Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 284, Novembre 1992

Cas no 1605 (Canada) - Date de la plainte: 31-OCT. -91 - Clos

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INTRODUCTION
A. Alegatos del querellante
B. Respuesta del Gobierno
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité
ANEXO

459. En comunicaciones de fecha 31 de octubre y 6 de diciembre de 1991, el Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno del Canadá (Nuevo Brunswick), en nombre del Sindicato Nacional de la Función Pública Provincial (SNFPP) y el Sindicato de la Función Pública de Nuevo Brunswick (SFPNB). La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) manifestaron su solidaridad con esta queja en sendas comunicaciones fechadas los días 8 y 12 de noviembre de 1991, respectivamente.
460. En su comunicación de fecha 7 de abril de 1992, el Gobierno federal transmitió las observaciones e informaciones comunicadas por el Gobierno de Nuevo Brunswick.
461. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

462. En su comunicación de 31 de octubre de 1991, la organización querellante alega que el Gobierno de Nuevo Brunswick violó los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 al promulgar con fecha 6 de junio de 1991 el proyecto de ley núm. 73, que sería la futura ley sobre la gestión de los gastos (en adelante denominada "la ley"), algunas de cuyas principales disposiciones, y en especial aquellas que citan o en que se basan el querellante y el gobierno, se reproducen en el anexo del presente documento a efectos de facilitar la consulta.
463. El querellante mantiene que la ley sienta un peligroso precedente y encauza por el lado negativo el futuro de las relaciones de trabajo en Nuevo Brunswick al hacer caso omiso de lo dispuesto en convenios colectivos vigentes y firmados con arreglo a los cánones legales, y al circunscribir gravemente para el futuro el cometido de la negociación colectiva dentro de la provincia. El texto de la ley es un reflejo de la actitud antisindical que el Gobierno ha tenido en todo momento para con su personal en lo que a relaciones de trabajo se refiere.
464. Esta ley va más allá de la congelación de las remuneraciones, puesto que aplaza "por un año todo aumento de los gastos en que incurre un empleador del sector público". Se incluyen en esta disposición los aumentos previstos de los gastos que corren por cuenta del empleador en concepto de beneficios sociales colectivos, tales como el seguro de enfermedad, las pensiones de jubilación y el seguro de vida. La ley no autoriza la reanudación normal de las negociaciones colectivas tras la congelación de 12 meses y prohíbe que se negocien aumentos correctivos una vez transcurrido ese plazo.
465. La ley pone en duda el derecho de los sindicatos de impugnar la interpretación que de ella se hace o la aplicación que se le da. Permite, en cambio, que el Gobierno reglamente estas cuestiones. Por otro lado, plantea la cuestión del derecho de los ciudadanos a recurrir a los tribunales.
466. La ley confiere al Gobierno provincial poderes absolutos para fijar al margen de toda negociación el importe de los salarios y beneficios sociales de los trabajadores municipales y, en virtud de sus mismas disposiciones, los nuevos agentes negociadores recién podrán negociar estos importes un año después de haber sido acreditados, con lo cual se anula la libertad sindical.
467. Contrariamente a lo afirmado por el Gobierno, la ley no tiene un carácter temporal. Al amparo de muchas de sus disposiciones, el Gobierno puede imponer según su criterio nuevas medidas restrictivas, y tiene derecho a invalidar los acuerdos firmados lícitamente.
468. La ley constituye una medida de represión sindical, que hace pagar a los funcionarios el déficit provincial y vulnera manifiestamente las normas internacionales del trabajo. Antes de su promulgación, los distintos sindicatos que representan a los agentes públicos de Nuevo Brunswick habían presentado al Gobierno una serie de propuestas completas y detalladas para hacer frente a las dificultades económicas, respetando el sistema de negociación colectiva. Pero, desechando estas proposiciones, el Gobierno prefirió suprimir por la vía legislativa el derecho de los funcionarios a la negociación colectiva.
469. Más concretamente, los querellantes sostienen que, al suprimir el derecho de los sindicatos a negociar mientras dura la congelación de las remuneraciones, la ley infringe lo dispuesto en los artículos 3 y 8 del Convenio núm. 87. El artículo 5.1 de la ley quita toda su razón de ser a la afiliación de los trabajadores a los sindicatos, es decir, la mejora de la situación salarial y los beneficios sociales por medio de la acción colectiva, y contraviene directamente lo dispuesto en el Convenio núm. 87, pues disuade a los trabajadores de sindicalizarse y, por ende, constituye una injerencia en las actividades sindicales. La adopción del proyecto de ley núm. 73 encaja en el tipo de intervención de las autoridades públicas previsto en el artículo 3, 2) del Convenio, que el Gobierno ha violado al estipular que los consejos de arbitraje deben conformarse a las disposiciones de la ley. Como ya lo ha señalado el Comité en otras oportunidades, "las facultades presupuestarias reservadas a la autoridad legislativa no deberían tener por resultado impedir el cumplimiento de los convenios colectivos celebrados directamente por esa autoridad o en su nombre" (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1985, tercera edición, párrafo 604).
470. Está claro que el Gobierno hizo valer su poder legislativo para dejar de lado los convenios colectivos. En vez de estudiar todas las formas posibles de propiciar la reactivación económica de la provincia, prefirió hacer recaer en los funcionarios la responsabilidad por las dificultades económicas. El Comité ya había examinado en un caso anterior las medidas de estabilización del Gobierno, y había llegado a la conclusión de que sólo se las debía adoptar en caso de necesidad: "el Comité recuerda que ha reconocido como aceptables las medidas de estabilización que limitan el derecho de negociación colectiva, a condición de que tengan un carácter excepcional y sólo en la medida en que son necesarias" (241.er informe, párrafo 115, Ontario). Según opina la organización querellante, la adopción del proyecto de ley núm. 73 no era la mejor forma de solucionar las dificultades económicas de Nuevo Brunswick, y de seguro la ley no favorecerá la reactivación económica de una provincia que tiene una fuerte dependencia del sector público.
471. Por lo demás, la ley usurpa las garantías establecidas en el Convenio núm. 87, cuyo artículo 8 infringe al negar a los funcionarios el derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos según su conveniencia.
472. Por añadidura, al dejar sin efecto los convenios negociados anteriormente, en vez de favorecer la solución de los conflictos, el Gobierno infringió el Convenio núm. 98. A ello cabe añadir que la ley suprimió el carácter independiente del mecanismo de solución de los conflictos, en virtud del cual podía intervenir un tercero. Según señalaba el Comité respecto de un caso relativo a Colombia Británica, "... el ejercicio de las prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir el cumplimiento de convenios colectivos que hayan negociado previamente los organismos públicos, no es compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva" (Recopilación, op. cit., párrafo 640).
473. Del mismo modo, al adoptar una ley que suspende el cumplimiento de los convenios colectivos durante un año, el Gobierno cometió un acto de injerencia contrario a lo dispuesto en el artículo 5 del Convenio núm. 151.
474. A juicio de los querellantes, la ley también socava la confianza que debe reinar entre las partes, y deja la impresión que el empleador negocia de mala fe, toda vez que los acuerdos negociados pierden su sentido si una de las partes puede invalidar su cumplimiento por la vía legislativa. En su jurisprudencia, el Comité estima importante la actitud de las partes frente a la negociación de las soluciones de los conflictos, y a este respecto ya había resaltado "la importancia que da al principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, particularmente cuando los sindicatos no pueden recurrir a la huelga en los servicios públicos o esenciales. La Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical insistió en que la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud recíproca de las partes y de su confianza mutua" (Recopilación, op. cit., párrafo 590). Los sindicatos no pueden dar el menor crédito a unas negociaciones entabladas con un empleador que es al mismo tiempo legislador y, en calidad de tal, suprime el derecho a unas negociaciones colectivas libres.
475. Por último, en opinión de los querellantes, la ley contraviene el espíritu del Convenio núm. 154, cuyo texto dispone que se deberán adoptar medidas para fomentar la negociación colectiva, y cuyo artículo 5, 2), e), establece que "los órganos y procedimientos de solución de los conflictos laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación colectiva". Los querellantes mantienen que el arbitraje está comprendido entre los órganos y procedimientos a que alude dicha disposición. Es evidente que el procedimiento de arbitraje fijado en la ley no favorece la negociación colectiva, puesto que el mismo debe circunscribirse a los límites fijados en la ley. Esta contraviene, además, el artículo 8 del Convenio núm. 154, en virtud del cual "las medidas previstas con objeto de fomentar la negociación colectiva no deberán ser concebidas o aplicadas de modo que obstaculicen la libertad de negociación colectiva".
476. Basándose en lo expuesto en párrafos anteriores, los querellantes llegan a la conclusión de que la ley es contraria a los principios del derecho internacional del trabajo, y estiman que hacer pagar el déficit provincial a los funcionarios públicos es algo injusto y carente de toda equidad. Precisamente en nombre de la equidad el Gobierno debería negociar de buena fe con los agentes negociadores de la función pública. Los querellantes invitan al Comité a que reitere al Gobierno el deber de equidad enunciado en los convenios y recomendaciones de la OIT, y a que le pida que revoque la ley y restablezca la libertad de negociación colectiva.
477. En su comunicación de fecha 31 de octubre de 1991, el CTC informaba que se habían presentado quejas similares contra cinco provincias, y pedía que se las examinara por separado. Señalaba, no obstante, que según lo que afirmaban los sindicatos y la mayoría de los técnicos independientes especializados en relaciones de trabajo, se están deteriorando con gran rapidez las relaciones de trabajo en la función pública canadiense, dado que los distintos gobiernos están dispuestos a adoptar leyes que anulan o coartan gravemente la negociación colectiva en el sector. A juicio del CTC, para que el Comité de Libertad Sindical pueda tener una idea cabal de la magnitud de este deterioro, convendría que en el curso de los próximos meses se enviara una misión independiente al Canadá. Por consiguiente, invita al Comité a pensar seriamente en el envío de una misión de estas características, que le permitiría conocer con exactitud las preocupaciones que suscitan las relaciones de trabajo en la función pública del Canadá. El CTC reiteraba su solicitud en su comunicación de fecha 6 de diciembre de 1991, en la que indicaba que pronto se sometería al Comité otra queja relativa a una ley promulgada por el Gobierno federal con objeto de obligar a sus funcionarios a reanudar el trabajo. A entender del CTC, las legislaciones federal y provinciales negarían o cercenarían de este modo los derechos fundamentales inherentes a más de 500.000 trabajadores canadienses.

B. Respuesta del Gobierno

478. En su comunicación de fecha 7 de abril de 1992, el Gobierno de Nuevo Brunswick pone en tela de juicio la idoneidad de la queja, tanto de hecho como de derecho. Proporciona detalles sobre el régimen de negociación colectiva vigente en Nuevo Brunswick, expone los motivos y los efectos de la ley de 1991 sobre la gestión de los gastos y recalca que esta ley, de carácter temporal, se justificaba dadas las condiciones particulares prevalecientes en la provincia, y era compatible con los principios de libertad sindical.
479. Los funcionarios públicos de Nuevo Brunswick no han estado sujetos nunca a restricciones legislativas de la remuneración desde 1968, año en que se les concedió el derecho de negociar colectivamente; Nuevo Brunswick fue un precursor en esta materia en el Canadá. La legislación impugnada por los querellantes no modifica en modo alguno la ley que regula la negociación en la función pública, es decir, la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública, la cual consta de una serie de disposiciones cuya finalidad es proteger a los sindicatos y mejorar sus relaciones con el Gobierno provincial, por ejemplo: artículo 5, derecho de sindicación reconocido a todo asalariado; artículo 7, prohibición de toda injerencia en las actividades sindicales por parte de la dirección; artículo 8, prohibición de toda discriminación contra los sindicatos por parte de la dirección; artículo 35, derecho de negociación de los sindicatos; artículo 44, aviso y obligación de negociar colectivamente; artículo 45, obligación de negociar de buena fe; artículo 46, mantenimiento de las condiciones de empleo durante la negociación; artículo 65, carácter obligatorio de los convenios colectivos; artículo 92, solución de los conflictos entre empleador y sindicatos con respecto a los derechos relativos a la negociación colectiva.
480. La organización querellante, el Sindicato de la Función Pública de Nuevo Brunswick, es uno de los diez agentes negociadores acreditados de la función pública de Nuevo Brunswick, y su actividad en este sector es bastante reciente, puesto que su acreditación como representante de dos pequeños grupos que cuentan con 331 y 22 trabajadores data de 1987 y 1988, respectivamente. En cambio, los sindicatos de la función pública representan en conjunto más de 35.000 trabajadores, repartidos en 38 unidades de negociación. Las partes se reúnen periódicamente para negociar los convenios colectivos y, en caso de no llegar a un entendimiento, pueden ponerse de acuerdo para someter el diferendo al arbitraje de cumplimiento obligatorio, plasmado en una sentencia arbitral. En toda la historia de la negociación colectiva en la función pública de Nuevo Brunswick, las partes debieron recurrir al arbitraje únicamente en dos oportunidades; en todos los demás casos, firmaron libremente un convenio colectivo.
481. Según informa el Gobierno, el hecho de que la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública y la ley sobre las relaciones de trabajo no sean modificadas por la disposiciones de la ley impugnada aclara la finalidad de esta última; contrariamente a lo que afirma el sindicato, con esta ley no se pretende "hacer pagar a los funcionarios el déficit provincial" ni "hacer recaer en ellos la responsabilidad de las dificultades económicas de la provincia", así como tampoco impedir "que recurran a los tribunales", ni "suprimir la libertad sindical", ni "anular convenios firmados lícitamente". El objetivo de esta ley, como se desprende claramente de su artículo 2, es "a) aplazar durante un año todo aumento convenido o razonablemente previsto de los gastos en que incurre un empleador del sector público o un empleador que recibe fondos públicos en relación con los servicios prestados en virtud de un convenio o de un acuerdo mencionados en la presente ley, y b) dar cumplimiento a ciertas medidas de gestión de los gastos". El Gobierno formula algunas observaciones sobre esta disposición.
482. En primer lugar, la ley no anula ni suprime los convenios colectivos o la negociación colectiva. Su finalidad es aplazar durante un año, con algunas excepciones, todo aumento de los gastos consignados al presupuesto provincial en concepto de remuneraciones y beneficios sociales. Se suspenden tan sólo, y por un plazo de un año únicamente, las disposiciones de los convenios colectivos que fijan aumentos monetarios, permaneciendo vigentes todas las demás. Conviene tener presente muy especialmente el artículo 20 de la ley, que establece que "la presente ley dejará de tener efecto al expirar los convenios y acuerdos mencionados en la misma". De ello se desprende claramente que la ley tiene una vigencia limitada. Constituye una medida de carácter excepcional destinada a luchar contra las dificultades financieras de la provincia, y su objetivo no es en ningún caso cercenar ni suprimir los derechos fundamentales ligados a la negociación colectiva.
483. En segundo lugar, la finalidad de la ley no es "hacer pagar" a los funcionarios. De hecho, se aplica también a los trabajadores del sector privado, a los representantes elegidos, a los ministros, a los miembros de las comisiones y los tribunales, a los destajistas y a los expertos, a los partidos políticos y a los distintos profesionales de la salud. Es cierto que su campo de aplicación abarca una parte importante de la sociedad, pero su objetivo no es de ningún modo "hacer pagar" a los interesados las dificultades financieras de la provincia.
484. En tercer lugar, la ley se refiere exclusivamente a asuntos de orden financiero, y no se extiende a las demás disposiciones de los convenios colectivos relativas a las condiciones de empleo.
485. En cuarto lugar, no pretende modificar el régimen provincial de la negociación colectiva, el cual se define en la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública y en la ley sobre las relaciones de trabajo, ambas sin cambios.
486. En cuanto a las razones que motivaron la promulgación de la ley, el Gobierno, presentando pruebas documentales, formula con lujo de detalles sus observaciones sobre las dificultades financieras que se cernían sobre la provincia cuando se presentó el proyecto de ley, y que pueden resumirse de la manera siguiente: un déficit inicialmente previsto en los 225 millones de dólares canadienses para el ejercicio financiero correspondiente a 1991-1992, que se agravó posteriormente en razón del presupuesto federal; una disminución de los fondos transferidos del Gobierno federal; un aumento de los gastos superior al previsto; una progresión relativamente modesta de los ingresos, debido a los efectos de la recesión económica.
487. Si no se hubiera puesto orden, este déficit se habría agudizado a lo largo de los años siguientes, tal y como se explica en el documento titulado "Presentación del marco presupuestario para 1991-1992", en el que se proponen cuatro soluciones al problema: dejar que resuelva el Gobierno federal, aumentar los impuestos, recurrir a empréstitos, o reducir la progresión de los gastos. El Gobierno recalca que los 48 millones de dólares canadienses que la provincia pensaba economizar gracias a la congelación de las remuneraciones de la función pública durante un año, representaba tan sólo una pequeña porción del esfuerzo financiero que debía hacerse para enjugar el déficit previsto. Adjunta en anexo un documento de fecha 2 de abril de 1991 en el que se enumeran pormenorizadamente los distintos rubros en los que se obtendrían economías para hacer desaparecer el déficit.
488. El Gobierno añade que recabó la opinión de los círculos empresariales sobre las medidas que se deberían adoptar y que, a tales efectos, organizó también amplias consultas públicas en todo el territorio de la provincia. A ello cabe añadir que antes de presentar el presupuesto a la Asamblea Legislativa, los distintos agentes negociadores de la función pública fueron convocados por representantes de los poderes públicos, quienes les enteraron de las dificultades presupuestarias crecientes y las posibles soluciones. Más tarde, el 2 de abril de 1991, el Ministro de Hacienda sometió su presupuesto a la Asamblea Legislativa, y anunció al mismo tiempo que se presentaría una ley cuya finalidad era bloquear las remuneraciones durante un plazo de un año. El 25 de abril de 1991 los distintos sindicatos pidieron al Gobierno que aplazara la presentación de este proyecto de ley, lo cual les fue concedido. Los representantes del Gobierno se entrevistaron nuevamente con los diferentes representantes sindicales los días 30 de abril y 3 y 6 de mayo, antes de que el proyecto de ley fuera presentado a la Asamblea Legislativa; esta presentación se concretó el 7 de mayo, y el proyecto se promulgó con fecha 9 de mayo, tras un extenso debate. Cabe destacar que la Asamblea Legislativa modificó el proyecto de ley, añadiendo el artículo 19, cuyo texto aclara que "La presente ley ... entrará en vigor en la o las fechas fijadas por proclamación". El objetivo de esta disposición era retrasar la aplicación de la ley y permitir que prosiguieran las discusiones entre los representantes del gobierno provincial y los distintos agentes negociadores, así como entre los demás empleadores que reciben fondos públicos y los agentes negociadores interesados. Por lo demás, el resultado directo de estas discusiones fue que algunos de los empleadores que reciben fondos públicos firmaron con los agentes negociadores pertinentes un acuerdo, en virtud del cual se congelaban las remuneraciones durante un plazo de un año, quedando así eximidos del cumplimiento de la ley.
489. El Gobierno formula, además, algunas observaciones de carácter general sobre la situación particular de la provincia, que se pueden resumir de la manera siguiente: Nuevo Brunswick ocupa una superficie relativamente pequeña y cuenta tan sólo con 725.000 habitantes; entre sus actividades económicas preponderantes figuran la silvicultura, la extracción de minerales y la pesca, de modo que la provincia es sumamente vulnerable a las fluctuaciones de la economía mundial al respecto, sobre todo en la esfera de la silvicultura. Sus ingresos provienen en gran parte del Gobierno federal, y las dificultades presupuestarias que éste también experimentó se reflejaron en una disminución de 127 millones de dólares canadienses en los fondos federales transferidos. A todo ello se añade el hecho de que con motivo de la recesión económica mundial, la tasa de desempleo provincial es de más del 12 por ciento de la población activa, lo cual acarrea una consecuencia en dos sentidos: una disminución del ingreso individual disponible y una reducción de los ingresos fiscales; un aumento de los gastos en concepto de salud y de las prestaciones sociales.
490. En 1990 la población activa estaba compuesta por 291.000 personas, de las cuales 42.000 estaban empleadas directamente por la provincia o los organismos públicos provinciales. Precisamente por ser la provincia un empleador tan importante, el Gobierno descartó la idea de solucionar sus dificultades financieras despidiendo a algunos de sus trabajadores. Habiendo calculado que para obtener el recorte de gastos necesario debía despedir a 2.000 personas, estimó que era más justo congelar las remuneraciones durante un plazo de un año y aprovechar la renovación natural del personal para reducir levemente el número de funcionarios. Por último, como la provincia de Nuevo Brunswick está relativamente poco poblada, el déficit previsto en el presupuesto ordinario (225 millones de dólares canadienses), combinado a los empréstitos para la financiación de bienes de capital (335 millones de dólares canadienses), habría disparado la deuda provincial por habitante.
491. Por lo que se refiere a los principios de libertad sindical, el Gobierno reitera los distintos criterios seguidos por el Comité para juzgar si las medidas de estabilización económica son compatibles con los convenios internacionales: "las medidas de estabilización que restringen el derecho a la negociación colectiva pueden ser aceptables a condición de que se impongan con carácter excepcional y únicamente en la medida necesaria, sin que su aplicación exceda de un período razonable, y debiendo ir acompañadas de garantías adecuadas para proteger los niveles de vida de los trabajadores" (222.o informe, párrafo 117).
492. Es evidente que la ley tiene un carácter excepcional, toda vez que, como reconoce el querellante, nunca se impusieron a los funcionarios de Nuevo Brunswick limitaciones salariales por vía legislativa desde 1968, año en que se les concedió el derecho de negociar colectivamente. Esta ley era una medida necesaria que se adoptó en bien de los ciudadanos de Nuevo Brunswick. Debiendo elegir entre varias soluciones a sus graves dificultades financieras, el Gobierno optó por la más justa, la más equitativa y, a largo plazo, la más favorable para los trabajadores.
493. El Gobierno puntualiza, asimismo, que la única finalidad de la ley es aplazar los aumentos de los gastos generados por las remuneraciones. No impone rebajas salariales ni disminuye las prestaciones sociales de los trabajadores, sino que tiende simplemente a limitar la progresión del déficit presupuestario provincial provocada por factores externos. Por añadidura, se han hecho otros varios recortes en los gastos y programas públicos, con objeto de enjugar el fuerte déficit previsto en el presupuesto ordinario. Estas medidas se han ceñido a lo estrictamente necesario.
494. La lectura del texto de la ley permite comprender sin el menor equívoco que su vigencia se limita al plazo de un año. En el artículo 20 se estipula, por otra parte, que perderá automáticamente vigencia en cuanto se firme un nuevo convenio colectivo.
495. La ley consta también de disposiciones cuya finalidad es atenuar los efectos en quienes perciben ingresos modestos. Ante todo, el artículo 9 autoriza a los asalariados a cobrar todo pago extraordinario prescrito por la ley sobre la igualdad salarial o a que tuvieren derecho en razón de los aumentos del salario mínimo autorizados en cumplimiento de la ley sobre las normas de empleo. El primero de estos textos tiene primordialmente el objetivo de suprimir las diferencias salariales entre personas de distinto sexo que efectúan un trabajo de igual valor. Las mujeres suelen estar menos bien remuneradas que los hombres que realizan un trabajo semejante, situándose por lo general en el extremo inferior de la nómina salarial. Por consiguiente, la ley pretende garantizar que las trabajadoras interesadas sigan beneficiándose plenamente con las ventajas que depara la ley sobre la igualdad salarial. Del mismo modo, la ley no se aplica a los aumentos del salario mínimo autorizados en cumplimiento de la ley pertinente, exención de clara finalidad.
496. Por otra parte, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 14, 1), e), el vicegobernador en consejo está facultado para reglamentar, entre otras cosas, las exenciones a la aplicación de la ley. Basándose en esta autoridad, los representantes del gobierno provincial entablaron profundas discusiones con los distintos agentes negociadores, con el fin de tomar disposiciones para que la ley no desfavoreciera a los asalariados que cobraban una remuneración modesta. De ello resultó un importante acuerdo sobre las condiciones de aplicación de estas disposiciones, en virtud del cual quedan exoneradas de la aplicación de la ley las sumas a tanto alzado pagaderas a personas de bajos ingresos.
497. En resumidas cuentas, el Gobierno insiste en que:
- a) la ley no pretende de ningún modo vulnerar los derechos de los sindicatos ni las leyes que regulan sus actividades, o sea, la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública y la ley sobre las relaciones de trabajo;
- b) el único efecto de la ley es simplemente el de congelar durante un plazo de un año todos los aumentos salariales a cargo de la provincia;
- c) la ley fue adoptada con carácter excepcional para arrostrar las dificultades financieras acuciantes que se cernían sobre la provincia, y no pretendía de ningún modo "castigar" a los trabajadores a causa de estas dificultades, ni "hacérselas pagar";
- d) la ley pretendía que no fueran castigadas las personas que perciben ingresos bajos ni las que pertenecen a otros grupos desfavorecidos;
- e) el plazo de vigencia de la ley se limita expresamente a un año;
- f) la ley fue promulgada previa extensa consulta pública y fue proclamada después de que se hubieran celebrado largas consultas en las que se examinaron todas las soluciones posibles con los distintos agentes negociadores;
- g) las economías realizadas por las provincias como consecuencia del cumplimiento de la ley representaban tan sólo una pequeña porción de las economías realizadas por el Gobierno para solucionar sus problemas financieros;
- h) la ley formaba parte de un programa general ideado con el fin de estabilizar las finanzas provinciales;
- i) la ley preservó también el empleo de más de 2.000 asalariados, que el Gobierno habría tenido que despedir para obtener economías similares a las que consiguió con el simple aplazamiento de los aumentos salariales;
- j) la ley tiene un carácter excepcional en la historia de la provincia, y su finalidad es meramente fiscal;
- k) en cumplimiento de su artículo 20, la ley quedará derogada cuando se haya firmado un nuevo convenio colectivo.

C. Conclusiones del Comité

498. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a ciertas restricciones impuestas a la negociación colectiva para los funcionarios de la provincia de Nuevo Brunswick (Canadá). El Gobierno explica que su intervención era necesaria, habida cuenta de la difícil situación económica de la provincia, pero que su carácter es temporal, limitándose a un plazo de un año.
499. Antes de examinar el fondo de la queja, y tratándose del contexto general en el cual fue presentada, el Comité se remite a los comentarios que formuló en este mismo informe sobre el caso núm. 1616 (Canadá), así como a sus opiniones sobre los argumentos de índole económica esgrimidos para justificar las restricciones impuestas a la negociación colectiva y que son también válidas para el presente caso, con las adaptaciones pertinentes.
500. Por lo que se refiere a las medidas de estabilización económica que restringen los derechos a la negociación colectiva, el Comité reconoció que tales medidas son aceptables con la condición de que se apliquen con carácter excepcional, se limiten a lo necesario y vayan acompañadas de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 641). La Comisión de Expertos adoptó el mismo enfoque sobre el particular (Estudio general de 1983, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 315).
501. En cuanto a los aspectos específicos del presente caso, el Comité advierte ante todo que, en su conocimiento, el Gobierno de Nuevo Brunswick nunca había adoptado antes una disposición legislativa que impusiera limitaciones a la negociación colectiva; de ello podría inferirse, por ahora, que la ley tiene un carácter excepcional. Segundo, no se ha revocado ni enmendado de manera permanente la legislación general del trabajo. Tercero, en su artículo 2.1, la ley establece expresamente que su finalidad e intención es aplazar durante un año todos los aumentos de la remuneración pagadera a los funcionarios y, en cumplimiento del artículo 20, la ley deja de tener efecto al expirar los convenios y acuerdos a los cuales se aplique; es cierto que puede variar la duración exacta de las limitaciones impuestas a la negociación colectiva, como consecuencia del efecto combinado de estas dos disposiciones, pero, de todos modos, se puede considerar razonablemente que la ley tiene un carácter temporal. Cuarto, la ley contiene algunas disposiciones en virtud de las cuales se confiere cierta protección a los trabajadores más expuestos a sus efectos, y preserva especialmente las medidas legislativas promulgadas con anterioridad, con el fin de rectificar las diferencias salariales existentes entre hombres y mujeres en la realización de un trabajo de igual valor. Además, aunque los querellantes estiman que no se habían estudiado con suficiente detenimiento las propuestas por ellos formuladas para fomentar la reactivación económica de la provincia (propuestas cuyo contenido no fue, empero, comunicado al Comité), resulta que el Gobierno se esforzó por consultar a distintos grupos y agentes negociadores, lo cual en algunos casos derivó hacia la firma de acuerdos.
502. El Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva para solucionar la cuestión de las condiciones de trabajo de sus funcionarios, habiendo preferido promulgar la ley de 1991 sobre la gestión de los gastos, que ha creído que debía adoptar. El Comité confía que las restricciones a la negociación colectiva se limitarán al aplazamiento de los aumentos durante un año y que, cumplido ese plazo, sea posible reanudar unas negociaciones colectivas libres.
503. En la ley hay, sin embargo, una disposición que despierta cierta preocupación respecto de este punto; efectivamente, en el artículo 13 se establece que "todo convenio firmado o toda sentencia arbitral pronunciada que modifiquen o sustituyan uno de los convenios a que alude la presente ley deberán respetar la finalidad y la intención de la presente ley, sin pretender compensar los efectos que la misma pueda tener". Aun entendiendo el razonamiento implícito en el artículo 13 de la ley, y reconociendo que su redacción da lugar a una interpretación lata, el Comité recuerda que todo sistema de arbitraje, por medio del cual se desee ganar y mantener la confianza de las partes, debería ser totalmente independiente, y los árbitros no deberían actuar sujetos a unos criterios preestablecidos en materia legislativa.
504. En opinión del Comité, cuando la ley expire, en un futuro muy cercano, debería ser posible reanudar con regularidad las negociaciones colectivas, haciendo intervenir, dado el caso, un arbitraje independiente. La notoria pérdida de confianza manifestada por los sindicatos, y los demás efectos negativos que ha tenido la ley en lo que respecta a las relaciones de trabajo, podrían compensarse en cierta medida si el Gobierno, previa consulta a los sindicatos, hiciera cuanto esté a su alcance para que la negociación colectiva y el sistema de arbitraje merecieran la mayor confianza de las partes. El Comité invita al Gobierno a adoptar medidas en este sentido.

Recomendación del Comité

505. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) el Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva para solucionar la cuestión de las condiciones de trabajo de sus funcionarios, habiendo preferido promulgar la ley sobre la gestión de los gastos de 1991 que ha creído deber adoptar;
- b) el Comité invita al Gobierno a adoptar disposiciones, previa consulta a los sindicatos interesados, con el fin de restablecer un sistema de negociación y arbitraje que merezca la mayor confianza de las partes, y en el cual los árbitros no actúen sujetos a criterios preestablecidos en materia legislativa, y
- c) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de las relaciones de trabajo en el sector público de la provincia de Nuevo Brunswick, y sobre todo que le informe si la ley sobre la gestión de los gastos de 1991 expiró efectivamente con fecha 9 de mayo de 1992.

ANEXO

LEY DE 1991 SOBRE LA GESTION DE LOS GASTOS
(EXTRACTOS)
1. En la presente ley, "convenio colectivo" designa:
a) todo convenio colectivo firmado o sentencia arbitral
pronunciada en virtud
de la ley sobre las relaciones de trabajo en los servicios
públicos;
b) todo convenio colectivo firmado por un empleador que recibe
fondos públicos
con arreglo a la ley sobre las relaciones de trabajo.
"Empleador del sector público" designa una persona que, en
relación con la
subdivisión de los servicios públicos que figura en las partes I, II,
III o IV
del anexo 1 de la ley sobre las relaciones de trabajo en la
función pública,
puede firmar un convenio colectivo u otro convenio o acuerdo a
que se refiere
la presente ley;
"Empleador que recibe fondos públicos" designa las personas u
organismos que
figuran en el anexo A, así como toda persona que, en nombre
de una persona u
organismo que figura en dicho anexo, pueden firmar un
convenio colectivo u
otro convenio o acuerdo a que se refiere la presente ley.
2. 1) El objeto de la presente ley consiste en:
a) aplazar por un año todo aumento, fijado o razonablemente
previsto, de los
gastos en que incurre un empleador del sector público o un
empleador que
recibe fondos públicos, en relación con los servicios prestados
en virtud de
un convenio o acuerdo a que se refiere la presente ley;
b) dar cumplimiento a ciertas medidas de gestión de los gastos.
2. 2) La presente ley tiene prioridad sobre todo reglamento, ley,
obligación,
derecho, reclamación, convenio, nombramiento o acuerdo.
2. 3) La presente ley obliga a la Corona.
3. 1) El presente artículo se aplica:
a) a todo convenio colectivo vigente en el momento de la
entrada en vigor de
la presente ley;
b) a todo convenio colectivo ratificado antes del 1.o de mayo de
1991 en
sustitución de un convenio colectivo que haya expirado antes
de la entrada en
vigor de la presente ley;
c) a todo convenio colectivo que haya expirado antes de la
entrada en vigor de
la presente ley, pero que contenga modalidades y condiciones
de trabajo que,
en el momento de la entrada en vigor de la presente ley, sigan
vigentes, en
virtud del artículo 46 de la ley sobre las relaciones de trabajo en
la función
pública o del artículo 35 de la ley sobre las relaciones de
trabajo.
3. 2) Se prolongará por un año la duración de todos los
convenios colectivos a
que se refiere el presente artículo.
3. 3) Cuando uno de los convenios colectivos a que se refiere el
presente
artículo contenga modalidades que establezcan un aumento en
el pago o un nuevo
pago que deba hacer el empleador a partir del 1.o de abril de
1991 o con
posterioridad a esta fecha, dichas modalidades surtirán efecto
tan sólo un año
después de la fecha indicada en el convenio colectivo.
3. 4) Todas las demás modalidades establecidas en uno de los
convenios
colectivos a que se refiere el presente artículo surtirán efecto en
la forma
prevista en el convenio colectivo.
...
5. 1) Cuando se firme un primer convenio colectivo con la
intervención de una
unidad de negociación en el año siguiente a la entrada en vigor
de la presente
ley, ninguna de sus modalidades que exija del empleador un
aumento en el pago
o un nuevo pago surtirá efecto durante el año siguiente a la
acreditación del
agente negociador.
5. 2) Cuando, en consonancia con el párrafo 1, se aplace
durante cierto lapso
la fecha en que debe surtir efecto una modalidad establecida en
un convenio
colectivo:
a) se aplazará durante ese mismo lapso la fecha en que surte
efecto cualquier
otra modalidad establecida en el convenio colectivo en relación
con un aumento
en el pago o un nuevo pago que deba hacer el empleador;
b) se prolongará durante ese mismo lapso el convenio colectivo.
6. 1) Excepto cuando se apliquen otras disposiciones de la
presente ley, el
presente artículo se aplica a todo contrato de trabajo en el que
sea parte un
empleador que recibe fondos públicos o un empleador del
sector público en el
momento de la entrada en vigor de la presente ley.
...
6. 3) Cuando uno de los contratos a que se refiere el presente
artículo
contenga modalidades que establezcan un aumento en el pago
o un nuevo pago que
deba hacer el empleador a partir del 1.o de abril de 1991 o con
posterioridad
a esta fecha:
a) estas modalidades surtirán efecto un año después de la
fecha indicada en el
contrato, si éste aún está vigente;
b) estas modalidades no surtirán efecto si el contrato ha
expirado.
6. 4) Cuando uno de los contratos a que se refiere el presente
artículo no
contenga modalidades del tipo de las mencionadas en el párrafo
3), ninguno de
los aumentos de las tasas de remuneración previstos en el
contrato podrán
surtir efecto en el transcurso de los dos años siguientes al
aumento anterior
de las tasas de remuneración.
...
9. No obstante todas las demás disposiciones de la presente
ley, un particular
puede recibir todo pago complementario en concepto de:
a) promoción, reclasificación o ascenso periódico o por méritos
dentro de una
escala salarial establecida;
b) la ley sobre la igualdad salarial;
c) los aumentos del salario mínimo autorizados en virtud de la
ley sobre las
normas de empleo.
...
13. Todo convenio firmado o toda sentencia arbitral
pronunciada que modifiquen
o reemplacen un convenio referido en la presente ley deben
respetar el objeto
de la presente ley, sin pretender compensar los efectos de la
misma.
14. 1) El vicegobernador en consejo puede establecer
reglamentos:
a) en los que se definan las expresiones utilizadas en la
presente ley;
b) que introduzcan añadidos o modificaciones en el anexo A, o
que hagan
supresiones en el mismo;
c) por los que se aplique la presente ley a convenios o acuerdos
que no estén
expresamente mencionados en la misma;
d) relativos a la forma de cumplir con el objeto de la presente ley
respecto
de los convenios o acuerdos a los que se aplica la presente ley
en razón de
los reglamentos establecidos en virtud del apartado c);
e) relativos a las exenciones a la aplicación de la presente ley o
a algunas
de sus disposiciones;
f) relativos a la solución de toda cuestión derivada de la
interpretación o la
aplicación de la presente ley;
g) relativos a todo asunto que se considere necesario o
conveniente a fin de
cumplir con el objeto de la presente ley;
h) de carácter general, en virtud de la presente ley.
14. 2) Los reglamentos establecidos en virtud del párrafo 1)
pueden tener
carácter retroactivo.
...
17. Se modifica la ley de ayuda a las municipalidades, capítulo
M-19 de las
leyes revisadas de 1973, añadiéndose el texto siguiente
después del artículo
6:
1) El Ministro puede reducir sin condiciones la subvención
concedida a una
municipalidad:
a) si la municipalidad no celebró acuerdos, con el beneplácito
del Ministro,
que beneficiaran a éste con los fondos por ella economizados
en razón de la
ley de 1991 sobre la gestión de los gastos;
b) si, habiéndose celebrado los acuerdos mencionados en el
apartado a), la
municipalidad no se atuvo a los mismos.
...
20. La presente ley quedará derogada cuando expiren los
convenios y acuerdos a
que en ella se hace referencia.