Rapport définitif - Rapport No. 287, Juin 1993

Cas no 1670 (Canada) - Date de la plainte: 17-SEPT.-92 - Clos

1. 97. La Asociación de Economistas, Sociólogos y Estadísticos (ESSA) presentó, en una comunicación de fecha 17 de septiembre de 1992, una queja contra el Gobierno del Canadá por violación de la libertad sindical.
2. 98. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 25 de enero de 1993.
3. 99. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 100. La ESSA afirma en su queja que la ley de reforma de la administración pública (PSRA), que en el momento de la presentación de la queja era un simple proyecto de ley y que había sido sometida al Parlamento sin que hubiera habido audiencias públicas sobre las propuestas del Gobierno relativas a la reforma general de la administración pública, privaría a miles de empleados de la administración pública federal de la libertad sindical y de los derechos de negociación consagrados en los Convenios núms. 87 y 151.
2. 101. Más concretamente, la ESSA, alega que ciertas disposiciones de la PSRA privarán a muchos empleados de la administración pública federal de los derechos de negociación colectiva de que ahora gozan, al permitir que el Gobierno los clasifique bajo la categoría de "administradores", haciéndoles así perder el derecho de afiliarse o seguir afiliados a las asociaciones de empleados reconocidas.
3. 102. Actualmente, la legislación relativa a la administración pública federal permite a la inmensa mayoría de los empleados organizarse y participar en negociaciones colectivas. En general, las categorías que no gozan de esos derechos son únicamente los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, los trabajadores temporeros, los trabajadores subcontratados y las personas "empleadas en puestos directivos o de carácter confidencial", estas últimas definidas como aquellas personas que ejercen cargos altamente confidenciales, quienes "participan directamente" en las negociaciones colectivas o actúan "formalmente" en nombre del empleador en los procedimientos para la solución de quejas o quienes ejercen "funciones y responsabilidades directivas en relación con la formulación y la administración de los programas gubernamentales" (artículo 2 de la ley sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (PSSRA)).
4. 103. Según indica la ESSA, la PSRA tendría como resultado una importante ampliación del ámbito de estas cláusulas de exclusión del personal de dirección, limitando así la libertad sindical de un gran número de empleados profesionales que actualmente son miembros de la ESSA o de otros sindicatos, de la administración pública. El artículo 32 de la PSRA modifica la definición de "empleado" que figura en el artículo 2 de la PSSRA, en la medida en que excluye a "toda persona que ejerza un cargo directivo o de carácter confidencial", incluyendo entre estos cargos a los clasificados por el empleador como pertenecientes a la categoría de cargos ejecutivos, independientemente de cual sea su denominación; a todo empleado del Consejo del Tesoro o a toda persona definida como tal en virtud de un nuevo artículo 5.1 de la PSSRA. En virtud de dicho nuevo artículo 5.1, la Comisión de Relaciones de Trabajo en el Servicio Público (PSSRD), encargada de administrar la ley, debe definir como puestos directivos o de carácter confidencial todos aquellos puestos que "entrañen la participación, en una medida significativa, en la formulación y determinación de toda política o programa del Gobierno del Canadá".
5. 104. La ESSA sostiene que la formulación imprecisa de las precitadas disposiciones confiere al empleador y a la PSSRD facultades discrecionales excesivas. A la ESSA también le preocupa que se haya ampliado la definición de las personas que se ven privadas de sus derechos de negociación en razón de las funciones confidenciales que desempeñan. La PSRA amplía esta categoría incluyendo en ella a todos los empleados del Consejo del Tesoro, incluidos muchos de ellos que no participan en la negociación colectiva o en los procedimientos de solución de quejas. Tales disposiciones abren muchas posibilidades de que se cometan abusos, habida cuenta, por ejemplo, de la tentación indefectible del empleador de acentuar el recurso a sus mecanismos de respuesta a las quejas como medio de aumentar el número de empleados excluidos.
6. 105. La ESSA explica además, cómo la cláusula de exclusión relativa a quienes ejercen cargos directivos o de carácter confidencial puede utilizarse para determinar qué empleados gozarán del derecho de organizarse con fines de negociación colectiva cuando se creen nuevas unidades de negociación como parte de los proyectos del Gobierno de reorganizar la administración pública a lo largo de los cinco próximos años. De momento, la PSSRA define cinco grandes categorías profesionales respecto de las cuales la PSSRB goza de amplia discreción en cuanto a la determinación de las unidades de negociación apropiadas. Por regla general, la Comisión ha seguido las prácticas contemporáneas de relaciones laborales utilizadas en otras jurisdicciones, concibiendo unidades de negociación que reflejen la "comunidad de intereses" de los diversos sectores profesionales y laborales. Así, por ejemplo, el Grupo de Economía, Sociología y Estadística (ES), que está representado por la ESSA, es uno de los 28 grupos que pertenece a la categoría científica y profesional.
7. 106. Sin embargo, la PSRA eliminaría las cinco grandes categorías profesionales confiriendo al Consejo del Tesoro una autoridad irrestricta para reducir de manera drástica el número de categorías profesionales dentro de la administración pública. Quienes se verán afectados de manera más inmediata por la reestructuración serán los miles de administradores de programas y funcionarios administrativos de alto nivel que actualmente pertenecen a unidades de negociación que van a ser fusionadas en un nuevo y gigantesco grupo de servicios generales. Una vez que esto ocurra, los funcionarios del Consejo del Tesoro piensan constituir unidades profesionales más especializadas. Así, por ejemplo, hay proyectos de fusionar el grupo ES con otros dos grupos para constituir una nueva unidad de ciencias sociales, la cual tiene visos de excluir a algunos empleados de las anteriores unidades profesionales que hoy en día gozan de derechos de negociación. Además de excluir a los miembros de alto nivel del grupo ES, la nueva definición también puede afectar a muchos miembros de los grupos de nivel intermedio e incluso inferior, los cuales pueden o no estar implicados en la "participación en una medida significativa en la formulación de políticas y programas". Además, el proyecto de ley no contiene ninguna disposición por la que se permita que las personas excluidas en su virtud queden incorporadas en una unidad de negociación separada.
8. 107. La ESSA señala que no es esta la primera vez que el Gobierno del Canadá ha tratado de privar a los empleados profesionales y administrativos de sus derechos de negociación colectiva. En efecto, en 1978-1979, un gobierno anterior presentó dos proyectos de ley sucesivos, el C-28 y el C-22, encaminados a modificar la PSSRA. El proyecto C-28 pretendía excluir de las unidades de negociación a los funcionarios federales que desempeñasen "funciones profesionales de alto nivel" en relación con la "formulación o aplicación" de políticas, así como a todo empleado que ganase como mínimo 33.500 dólares. De haberse aprobado, el proyecto C-22 habría excluido a todo empleado que formulase recomendaciones "significativas" en materia de política. Si bien ambos proyectos de ley caducaron en virtud del procedimiento parlamentario sin que llegasen a someterse a votación, la ESSA presentó al Comité de Libertad Sindical una queja como reacción a la legislación de 1978.
9. 108. En su informe, el Comité llegó a la conclusión de que si en el Canadá se reconocían a los empleados públicos el derecho de negociación colectiva, sería oportuno que el Gobierno volviese a examinar el proyecto para mantener las exclusiones en él previstas dentro de los límites de lo contemplado por el artículo 1, párrafo 2, del Convenio núm. 151, o sea, los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones de naturaleza altamente confidencial (véase 194.o informe (Canadá), párrafo 58).
10. 109. La ESSA opina que este consejo encuentra plena aplicación por lo que respecta a la actual legislación del Gobierno, en la cual la definición de las exclusiones de los cargos "directivos o de carácter confidencial" es demasiado amplia y rebasa con creces el nivel citado anteriormente. Concluye sus alegatos declarando que el Gobierno se ha propuesto adoptar este texto antes de que finalice el año 1992.

B. Respuesta del Gobierno

1. 110. En su comunicación de fecha 25 de enero de 1993, el Gobierno rechaza los alegatos formulados en la queja de la ESSA, pues los considera erróneos y engañosos. El sistema de exclusión tiene una base mucho más amplia que la que se describe en los alegatos de la ESSA, organización que también pasa por alto el hecho de que el grueso de las exclusiones no sufrirán cambios a pesar de las modificaciones contenidas en la ley de reforma de la administración pública (PSRA).
2. 111. El Gobierno explica con todo detalle el contexto general en que se promulgó la PSRA. En diciembre de 1989, el Primer Ministro del Canadá anunció un programa denominado "Programa de la administración pública 2000" cuyo objeto principal era aumentar la eficiencia y el profesionalismo de la administración pública del Canadá. Con tal fin se establecieron diversos grupos de estudio, incluido uno sobre relaciones de trabajo cuyo cometido era revisar el sistema a la sazón vigente, incluidas sus políticas, directivas y legislación. Los miembros del grupo de estudio sobre relaciones de trabajo celebraron múltiples consultas con el sector de la administración pública y otros sectores. Se invitó a todos los agentes de negociación, incluida la ESSA, a comparecer ante dicho grupo de trabajo y a presentar su posición por escrito.
3. 112. Los resultados y recomendaciones de los grupos de trabajo tuvieron una gran difusión entre los miembros de la administración pública y los sindicatos de ésta. En diciembre de 1990, el Gobierno publicó un informe oficial sobre la renovación de la administración pública en el que presentaba los resultados de su labor y formulaba la futura política del Gobierno en relación con la administración pública del Canadá. Las recomendaciones de los grupos de estudio y del informe oficial han sido incorporados en la PSRA, ley que, entre otras disposiciones, modifica la ley sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (PSSRA). Mientras la legislación se hallaba en fase de estudio ante una comisión legislativa de la Cámara de los Comunes, los agentes de negociación comparecieron ante dicha comisión para presentar sus opiniones al respecto, las cuales fueron objeto de una discusión pormenorizada que duró tres meses. Se presentaron a la comisión diversas modificaciones a la legislación, algunas de las cuales fueron aceptadas. En junio de 1991, la PSRA obtuvo el visto bueno del Parlamento canadiense y el 17 de diciembre de 1992 obtuvo la aprobación real.
4. 113. El Gobierno aduce que al determinar los criterios aplicables a las exclusiones tuvo en cuenta dos elementos, a saber: 1) determinar un equipo de dirección adecuado para desempeñar las funciones y responsabilidades en nombre del empleador; 2) determinar, en lo que respecta a los agentes de negociación, qué personas tienen prohibido, en virtud de la legislación y en razón de la naturaleza de sus funciones, intervenir en las actividades propias de los agentes de negociación.
5. 114. En virtud del artículo 2 de la PSSRA, una persona puede ser excluida específicamente con arreglo a la definición del término "empleado", por ejemplo, un miembro de la Policía Real Montada del Canadá, o en razón de sus funciones "directivas o de carácter confidencial", por ejemplo, una persona que tenga funciones y responsabilidades directivas en relación con la elaboración y administración de programas gubernamentales. Si las partes no consiguen ponerse de acuerdo con respecto a una exclusión que se haya propuesto, el asunto se presenta a la PSSRB para que lo resuelva. Las decisiones de la PSSRB pueden ser revisadas por los tribunales, incluso por la Corte Suprema del Canadá.
6. 115. El Gobierno sostiene que se mantendrá en pie el actual procedimiento de exclusión, si bien será objeto de algunos cambios por lo que se refiere a las definiciones introducidas por la PSRA. Sostiene asimismo que es significativo el hecho de que más del 90 por ciento de las exclusiones se efectuaron mediante acuerdo entre las partes, sin tener que recurrir a la decisión de un tercero. Esta cifra confirma el interés del Gobierno en calidad de empleador de proponer la exclusión únicamente de aquellas personas que realmente desempeñan funciones de carácter directivo o confidencial, como se determina en el texto legal. Por ejemplo, hoy en día tan sólo el 2,5 por ciento del grupo ES está excluido de las negociaciones colectivas. Además, dentro de este 2,5 por ciento aproximadamente el 80 por ciento de las exclusiones se han realizado por acuerdo entre las partes.
7. 116. El Gobierno sostiene, además, que todas las personas excluidas cuya clasificación corresponda a la de los empleados incluidos en una unidad de negociación perciben y continuarán percibiendo, no obstante las modificaciones efectuadas en virtud de la PSRA, las mismas tasas de remuneración y prestaciones que los empleados no excluidos. Por consiguiente, para todos los efectos prácticos dichas tasas de remuneración y prestaciones vienen determinadas mediante negociación colectiva. El Gobierno añade que incluso en los casos en que los empleados excluidos no tengan derecho a participar en negociaciones colectivas en virtud de la PSSRA, gozan no obstante de la protección y de los recursos previstos por dicha ley. Por ejemplo, pueden impugnar las decisiones del empleador sobre prácticamente todas sus condiciones de empleo y, por lo que se refiere a asuntos relacionados con las medidas disciplinarias, incluido el despido, pueden recurrir contra la decisión del empleador ante la PSSRB, y eventualmente también ante la Suprema Corte del Canadá.
8. 117. A continuación, el Gobierno se refiere concretamente a los alegatos de la ESSA según los cuales algunas disposiciones de la PSRA podrían ampliar de manera importante las cláusulas de exclusión del personal directivo. El Gobierno señala que el alegato según el cual el artículo 32(4)(b) de la PSRA excluye aquellos cargos "clasificados por el empleador como pertenecientes al grupo ejecutivo, cualquiera que sea su denominación", es totalmente engañosa. Al hacer esa afirmación, la ESSA implica que los miembros del grupo ejecutivo anteriormente estaban representados por un agente de negociación y que, en razón de la definición contenida en el artículo 32(4)(b) de la PSRA, estos empleados dejarán de estar representados por un agente de negociación. Lo cierto es que los empleados comprendidos en el ámbito de la definición de "grupo ejecutivo" son aquellos que se hallan a la cabeza de sus organizaciones departamentales, a saber, los ministros adjuntos, los directores generales y los directores. En el curso de los 25 últimos años, estos empleados jamás han estado representados por un agente de negociación ya que, si se sindicasen, la naturaleza de sus funciones los colocaría claramente en un conflicto de intereses. Por consiguiente, no aumentará el número de exclusiones como consecuencia del actual contenido del artículo 32(4)(b) de la PSRA.
9. 118. El Gobierno sostiene a continuación que es erróneo el alegato de la ESSA según el cual la exclusión "de un empleado del Consejo del Tesoro" por el artículo 32(4)(d) de la PSRA, extenderá de manera importante las cláusulas de exclusión de la PSSRA, ya que implica que en virtud del artículo 32(4)(d) los empleados del Consejo del Tesoro van a quedar excluidos, por primera vez, de la negociación colectiva. De hecho, la inmensa mayoría de los empleados del Consejo del Tesoro han estado excluidos de la negociación colectiva durante los 25 últimos años, y hoy en día las tres cuartas partes de estos empleados se hallan excluidos. El Gobierno afirma que esta exclusión es razonable habida cuenta de que la inmensa mayoría de los empleados de la secretaría del Consejo del Tesoro tienen que ocuparse, en el desempeño de sus funciones normales, de asuntos directamente relacionados con la responsabilidades del Consejo del Tesoro en su calidad de empleador.
10. 119. Por lo que respecta al argumento de la ESSA de que la definición de un cargo directivo o de carácter confidencial como, por ejemplo, un cargo que "entrañe la participación, en una medida significativa, en la formulación y determinación de toda política del Gobierno del Canadá" confiere unas facultades discrecionales excesivas al empleador y a la PSSRB, el Gobierno sostiene que este argumento ya no es válido. A medida que la PSRA fue sufriendo modificaciones durante las diversas etapas legislativas por las que atravesó en el Parlamento, el texto definitivo del párrafo 5.1(1)(a) define como cargo directivo o de carácter confidencial "todo cargo cuyo titular desempeñe importantes funciones y responsabilidades en la formulación y determinación de toda política o programa del Gobierno del Canadá". El Gobierno afirma que los titulares de los cargos directivos que aquí se contemplan son a todas luces miembros del equipo directivo de sus departamentos respectivos. Su exclusión garantiza a los agentes de negociación la protección contra toda injerencia por parte de los representantes de la dirección. El Gobierno rechaza todo alegato según el cual el empleador goza de poderes discrecionales o puede pronunciar exclusiones unilateralmente, ya que, en primer lugar, la incorporación de los términos "funciones importantes" impone, por definición, limitaciones en cuanto al número de cargos que pueden ser objeto de exclusión en virtud de esta disposición. Además, el artículo 5.2 de la PSRA autoriza a todo agente de negociación a impugnar la determinación del empleador de que un cargo dado es de carácter directivo o confidencial. En última instancia el asunto es determinado por la PSSRB, tribunal de trabajo independiente, el cual zanjará de manera definitiva toda exclusión que se proponga.
11. 120. El Gobierno impugna también el alegato de la ESSA según el cual en virtud de la PSRA el empleador podrá "reducir de manera drástica el número de categorías profesionales". Explica que la determinación de la categoría profesional se efectúa cuando el empleador establece su sistema de clasificación. Si bien la clasificación de los cargos ha sido una responsabilidad del empleador reconocida por la legislación y los tribunales canadienses desde que se estableciera la negociación colectiva, la determinación de las unidades de negociación apropiadas y la cuestión en cuanto a si un empleado o una categoría de empleados debe quedar incluida en una unidad de negociación seguirán siendo determinadas, en virtud de la PSSRA, en su tenor modificado por la PSSRA, por la PSSRB, una vez que se complete la tarea de reorganización de las clasificaciones. Si bien incumbe al Gobierno, en su calidad de empleador, seguir determinando su plan de clasificación - en el que están incluidas las categorías profesionales - la determinación de la unidad apropiada y de los empleados incluidos en ella seguirá efectuándose, por tanto, por el tribunal de trabajo independiente, una vez que se haya completado el sistema de clasificación simplificado.
12. 121. El Gobierno añade que su decisión de reestructurar el plan de clasificación reduciendo así el número de categorías profesionales obtuvo la aprobación de la Alianza de la Administración Pública del Canadá cuando ésta se pronunció en cuanto a la PSRA ante la Comisión Legislativa, en marzo de 1992. Según el Gobierno, esta posición también fue acogida con beneplácito por la ESSA cuando presentó su punto de vista ante la Comisión Nacional de Finanzas del Senado que tuvo a su cargo el examen de la PSRA.
13. 122. El Gobierno concluye negando que haya violación alguna de los Convenios núms. 87 y 151. Pretende que en las exclusiones propuestas por el Gobierno en la PSRA están en conformidad con los criterios establecidos en el artículo 1, 2), del Convenio núm. 151, en la medida en que las exclusiones pueden justificarse porque los funcionarios públicos excluidos desempeñan responsabilidades o funciones especiales. Además, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha reconocido la necesidad, en ciertas circunstancias, de limitar la participación de ciertas categorías de empleados en la negociación colectiva. En opinión del Gobierno, las exclusiones que se contemplan en la PSRA no sólo son necesarias en razón de su propia naturaleza, sino que también son esenciales para identificar a las personas que tienen prohibido intervenir en las actividades de los agentes de negociación en virtud de los artículos 8, 9, 10 y 23 de la PSSRA, así como del artículo 3, 2), del Convenio núm. 87 y del artículo 5, 2), del Convenio núm. 151.

C. Conclusiones del Comité

1. 123. El Comité toma nota de que el presente caso trata de prohibiciones del derecho de sindicación y de negociación colectiva impuestas a ciertas categorías de empleados de la Administración Pública Federal del Canadá, a raíz de la promulgación, el 17 de diciembre de 1992, de la ley de reforma de la administración pública (PSRA), que modifica, entre otras disposiciones, la ley sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (PSSRA). El Gobierno declara que la situación de la mayoría de los empleados excluidos no cambiará a pesar de las modificaciones contenidas en la PSRA y que, en todo caso, estas exclusiones son esenciales para garantizar que los agentes de negociación se hallen protegidos contra toda injerencia por parte de los representantes de la dirección. Además, aduce que al determinar los criterios aplicables a las exclusiones tuvo en cuenta dos elementos, a saber: 1) determinar un equipo de dirección adecuado para desempeñar las funciones y responsabilidades en nombre del empleador; 2) determinar, por lo que respecta a los agentes de negociación, qué personas tienen prohibido, en virtud de la legislación y en razón de la naturaleza de sus funciones, intervenir en las actividades propias de los agentes de negociación. Según indica el Gobierno, estos criterios de exclusión están en conformidad con los principios establecidos en el artículo 1, 2), del Convenio núm. 151.
2. 124. El querellante declara que la PSRA se adoptó sin que previamente se celebrara una audiencia pública sobre las propuestas del Gobierno relativas a la reforma general de la administración pública, mientras que el Gobierno afirma que el grupo de estudio sobre relaciones de trabajo (que se creó para que revisara el sistema de la administración pública, incluidas sus políticas, directivas y legislación) no sólo efectuó múltiples consultas dentro y fuera de la administración pública, sino que todos los agentes de negociación, incluida la ESSA, fueron invitados a comparecer ante dicho grupo de estudio y a presentar sus opiniones por escrito. Habida cuenta de la contradicción que hay entre dos argumentos, el Comité se limita a recordar los comentarios finales hechos sobre esta materia en el informe de la Misión de Información y Estudio a Canadá, celebrada en septiembre de 1985, dentro del contexto del examen de este Comité de diversas quejas por las que se alegaban violaciones de los derechos sindicales en varias provincias del Canadá: "Aunque el sistema canadiense de relaciones laborales funciona por medio de procedimientos de negociación regidos por la ley, la consulta sigue siendo importante. Esto es especialmente cierto en los casos en que el Gobierno introduce enmiendas a las leyes que rigen dicho sistema y modifica la posición relativa de las partes en la negociación. Ya se ha observado que la importancia de esta consulta es doble cuando el Gobierno trata de modificar las estructuras de negociación en las que interviene real o indirectamente como empleador". (Véase 241.er informe, párrafo 224.) Por consiguiente, el Comité recalca la importancia que tienen las consultas antes de que se adopte la legislación por medio de la cual el Gobierno trata de modificar las estructuras de negociación en las que interviene real o indirectamente como empleador.
3. 125. En lo que atañe a los derechos de sindicación de los empleados públicos en virtud del Convenio núm. 87, el Comité ha reconocido en ocasiones anteriores que la prohibición del derecho de sindicación de los trabajadores al servicio del Estado es incompatible con el artículo 2 del Convenio, según el cual los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir, sin autorización previa, los sindicatos de su elección (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 215). El Comité desearía también referirse a lo que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha declarado a este respecto, a saber, que prohibir a la categoría del personal de dirección y de confianza afiliarse a sindicatos que representan al resto de los trabajadores no es necesariamente incompatible con la libertad sindical, pero sólo bajo dos condiciones: en primer lugar, que dichas personas tengan derecho a crear sus propias organizaciones para la defensa de sus intereses y, en segundo término, que la categoría del personal de dirección y de confianza no se defina en forma tan amplia que pueda debilitar las organizaciones de los demás trabajadores de la empresa o de la rama de actividad, al privarlas de una proporción considerable de sus miembros en efectivo o posibles (Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1983, párrafo 131).
4. 126. En lo que respecta al derecho de los empleados excluidos de constituir sus propias asociaciones, el Comité toma nota de que el artículo 32(2) de la PSRA define como "empleado" a toda persona empleada en la administración pública con exclusión de las enumeradas en la presente disposición, que incluye "toda persona que ejerza un cargo directivo o de carácter confidencial" (artículo 32(2)(j)). El Comité toma nota asimismo de que en el artículo 2 de la PSSRA se define la "organización de empleados" (definición que no ha sido modificada por la PSRA) como "toda organización de empleados cuyos fines incluyan la regulación de las relaciones entre el empleador y sus empleados para los efectos de la presente ley...".
5. 127. Al tiempo que tiene en cuenta los argumentos del Gobierno según los cuales estos empleados excluidos pueden recurrir a los procedimientos de solución de quejas establecidos en virtud de la PSRA, el Comité se siente obligado a señalar que las normas contenidas en el Convenio núm. 87 son aplicables a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y, por consiguiente, son aplicables también a estos empleados excluidos, quienes deberían poder constituir sus propias organizaciones con objeto de fomentar y defender los intereses de sus miembros, lo cual, empero, no implica necesariamente el derecho de huelga. El Comité, que toma nota de que no existe en la legislación actual ninguna disposición de esta naturaleza, solicita del Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que estos empleados excluidos gocen de los derechos de sindicación garantizados por el Convenio núm. 87.
6. 128. En cuanto a la determinación de si estas categorías de empleados excluidos han quedado definidas con demasiada amplitud en la PSRA, confiriéndose así facultades discrecionales excesivas al empleador y a la PSSRB, el Comité toma nota, en primer lugar, de que la redacción final del nuevo párrafo 5.1(1)(a) de la PSRA define como cargo directivo o de carácter confidencial "todo cargo cuyo titular desempeñe importantes funciones y responsabilidades en la formulación y determinación de toda política o programa del Gobierno del Canadá". El Comité estima que los términos utilizados establecen criterios claros y precisos y que por definición limitan el número de empleados que pueden ser excluidos en virtud de esta disposición.
7. 129. Análogamente, el Comité no considera que el artículo 32(4)(b) de la PSRA, que autoriza al empleador clasificar a los miembros del grupo ejecutivo en un cargo directivo o de carácter confidencial, confiere una facultad discrecional excesiva al empleador, ya que estas personas son, por definición, empleados de alto nivel cuyas funciones normalmente se consideran como funciones decisorias o directivas o cuyas funciones son de naturaleza altamente confidencial. La naturaleza de sus funciones y deberes parecería justificar su exclusión de la PSRA para los efectos de la negociación colectiva.
8. 130. En lo que respecta el argumento del querellante según el cual, como consecuencia de la labor de reorganización de la clasificación efectuada por el Gobierno, el empleador podrá reducir de manera drástica el número de categorías profesionales dentro de la administración pública, el Comité observa que ciertamente el número de estas categorías quedará reducido ya que, conforme lo reconoce el propio Gobierno, el objeto de la reestructuración consiste en simplificar el sistema de clasificación que incluye a estas categorías. No obstante, el Comité toma nota de que, en virtud del artículo 41(2) de la PSRA, un tribunal de trabajo independiente (la PSSRB) habrá de determinar si un grupo de empleados constituye una unidad apropiada para la negociación colectiva, habida cuenta del plan de clasificación que incluye a categorías y subcategorías profesionales, y de que "si se planteare alguna duda en cuanto a si un empleado o una categoría de empleados deben o no ser incluidos en esa unidad o han de ser incluidos en otra unidad, la Comisión zanjará la cuestión, a solicitud del empleador o de toda organización empleada interesada" (artículo 36 de la PSSRA). Aun si ciertos empleados de nivel superior o intermedio que anteriormente pertenecieran a unidades de negociación se cambian a una nueva categoría profesional en virtud del nuevo sistema de clasificación, a juicio del Comité esto no permitirá al Gobierno servirse de las cláusulas de exclusión del personal de dirección para determinar si esos empleados gozarán del derecho de organizarse con fines de celebrar negociaciones colectivas, ya que en virtud de las disposiciones de la legislación recae en la PSSRB la responsabilidad de determinar esta cuestión sobre la base de las cláusulas de exclusión modificadas.
9. 131. En cuanto al alegato del querellante según el cual el artículo 32(4)(d) de la PSRA extiende de manera importante las cláusulas de exclusión del personal directivo contenidas en la PSSRA al definir el cargo de un "empleado del Consejo del Tesoro" como un cargo directivo o de carácter confidencial, el Comité toma nota de que esta cláusula de exclusión de hecho abarca a todos los empleados del Consejo del Tesoro que, sin embargo, no se mencionaban en absoluto en la PSSRA. El Comité observa que el Consejo del Tesoro es el departamento que representa al Gobierno en su calidad de empleador con respecto a todos los empleados gubernamentales. Observa asimismo que, según se desprende de los argumentos esgrimidos por el Gobierno, la inmensa mayoría de los empleados de la secretaría del Consejo del Tesoro tienen que ocuparse, en el desempeño de sus funciones normales, de asuntos directamente relacionados con las responsabilidades del Consejo del Tesoro en su calidad de "empleador". No obstante, el Comité no puede estar de acuerdo con que una exclusión global como la que se introduce en virtud del párrafo 32(4)(d) de la PSRA, sin tener en cuenta la naturaleza o el nivel de las funciones, sea compatible con los principios de la libertad sindical. El Comité estima, como lo hiciera en un caso similar en que estaban involucrados el mismo querellante y el Gobierno (véase 194.o informe (Canadá), párrafos 57 y 58), que la exclusión de los empleados del Consejo del Tesoro del ámbito de aplicación de la PSRA debería limitarse a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.

Recomendación del Comité

1. 132. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité hace hincapié en la importancia que tiene la celebración de consultas antes de promulgar una legislación mediante la cual el Gobierno entiende modificar las estructuras de negociación en las que efectiva o indirectamente actúa en calidad de empleador;
   • b) el Comité invita al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que los empleados que queden excluidos de la ley de 1992 de reforma de la administración pública en virtud de las cláusulas de exclusión del personal directivo que dicha ley contiene, gocen del derecho de establecer sus propias organizaciones con el fin de fomentar y defender los intereses de sus miembros, de conformidad con el Convenio núm. 87, y
   • c) si bien el Comité considera que la mayoría de las cláusulas de exclusión contenidas en la ley de 1992 de reforma de la administración pública están en conformidad con los principios de la libertad sindical, solicita del Gobierno que limite la exclusión de los empleados del Consejo del Tesoro a aquellos de alto nivel que, por sus funciones, se considere normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.