Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 284, Novembre 1992

Cas no 1616 (Canada) - Date de la plainte: 20-DÉC. -91 - Clos

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INTRODUCTION
A. Alegatos del querellante
B. Respuesta del Gobierno
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité
ANEXO

595. En una comunicación de 20 de diciembre de 1991, el Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno del Canadá, en nombre de la Alianza de la Función Pública del Canadá (AFPC). La Internacional de Servicios Públicos (ISP) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) manifestaron su apoyo a esta queja en sendas comunicaciones fechadas los días 23 de diciembre de 1991 y 9 de enero de 1992, respectivamente.
596. El Gobierno del Canadá comunicó su respuesta el 2 de junio de 1992.
597. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

598. En su comunicación de fecha 20 de diciembre de 1991, la organización querellante alega que el Gobierno del Canadá violó los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 al promulgar el 2 de octubre de 1991 el proyecto de ley C-29, que se convertiría en la ley sobre la remuneración del sector público (en adelante denominada "la ley"), algunas de cuyas principales disposiciones, en especial aquellas que citan o en que se basan el querellante y el Gobierno, se reproducen en el anexo del presente documento a efectos de facilitar la consulta.
599. Entre febrero y diciembre de 1991 expiraron los convenios colectivos firmados entre la AFPC y el Consejo del Tesoro, y que afectan a 155.000 empleados del Gobierno federal, repartidos en 35 unidades de negociación. En el caso de estos empleados, la negociación colectiva se rige por la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública. En febrero y marzo de 1991 se celebraron encuentros, pero el 26 de febrero de 1991 apenas unas horas después de que hubieran comenzado las negociaciones directas, el Gobierno presentó un presupuesto en el que definía explícitamente los parámetros financieros aplicables a las negociaciones futuras con la AFPC y otros grupos de empleados del Gobierno canadiense. No obstante este presupuesto, la AFPC estaba decidida a proseguir las negociaciones. Por su lado, el Gobierno hizo saber que toda negociación futura estaba supeditada a la aceptación por parte de la AFPC de las disposiciones enunciadas en el presupuesto. En la práctica, esto significaba el fin del proceso de negociación, y acarreaba la presentación del proyecto de ley C-29 con fecha 2 de octubre de 1991. La finalidad explícita del presupuesto y la ley era acabar con la negociación colectiva en el sector público federal del Canadá y establecer las condiciones de empleo por vía de decreto.
600. En su presupuesto de febrero de 1991, el Gobierno reconocía que las subidas salariales concedidas al sector federal desde 1984 habían sido inferiores a las del sector privado, e incluso a las de los sectores provincial y municipal, pero pedía a los asalariados del sector público que tuvieran en cuenta las dificultades en que la recesión sumía a todos los canadienses, y que asumieran la parte que les correspondía del peso de las restricciones financieras. El Gobierno manifestó entonces su oposición a unas subidas salariales superiores al 3 por ciento en cada uno de los tres años siguientes. Pero esto significaba pasar por alto el hecho de que, en el transcurso de los seis últimos años, los sueldos de los funcionarios federales habían sufrido un muy fuerte deterioro en valores reales. Por otra parte, el aumento sería autorizado únicamente si se compensaba con una reducción de 2.000 años-persona por cada fracción de aumento del 1 por ciento.
601. Al tiempo que reiteraba su intención de proseguir las negociaciones con sus empleados, el Gobierno hizo las declaraciones siguientes: "En opinión del Gobierno es importante mantener unas relaciones de trabajo eficaces con los sindicatos de la función pública, a pesar de las restricciones que imponen las circunstancias; el Gobierno velará por que los árbitros y los conciliadores estén bien informados de las repercusiones en el empleo de unos reglamentos excesivos impuestos por terceros. No obstante, en caso necesario, el Gobierno no vacilará en recurrir a medidas legislativas para evitar unos reglamentos excesivos, negociados o reconocidos por terceros. El Gobierno no vacilará tampoco en recurrir a medios legislativos para evitar toda interrupción del trabajo que perjudique la prestación de los servicios al público". (Presupuesto, página 83.) En realidad, el Gobierno dijo a sus empleados que debían aceptar ajustes salariales del 3 por ciento en 1991, 1992 y 1993, pues de lo contrario se les impondrían restricciones salariales por la fuerza de la ley.
602. En abril de 1991, el 62 por ciento de los afiliados de la AFPC votaron a favor de la huelga si sus negociadores no llegaban a firmar un convenio colectivo que no implicara la aceptación de las condiciones previas impuestas por el Gobierno. Entre finales de mayo y mediados de junio, al interrumpirse las negociaciones en todas las mesas, la AFPC pidió que se constituyeran juntas de conciliación, con arreglo a lo dispuesto en la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública. Cuando estas juntas hubieron presentado sus informes, las distintas unidades de negociación obtuvieron la posibilidad de ir legalmente a la huelga a principios de septiembre. Durante todos estos meses, la AFPC hizo saber tanto en público como en privado que estaba dispuesta a reanudar las negociaciones para tratar de firmar convenios colectivos, postura que mantuvo tras la publicación de los informes de las juntas de conciliación. Ahora bien, sus propuestas no sólo no fueron aceptadas, sino que tampoco tuvieron eco ante el empleador, cuya postura se mantuvo inamovible. De hecho, el 19 de junio de 1991 el presidente del Consejo del Tesoro pronunció una declaración ante la Cámara de los Comunes, en la cual reiteraba la decisión del Gobierno de atenerse a su programa de restricciones presupuestarias y anunciaba que se había modificado el programa de restricciones salariales propuesto (el 3 por ciento de aumento en cada uno de los tres años siguientes), para ofrecer ahora 0 y 3 por ciento en dos años.
603. Las distintas juntas de conciliación (compuestas por un representante del empleador, un representante de los empleados y un presidente neutral) estudiaron las cuestiones en litigio y formularon recomendaciones a las partes con miras a facilitar la negociación de convenios colectivos. Algunas juntas presentaron un informe llamado "sin objeto", lo que daba a entender que no estaban en condiciones de formular recomendaciones, mientras que otras llegaron a la conclusión de que el programa de restricciones salariales del Gobierno y la actitud de este último frente a la negociación eran sumamente insatisfactorias. En definitiva, los informes de las juntas de conciliación apoyaban la postura de la AFPC y rechazaban abiertamente la del Gobierno.
604. Con respecto a la cuestión del salario igual por el desempeño de funciones equivalentes, punto de importancia capital para las unidades de negociación de composición mayoritariamente femenina, una junta de conciliación calculó que la diferencia salarial se situaba entre el 10 y el 15 por ciento, y recomendó a las partes que negociaran seriamente los reajustes paritarios durante esta rueda de negociaciones. El Gobierno se opuso a esta iniciativa, aduciendo que existía una fuente de financiación aparte para la solución de las quejas en materia de igualdad salarial, que debían tratarse ante la Comisión Canadiense de Derechos Humanos (CCDH) y no por vía de negociaciones. Ahora bien, el Gobierno entabló paralelamente un procedimiento judicial para evitar que la susodicha Comisión se ocupara de este asunto.
605. A finales de agosto, tras la publicación de los informes de las juntas de conciliación, la AFPC hizo saber en público tanto como en privado que estaba dispuesta a reanudar las negociaciones, y a hacerlo de buena fe. Conjuntamente con otros agentes negociadores, pidió que se designara un mediador. El Gobierno rechazó sistemáticamente estas solicitudes, aunque había contado con dieciocho días enteros, desde la publicación del primer informe de la junta de conciliación hasta el primer día de la huelga, para reconsiderar su postura y reanudar las negociaciones de buena fe. La AFPC se encontró, entonces, ante la disyuntiva nada envidiable de tener que aceptar el ultimátum del Gobierno o ir a la huelga. También en esta oportunidad el Gobierno manifestó su menosprecio por el proceso de la libre negociación colectiva. Inmediatamente antes de la huelga reiteró su amenaza de que se replicaría a toda huelga con la promulgación inmediata de una ley de reintegración al trabajo. Pasando por encima del ultimátum, las amenazas y la intimidación, la AFPC declaró la huelga el 9 de septiembre de 1991.
606. El día siguiente, la AFPC presentó ante la Comisión de Relaciones de Trabajo en la Función Pública (CRFP) una queja contra el Gobierno por haber entablado éste negociaciones de mala fe. Esta Comisión llegó a la conclusión de que el Gobierno había negociado de mala fe: "La obligación que impone la ley a quienes se ocupan de las relaciones de trabajo en la función pública de negociar de buena fe y de hacer esfuerzos razonables por firmar un convenio colectivo es, en el fondo, prácticamente la misma para el empleador en el caso que nos ocupa que para todos los demás empleadores de los otros sectores de actividad en el Canadá. El hecho de insistir en que se aceptan determinadas condiciones antes de negociar las condiciones de trabajo en la mesa de negociaciones contraviene el requisito de que se han de hacer esfuerzos razonables para firmar un convenio colectivo. Por consiguiente, la Comisión declara que el empleador actuó en contravención del artículo 51 de la ley, y le ordena que respete el susodicho artículo". Haciendo caso omiso de esta decisión, el Gobierno presentó el proyecto de ley C-29 con fecha 16 de septiembre.
607. El 17 de septiembre de 1991 el Gobierno consintió en suspender el debate parlamentario sobre el proyecto de ley C-29 y reanudar las negociaciones sin condiciones previas y, por su lado, la AFPC aceptó levantar la huelga. Poco tiempo después, el empleador presentó nuevas propuestas que modificaban levemente su programa de restricciones, según las cuales ofrecía a los empleados que percibían las remuneraciones más bajas una prima de 500 dólares canadienses en el momento de la firma, pero que no se incorporaría a las tasas de remuneración. Este programa de restricciones revisado pasó a ser la nueva condición previa del empleador. Tras interrumpirse nuevamente las negociaciones, se reanudó la huelga el 27 de septiembre. La ley entró en vigor con fecha 2 de octubre, y los afiliados de la AFPC se vieron obligados a reanudar el trabajo a partir del día siguiente.
608. El Gobierno acostumbra promulgar leyes que imponen el retorno al trabajo: entre 1950 y 1991 se cuentan veinticinco leyes de esta naturaleza, y sólo en 1991, cuatro. Ha llegado al punto de considerar que las leyes de reintegración al trabajo son parte integrante del proceso de la negociación colectiva. Por consiguiente, en vez de alentar a las partes en un conflicto a resolver los problemas en litigio, el Gobierno demuestra por su actitud que está dispuesto a recurrir sistemáticamente a la ley para poner término a los conflictos, lo cual hace que los empleadores del sector público federal sean cada vez más reacios a la negociación. Esto explica que en el mismo momento en que la AFPC y el Gobierno canadiense iban a intercambiar reivindicaciones y propuestas contractuales y fijar el calendario de negociaciones, el Gobierno preparaba un presupuesto que establecía condiciones previas a la negociación y aclaraba que, en caso de que las unidades de negociación no aceptaran estas condiciones previas, se promulgaría una ley con el fin de imponer los convenios colectivos y poner término a toda huelga lícita.
609. La ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública establece dos modalidades de solución de los conflictos: la conciliación, que puede derivar en el ejercicio del derecho de huelga, y el arbitraje por un tercero independiente. Este último dispositivo fue el elegido por un pequeño grupo de empleados del Consejo de Investigación Médica del Canadá, representado asimismo por la AFPC, quienes recurrieron a un consejo de arbitraje de la Comisión de Relaciones de Trabajo en la Función Pública; esta última pronunció una sentencia ejecutoria con fecha 28 de agosto, en virtud de la cual autorizaba aumentos salariales superiores a los previstos en el programa de restricciones salariales del Gobierno. Pero estos aumentos se rebajaron tras la promulgación de la ley, lo cual constituye una violación más de los convenios de la OIT.
610. La ley prolonga los convenios colectivos por veinticuatro meses, período durante el cual se congelarán las tasas de remuneración hasta la fecha en que habría expirado el convenio colectivo de no existir el proyecto de ley C-29, y se aumentarán en el 3 por ciento un año después de dicha fecha. Además, la ley estipula que los convenios colectivos prolongados seguirán "vigentes y sin modificaciones durante el período de prórroga". De este modo el Gobierno prolongó todas las disposiciones normativas de los convenios. A ello caber añadir que el artículo 13 de la ley perpetúa las restricciones salariales al superponerse al proceso de negociación normal, que debería reanudarse al expirar los períodos de prórroga.
611. Para asegurarse de que los agentes negociadores acatan las disposiciones de la ley, el artículo 14 les prohíbe declarar, recomendar, tolerar o consentir una huelga, y prohíbe asimismo a todo asalariado participar en una huelga. Quien viole este artículo se expondrá al pago de una multa de 1.000 dólares canadienses por día, en el caso de un asalariado, de 50.000 dólares por día para los dirigentes y representantes de los agentes negociadores, y de 100.000 dólares por día para los agentes negociadores. Como en el momento de promulgarse la ley 80.000 afiliados de la AFPC estaban en huelga, si se hubieran aplicado las multas máximas el sindicato y sus afiliados habrían tenido que pagar 81,5 millones de dólares canadienses por día. Por último, el Gobierno se reservó la facultad de descontar el importe de las multas de las cuotas sindicales retenidas en nómina. Unas disposiciones de esta naturaleza, indignas de una sociedad libre y democrática, son contrarias a los principios de libertad sindical.
612. En resumidas cuentas, el Gobierno ha dado muestras de una intransigencia absoluta al imponer condiciones previas en toda negociación. Según las conclusiones de la Comisión de Relaciones de Trabajo en la Función Pública, organismo independiente, el Gobierno negoció de mala fe. Como no pudo convencer a la AFPC y a una comisión de arbitraje independiente de que aceptaran el programa de restricciones salariales, el Gobierno promulgó una ley que hace caso omiso del dispositivo legislativo establecido para la solución de los conflictos de trabajo en el sector público federal. La ley prolonga los convenios colectivos, impone la congelación de los salarios durante un año y autoriza un aumento salarial máximo del 3 por ciento por año, congela otras condiciones de empleo negociadas, impide que los agentes negociadores recuperen en rondas de negociaciones subsiguientes los beneficios previstos pero no obtenidos, e impone fuertes multas personales a los agentes negociadores, a los dirigentes y a los afiliados en caso de incumplimiento de la ley.
613. La queja de la AFPC viene acompañada de una larga lista de editoriales de periódicos de todo el Canadá, de cuya lectura se desprende, en opinión de la Alianza que si bien el principio de las restricciones financieras goza de un apoyo general, en cambio la postura del Gobierno frente a la negociación colectiva es objeto de pública condena. Pero, lo más grave es que el Gobierno ha debilitado la situación económica de los trabajadores y se ha negado a reconocer sus derechos inherentes a la libertad sindical.
614. En su comunicación de fecha 20 de diciembre de 1991, el CTC informaba que se habían presentado quejas similares contra cinco gobiernos provinciales, y recordaba que las relaciones de trabajo se están deteriorando rápidamente en las funciones públicas del Canadá, pues los distintos gobiernos están dispuestos a promulgar leyes que suprimen o restringen gravemente la negociación colectiva en el sector. De este modo, las legislaciones federal y provinciales deniegan o cercenan los derechos fundamentales de más de 500.000 trabajadores canadienses. En opinión del CTC, sería conveniente que, en el transcurso de los próximos meses, el Comité de Libertad Sindical enviara una misión independiente al Canadá para que pueda hacerse una idea exacta de la magnitud del deterioro. Por consiguiente, invita al Comité a que piense seriamente en la posibilidad de enviar una misión de estas características, lo cual le permitiría tener un conocimiento cabal de las preocupaciones que suscitan las relaciones de trabajo en la función pública del Canadá.

B. Respuesta del Gobierno

615. En su comunicación de 2 de junio de 1992, el Gobierno pone en duda las declaraciones de la AFPC, y proclama que ni en el presupuesto de 1991 ni en la ley sobre la remuneración del sector público se pone fin a la negociación en el sector. La finalidad del presupuesto era establecer unas medidas de restricción económica que permitieran allanar las dificultades financieras provocadas por un fuerte déficit y una deuda nacional agobiadora. En estas circunstancias, el Gobierno se vio obligado, entre otras cosas, a restringir temporalmente los aumentos salariales para sus empleados. La finalidad de la ley era cumplir con los objetivos del presupuesto al comprimir los gastos de funcionamiento de la administración pública y permitir la fijación de unas tasas salariales más propicias para reducir la inflación. Por otra parte, las limitaciones que la ley impone temporalmente al ejercicio del derecho de huelga en el sector público federal no constituyen una violación de los principios de libertad sindical.
616. El Gobierno se encontraba en una situación financiera muy difícil: el déficit federal se sitúa alrededor de los 30.000 millones de dólares canadienses desde hace más de varios años; la relación entre la deuda neta y el producto interno bruto es de más del 60 por ciento, y debería culminar en el 62,6 por ciento en el ejercicio financiero para 1992-1993; el pago de intereses de la deuda pública ascendió a 41,5 mil millones de dólares canadienses para el ejercicio financiero correspondiente a 1991-1992, lo que equivale a la tercera parte de los ingresos totales; además, el Gobierno no podía aumentar aún más los impuestos sin que con ello se resintiera peligrosamente la competitividad de la economía. Por lo tanto, estas dificultades financieras lo obligaron a un fuerte recorte de los gastos.
617. Las restricciones impuestas a los aumentos salariales de los funcionarios federales son uno de los tantos elementos del plan de contención de gastos instituido por el Ministro de Hacienda en el presupuesto correspondiente a 1990, y que reapareció en los presupuestos de 1991 y 1992. Este plan afectaba a muchos programas del Gobierno federal y acarreaba una reducción de los fondos transferidos a las provincias canadienses, con el fin de disminuir el gasto público en todo el país; el Gobierno intensificó también sus esfuerzos por reducir sus gastos de funcionamiento. El plan afectaba en especial a los presupuestos de funcionamiento, en los que los sueldos representan el 20 por ciento de los gastos para programas públicos. No obstante, la reducción de los gastos de funcionamiento se repartió equitativamente en toda la administración pública, lo cual significa que las restricciones no recayeron únicamente en los empleados sindicalizados de la función pública. Por ejemplo, en el presupuesto correspondiente a 1991-1992 se congelaron los presupuestos de inmovilización y funcionamiento de los ministerios, con exclusión de los sueldos, y en el de 1992 se votó una reducción del 3 por ciento con respecto a los fondos previstos para los ejercicios financieros correspondientes a 1992-1993 y a 1996-1997 (150 millones de dólares canadienses por año); se redujo en el 10 por ciento el número de directivos de la administración pública; se limitaron a 0 y 3 por ciento por dos años los aumentos salariales para los intendentes de la función pública, los miembros de las Fuerzas Armadas Canadienses y de la Gendarmería Real del Canadá, y los diputados; se congeló por un año el sueldo de todos los ministros.
618. En el presupuesto correspondiente a 1991, el Gobierno federal anunciaba, de común acuerdo con el Banco del Canadá, que entre los objetivos de reducción de la inflación, elemento primordial de su política económica, se establecían aumentos del índice de precios de consumo repartidos en doce meses, del 3 por ciento a finales de 1992, del 2,5 por ciento a mediados de 1994 y del 2 por ciento a finales de 1995. En su calidad de empleador de mayor autoridad, el Gobierno debe predicar con el ejemplo, asegurándose de que las liquidaciones salariales del sector público son congruentes con estos objetivos. La uniformidad de las liquidaciones salariales, decretada tras la promulgación de la ley sobre la remuneración del sector público, influyó en las previsiones inflacionistas y parece haber precipitado la tendencia a la baja de las liquidaciones salariales del sector privado. Desde que se fijaron objetivos para reducir la inflación, ésta acusó una fuerte tendencia a la baja. En febrero de 1992, el aumento del índice de precios de consumo, calculado en doce meses, era del 1,7 por ciento: es evidente que el Gobierno está en vías de lograr sus objetivos. Habida cuenta de estos factores, el programa de restricciones salariales instituido por la ley sobre la remuneración del sector público - una congelación de salarios en 1991 y un aumento del 3 por ciento en 1992 - no impone sacrificios demasiado grandes. Además, sale bien parado en una comparación con todas las demás liquidaciones salariales en el Canadá, que bajaron al 2,5 por ciento en el cuarto trimestre de 1991 y al 2,4 por ciento en febrero de 1992.
619. Por lo que se refiere a las quejas relativas a la violación de la libre negociación colectiva, es cierto que la ley impone restricciones en materia de remuneración. Sin embargo, los órganos de supervisión de la OIT han reconocido que, en determinadas circunstancias, la negociación de las condiciones de remuneración puede estar sujeta a ciertas restricciones (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1985, tercera edición, párrafo 641, y caso núm. 1147, 222.o informe, párrafo 117). En el presente caso, la ley respeta estas condiciones, puesto que se trata de una medida excepcional adoptada con el fin de hacer frente a las dificultades financieras ya invocadas; además, las restricciones se limitan a lo estrictamente necesario para la economía y, con algunas salvedades, la ley afecta a los convenios colectivos tan sólo durante un período limitado. Como la ley permite las negociaciones respecto de toda una gama de temas que no caen dentro de la definición de "remuneración", contiene asimismo garantías para ciertas cláusulas de los convenios colectivos cuya finalidad es proteger el nivel de vida de los trabajadores.
620. Contrariamente a lo manifestado por la AFPC en su queja, la ley no suspende la negociación colectiva referida a cualesquiera otras cláusulas sobre cuestiones salariales u otras no pecuniarias. El artículo 8 de la ley, por ejemplo, dispone que las condiciones de empleo que no están ligadas a la remuneración pueden modificarse mediante acuerdo por escrito entre las partes. Entre las ventajas concedidas por aquellos convenios colectivos que no están comprendidos en la definición de "remuneración" figuran las emanadas de una recomendación del Consejo Nacional Mixto, organismo compuesto por representantes del Gobierno en su calidad de empleador y representantes de los sindicatos de la función pública. Entre estas ventajas cabe, pues, mencionar las indemnizaciones previstas en caso de reorganización del personal, las primas por puestos de trabajo aislados o en el extranjero, y los subsidios de viaje y traslado; trátase en todos los casos de beneficios de carácter "salarial". Al permitir que se modifiquen las condiciones de empleo que no están ligadas a la "remuneración", el artículo 8 da también cabida a las negociaciones respecto de cláusulas cuyo contenido es ajeno a lo "pecuniario". En diciembre de 1991 el Gobierno se dirigió por escrito a todos los sindicatos de la función pública para proponerles precisamente negociaciones sobre cuestiones normativas.
621. El hecho de que la ley no suspende la negociación colectiva en la función pública federal queda también demostrado por los distintos acuerdos que el Gobierno del Canadá ratificó con los sindicatos de la función pública al término de negociaciones que se desarrollaron desde la entrada en vigencia de la ley. En el otoño de 1991, por ejemplo, el Gobierno negoció con dichos sindicatos una nueva directriz sobre la reorganización del personal, que entró en vigencia el 15 de diciembre de 1991; el 20 de diciembre de 1991, fecha en que la AFPC presentó su queja ante la OIT, el Consejo del Tesoro y la AFPC concertaron un acuerdo con el fin de modificar el régimen de seguros de la asistencia odontológica; con fecha 10 de marzo de 1992, el Consejo del Tesoro y la AFPC celebraron un acuerdo con la finalidad de modificar el convenio marco de la AFPC, amoldándolo a la ordenanza del Tribunal de Derechos Humanos.
622. Distintas fuentes sindicales confirman que la negociación colectiva ha funcionado correctamente, incluso después de la entrada en vigor de la ley. En el número del invierno de 1991-1992 del boletín trimestral de la AFPC se publica lo siguiente: "La AFPC ha negociado con éxito una seguridad de empleo prácticamente inmune para aquellos de sus miembros que son empleados designados durante un período determinado al servicio de la administración pública federal. (...) En los días siguientes a la promulgación de la ley que ponía fin a la huelga, en momentos en que estaba gravemente comprometida la seguridad del empleo, los negociadores del Consejo del Tesoro empezaron a ceder terreno. _Qué resultado se obtuvo? La garantía de que las trabajadoras y los trabajadores designados por un período indeterminado reciban una oferta de empleo razonable cuando sus nombres aparezcan en la lista de empleados supernumerarios; la protección salarial mientras las trabajadoras y los trabajadores sigan al servicio de la función pública federal; restricciones en cuanto a la capacidad de la administración pública de subcontratar el trabajo". La AFPC se atribuye con razón el mérito de haber logrado grandes adelantos en materia de seguridad de empleo y protección salarial, en el contexto de una negociación colectiva que se desarrolló posteriormente a la entrada en vigor de la ley. Por último, siguen su curso diversas consultas entre el Gobierno y los sindicatos de la función pública, tanto en el ámbito del Consejo Nacional Mixto como fuera del mismo.
623. En última instancia, la ley no vulnera el clausulado de ningún convenio colectivo ratificado por el Gobierno y un sindicato de la función pública antes de la presentación del presupuesto de 1991. Unicamente en tres casos se modificaron en virtud de la ley las sentencias arbitrales pronunciadas entre el 26 de febrero de 1991 (fecha de presentación del presupuesto) y el 3 de octubre de 1991 (fecha de entrada en vigencia de la ley), a fin de ajustarlas a la política legislativa del Gobierno, todo ello dentro del pleno respeto de los principios enunciados por el Comité sobre el particular (Recopilación, op. cit., párrafo 640). De lo anterior se desprende que el Gobierno no infringió los Convenios núms. 98, 151 y 154 de la OIT, y que las restricciones impuestas a la negociación colectiva dentro del sector público federal son conformes a las normas de la OIT.
624. Contrariamente a lo expuesto por la AFPC en su queja, ninguna disposición de la ley menoscaba la libertad de los trabajadores de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos. Desde la fecha de entrada en vigencia de la ley, un nuevo agente negociador pidió ser acreditado para entablar negociaciones en nombre de un grupo representado actualmente por la AFPC, y dos otros grupos de empleados iniciaron a principios de 1991 negociaciones ante el Consejo del Tesoro, con objeto de firmar un primer convenio colectivo.
625. En cuanto a las restricciones del derecho de huelga, el Gobierno reitera que, en el pasado, el Comité estimó que cabe restringir o incluso prohibir el derecho a la huelga en la función pública o en los servicios esenciales, en sentido estricto de la palabra, a condición de que se facilite a los trabajadores protección adecuada para compensar esta limitación de su libertad de acción (caso núm. 1147, 222.o informe, párrafo 116). La ley confiere precisamente esta clase de protección. Primero, el artículo 8 autoriza una negociación colectiva dentro de ciertas limitaciones, como ya se ha explicado. Segundo, el artículo 22 permite que todo un grupo de asalariados quede fuera del alcance de la ley; por consiguiente, permite la negociación colectiva de todas las modalidades de empleo, bajo reserva de las restricciones financieras enunciadas en la ley. Tercero, siguen vigentes todas las disposiciones de la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública que no son contrarias a las de la ley, incluidas las que permiten designar un mediador para ayudar a las partes a dirimir los conflictos que puedan plantearse mientras se aplican las restricciones. Cuarto, el párrafo 7, 2) de la ley permite modificar las disposiciones en la medida necesaria para establecer una nueva norma de clasificación o una revisada.
626. La ley constituye una medida de carácter excepcional adoptada con el fin de superar unas dificultades económicas acuciantes. Se han impuesto las restricciones que resultan imprescindibles para los imperativos de la economía. La ley afecta a todos los asalariados durante un período determinado, con algunas excepciones bien precisas, y garantiza el retorno a las prácticas habituales al cumplirse dicho período. Por consiguiente, el Gobierno no transgredió el artículo 3 del Convenio núm. 87. En otros términos, las limitaciones que la ley impone al derecho de huelga en el sector público federal del Canadá son consecuentes con las normas de la OIT. Por otra parte, la ley no contraviene la Carta Canadiense de Derechos y Libertades, que en su artículo 2 dispone que toda persona tiene derecho a la libertad de asociación.
627. En lo tocante a las quejas de la AFPC sobre la conducta del Gobierno antes de la huelga y durante la misma, el Gobierno mantiene que la Comisión de Relaciones de Trabajo en la Función Pública no sentenció nunca que hubiese actuado de mala fe, sino que había llegado simplemente a la conclusión de que el Gobierno no había hecho todos los esfuerzos razonables para negociar, siendo éste uno de los tres requisitos claros establecidos en el artículo 51 de la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública (reunirse y entablar negociaciones; negociar de buena fe; hacer todos los esfuerzos razonables por firmar un convenio). Tras la suspensión de la huelga y la presentación del proyecto de ley, el Gobierno formuló unas propuestas en las que ofrecía condiciones más ventajosas, incluido el pago de una suma de 500 dólares canadienses a los empleados que percibían las remuneraciones más modestas (oferta que se incorporó posteriormente al texto de la ley). El Gobierno se mantuvo, empero, inamovible en su postura respecto del principio de 0 y 3 por ciento de aumento a lo largo de un período de dos años. Por otra parte, contrariamente a lo que alega la AFPC, el Gobierno no "se valió de todas las ocasiones de castigar individualmente a los trabajadores que hubieran cometido una violación técnica de la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública. Toda medida disciplinaria dictada contra los funcionarios que no se presentaron a sus puestos de trabajo durante la huelga estuvo amparada en esta ley. Los funcionarios castigados con medidas disciplinarias gozan de la protección que les confieren la ley y los convenios colectivos en los que estén comprendidos, incluido el derecho de recurrir a un tercero independiente para el arbitraje de sus quejas". Por su parte, durante la huelga el Gobierno se atuvo a lo dispuesto en la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública.
628. En lo concerniente a las quejas de la AFPC sobre la paridad salarial, el Gobierno recalca que la ley no suspende la paridad salarial en la función pública. Se seguirán pagando a los empleados reajustes paritarios por un valor de más de 80 millones de dólares canadienses; estos reajustes son objeto de un litigio pendiente ante el Tribunal de Derechos Humanos, el cual se pronunciará sobre el derecho a estos pagos; el párrafo 7, 1) de la ley, que impone de hecho la congelación de casi todas las disposiciones relativas a la remuneración, está sujeto a la ley canadiense sobre los derechos humanos, en virtud de la cual se autoriza el pago de los reajustes paritarios actuales o de los que pueda dictar el Tribunal de Derechos Humanos.
629. En cuanto a las quejas relativas al carácter permanente de las restricciones impuestas por la ley, el artículo 13 tiene únicamente la finalidad de evitar que se recuperen los ingresos perdidos al cabo del período de dos años. Por último, las sanciones previstas por la ley guardan relación con las faltas cometidas: así lo acepta el Comité (Recopilación, op. cit., párrafo 441). Por añadidura, para que las multas puedan imponerse por ley se requiere previamente que un tribunal competente haya pronunciado una condena, conforme al procedimiento judicial aplicable; dado que los artículos 15 a 17 establecen únicamente multas máximas, les incumbiría a los tribunales decidir en cada caso el importe de la multa en proporción con la infracción cometida.
630. El Gobierno afirma, para concluir, que la ley era necesaria para hacer frente a unas circunstancias especiales, y que de ningún modo deshacía los compromisos que el Canadá ha contraído con arreglo a los convenios de la OIT, aun cuando imponga ciertas restricciones financieras.

C. Conclusiones del Comité

631. El Comité toma nota de que este caso se refiere a ciertas restricciones que limitan la negociación colectiva de los asalariados de la función pública federal canadiense, que fueron impuestas en virtud de una ley con la que se ponía término a una huelga lícita de estos funcionarios y se limitaban a 0 y 3 por ciento, respectivamente, las subidas salariales concedidas para los dos años siguientes. El Gobierno mantiene fundamentalmente que la difícil situación económica había hecho imperativa la adopción de estas medidas, las cuales son compatibles con los principios de la OIT.
632. Antes de examinar la queja en su contenido esencial, el Comité desea explicar brevemente las circunstancias en las que fue recibida. En octubre y diciembre de 1991 el Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) presentó seis quejas por violación de la libertad sindical contra el Gobierno federal del Canadá y los de cinco provincias canadienses (Canadá, caso núm. 1616; Columbia Británica, caso núm. 1603; Manitoba, caso núm. 1604; Nuevo Brunswick, caso núm. 1605; Nueva Escocia, caso núm. 1606; y Terranova, caso núm. 1607). Posteriormente se recibió otra queja contra Nueva Escocia, presentada por otra organización querellante (caso núm. 1624). El denominador común de estas quejas es que todas se refieren a aplazamientos o congelaciones salariales en la función pública y a restricciones del derecho de los funcionarios de negociar colectivamente en estos distintos ámbitos, medidas que a veces se acompañan de una prohibición del derecho de huelga.
633. Por lo que respecta al presente caso, el Comité ha detallado las observaciones y argumentos elaborados presentados por ambas partes. En especial, estudió con detenimiento las explicaciones y la documentación presentadas por el Gobierno sobre la difícil situación económica y presupuestaria por la que atraviesa el país. No cabe la menor duda de que el Gobierno estaba convencido de que para poner coto a la situación era preciso aplicar unas leyes que restringieran las subidas salariales. Por su lado, los querellantes están convencidos de que el método utilizado por el Gobierno no era la mejor forma de solucionar los problemas económicos del país. Como ya ha quedado dicho en un caso anterior sobre distintas leyes provinciales restrictivas en el Canadá (casos núms. 1172, 1234, 1247 y 1260, 241.er informe, párrafo 113), no le incumbe al Comité pronunciarse sobre la idoneidad de los argumentos económicos en que basa su punto de vista el Gobierno ni sobre las medidas que adoptó; véanse asimismo las observaciones generales que figuran en el informe de la misión de información y estudio sobre estos casos (241.er informe, párrafos 9 a 13 del anexo).
634. Las pruebas presentadas en este caso demuestran claramente que el presupuesto de febrero de 1991 y la ley por la que se concretaba la política del Gobierno, anularon la negociación salarial real en el caso de los empleados de la función pública del Canadá. A la unidad de negociación del Consejo de Investigaciones Médicas, que había elegido la vía del arbitraje y obtenido subidas superiores a los topes fijados por la ley, se le redujeron estos aumentos. Las unidades de negociación que habían optado por el mecanismo de conciliación y huelga debieron reanudar el trabajo en virtud de la ley que les imponía una congelación salarial y, luego, un aumento del 3 por ciento, y prohibía toda huelga con la amenaza de aplicar severas sanciones pecuniarias. La Comisión de Relaciones de Trabajo de la Función Pública, organismo neutral, llegó a la conclusión de que, en su calidad de empleador, el Gobierno "había insistido para que el agente negociador aceptara como condición previa a la negociación la política de restricción de las remuneraciones de la función pública anunciada en el presupuesto del 26 de febrero" (decisión de fecha 16 de septiembre de 1991, párrafo 8). Esta Comisión decidió que "insistir en la aceptación de condiciones antes de que se negocien las condiciones de trabajo en la mesa de negociaciones contraviene el requisito de que ha de hacerse todo esfuerzo razonable por firmar un convenio colectivo" (ibíd., párrafo 11).
635. En lo tocante a las medidas de estabilización económica que limitan los derechos de negociación colectiva, el Comité reconoció que cuando, por razones imperativas de interés económico nacional y en virtud de una política de estabilización, un gobierno considera que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (Recopilación, op. cit., párrafo 641). La Comisión de Expertos adoptó un enfoque semejante sobre el particular (Estudio general de 1983, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 315).
636. El Comité toma nota en el presente caso de que la ley congela los salarios de los funcionarios federales durante un año, y autoriza un aumento del 3 por ciento para el año siguiente. Toma asimismo nota de que la ley establece el pago de una suma global para los empleados que perciban remuneraciones más bajas y, en virtud de su artículo 7.1, mantiene las disposiciones relativas a la igualdad salarial entre hombres y mujeres, fijadas en la ley canadiense sobre los derechos humanos. El Comité reconoce, por último, que la ley tiene una vigencia limitada y que permite una negociación - si bien dentro de márgenes estrechos - sobre las cláusulas normativas, algunas de las cuales tienen, sin embargo, una incidencia monetaria; el Comité comprueba, por ejemplo, que actuando por vía de negociación, la AFPC logró adelantos en materia de seguridad de empleo y subcontratación del trabajo. Considerando las circunstancias en su conjunto, el Comité estima que la negociación colectiva en el sector público federal está sujeta a fuertes restricciones durante un período de dos años, y que el Gobierno impone unilateralmente los aumentos salariales. No obstante, se han tomado ciertas disposiciones para preservar el nivel de vida de los trabajadores, en especial de los que perciben los ingresos más modestos.
637. Ahora bien, el Comité toma nota de que el Gobierno ha recurrido en reiteradas ocasiones a leyes de este tipo, sobre todo en los últimos años. Esta queja guarda cierta similitud con el caso núm. 1147 (222.o informe, párrafos 97 a 121), oportunidad en la que el Gobierno del Canadá había limitado a 6 y 5 por ciento los aumentos salariales de sus funcionarios durante un período de veinticuatro meses. Desde 1989, el Comité ha tenido la oportunidad de examinar dos quejas de esta naturaleza presentadas contra el Gobierno federal (caso núm. 1438, 265.o informe, sector ferroviario, y caso núm. 1451, 268.o informe, trabajadores postales), y la organización querellante alega que entre 1950 y 1991 se promulgaron veinticinco leyes de esta índole, cuatro de ellas en 1991, afirmación que no desmiente el Gobierno. El Comité se halla en la obligación de señalar que las restricciones legislativas impuestas reiteradamente a este tipo de negociación colectiva no pueden tener a largo plazo sino un efecto negativo y desestabilizador en el clima de las relaciones de trabajo, pues implican que el legislador interviene con frecuencia para suspender o anular el ejercicio de los derechos reconocidos de los sindicatos y sus miembros. Esta actitud puede, además, socavar la fe de los asalariados en el valor de la afiliación a un sindicato, puesto que ello puede hacer pensar a los miembros o a quienes deseen serlo que es inútil afiliarse a una organización cuyo objetivo principal es representar a sus miembros en las negociaciones colectivas, si los resultados de estas últimas quedan muchas veces anulados por vía legislativa.
638. Por otra parte, el Comité no puede pasar por alto la severidad de las sanciones máximas fijadas en la ley para los trabajadores sindicados, los dirigentes sindicales y los sindicatos que desacataran la prohibición de ir a la huelga, y con tanta más razón por cuanto ésta se define en términos sumamente amplios y que, en virtud del artículo 20, las multas pueden deducirse de las cuotas sindicales retenidas en nómina por el Gobierno en su calidad de empleador. A este respecto el Comité reitera que imponer sanciones a los funcionarios públicos que han participado en una huelga no favorece el mantenimiento de relaciones de trabajo armoniosas.
639. El Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva para reglamentar las condiciones de trabajo de sus funcionarios, habiendo preferido promulgar la ley de 1991 sobre la remuneración del sector público que ha considerado deber adoptar. El Gobierno habría podido arreglárselas para que todas las partes examinaran detenidamente los objetivos reconocidos de interés general para el país, conforme a los principios enunciados en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113). Es muy necesario realizar una consulta amplia de esta índole cuando el Gobierno es al mismo tiempo el empleador y puede recurrir a la ley para modificar el equilibrio de la negociación con los sindicatos.
640. El Comité espera que el Gobierno se abstendrá en el futuro de adoptar medidas de esta naturaleza. Confía firmemente en que, al expirar la ley, los asalariados afectados por sus disposiciones podrán ampararse una vez más en el régimen de libre negociación colectiva establecido por la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública. El Comité destaca a este respecto el artículo 13 de la ley, cuyo objetivo es evitar que al expirar la ley se recuperen los ingresos perdidos. Aun comprendiendo el razonamiento en que se basa el artículo 13 de la ley, el Comité reitera que, para merecer y conservar la confianza de las partes, todo sistema de arbitraje debería ser totalmente independiente, y los árbitros no deberían actuar en función de criterios preestablecidos en materia legislativa. El Comité invita al Gobierno a mantenerle informado de la evolución de las relaciones de trabajo en el sector público federal.

Recomendación del Comité

641. A la luz de las conclusiones que anteceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) el Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva para reglamentar las condiciones de trabajo de sus funcionarios, habiendo preferido promulgar la ley de 1991 sobre la remuneración del sector público que ha considerado deber adoptar;
- b) tomando nota, no obstante, de que el Gobierno federal impuso unilateralmente grandes restricciones a la negociación colectiva en la función pública y prohibió la huelga bajo pena de severas sanciones pecuniarias, y advirtiendo, además, que recurrió a este tipo de leyes en numerosas oportunidades, sobre todo en el transcurso de los últimos años, el Comité espera que el Gobierno se abstendrá en el futuro de adoptar medidas de esta naturaleza, y
- c) el Comité invita al Gobierno a restablecer, en cuanto expire la ley, el régimen normal de libre negociación colectiva establecido por la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública, y en especial un dispositivo de arbitraje verdaderamente independiente, en virtud del cual los árbitros no actúen con sujeción a criterios preestablecidos en materia legislativa. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de las relaciones profesionales en el sector público federal.

ANEXO

LEY SOBRE LA REMUNERACION DEL SECTOR PUBLICO
(EXTRACTOS)
Definiciones e interpretación
2. 1) Se aplican en la presente ley las definiciones que figuran a
continuación:
...
- régimen de remuneración. Conjunto de disposiciones,
cualquiera que sea su
modo de elaboración, que rigen la fijación y la gestión de las
remuneraciones;
...
- remuneración. Toda forma de salario, gratificación o beneficio
proporcionando directa o indirectamente por el empleador, o en
su nombre, a un
asalariado o en provecho del mismo, con excepción de los que
se proporcionan
con arreglo a:
...
c) o al pago eventual, a partir de la fecha de entrada en vigor
de la presente
ley, a un asalariado cuya tasa salarial no excede de 27.500
dólares, o en su
provecho, de un importe global equivalente a:
i) en el caso del asalariado cuya tasa salarial no excede de
27.000 dólares, a
500 dólares;
ii) en el caso del asalariado cuya tasa salarial es de más de
27.000 dólares
pero de menos de 27.500 dólares, a la fracción de 500 dólares
que corresponde
al excedente de su tasa salarial por encima de los 27.000
dólares.
3. 1) La presente ley se aplica a los asalariados empleados:
a) en los ministerios y administraciones mencionados en el
anexo I;
b) en los consejos, comisiones, sociedades y otros organismos
mencionados en
el anexo II;
c) por el Senado, la Cámara de los Comunes y la Biblioteca del
Parlamento.
2) La presente ley se aplica asimismo:
a) al personal de los ministros, senadores y diputados;
b) a los administradores de las sociedades mencionadas en el
anexo II;
c) a los militares y oficiales de las Fuerzas Armadas
Canadienses;
d) a los miembros y oficiales de la Gendarmería Real del
Canadá.
...
5. 1) A reserva de lo dispuesto en el artículo 11, se prolonga por
dos años a
partir de la fecha de expiración prevista cuando aún no existía
el presente
artículo, el régimen de remuneración vigente el 27 de febrero de
1991 para los
asalariados a que se refiere la presente ley, y en especial todo
régimen de
remuneración prorrogado en virtud del artículo 6.
...
7. 1) Por derogación de cualesquiera otras leyes federales, con
excepción de
la ley canadiense sobre los derechos humanos, pero bajo
reserva de las demás
disposiciones de la presente ley, permanecen en vigencia y sin
modificaciones
durante el período de prórroga las disposiciones de un régimen
de remuneración
prorrogado en virtud de los artículos 5 ó 6, o de un convenio
colectivo, o de
una sentencia arbitral que conlleve un régimen similar.
2) El Consejo del Tesoro debe modificar las disposiciones de
todo régimen de
remuneración prorrogado en virtud de los artículos 5 ó 6, o
referido en el
artículo 11 o en un convenio colectivo o sentencia arbitral que
conlleve un
régimen similar si, en opinión del Consejo del Tesoro, la
modificación
consiste en una reconversión o una reclasificación necesaria a
la entrada en
vigencia de una norma de clasificación nueva o revisada.
...
9. 1) Por derogación de cualesquiera otras leyes federales, pero
bajo reserva
de lo dispuesto en el artículo 11, el régimen de remuneración de
los
asalariados a que se refiere la presente ley debe constar de una
disposición
en virtud de la cual las tasas salariales vigentes en la fecha en
que hubiera
expirado, en caso de no existir el artículo 5, no puedan
aumentarse durante el
año siguiente a dicha fecha.
2) Las tasas salariales vigentes de conformidad con el párrafo 1)
se aumentan
en el 3 por ciento durante el año siguiente al que se refiere el
párrafo
anterior.
...
13. La disposición del régimen de remuneración de los
asalariados a que se
refiere la presente ley, y cuya finalidad es elevar las tasas
salariales al
nivel que habrían alcanzado en caso de no existir la presente
ley, carece de
toda validez, cualquiera haya sido la fecha en que fue
elaborada.
14. 1) Durante el plazo de vigencia del régimen de
remuneración prorrogado en
virtud de los artículos 5 ó 6 a que se refiere el artículo 11, está
prohibido,
a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente ley:
a) que todo agente negociador declare, autorice u ordene una
huelga de los
asalariados a que se refiere dicho régimen, tolere que continúe
una huelga de
esta clase o la admita;
b) que todo dirigente o representante de un agente negociador
recomiende u
obtenga una declaración, autorización u orden de huelga de
estos asalariados,
tolere la continuación de una huelga de esta clase, o la admita;
c) que todo asalariado comprendido en este régimen participe
en una huelga.
...
15. El agente negociador que viola el artículo 14 comete una
infracción que
puede castigarse mediante procedimiento sumario, y se expone
al pago de una
multa máxima de 100.000 dólares por cada uno de los días
durante los cuales se
comete o dura la infracción.
16. El dirigente o el representante de un agente negociador que
viola el
artículo 14 comete una infracción que puede ser castigada por
procedimiento
sumario, y se expone al pago de una multa máxima de 50.000
dólares por cada
uno de los días durante los cuales se comete o dura la
infracción.
17. El asalariado que viola el artículo 14 comete una infracción
que puede ser
castigada por procedimiento sumario, y se expone al pago de
una multa máxima
de 1.000 dólares por cada uno de los días durante los cuales se
comete o dura
la infracción.
...
20. 1) La multa impuesta a un agente negociador o a uno de
sus dirigentes o
representantes en virtud de los artículos 15 y 16 constituye un
crédito a
favor de su Majestad la Reina del Canadá, quien puede
cobrarlo, sin menoscabo
de los demás medios ejecutorios puestos a su disposición,
descontando total o
parcialmente su importe de las cuotas sindicales que el
empleador de los
empleados representados por el agente negociador debe o
puede estar obligado a
descontar del salario de los empleados con el fin de
entregárselo al agente
negociador, en virtud del convenio que el empleador y este
último hayan
firmado o puedan firmar.
...
22. El Gobernador en Consejo puede decidir por vía de decreto,
y por
recomendación del Consejo del Tesoro, que la presente ley no
se aplica a los
asalariados o grupos de asalariados a que la misma hace
referencia.