Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 278, Juin 1991

Cas no 1570 (Philippines) - Date de la plainte: 17-JANV.-91 - Clos

1. 145. En una comunicación de fecha 17 de enero de 1991 la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE) - en nombre de su organización afiliada del personal docente, "Alliance of Concerned Teachers (ACT)" - presentó una queja contra el Gobierno de Filipinas por la violación de los derechos sindicales.
2. 146. El Gobierno envió sus observaciones sobre los alegatos en una comunicación de fecha 14 de marzo de 1991.
3. 147. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 148. En su comunicación de 17 de enero de 1991, la CMOPE alega que se restringen los derechos sindicales del personal docente de la enseñanza pública en Filipinas, como demuestra la decisión del Tribunal Supremo emitida el 18 de diciembre de 1990.
2. 149. Los antecedentes de este caso judicial son los siguientes. Con arreglo a la Constitución de 1987, el Estado ha de atribuir la más alta prioridad presupuestaria a la educación y velar por que la enseñanza pueda atraer y retener al personal más capacitado que le corresponde mediante una remuneración adecuada y otros incentivos en materia de satisfacción en el empleo y de desarrollo de la personalidad. Basándose en esta disposición, los docentes filipinos rechazaron los salarios que proponían las autoridades en otoño de 1989 y organizaron manifestaciones pacíficas en noviembre de 1989. Se firmó un acuerdo de mediación entre el Departamento de Educación y las organizaciones del personal docente interesadas, a saber, la "Alliance of Concerned Teachers (ACT)" y la "Manila Public School Teachers' Association (MPSTA)". Desgraciadamente, el Comité especial que había de continuar esta mediación nunca se reunió. Sin embargo, en junio de 1990, el Departamento de Hacienda anunció que un crédito de 680 millones de pesos se había transferido al Departamento de educación de manera que pudiera pagarse un subsidio adicional al personal docente; a pesar de ello, en julio de 1990, sólo unos pocos funcionarios públicos del sistema de educación (directores y administradores) habían percibido este subsidio. Los dirigentes de las organizaciones nacionales afiliadas a la CMOPE trataron inútilmente de reunirse con el Secretario de Estado para Educación y, frente a esta negativa de diálogo por parte de las autoridades, decidieron organizar una manifestación pacífica de docentes.
3. 150. Según el querellante, el 17 de septiembre de 1990, más de 800 docentes participaron en la manifestación. La reacción del Secretario de Estado para Educación consistió en ordenar que reanudaran inmediatamente su trabajo, en defecto de lo cual serían objeto de un procedimiento administrativo que podía conducir a decisiones de suspensión o despido. En los días que siguieron, los medios de comunicación informaron que 959 docentes en huelga habían sido despedidos o suspendidos. El querellante alega que fueron sustituidos por personas no calificadas, como otros funcionarios públicos, y que esta medida suscitó fuertes protestas de los padres de familia, algunos de los cuales decidieron retener a sus hijos en su casa.
4. 151. La CMOPE declara que 884 docentes fueron despedidos y más de 2.000 suspendidos. La ACT y la MPSTA presentaron un recurso ante el Tribunal Supremo de Filipinas en el que pedían que se dictara una orden inhibitoria para aplazar la decisión de suspensión y permitir que los docentes reanudaran su actividad hasta la vista definitiva del caso en el que se examinarían los méritos de los movimientos de protesta. Los demandados (el Secretario de Estado para Educación y otros) rechazaron toda posibilidad de que los interesados reanudaran sus actividades hasta que se pronunciara un fallo sobre los méritos del caso.
5. 152. Según se desprende de la decisión del Tribunal Supremo que rechazó la petición, los miembros de las organizaciones demandantes participaron en "manifestaciones de masa" del 17 al 19 de septiembre de 1990 - incluido un desfile y la reunión de asambleas durante todo un día - frente al Palacio Presidencial y al Departamento de Educación. El Tribunal estimó que esta acción era una huelga y, basándose en su propia jurisprudencia, consideró que si bien se garantiza a los empleados del servicio público el derecho de sindicación y el de pedir al Congreso una mejora de sus condiciones de empleo y de trabajo, así como de negociar con los órganos competentes del Gobierno para mejorar estas condiciones cuando no estuvieran determinadas por la legislación, estos empleados no gozan del derecho de huelga. Consideró que por consiguiente, que los docentes habían actuado ilegalmente al hacer caso omiso de la orden de reanudar el trabajo de su superior legítimo. Por tanto, los jueces estimaron que si el Tribunal permitía que los docentes de que se trataba reanudaran su trabajo en esta fase del procedimiento y en las condiciones existentes antes de que se declararan en huelga como se pedía en su solicitud, ello impugnaría lo que el Secretario de Educación había decidido legítimamente y menoscabaría la aplicación de las decisiones de despido ya emitidas, impediría la presentación de nuevas acusaciones, disminuiría la autoridad de los demandados en el cumplimiento de sus obligaciones y "transmitiría al Gobierno y sus autoridades legalmente constituidas el claro mensaje de su fragilidad ante el chantaje y la coacción". Por consiguiente, el Tribunal rechazó la petición aunque añadiera que los demandantes podían abrigar motivos legítimos de queja respecto de los reajustes de salario.
6. 153. Cuatro jueces emitieron opiniones divergentes y se pronunciaron a favor de una reintegración temporal de los docentes sin responsabilidades sindicales (distintos de los directivos de la ACT y de la MPSTA) hasta que se determinaran los méritos de su petición. Su decisión se basó en la legitimidad de varias de las quejas de los docentes, en especial el retraso en el pago de sus salarios y subsidios y la supresión de prestaciones adquiridas desde hacía mucho tiempo, en la duda de si las órdenes de suspensión y de despido se emitieron después de haberse aplicado el debido procedimiento (al parecer, los manifestantes no pudieron presentar su defensa en el procedimiento disciplinario o ser oídos), y en criterios humanitarios, habida cuenta de que los docentes habían sido privados de trabajo durante tres meses.
7. 154. La CMOPE alega que la mayoría del Tribunal, al negarse a pronunciarse sobre los méritos de la querella entre el personal docente y las autoridades de educación privó a los docentes sancionados de toda posibilidad de continuar defendiendo sus reivindicaciones. Alega que la decisión del Tribunal viola la letra y el espíritu del Convenio núm. 87 y constituye un medio de intimidación para las organizaciones de personal docente de Filipinas.

B. Respuesta del Gobierno

1. 155. En una comunicación de 14 de marzo de 1991, el Gobierno rechaza los alegatos de la CMOPE. Declara que el Convenio núm. 87 establece el derecho a constituir organizaciones y afiliarse a las mismas y el de estas últimas a redactar sus constituciones y reglamentos, no ser disueltas o suspendidas por vía administrativa, afiliarse a federaciones o confederaciones y afiliarse a nivel internacional; la decisión del Tribunal Supremo se limitó a considerar la legalidad o ilegalidad de una huelga organizada por empleados del Estado. Aunque se pronunciara por la ilegalidad de la huelga declarada por los demandantes, el Tribunal reafirmó el derecho de sindicación del sector público.
2. 156. Al mismo tiempo, el Gobierno estima que no puede considerarse que la decisión del Tribunal Supremo viola el espíritu de los Convenios sobre la libertad sindical porque se reconoce en general que los trabajadores, los empleadores y sus correspondientes organizaciones han de respetar la legislación del país a reserva de que la legislación del país no menoscabe las garantías establecidas en el Convenio núm. 87. A ese respecto, el Gobierno señala que la Constitución nacional y la Orden presidencial núm. 180 garantizan el derecho de sindicación a los empleados del servicio público. Reconoce que sus disposiciones no garantizan el derecho de huelga, pero considera que el hecho de que éste no exista no da lugar a estimar que se menoscaba el derecho de sindicación porque ello se debe a exigencias de interés nacional y a los requisitos del servicio público, que son principios primordiales para un país en desarrollo cuyo sistema democrático se ve amenazado a la vez por la izquierda como por la derecha.
3. 157. El Gobierno declara que las condiciones de empleo y de trabajo en los servicios del Estado no se fijan mediante acuerdos de negociación colectiva, sino por la legislatura, mediante estatutos o reglamentos administrativos y otras disposiciones; para conseguir concesiones de sus empleadores, los empleados del Estado no pueden utilizar las mismas armas que los trabajadores del sector privado. Pero a cambio de la negociación colectiva y en cierta medida del derecho de huelga, la Constitución y la Orden presidencial núm. 180 establecen un mecanismo para la solución de las quejas y de los conflictos relativos a las condiciones de empleo y de trabajo. Por ejemplo, se ha creado un Consejo de relaciones de trabajo del sector público para considerar los problemas de los empleados del Estado. El Gobierno añade que en todo caso la jurisprudencia de la OIT reconoce que el derecho de huelga puede limitarse e incluso prohibirse en el servicio público o en los servicios esenciales. Declara que Filipinas se encuentra en un período crítico de crecimiento y desarrollo y que los intereses del país y de su población sólo pueden protegerse mediante una garantía de funcionamiento eficaz de los servicios del Estado.
4. 158. Según el Gobierno, y a diferencia de la lectura del fallo por la CMOPE, el Tribunal Supremo se pronunció sobre los méritos del conflicto entre los sindicatos de personal docente y las autoridades de educación. Estima que el querellante interpretó mal el fallo en los párrafos en que el Tribunal agota todos los argumentos a favor y en contra de considerar una cuestión accesoria, a saber, si era conveniente autorizar o no al personal docente a reanudar su trabajo en las condiciones existentes antes de su protesta en masa, cuando la cuestión fundamental del caso era la conveniencia de emitir o no una orden de censura contra la decisión del Secretario de Educación que suspendió y despidió a varios docentes de la enseñanza pública.
5. 159. Por otra parte, el Gobierno declara que no era necesario (y ni siquiera posible con arreglo a la estructura constitucional de Filipinas) que el Tribunal Supremo propusiera cómo el personal docente podía defender sus intereses, puesto que el Reglamento de aplicación de la Orden presidencial núm. 180 establece un mecanismo de negociación colectiva y de solución de los conflictos: el artículo 2 enumera varias cuestiones que "pueden ser objeto de negociaciones entre el empleador y la organización reconocida de empleados", y el artículo 1.o se refiere a la solución de los conflictos por diversos cauces en la Comisión del servicio público o el antes mencionado consejo de relaciones de trabajo. El Gobierno envía una copia de la resolución núm. 90-1185 adoptada recientemente por la Comisión del servicio público relativa a la negociación colectiva, así como una lista de 200 sindicatos registrados en el sector público.
6. 160. El Gobierno también envía una copia del "comentario" sobre la petición que presentó el Fiscal General y en el que sostiene entre otras cosas que los docentes en huelga no fueron privados del procedimiento a que tenían derecho. Declara que se notificó por escrito a cada docente en huelga los cargos existentes contra ellos (incluidas faltas graves, inclumplimiento grave de las obligaciones del servicio, negativa a desempeñar tareas oficiales, insubordinación grave y ausencia sin permiso) y que se les señaló un plazo de cinco días para enviar su respuesta a contar de la fecha del acuse de recibo. También recibieron avisos de suspensión preventiva. Señala que si los docentes no están de acuerdo con las decisiones pronunciadas en los casos administrativos, pueden apelar ante la Comisión del servicio público y luego ante los tribunales.
7. 161. Por último, el Gobierno reconoce que hay desperfectos y dificultades, pero niega que haya urdido u organizado un intento de violar el espíritu y la letra de los convenios de la OIT, sino todo lo contrario. EL Gobierno declara que tal vez sea la importancia que atribuye a los derechos de los trabajadores que han impulsado a ciertos sectores a considerar que estaban por encima de las leyes. Añade que es indudablemente prerrogativa del Estado perseguir y sancionar a los que violan sus leyes.

C. Conclusiones del Comité

1. 162. El Comité advierte que los alegatos en el presente caso se centran en las sanciones aplicadas a casi 3.000 docentes que habían organizado una huelga de dos días en los establecimientos de enseñanza pública por cuestiones relacionadas directamente con sus condiciones de empleo. Las partes interesadas no impugnan los hechos: del 17 al 19 de septiembre de 1990, los docentes organizaron marchas de protesta y asambleas de masa para pedir a las autoridades de educación que pagaran ciertos subsidios que se les debían respecto de prestaciones existentes desde hacía mucho tiempo; las autoridades de educación - de conformidad con los poderes que les confería su estatuto - notificaron a cada docente en huelga los cargos que existían contra ellos y decidieron la suspensión de 2.000 docentes y el despido de otros 884. El Comité toma nota de que el Gobierno justifica estas medidas invocando la prohibición de las huelgas y de los actos de protesta por los empleados del estado que está plasmada en los reglamentos nacionales y la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
2. 163. Lo que condujo a plantear este caso fue la decisión del Tribunal Supremo, emitida el 18 de diciembre de 1990, por la que se confirmaban las medidas adoptadas por las autoridades de educación. En efecto, el Tribunal decidió no satisfacer una petición de moratoria de las órdenes de suspensión dictadas por el Secretario de Educación para permitir que los docentes reanudaran su trabajo hasta la decisión final del Tribunal sobre los méritos de la huelga. No se desprende claramente de la documentación sometida al Comité si la petición abarcaba a los docentes ya despedidos. Análogamente, a pesar de ciertas dudas formuladas en el fallo acerca de si se había respetado plenamente el procedimiento al aplicar las medidas disciplinarias, esta cuestión no parece ser lo que preocupa al querellante. A juicio del Comité el fondo de los alegatos es la cuestión de si las autoridades estaban facultadas, en virtud de los principios de la libertad sindical de la OIT, para sancionar una huelga de personal docente del sector público.
3. 164. Considerada en estos términos, la sola respuesta del Comité es que las autoridades no lo estaban.
4. 165. En los últimos años, el Comité ha considerado muchos casos relativos a restricciones de la libertad de acción de los docentes, ya se trate de docentes empleados en el sector privado como empleados públicos no titulares, o como funcionarios públicos. La respuesta invariable a la pregunta de si en su calidad de docentes éstos pueden ejercer el derecho de huelga se ha repetido en los términos siguientes (272.o informe, caso núm. 1503 (Perú), párrafos 116 y 117; 277.o informe, caso núm. 1528 (Alemania), párrafo 285):
   • ... El Comité desea recordar que ha estimado siempre que el derecho de huelga es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus organizaciones y constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales ... El Comité recuerda que el derecho de huelga sólo podría ser objeto de restricciones e incluso prohibido con respecto a la función pública, siendo funcionarios públicos aquellos que actúan como órganos del poder público, o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). Además, el Comité ha estimado que los trabajadores del sector de la educación no estaban comprendidos en la definición de los servicios esenciales o de la función pública ejerciendo prerrogativas de poder público.
5. 166. La Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, tercera edición, 1985, se refiere en sus párrafos 402 y 404 a otros casos en que el derecho de huelga del personal docente ha sido consagrado por este Comité. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones también ha considerado que la enseñanza no es un servicio esencial (véase su Estudio general, 1983, párrafo 214, Libertad Sindical y Negociación Colectiva). Este criterio se ajusta al de otros instrumentos adoptados a nivel internacional sobre el particular, en especial el párrafo 84 de la Recomendación OIT/UNESCO de 1966 relativa a la situación del personal docente.
6. 167. El Comité subraya que no se deja influenciar por el estatuto o designación especiales que cualquier sistema nacional pueda atribuir al personal docente; el factor decisivo para el Comité es si las funciones de los empleados a los que se aplica la prohibición de la huelga demuestran que trabajan en servicios esenciales o ejercen prerrogativas de poder público. Según las palabras de la Comisión de Expertos (Estudio general, 1983, párrafo 214), si se adoptase una definición demasiado amplia de la función pública, perdería todo sentido el principio del derecho de huelga.
7. 168. Por consiguiente, en el presente caso, todos los argumentos del Gobierno (a saber, que los funcionarios públicos no gozan del derecho de huelga porque sus condiciones de empleo y de trabajo se fijan por la legislación; o que pueden pedir al Congreso una mejora de estas condiciones y recurrir a otros procedimientos para la solución de los conflictos; o que la ley en vigor en el país, a saber, la orden presidencial núm. 180, no menoscaba el derecho de sindicación porque las exigencias del servicio público son una consideración primordial en un país en desarrollo), argumentos desarrollados en la decisión mayoritaria del Tribunal Supremo, no son convincentes para que el Comité cambie de actitud sobre el derecho de huelga del personal docente. Por consiguiente, pide al Gobierno que tenga a bien adoptar las medidas necesarias para permitir que el personal docente - independientemente de su estatuto particular con arreglo a la legislación nacional - pueda ejercer libremente el derecho de huelga de que goza el personal docente del sector privado según comprueba el Comité.
8. 169. En lo que se refiere a las sanciones disciplinarias, el Comité nota que la decisión del Tribunal Supremo y el "comentario" del Fiscal General transmitidos por el Gobierno en el sentido de que continuó el procedimiento administrativo aplicado a varios de los docentes sancionados y que todavía pueden interponerse recursos tanto contra las dicisiones de suspensión como de despido. El Comité recuerda que la imposición de sanciones a funcionarios públicos por haber participado en una huelga, no propicia el desarrollo de relaciones laborales armoniosas (Recopilación, párrafo 437 y 277.o informe, caso núm. 1528 (Alemania), párrafo 290).
9. 170. Se infiere que hasta la fecha los 2.000 docentes suspendidos permanecen sin trabajo y que esta sanción prolongada, además de los casos de despido, sólo puede fortalecer la preocupación expresada en los párrafos anteriores.
10. 171. Por consiguiente, el Comité invita al Gobierno a que tome disposiciones con miras a que las autoridades de educación reconsideren sus decisiones y a que garantice el reintegro de los profesores concernidos sin pérdida de derechos. También solicita al Gobierno: i) de mantenerle informado de todo recurso de apelación presentado por los docentes sancionados; ii) suministrar aclaraciones sobre el período de suspensión impuesto por las órdenes del Secretario de Educación y iii) enviar datos estadísticos sobre el número de docentes que han vuelto a ocupar su puesto tras haber expirado el período de suspensión.
11. 172. El Comité somete este caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones para que lo examine en el contexto de la aplicación por Filipinas del Convenio núm. 87.

Recomendación del Comité

1. 173. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité estima que el personal docente que participó en la huelga de dos días del 17 al 19 de septiembre de 1990, no pertenece al grupo de trabajadores que con arreglo a los principios de la OIT puede excluirse del principio generalmente aceptado que reconoce el derecho de huelga de los trabajadores y de sus organizaciones y pide por consiguiente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para permitir que el personal docente, independientemente del estatuto especial que le atribuya la legislación nacional, pueda ejercer el derecho de huelga;
   • b) considerando que la imposición de sanciones a funcionarios públicos por motivo de huelga no conduce al desarollo de relaciones de trabajo armoniosas, el Comité pide al Gobierno que adopte medidas para que las autoridades de educación revisen sus órdenes de suspensión y de despido y que garantice el reintegro de los profesores concernidos, sin que pierdan sus derechos;
   • c) el Comité también pide al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de todo recurso de apelación presentado por el personal docente sancionado y envíe datos estadísticos sobre el número de trabajadores que hayan vuelto a ocupar su puesto tras haber expirado el período de suspensión, y
   • d) por último, el Comité somete a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sus conclusiones relativas a la incompatibilidad de la prohibición de la huelga y de la aplicación de sanciones al personal docente con los principios del Convenio núm. 87.