Rapport définitif - Rapport No. 268, Novembre 1989

Cas no 1495 (Philippines) - Date de la plainte: 17-AVR. -89 - Clos

1. 214. La Federación Nacional del Trabajo (NFL) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de Filipinas en una comunicación de 17 de abril de 1989. El Gobierno envió sus observaciones sobre el caso en una comunicación de 1.o de agosto de 1989.
2. 215. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141).

A. Alegatos de los querellantes

1. 216. La NFL declara en su comunicación de 17 de abril de 1989 y en nombre de su organización afiliada, el Sindicato de Empleados del Cebu Plaza Hotel, que este Sindicato es el representante reconocido de todos los empleados de la Cebu Plaza Hotel Corporation en las negociaciones y que, en esa calidad, firmó el 14 de noviembre de 1986 un convenio colectivo de tres años. Envía una copia del convenio cuyo período de vigencia transcurre del 1.o de octubre de 1986 al 30 de septiembre de 1989.
2. 217. La NFL declara que en diciembre de 1986 la Presidente de Filipinas promulgó la Proclamación núm. 50 por la que se crea el Fondo de Privatización de Bienes encargado de tomar posesión de las empresas de propiedad del Gobierno o controladas por el mismo y entregarlas al sector privado. Una de las disposiciones de la Proclamación es la terminación automática de las relaciones entre empleados y trabajadores en el momento de la venta de la empresa. Con arreglo al artículo 27:
   • Al venderse o liquidarse de otra manera la propiedad y/o los intereses mayoritarios del Gobierno en una empresa, o todos o gran parte de los bienes de esa empresa, se darán por terminadas en virtud de la ley las relaciones obreropatronales entre el Gobierno y los funcionarios y los demás empleados de esas empresas. Ninguno de los funcionarios o empleados conservarán sus derechos adquiridos respecto de su empleo en la empresa privatizada o liquidada, y los nuevos propietarios o accionistas principales de la misma tendrán plena libertad para conservar o despedir a los mencionados funcionarios y empleados y contratar para sustituirlos a las personas que gocen de la confianza y aprecio de estos propietarios o accionistas principales. (Se subraya lo esencial.)
   • Sin embargo, ninguna parte de este artículo se interpretará para privar a los mencionados funcionarios y empleados de sus derechos adquiridos respecto de su indemnización o demás ventajas que se derivan de su empleo o de la terminación de su relación de empleo en virtud de los contratos de empleo, de los acuerdos de negociación colectiva y de la legislación en vigor.
3. 218. Según el querellante, el 3 de febrero de 1987, el Fondo de Privatización de Bienes adquirió el 70,4 por ciento de las acciones de la empresa Hotel Plaza Cebu Corporation. El 18 de junio de 1987, el Fondo subastó los bienes de la empresa y Pathfinder Holdings Phil. Inc. fue el mejor postor que los adquirió. El 22 de julio de 1987 la Comisión de Privatización autorizó la venta. El 22 de septiembre de 1987 se terminaron los servicios de todos los empleados.
4. 219. Aunque se incitara a los empleados a pedir su contratación por la nueva dirección, no recibieron ninguna garantía de reempleo y, en caso de tener la suerte de ser contratados de nuevo, tendrían que aceptar un período de prueba de seis meses. Ello significa que sus servicios pueden terminarse en cualquier momento durante este período.
5. 220. Según la NFL, el 15 de octubre de 1987, la nueva dirección se hizo cargo de la administración del hotel que conservó el mismo nombre, el mismo edificio, y los mismos locales y equipo con un personal prácticamente renovado. Se liquidó la seguridad en el empleo de los empleados más antiguos y se prescindió totalmente de las disposiciones del convenio de negociación colectiva en vigor disolviéndose virtualmente el sindicato.
6. 221. El querellante declara que el Sindicato utilizó y agotó todos los cauces de recurso para proteger la seguridad en el empleo y los ingresos de los empleados, así como mantener el sindicato local, pero sin ningún resultado. El Departamento de Trabajo no pudo intervenir habida cuenta de las disposiciones de la Proclamación núm. 50. El Sindicato ha escrito varias veces a la Presidente y a otros organismos del Gobierno, incluido el Senado, pero hasta la fecha no se propone ninguna solución.
7. 222. El querellante estima que la terminación automática de las relaciones de empleo, en virtud del artículo 27 de la Proclamación núm. 50, constituye una violación de los derechos sindicales. Es incompatible con la garantía que establece la Constitución de Filipinas (artículo 22 (1)) respecto de la plena protección de la mano de obra y de los derechos de todos los trabajadores en materia de sindicación, negociación colectiva y negociaciones. Este es un caso obvio - declara la NFL - en que el Gobierno de Filipinas, a través de su Presidente, habla de respeto de la Constitución y de adhesión a los convenios internacionales pero hace una cosa distinta en la práctica.
8. 223. Las declaraciones del Senador Teofisto Guingona también confirman el hecho de que el artículo 27 de la Proclamación núm. 50 viola las normas nacionales e internacionales. Pidió una revisión del Fondo de Privatización actual del Gobierno que, a su juicio, pone en peligro el empleo de más de 100 000 trabajadores del Gobierno. El Senador Guingona declaró que los trabajadores amenazados por la terminación de su empleo no pueden acogerse a acuerdos de negociación colectiva, no pueden negociar a ningún nivel la conservación de su empleo y no pueden ampararse en ninguna ley. La NFL envía un recorte de prensa que contiene esta declaración.
9. 224. Según el querellante, es urgente adoptar medidas para proteger el bienestar de los trabajadores y los derechos sindicales en Filipinas. Pide una acción rápida en aras de protegerse contra los efectos de la Proclamación núm. 50 que viola en especial el derecho de sindicación y de negociación colectiva.

B. Respuesta del Gobierno

1. 225. En su comunicación de 1.o de agosto de 1989, el Gobierno señala que su respuesta se atiene a un criterio estrictamente jurídico para responder a los alegatos con arreglo a los cuales la Proclamación viola el derecho de sindicación y de negociación colectiva.
2. 226. En primer lugar, declara que las prácticas alegadas no justifican una intervención con arreglo a las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98. En la misma querella no se indica expresamente qué convenios y qué disposiciones concretas de estos convenios han sido violados por el Gobierno. Por consiguiente, el Gobierno sólo puede suponer que la queja se basa en los Convenios núms. 87 y 98.
3. 227. Por otra parte, el Gobierno declara que toda querella ha de fundarse en la violación de derechos que un querellante pretende tener y en el hecho de que el demandado ha cometido actos (u omisiones) que violan estos derechos. Considerando los derechos del querellante y de sus miembros en virtud de los convenios, el Gobierno cita el Estudio general de la Comisión de Expertos, sobre libertad sindical y negociación colectiva (1983), cuyo párrafo 45 tiene el siguiente contenido:
   • En el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), se establecen cierto número de principios destinados a garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación frente a las autoridades públicas. Fundamentalmente, el Convenio contiene cuatro garantías a este respecto. La primera tiende a conferir a todos los trabajadores y empleadores el derecho a constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes, así como el derecho a afiliarse a esas organizaciones. La segunda garantía protege el derecho de las organizaciones a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente a sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. La tercera garantía protege a las organizaciones contra su disolución o suspensión por vía administrativa. Y, por último, se prevé la garantía del derecho de las organizaciones a constituir federaciones y confederaciones, así como el derecho a afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. Las federaciones y confederaciones gozan de las mismas garantías que sus organizaciones constituyentes.
4. 228. El Gobierno también cita el párrafo 253 del Estudio general cuyo tenor es el siguiente:
   • El Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), trata de dos aspectos esenciales de los derechos sindicales: por una parte, el ejercicio por parte de los trabajadores de su derecho de sindicarse frente a los empleadores ya que el Convenio contiene disposiciones específicas para la protección individual del trabajador contra los actos de discriminación antisindical y para la protección de las organizaciones de trabajadores y de empleadores contra las injerencias de unas respecto de las otras y, por otra, el fomento de la negociación colectiva voluntaria.
5. 229. En segundo lugar, el Gobierno sostiene que el querellante no aduce ningún hecho que, suponiendo su veracidad, constituya una violación de uno de los Convenios. Añade que por todo ello la queja ha de ser desestimada. El Gobierno advierte que el alegato se ha redactado en términos generales, a saber, que los hechos denunciados constituyen una violación de los derechos sindicales, en especial el derecho de sindicación y de negociación colectiva.
6. 230. El Gobierno contesta que la misma existencia de un acuerdo de negociación colectiva mencionado por el querellante impide llegar a la conclusión de que se han violado los derechos de sindicación previstos en el Convenio. Agrega que, incluso si los hechos alegados constituyeran una violación del acuerdo de negociación colectiva en vigor, el querellante sólo puede pedir una reparación de conformidad con la legislación de Filipinas y que la Organización Internacional del Trabajo no tiene ninguna jurisdicción en la materia. A juicio del Gobierno, la OIT (y/o el Comité competente establecido por la OIT) sólo está facultada para pronunciarse cuando la queja se refiere a la violación de cualesquiera de los derechos fundamentales del querellante que se deriven de los convenios. Ahora bien, en el presente caso, el derecho de sindicación y de fomentar una negociación colectiva voluntaria, independientemente de los derechos específicos derivados del acuerdo colectivo, no constituyen ni pueden presentarse como una queja. El Gobierno reafirma que cuando se alega la violación de derechos específicos previstos en un convenio colectivo, el asunto sólo puede resolverse de conformidad con las disposiciones de la legislación nacional pertinente.
7. 231. En resumen, el Gobierno sostiene que cuando un Estado contratante acepta o ratifica convenios, no suspende, abandona, renuncia o comparte de manera alguna su jurisdicción exclusiva respecto de alegatos concernientes a violaciones de derechos específicos que se derivan del ejercicio de cualesquiera de los derechos fundamentales. La OIT sólo puede intervenir cuando se viola un derecho fundamental (como el de sindicación y de negociación colectiva).
8. 232. El Gobierno prosigue declarando que aun cuando la OIT tenga jurisdicción respecto de la violación de derechos específicos, la queja en sí absuelve al Gobierno de toda crítica. La queja es auténtica y franca puesto que no alega que la razón de la terminación del empleo de los trabajadores de que se trata se debe a su actividad sindical; tampoco alega que la venta de bienes del empleador haya sido un subterfugio para esta terminación. El querellante reconoce que la terminación del empleo de los trabajadores de que se trata fue la consecuencia directa e inmediata de la venta de los bienes del empleador, que se debe exclusivamente a razones económicas.
9. 233. El Gobierno se refiere a los órganos de control de la OIT por haber declarado lo siguiente en relación con el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), y el Convenio núm. 98:
   • Sin que estos textos establezcan una protección específica para los trabajadores sindicados y los dirigentes sindicales en caso de despido por motivos económicos, cabe esperar que podrán contribuir por su parte a protegerlos contra los actos de discriminación antisindical, protección cuyo principio está establecido por el Convenio núm. 98. (Estudio general, 1983, párrafo 276.)
   • El Gobierno considera que la discriminación antisindical no es el tema de este caso.
10. 234. Señala que no todos los casos de terminación de la relación de empleo constituyen una violación del derecho a la seguridad en el empleo, ya se trate de si este derecho es un derecho inherente, un derecho reconocido por la legislación, o un derecho reconocido por vía de convenio colectivo. Según el Gobierno, es improcedente referirse a la Proclamación núm. 50 ya que el querellante no puede invocar ninguna protección específica en caso de terminación del empleo por razones económicas. Aun cuando la Presidente de Filipinas no hubiera promulgado la Proclamación núm. 50, y habida cuenta de la interpretación de los convenios por los órganos de control de la OIT, el querellante tampoco habría podido reclamar una protección específica.
11. 235. En todo caso, declara el Gobierno, el convenio de negociación colectiva mencionado por el querellante y considerado dentro del marco de los hechos alegados en la queja impide que se llegue a la conclusión de que este convenio se ha violado. El acuerdo firmado por el Cebu Plaza Hotel y el sindicato de empleados del Cebu Plaza Hotel/Federación Nacional del Trabajo de 1. de octubre de 1986 establece lo siguiente, entre otras cosas:
    • SEPARACION. Si un tribunal competente, la legislación o un decreto presidencial invalidaran una parte de este acuerdo, esta invalidación no afectará la validez de las demás partes del mismo que conservarán plenamente su vigencia y efecto.
    • A juicio del Gobierno, el acuerdo concertado voluntariamente por el querellante reconoce y admite expresamente la posibilidad de que cualesquiera de sus partes (y, por consiguiente, también todas sus partes) se "invalide... por la legislación o decreto presidencial...". Por otra parte, el mismo querellante declara que lo que invalidó el convenio colectivo fue la Proclamación presidencial núm. 50 que contiene, entre otras disposiciones, según reconoce el querellante, la "terminación automática de las relaciones entre empleador y empleado".
12. 236. Finalmente, como la queja menciona la suerte de los filipinos que han perdido ahora sus medios de existencia, el Gobierno recuerda que accedió al poder en 1986 mediante una revolución pacífica del pueblo filipino después de 20 años de dictadura. La presente democracia heredó lo siguiente del régimen anterior: 1) una deuda exterior cuya magnitud rebasa la capacidad de pago de Filipinas;
13. 2) una economía arruinada; 3) un enorme déficit presupuestario; 4) un sin número de empresas creadas o adquiridas por el Gobierno bajo la dictadura: estas empresas no eran esenciales para el funcionamiento del Estado y las pérdidas en que incurrían agravaban más aún la carga de toda la nación. Miles de trabajadores filipinos inocentes se ganaban la vida en estas empresas.
14. 237. El Gobierno indica que eran necesarias decisiones difíciles e incluso penosas para remediar esta situación. Una de ellas era vender los intereses del Estado en empresas no esenciales para el cumplimiento de su cometido gubernamental. En el presente caso, el empleador pertenecía al sector de los hoteles, es decir, una actividad que claramente no es esencial para este cometido. Como prueba de su preocupación, según declara el mismo querellante, el Gobierno examina y estudia las repercusiones de estas ventas para aliviar e incluso subsanar los efectos negativos de estas decisiones difíciles en la vida de las personas afectadas. Sin embargo, se añade que el Gobierno sólo puede actuar con los recursos de que dispone. También tiene responsabilidades respecto de un mayor número de filipinos que no son trabajadores de estas empresas.

C. Conclusiones del Comité

1. 238. Antes de examinar a fondo la queja que le ha sido sometida, el Comité estima que es importantes responder a los argumentos del Gobierno según los cuales la queja no es admisible. Estos argumentos pueden resumirse de la forma siguiente: 1) la queja carece de especificidad cuando se refiere a la violación del derecho de sindicación y de negociación colectiva; y 2) el querellante no ha utilizado o agotado los procedimientos establecidos a nivel local.
2. 239. Uno de los primeros requisitos establecidos por el Comité se refiere a la forma de las quejas. (Véase primer informe, párrafo 30.) En 1952 ya señaló que su cometido era examinar quejas específicas y que le correspondía rechazar como sin fundamento quejas insuficientemente comprobadas para merecer mayor investigación. Recalcó que las organizaciones querellantes deberían formular sus alegatos en forma detallada y acompañarlos con pruebas satisfactorias. En el presente caso, la carta de reclamación de la NFL es, a juicio del Comité, suficientemente detallada para justificar su examen. En especial, el Comité considera como satisfactoria la cantidad de pruebas anexas facilitadas en apoyo del alegato. Habida cuenta de que la ratificación de los diversos convenios sobre la libertad sindical no es un requisito previo para incoar este procedimiento especial del Consejo de Administración en caso de alegatos relativos a la violación de los derechos sindicales, no es importante que la queja no enumere los artículos de convenios específicos en que se fundamenta.
3. 240. Aunque el recurso a instancias judiciales internas, independientemente de su resultado, constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideración, el Comité siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no está subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales de recurso. (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 33.) Por consiguiente, el hecho de que la NFL o el Sindicato de Empleados del Cebu Plaza Hotel no haya recurrido a instancias nacionales como la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo en virtud del artículo 217, 1) y 2) del Código de Trabajo (prácticas indebidas de trabajo y terminación de los conflictos, respectivamente) y el artículo 248, i) (prácticas indebidas de trabajo de un empleador), ni haya invocado otras disposiciones como el artículo 277, b), el artículo 279 y el artículo 283 (protección contra el despido y protección en caso de cierre de un establecimiento), ello no menoscaba la competencia del Comité para examinar los alegatos que se le someten.
4. 241. En lo que atañe al fondo de la presente queja, el Comité advierte que se alega que con arreglo a la Proclamación sobre privatización de 1986, el nuevo propietario del Cebu Plaza Hotel pudo despedir a todos los empleados del hotel y contratar a nuevo personal con carácter absolutamente discrecional, a reserva del pago de los derechos adquiridos y de toda indemnización prevista. Así lo hizo a fines de 1987. Además, los querellantes alegan que este despido masivo violaba el convenio colectivo en vigor y disolvió virtualmente el Sindicato de Empleados del Cebu Plaza Hotel. Un alegato más amplio que abarca este incidente específico es la situación de los trabajadores filipinos en general como consecuencia de la Proclamación sobre privatización.
5. 242. A juicio del Comité, el Gobierno no tiene razón al estimar que la proclamación no entra en conflicto con los convenios de la OIT sobre libertad sindical, y que incluso sin la proclamación sobre privatización los empleados despedidos en este caso no habrían podido reclamar protección. La lectura del preámbulo de la Proclamación núm. 50 muestra que el Gobierno quería racionalizar estructuras funcionales y su respuesta en el presente caso muestra que factores económicos - como la deuda externa, el importante déficit presupuestario y las pérdidas económicas de un gran número de empresas estatales o paraestatales - motivaron la decisión de privatizar determinadas empresas. Es cierto sin embargo que esta medida eliminaba toda posibilidad de negociación colectiva e hizo desaparecer al sindicato.
6. 243. No se trataba solamente de un efecto indirecto de la privatización; se pasa por alto el hecho de que la Proclamación no especifica los derechos de los trabajadores en la sucesión y, en lugar de ello, el artículo 27 concede a los nuevos propietarios "discreción plena y absoluta" para despedir y contratar, sin consideración alguna por la protección de la mano de obra sindicalizada y, por ende, del sindicato. En verdad, una de las disposiciones del convenio colectivo del Cebu Plaza Hotel parece anunciar un futuro pesimista respecto de los derechos de los trabajadores en toda venta de empresa que se decida: con arreglo al artículo 3, 5), "en caso de venta, transferencia, arrendamiento o cesión de la actividad del hotel durante la vigencia del presente convenio, el hotel se compromete a hacer lo posible para que el mismo sea respetado por el beneficiario de la venta, transferencia, arrendamiento o cesión como condición previa de esta venta, transferencia, arrendamiento o cesión". Por otra parte, la realidad actual es que el nuevo empleador ha hecho caso omiso del sindicato y de su convenio colectivo y no fomenta al parecer ninguna reanudación de la actividad sindical en el Cebu Plaza Hotel. Ello es tanto o más inquietante cuanto que el convenio colectivo expiraba el 30 de septiembre de 1989.
7. 244. Por tanto, el Comité no puede sino lamentar que el Gobierno haya permitido que se cree una situación así. Las obligaciones contraídas por el Gobierno con arreglo al Convenio núm. 98 y los principios de la libertad contra la discriminación antisindical no sólo abarcan actos de discriminación directa (como descenso, despido, traslados frecuentes, etc.), sino también la necesidad de proteger a los trabajadores sindicados contra ataques más sutiles que pueden resultar de omisiones. Pide, pues, al Gobierno que considere la posibilidad de revisar la Proclamación núm. 50 para introducir una cláusula relativa a los derechos y obligaciones del sucesor en los documentos de transferencia que se firmen con arreglo a la misma con miras a garantizar que, en el futuro, los cambios de propietario no priven a los empleados del derecho de negociación colectiva y no menoscaben directa o indirectamente la situación de los trabajadores sindicados y sus organizaciones.
8. 245. En lo que se refiere a la suerte de los trabajadores despedidos del Cebu Plaza Hotel, el Comité quisiera señalar una equivocación en la respuesta del Gobierno. Habida cuenta de la cláusula de terminación en el convenio colectivo de 1.o de octubre de 1986, las partes del mismo ajenas al campo de aplicación de la Proclamación núm. 50 permanecen en vigor aunque el nuevo empleador haga caso omiso de las mismas. Por consiguiente, los trabajadores despedidos deberían poder acogerse a varias de las medidas de protección negociadas. La misma Proclamación núm. 50 dispone que todo nuevo propietario no debe privar a los trabajadores despedidos de sus derechos adquiridos en materia de terminación con arreglo a diversos instrumentos, incluido todo convenio en vigor concertado por negociación colectiva.
9. 246. Por consiguiente, el Comité confía en que los diferentes intentos realizados por el sindicato para conseguir una compensación (cartas a la Presidente, el Senado, y órganos del Gobierno), así como, a un nivel más amplio, por las autoridades (discusión y estudio de la forma de atenuar y aliviar las repercusiones perjudiciales de las ventas al sector privado) se considerarán detalladamente y con celeridad. Ruega al Gobierno que vele porque se adopten medidas apropiadas para respetar los derechos de los trabajadores despedidos.

Recomendación del Comité

1. 247. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) si bien toma nota de las razones aducidas para justificar el despido masivo de trabajadores sindicados como consecuencia de la privatización del Cebu Plaza Hotel, el Comité sólo puede lamentar que el Gobierno haya permitido que se cree una situación en que los trabajadores podían ser despedidos por decisión unilateral y su sindicato desapareciera;
   • b) por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que considere la revisión de la Proclamación núm. 50 o adopte otras medidas encaminadas a garantizar que, en el futuro, los cambios de propietario no privarán a los empleados del derecho de negociación colectiva y no menoscabarán directa o indirectamente la situación de los trabajadores sindicados y sus organizaciones, y
   • c) en relación con los trabajadores cuyos servicios han sido terminados pero cuyos derechos de indemnización no se han respetado, el Comité confía en que las diferentes reclamaciones se considerarán detalladamente y con celeridad. Pide al Gobierno que vele porque se tomen medidas apropiadas para que se respeten los derechos de los trabajadores despedidos.