y el sindicato, ni existió una comunicación oficial previa sobre el aumento previsto;
   • - Bavaria y Schleswig-Holstein: no sólo se aumentó el tiempo de trabajo de los docentes, sino también el de la totalidad de los funcionarios públicos. El aumento general del tiempo de trabajo en estos Länder se llevó a cabo tras un procedimiento de consulta del funcionario público, lo que sólo significa una simple audiencia y no cumple con las obligaciones impuestas por el Convenio núm. 98. Las organizaciones querellantes informan que en los otros Länder el procedimiento ha sido el mismo (una acción unilateral por parte del Gobierno del Land y negativa de negociación o discusión sustancial).
4. 85. Las organizaciones querellantes manifiestan, en relación con la relación de empleo y la fijación de las condiciones de trabajo de los docentes, que en los antiguos Länder federales del Oeste de la República Federal de Alemania los docentes de los colegios públicos son generalmente funcionarios públicos y que en virtud de la Ley de Servicio Civil de Alemania, los funcionarios públicos no pueden concluir convenios colectivos. Las remuneraciones y las condiciones de trabajo se fijan de manera unilateral por parte del empleador, a través de leyes y ordenanzas, sin que se lleven a cabo negociaciones o discusiones sustanciales al respecto. En todos los Länder en los que sólo se aumentó el tiempo de trabajo de los docentes no se llevaron a cabo ningún tipo de negociaciones o discusiones entre el empleador y el sindicato. Lo mismo ocurrió en aquellos Länder en los que se aumentó el tiempo de trabajo de manera general para todos los funcionarios públicos, dado que el procedimiento de audiencia establecido en virtud de la Ley de Servicio Civil no está en conformidad con lo dispuesto en el Convenio núm. 98 en lo relativo a la negociación o a las discusiones, aun fuera del ámbito de la negociación colectiva en el sentido estricto del término. La Ley de Servicio Civil en los Länder generalmente estipula que el respectivo ministerio debe otorgar una audiencia a las confederaciones sindicales con anterioridad a la promulgación de "disposiciones generales en virtud de la Ley de Servicio Civil". Las organizaciones querellantes añaden que se utilizan distintos procedimientos para llevar a cabo las audiencias en cuestión, dependiendo de la ley y la práctica administrativa, pero que en términos específicos esto significa que: i) de ninguna manera puede considerarse a la audiencia como una negociación (todos los intentos de los sindicatos dirigidos a lograr un acuerdo han sido rechazados sobre la base de que las cuestiones objeto de discusión se encuentran dentro de la competencia exclusiva del Parlamento y del Gobierno); y ii) ni siquiera los sindicatos en forma individual tienen derecho a una audiencia.
5. 86. Las organizaciones querellantes señalan que en los nuevos Länder Federales, los docentes estaban hasta ahora empleados, casi exclusivamente, en condiciones de empleados asalariados, pero sin embargo su tiempo de trabajo (períodos de educación obligatoria) no está regulado de manera independiente por acuerdo colectivo, habiéndose negado este derecho a los sindicatos. Las organizaciones querellantes indican que las siguientes disposiciones del Reglamento Especial núm. 3 SR 2 l I del Acuerdo Federal para los Empleados Asalariados-Este (BAT) también se aplican a los docentes que son empleados asalariados en los nuevos Länder federales: "Se aplican las disposiciones de los funcionarios públicos con funciones equivalentes a los trabajadores asalariados. Si no existen tales funcionarios públicos, el tiempo de trabajo debería ser regulado por el contrato de empleo". Según los querellantes, esto significa que las horas normales de trabajo semanales colectivamente pactadas aplicables a otros trabajadores del sector público no se aplican a los docentes.
6. 87. Por último, las organizaciones querellantes manifiestan que la reglamentación del tiempo de trabajo (períodos de educación obligatoria) es sin lugar a dudas un componente central de las condiciones de trabajo de los docentes y que el incremento unilateral del tiempo de trabajo de los docentes por parte de los Gobiernos de los Länder es una clara violación de las obligaciones prescritas en el Convenio núm. 98 y de la interpretación efectuada por los órganos de control competentes.
7. 88. En su comunicación de 10 de marzo de 1995, el Sindicato de Docentes (GEW) manifiesta que en lo que respecta a los docentes en los nuevos Länder, que son empleados asalariados, debe tenerse en cuenta que su tiempo de trabajo se regula normalmente por intermedio de acuerdo colectivo, y que la cláusula aplicable del Reglamento Especial para los empleados asalariados que son docentes cubiertos por el BAT (Acuerdo Federal para los Empleados Asalariados-Este) dispone que "Se aplican las disposiciones de los funcionarios públicos con funciones equivalentes a los trabajadores asalariados". Según las organizaciones querellantes, esto significa que se ha dispuesto por acuerdo colectivo que los docentes que son empleados asalariados deben ser tratados como funcionarios públicos con funciones equivalentes. Los querellantes informan que el convenio colectivo se ha firmado con los sindicatos competentes, pero sin embargo, eso no significa que los sindicatos competentes puedan acordar que las reglamentaciones para los funcionarios públicos en cuestión puedan establecerse unilateralmente por los empleadores, sin una sustancial participación de los sindicatos.
8. 89. Por último, los querellantes manifiestan que la regulación del tiempo de trabajo es sin lugar a dudas un componente central de las condiciones de trabajo de los docentes y que no existe ninguna duda respecto a la excepción establecida en el artículo 6 del Convenio núm. 98 relativa a los funcionarios públicos. No se aplica a los docentes empleados en la función pública.

B. Respuesta del Gobierno

1. 90. En su comunicación de 14 de agosto de 1995, el Gobierno declara que discrepa firmemente con el análisis legal del fondo de este caso realizado por la GEW y el DGB, especialmente en lo que respecta a la conformidad del procedimiento de establecimiento del tiempo de trabajo (y otras condiciones de trabajo) para los docentes - y para los funcionarios públicos en particular - con el Convenio núm. 98 de la OIT.
2. 91. El Gobierno manifiesta que, en primer lugar, es erróneo examinar, tal como lo hace la DGB, la determinación del tiempo de trabajo de los docentes en Alemania "sin tener en cuenta si... estos docentes... poseen el status de funcionarios públicos o empleados asalariados". Según el Gobierno, de acuerdo con los principios tradicionales del servicio civil permanente que constan en el artículo 33, párrafo 5 de la Ley Básica, las condiciones de trabajo de todos los funcionarios públicos en Alemania no están reguladas por convenio colectivo, tal como es el caso de los trabajadores y empleados asalariados en el sector privado y en el servicio público, sino por la legislación (esto ha sido confirmado por la Corte Constitucional Federal). No obstante, en este procedimiento, la participación de las organizaciones sindicales pertinentes es obligatoria, tal como se estipula en el artículo 94 de la Ley Federal de Servicio Civil (BBG) (para la administración federal) y en el artículo 58 de la Ley Marco para el Servicio Civil (BRRG para la administración en los Länder federales). (El artículo 94 de la BBG dispone: "Las federaciones de los sindicatos pertinentes deben participar en toda elaboración de reglamentaciones generales para los funcionarios públicos". El artículo 58 de la BRRG dispone que: "Siempre que las altas autoridades de los Länder elaboren reglamentaciones para los funcionarios públicos, las federaciones de los sindicatos pertinentes y de las asociaciones ocupacionales deben poder participar en este proceso".)
3. 92. El Gobierno manifiesta que estas cuestiones han sido informadas a la OIT en muchas de las memorias presentadas por el Gobierno Federal en relación con la aplicación del Convenio núm. 98 (1958, 1972 y 1978) y que durante 37 años la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones no consideró adecuado cuestionar la compatibilidad de la situación en Alemania con el Convenio. Añade el Gobierno que, jamás la DGB ni el Sindicato de Empleados Asalariados (DAG), quienes regularmente reciben copias de las memorias del Gobierno Federal, han presentado comentarios manifestando que la situación descrita pueda no estar en conformidad con las disposiciones del Convenio, y que de hecho, toda duda al respecto sería injustificada en virtud de que el artículo 6 del Convenio dispone que no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado. El Gobierno agrega que en ocasiones se han realizado intentos de limitar la no aplicación del Convenio a categorías específicas de funcionarios públicos, y que esto ha sido justificado sobre la base de que en la versión inglesa del artículo 6 se hace referencia a "public servants engaged in the administration of the State", mientras que en la versión francesa se refiere simplemente y de modo inequívoco a "fonctionnaires publics".
4. 93. El Gobierno declara que antes de deducir que los distintos términos de hecho tratan sobre categorías de funcionarios públicos diferentes - según uno lea la versión inglesa o la francesa del artículo 6 del Convenio núm. 98 - debe hacerse referencia en primer lugar al hecho de que de acuerdo al artículo 16 del Convenio, las versiones inglesa y francesa del texto son igualmente auténticas, por lo que resulta imposible declarar simplemente que una de las dos versiones es la obligatoria. Añade el Gobierno que, de acuerdo a las reglas del derecho internacional, tal como lo establece por ejemplo la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados - que pese a que fue adoptada con posterioridad al Convenio núm. 98, el derecho consuetudinario codificado ya existía al momento de la adopción del Convenio - la cuestión de si puede haber un acuerdo internacional sobre la validez de una u otra versión debe ser determinada sobre la base de un criterio específico. El Gobierno indica que este criterio incluye el principio de buena fe, acuerdos o prácticas posteriores, otras normas aplicables y, además, los trabajos preparatorios. En lo que respecta a la cuestión de si el término francés ("fonctionnaires publics") o el término inglés ("public servants engaged...") mencionados en el artículo 6 del Convenio es el auténtico (si se acepta la versión inglesa significa algo diferente de la expresión francesa), deben examinarse algunos de los criterios mencionados:
   • - acuerdo posterior: en el párrafo sexto del preámbulo del Convenio núm. 151 se hace referencia en la versión francesa al término "fonctionnaires publics", mientras que en la versión inglesa se hace referencia al término "public servants", lo que significa una separación del artículo 6 del Convenio núm. 98;
   • - práctica posterior: la Comisión de Expertos no ha criticado durante 37 años las disposiciones que regulan las relaciones de trabajo de los funcionarios públicos que no pueden negociar colectivamente, lo que sugiere que cuando hizo una evaluación de ésta práctica se guió en el entendido de que tanto la versión inglesa o francesa disponen que sólo algunas categorías específicas de funcionarios públicos deben estar exceptuadas de la aplicación del Convenio núm. 98 en lo que respecta al acuerdo sobre las condiciones de trabajo por intermedio de convenios colectivos. Según el Gobierno, este punto de vista está fundado en el párrafo sexto del preámbulo del Convenio núm. 151 donde la necesidad de adoptar un nuevo convenio, entre otras cosas, está justificada por el hecho de que, según los órganos de control, varios países aplican las disposiciones del Convenio núm. 98 de manera tal de excluir del ámbito de su aplicación a un grupo importante de funcionarios públicos. Por lo tanto, el hecho de que esta situación haya sido señalada como una razón para elaborar un nuevo convenio, ello prueba que la Conferencia Internacional del Trabajo puede haber lamentado la situación en cuestión por haberse encontrado en la imposibilidad de modificarla en el marco del Convenio núm. 98 (en virtud del artículo 6 de este Convenio). Alemania no ha ratificado el Convenio núm. 151 y su práctica para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos quizás no sea compatible con el artículo 7 de este Convenio;
   • - trabajos preparatorios: durante la primera discusión del Convenio núm. 98 no se planteó la cuestión de su aplicación a aquellos empleados en la función pública, pero sin embargo, la Comisión de la Conferencia recomendó, de manera general, que la cuestión debía ser examinada durante la segunda discusión. El Gobierno informa que en el texto propuesto durante la 32.a reunión de la Conferencia se sugirió que los artículos 1-5 no deberían aplicarse a los "fonctionnaires au service des administrations publics" o a los "officials in the service of public administrations" y que las razones detalladas de esta propuesta constan en el informe IV (2), página 30 del texto en inglés y francés que expresa lo siguiente: "Además, en la mayoría de los países, las condiciones de servicio de los funcionarios se fijan no por medio de negociación colectiva sino por ley, en muchos casos tras haber consultado a las organizaciones sindicales que representan a los funcionarios...". El Gobierno indica que ésta es la situación en Alemania y que por consiguiente una situación tal pretendía ser compatible con el Convenio que estaba siendo elaborado. El Gobierno informa que de 22 gobiernos que se expresaron en relación con el Convenio propuesto, 17 no tomaron ninguna posición en cuanto al artículo 6 - lo que implica que no tenían objeciones a esta disposición -, 1 se mostró de acuerdo, 2 la desaprobaron, 1 tuvo ciertas reservas y otro cuestionó el concepto de "administraciones públicas". Añade el Gobierno que las discusiones fueron extremadamente difíciles y prolongadas, y que durante las discusiones sobre el ámbito de aplicación personal se presentaron siete propuestas (incluida la fórmula adoptada) y que resulta importante señalar que en la terminología francesa se utilizó constantemente la expresión "fonctionnaires publics" mientras que en el texto en inglés se utilizaron distintos términos tales como "public officials", "officials employed in government offices", "public servants", "officials" y finalmente la fórmula adoptada de "public servants engaged in the administration of the State" (funcionarios públicos en la administración del Estado). El Gobierno declara que pese a las dificultades para llegar a un acuerdo final, se desprende de los documentos que existieron dos puntos que recibieron un apoyo considerable: 1) que, tal como lo dispone el Convenio núm. 87, no debería negarse el derecho de sindicación a ningún grupo de trabajadores estatales; y 2) que otros derechos garantizados en el Convenio, especialmente el de negociación colectiva, sólo podrían ser negados a aquellos funcionarios públicos, que en virtud de su status especial, tienen derecho en cualquier caso a ser protegidos contra aquellas discriminaciones prohibidas por el Convenio. Según el Gobierno, existía la clara sensación de que el término "fonctionnaires publics" reflejaba este consenso, mientras que en la versión inglesa parecía necesario agregarse "engaged in the administration of the State" (en la administración del Estado).
5. 94. El Gobierno indica que según lo manifestado puede observarse que la situación en Alemania es la siguiente: i) el hecho de que los funcionarios públicos no tengan derecho de negociar colectivamente y que sus condiciones de trabajo sean establecidas por el legislador con la participación de los sindicatos está contemplado por el artículo 6 del Convenio núm. 98; ii) no obstante, los empleados públicos ("agents publics/public employees"; véase artículo 2 del Convenio núm. 151) que no son "fonctionnaires publics/public servants" (engaged in the administration of the state) (funcionarios públicos en la administración del Estado) tienen garantizado el derecho de negociación colectiva. En Alemania esto se aplica a los trabajadores y empleados asalariados en la función pública; y iii) teniendo en cuenta el criterio internacionalmente aceptado de interpretación, los términos del artículo 6 no proveen una base para asumir que no se aplica a ciertas categorías de funcionarios públicos (por ejemplo los maestros que son funcionarios públicos). El Gobierno rechaza por infundada la queja de que la fijación del tiempo de trabajo para los docentes con status de funcionario público en diez Länder federales por parte del legislador en 1993 viola el Convenio núm. 98.
6. 95. Además, el Gobierno niega que se viole el Convenio núm. 98 en lo que respecta a los docentes que están empleados como asalariados. La aplicación a este tipo de trabajadores de disposiciones sobre tiempo de trabajo en vigor para los funcionarios públicos se basa en disposiciones que han sido pactadas por las partes a través de negociación colectiva. En efecto, el Gobierno indica que las partes adoptaron cláusulas especiales para determinar el tiempo de trabajo para el personal docente con calidad de empleado asalariado. El Gobierno declara que en virtud del inciso núm. 3 del SR 2 l I (que se aplica a los empleados asalariados que prestan servicios como docentes en el sistema escolar general y en los colegios de capacitación vocacional) las disposiciones relativas al tiempo de trabajo para los funcionarios públicos con funciones equivalentes se aplican a los docentes con calidad de empleados asalariados. El inciso núm. 3 del SR 2 l I BAT, que entró en vigor el 1.o de mayo de 1994 trata sobre lo siguiente: "los artículos 15, 15(a), 16, 16(a), 17, 34 y 35 - tiempo de trabajo - compensación para aquellos que no están empleados a tiempo completo - bonificación por tiempo de trabajo y horas suplementarias; los artículos 15, 15(a), 16, 16(a), 17, 34, párrafo 1, subpárrafo 1, frase 3 y subpárrafo 2 y artículo 35 no deben aplicarse. Deben aplicarse las disposiciones para los funcionarios públicos con funciones equivalentes. Si no hubiere funcionarios públicos que cumplan funciones equivalentes, el tiempo de trabajo debe regularse a través del contrato de trabajo".
7. 96. El Gobierno manifiesta que la versión original del BAT de 23 de febrero de 1961 ya establecía que el tiempo de trabajo que se aplica a los docentes con calidad de funcionarios públicos también deberían aplicarse a aquellos con calidad de empleados asalariados. Además, el Gobierno señala que el GEW se mostró tan complacido con el acuerdo salarial que el 30 de marzo de 1961 firmó un convenio de continuación con la "comunidad negociadora del Länder alemán" que era idéntico a la versión original del BAT.
8. 97. El Gobierno declara que las partes en la negociación colectiva no sólo acordaron referirse a las disposiciones para los funcionarios públicos con funciones equivalentes en lo que concierne al tiempo de trabajo de los docentes, ya que de hecho existen muchas referencias similares en el BAT para todos los empleados asalariados (por ejemplo, hasta 1982 la asignación por costo de vida se estableció haciendo referencia a las reglamentaciones del salario de la función pública). Es más, se acordó por mutuo consentimiento que elementos esenciales de la relación laboral, tal como el monto del salario, fueron tratados por la legislación.
9. 98. El Gobierno manifiesta que es posible, en virtud de la legislación nacional, acordar por medio de la negociación colectiva, que disposiciones para los funcionarios públicos con funciones equivalentes también se apliquen a los empleados asalariados, y que esto ha sido confirmado por las más altas instancias judiciales nacionales y resulta indiscutible. El Gobierno informa que, según la Corte Federal del Trabajo (BAG), el término "Bestimmungen" (disposiciones) no sólo se refiere a las leyes y a las ordenanzas legales para los funcionarios públicos sino también a las disposiciones administrativas importantes, ordenanzas y decretos. Esto incluye todas las disposiciones abstractas importantes para los funcionarios públicos. Asimismo, según la jurisprudencia de la BAG, las referencias generales que tratan sobre los derechos de negociación colectiva en relación con disposiciones aplicables a funcionarios públicos son admisibles y no contienen ninguna delegación inadmisible de la autoridad legislativa. La Corte Federal (BAG) ya decidió en este sentido en relación con el inciso núm. 3 del SR 2 l I BAT el 9 de junio de 1982. La Corte señaló la estrecha relación con las disposiciones sobre tiempo de trabajo para los docentes con calidad de funcionario público. El Gobierno añade que en virtud de la voluntad de las partes expresada en el acuerdo colectivo, los empleados asalariados deberían tener el mismo status legal que los funcionarios públicos, y que respecto a los requisitos, el ámbito y duración de los servicios que deben ser prestados, los funcionarios públicos y los empleados asalariados deberían estar ligados por los mismos principios y normas legales. Por lo tanto, el Gobierno señala que la referencia a las disposiciones para los funcionarios públicos con funciones equivalentes no sólo es legalmente admisible sino también avalada por la jurisprudencia.
10. 99. El Gobierno indica que como consecuencia de las disposiciones contenidas en el inciso núm. 3 SR 2 l I BAT se han efectuado ciertas reducciones en las horas de trabajo semanales de los docentes empleados con calidad de empleados asalariados desde que entraron en vigor por primera vez en 1961, y que no se requirieron negociaciones al respecto con los empleados asalariados. Las reducciones ocurrieron automáticamente y al mismo tiempo de las que se efectuaron a los funcionarios públicos con funciones equivalentes, y ello en el interés de los sindicatos en cuestión. El Gobierno indica que debería añadirse que en un cierto número de Länder se llevó a cabo en una ocasión reciente - tras muchas reducciones - un aumento en el tiempo de trabajo de los docentes, y que esto también fue por voluntad de las partes negociadoras, tal como consta en los acuerdos sobre salarios en el inciso núm. 3 del SR 2 l I BAT. Añade el Gobierno que este aumento no excedió los límites del tiempo de trabajo que las partes habían acordado en 1961 y que se tomó como base de decisión por las partes, en Bavaria, citado por los querellantes (y que es uno de los Länder en los que el tiempo de trabajo de los docentes ha sido frecuentemente reducido y en una ocasión aumentado), las horas de trabajo semanales de un docente se conforman de la siguiente manera: en abril de 1961 los docentes en el sector primario y de institutos trabajaron 30 horas, actualmente trabajan 28 horas en los colegios primarios y 27 en los institutos; en abril de 1961 en los colegios secundarios: el personal científico 24 horas y el personal técnico y artístico 28 horas, actualmente 23 horas para el personal científico y 27 para el técnico y artístico.
11. 100. En lo que respecta a las disposiciones del BAT aplicables a los funcionarios públicos con funciones equivalentes relacionadas con el tiempo de trabajo, no pueden llevarse a cabo negociaciones colectivas. Indica el Gobierno que el acuerdo colectivo es definitivo en tanto que no autoriza ninguna negociación colectiva a nivel local o municipal para incluir en su agenda el tiempo de trabajo de los docentes, y si los sindicatos desean llevar a cabo negociaciones, deben asegurarse en primer lugar que la regulación vigente sea derogada, lo que sería posible por ejemplo denunciando la cláusula respectiva del acuerdo. El Gobierno señala que las disposiciones sobre las horas de trabajo de los docentes con calidad de funcionarios públicos también deben alcanzar a los docentes con calidad de empleados asalariados, y que esto corresponde enteramente a los deseos de las partes en la negociación colectiva, lo que ha sido estipulado y claramente expresado en los acuerdos colectivos.
12. 101. Por último, el Gobierno declara que el tiempo de trabajo de los docentes esta regulado por acuerdo colectivo en el sentido del Convenio núm 98 y que: a) la fijación del tiempo de trabajo para los docentes con calidad de funcionarios públicos a través de la legislación o por disposiciones administrativas, ordenanzas y decretos (y no por medio de convenio colectivo) está en conformidad con el Convenio núm. 98; y b) la aplicación del tiempo de trabajo establecido para los docentes con calidad de funcionarios públicos a aquellos que trabajan en condición de empleados asalariados está basado en un acuerdo colectivo, por lo que se observa que se cumplen las obligaciones contenidas en el Convenio núm. 98 y que las quejas de la DGB y del GEW son infundadas.

C. Conclusiones del Comité

1. 102. El Comité observa que los alegatos presentados en el presente caso se refieren al aumento de las horas de trabajo de los docentes (con calidad de funcionarios públicos o de empleados asalariados) en distintos Länder (Estados) por parte de las autoridades, sin haberse otorgado a estos trabajadores la posibilidad de negociar colectivamente.
2. 103. El Comité observa que según lo manifestado por las organizaciones querellantes sobre la fijación de las condiciones de trabajo (incluido el tiempo de trabajo) de los docentes, aquellos cuyas relaciones profesionales se rigen por la Ley de Servicio Civil de Alemania (funcionarios públicos) no pueden concluir convenios colectivos, fijándose las condiciones de trabajo de manera unilateral a través de leyes y ordenanzas (aclaran que la Ley de Servicio Civil prevé que las autoridades deben otorgar una audiencia a los sindicatos cuando promulguen disposiciones generales, pero que esta audiencia no puede ser considerada como una negociación y que los sindicatos en forma individual no tienen derecho a una audiencia). Asimismo, el Comité observa que los docentes empleados en condición de asalariados gozan del derecho de negociación colectiva; sin embargo su tiempo de trabajo no está regulado por convenio colectivo independiente y que se les aplica el Acuerdo Federal para los Empleados Asalariados (BAT), en el que se pactó que los docentes que son empleados asalariados deben ser tratados como funcionarios públicos con funciones equivalentes. Por último, el Comité observa que los querellantes manifiestan que este acuerdo (BAT) ha sido firmado por los sindicatos pertinentes, pero que esto no significa que los mismos puedan acordar que las reglamentaciones para los funcionarios públicos puedan establecerse de manera unilateral por el empleador sin una participación sindical.
3. 104. En lo que respecta al alegato relativo a la aplicación del tiempo de trabajo de los funcionarios públicos (del sector docente) a los empleados con condición de asalariados como consecuencia de lo pactado en el Acuerdo Federal para los Empleados Asalariados (BAT) (lo que implica un aumento en el tiempo de trabajo impuesto por vía unilateral en distintos Länder), el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: 1) las disposiciones relativas al tiempo de trabajo de los funcionarios públicos se aplican a los docentes con calidad de empleados asalariados en virtud de que ello ha sido pactado por las partes a través de la negociación colectiva y estipulado en el acuerdo BAT; 2) que en dicho convenio existen muchas referencias a los empleados asalariados sobre distintas cuestiones y no sólo sobre tiempo de trabajo (por ejemplo la asignación por costo de vida; artículo 29 del BAT); 3) que en virtud de la legislación alemana, es posible acordar a través de una negociación colectiva que disposiciones existentes para los funcionarios públicos con funciones equivalentes también se apliquen a los empleados asalariados; y 4) si los sindicatos (de empleados asalariados) desean negociar colectivamente la cuestión del tiempo de trabajo deberían denunciar la cláusula respectiva del acuerdo pactado.
4. 105. A este respecto, el Comité observa que las organizaciones querellantes confirman que los sindicatos competentes han pactado a través de un acuerdo colectivo que los docentes con condición de empleados asalariados deben ser tratados como los funcionarios públicos que prestan funciones equivalentes. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno informa sobre la posibilidad de denunciar cláusulas del mencionado acuerdo colectivo (BAT) - denuncia que según los datos disponibles no se ha producido hasta la fecha -, el Comité observa que las partes competentes negociaron libremente el contenido del acuerdo colectivo, aunque los querellantes no se declaren satisfechos con lo pactado en el acuerdo respectivo. Además, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que las horas de trabajo semanales de los docentes han sido reducidas en distintas ocasiones y que no se requirieron negociaciones con los empleados asalariados. En estas condiciones, al haber las partes acudido y suscrito dicha negociación libremente, representando a los sectores correspondientes y conociendo de antemano los empleados asalariados el sistema unilateral vigente para fijar las condiciones de trabajo (incluido el tiempo de trabajo) de los funcionarios públicos, el Comité estima que no ha habido violación de los principios sobre negociación colectiva libre y voluntaria.
5. 106. En cuanto al alegato relativo a la imposibilidad de que los docentes con calidad de funcionarios públicos puedan negociar colectivamente y que como consecuencia de ello se les ha aumentado el tiempo de trabajo de manera unilateral en distintos Länder, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) de acuerdo con los principios tradicionales del servicio civil, las condiciones de trabajo de todos los funcionarios públicos en Alemania no están reguladas por convenio colectivo, sino por la legislación; ii) la participación de los sindicatos pertinentes es obligatoria en toda elaboración de reglamentaciones generales en virtud de lo establecido en el artículo 94 de la Ley Federal de Servicio Civil; iii) el artículo 6 del Convenio núm. 98 dispone que no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y que esta frase que consta en el texto inglés difiere de la francesa (el Gobierno se refiere entre otras cosas a los trabajos preparatorios del Convenio núm. 98 y recuerda las discusiones que se llevaron a cabo en relación con la determinación del campo de aplicación respecto a los empleados en la función pública).
6. 107. A este respecto, corresponde al Comité examinar la adecuación del sistema legal aplicable a los funcionarios públicos en materia de negociación colectiva con los principios generales de la libertad sindical enunciados por los órganos de control de la OIT y en particular por el Comité de Libertad Sindical.
7. 108. De manera más concreta, en cuanto a la cuestión de si los docentes con calidad de funcionarios públicos, cuyas relaciones laborales se rigen por la Ley de Servicio Civil, deben gozar del derecho de negociación colectiva desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva, el Comité ha tomado debida nota de los numerosos y detallados argumentos presentados por el Gobierno en cuanto a que no existe fundamento suficiente en el Convenio núm. 98 para excluir a los trabajadores docentes con calidad de funcionarios públicos de la excepción permitida en el artículo 6 del Convenio mencionado. A este respecto, el Comité desea referirse a la opinión de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 200), en el sentido de que no puede concebirse que categorías importantes de trabajadores empleados por el Estado queden excluidas de los beneficios del Convenio por el mero hecho de estar formalmente asimiladas a ciertos funcionarios públicos que están al servicio del Estado y que cumplen funciones propias de la administración del Estado, tales como por ejemplo los funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables. A juicio del Comité, estas funciones no son asimilables a la de los trabajadores docentes. Asimismo, en distintas ocasiones el Comité ha señalado, en base a los principios sobre la libertad sindical, la conveniencia de fomentar la negociación colectiva voluntaria, de conformidad con las condiciones nacionales, para reglamentar las condiciones de empleo del personal docente (véase Recopilación de principios y decisiones del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 601) y ha dejado clara la importancia de que en el sector de la educación se promueva la negociación colectiva en el sentido del artículo 4 del Convenio núm. 98 (véase 244.o informe, caso núm. 1349 (Malta), párrafo 205).
8. 109. El Comité es consciente de las exigencias derivadas del sometimiento de los funcionarios a un régimen estatutario, de los principios de legalidad y reserva legal derivados de dicho régimen y de que en el sistema legal vigente en Alemania no es posible la conclusión en el ámbito funcionarial de convenios colectivos como los que existen en el sector privado o de los de asalariados de la función pública. Sin embargo, el Comité subraya que a su juicio los docentes no desempeñan tareas propias de los funcionarios en la administración del Estado; de hecho, este tipo de actividades también se llevan a cabo en el ámbito privado. En estas condiciones, el Comité subraya la importancia de que los docentes con estatuto de funcionario público puedan disfrutar de las garantías previstas en el Convenio núm. 98.
9. 110. En este sentido, el Comité comprende que en el marco del régimen estatutario de la función pública (donde en última instancia el Parlamento decide adoptando las leyes en la materia) puede ser necesario que la negociación colectiva se lleve a cabo a través de modalidades particulares, y en este sentido, el Convenio núm. 98 ratificado por Alemania, al igual que otros Convenios como el núm. 151 y el núm. 154, permiten cierta flexibilidad. Esta flexibilidad se refiere, tal como lo ha señalado la Comisión de Expertos, a una amplia gama de condiciones de trabajo (concretamente en su reciente Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, la Comisión de Expertos se refirió a la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes). De este modo, en el marco global del régimen estatutario determinado por la Constitución y la legislación alemana y preservando las facultades presupuestarias del Poder Legislativo, debería ser posible encontrar fórmulas que garanticen no sólo una simple consulta sino la negociación colectiva de los docentes con estatuto de funcionario público. Aunque el Convenio núm. 151 no ha sido ratificado por Alemania, el Comité estima que el artículo 7 de este Convenio podría servir útilmente como punto de referencia en el presente caso. Este artículo 7 dispone lo siguiente: "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones." Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que considere estos planteamientos y tome medidas, que siendo acordes con el sistema legal alemán y teniendo en cuenta el artículo 7 del Convenio núm. 151, permitan a los docentes mencionados el derecho a la negociación colectiva.

Recomendación del Comité

1. 111. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité pide al Gobierno que tome medidas que, siendo acordes con el sistema legal alemán y teniendo en cuenta el artículo 7 del Convenio núm. 151, permitan a los docentes con estatuto de funcionario público el derecho a la negociación colectiva.