Rapport définitif - Rapport No. 268, Novembre 1989

Cas no 1451 (Canada) - Date de la plainte: 25-AVR. -88 - Clos

1. 46. En una comunicación de fecha 25 de abril de 1988, el Congreso del Trabajo del Canadá (CLC) y la Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos (ICTT) presentaron conjuntamente en nombre del Sindicato de Trabajadores de Correos del Canadá (CUPW) una queja contra el Gobierno del Canadá, alegando que éste había violado los convenios de la OIT en materia de libertad sindical y derechos de negociación colectiva. El Gobierno envió sus observaciones el 5 de octubre de 1989.
2. 47. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado en cambio el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 48. Los querellantes alegan que el Gobierno ha infringido los principios básicos de la OIT, y en especial los recogidos en el Convenio núm. 98, al promulgar el proyecto de ley C-86, la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987, para poner término a una huelga legal de los trabajadores de correos si bien no existía una situación de emergencia. Los hechos que llevaron a la adopción del proyecto de ley C-86 pueden resumirse como sigue.
2. 49. En junio de 1986, los miembros del CUPW ratificaron por abrumadora mayoría un "Programa de demandas" elaborado por su sindicato, el cual se centraba en cuestiones como la seguridad en el trabajo, la creación de empleo, la subcontratación de trabajos y servicios y la oposición a ciertas concesiones mayores demandadas por el empleador, la Empresa Pública de Correos del Canadá (CPC), que se había embarcado en un programa para suprimir el déficit económico mediante la adopción de medidas como la reducción de personal, el aumento de la productividad, la subcontratación y la concesión de licencias para la explotación de algunos servicios de correos.
3. 50. El proceso legal para la renovación de los convenios colectivos se recoge en la parte V del Código de Trabajo del Canadá. Dentro del plazo de tres meses previo a la expiración de un convenio, las partes pueden notificar que desean comenzar el proceso de negociación colectiva. Tras un período de negociación directa, ambas partes pueden presentar una demanda de conflicto ante el Ministro de Trabajo, que puede a su vez elegir entre una serie de opciones pero normalmente nombra un funcionario de conciliación para que preste asistencia a las partes. Si pese a ello éstas no logran ponerse de acuerdo, el Ministro puede ampliar la fase de conciliación nombrando un comisionado o una junta de conciliación, o poner fin a la conciliación, en cuyo caso a las partes sólo les queda el recurso a la huelga o el cierre patronal legales, derechos que pueden ejercitar siete días después de concluida la fase de conciliación. El Ministro puede también nombrar un mediador en cualquier momento para que preste asistencia a las partes, lo que hace normalmente cuando éstas indican que la intervención de un mediador contribuiría a allanar las negociaciones.
4. 51. En el presente caso, las partes, tras negociar durante 15 meses, no lograron suscribir un convenio colectivo. El comisionado de conciliación dio a conocer su informe el 22 de septiembre de 1987, por lo que el CUPW podía legalmente convocar una huelga a partir del 29 de septiembre de 1987, lo que hizo con carácter rotatorio. Entre tanto, Correos del Canadá contrató "trabajadores suplentes" para tratar el correo; según los datos de que dispone el empleador, de ese modo pudo distribuirse la gran mayoría del correo. Así pues, no cabe hablar en modo alguno de una emergencia que justificase la adopción de una legislación para que los empleados se reintegrasen al trabajo. Ahora bien, al tercer día de la huelga por rotación el Ministro de Trabajo amenazó con adoptar una legislación para que los empleados se reintegrasen al trabajo, renunciando así a toda clase de presión sobre la Empresa Pública de Correos para que llegase a un acuerdo con el sindicato.
5. 52. Al séptimo día de iniciada la huelga, el Ministro de Trabajo anunció que el Gobierno estaba considerando la posibilidad de adoptar un proyecto de ley para poner fin al conflicto. A modo de respuesta, el CUPW solicitó oficialmente que el Ministro de Trabajo nombrase un mediador para que ayudara a las partes a salir del punto muerto en que se encontraban las negociaciones. En lugar de ello, el Gobierno presentó al día siguiente el proyecto de ley C-86 ante la Cámara de los Comunes. La mayoría de los medios de comunicación del Canadá condenaron la acción llevada a cabo por el Gobierno y, en una actitud sin precedentes, los dos partidos de la oposición denegaron su autorización al Gobierno para que la ley se debatiese en una sesión de emergencia.
6. 53. Volviendo al proyecto de ley C-86, en los artículos 3 y 7 del mismo se ponía fin a una huelga legal que se había regido hasta entonces por las disposiciones establecidas en el Código de Trabajo del Canadá. Al mismo tiempo que se ordenaba la vuelta al trabajo de los empleados de la Empresa, en el artículo 7 se estipulaba que el Ministro de Trabajo nombrase un mediador-árbitro. En el artículo 7, 2), b) se estipulaba que si fracasaba la mediación y había que imponer una solución arbitrada, el mediador-árbitro debería tener en cuenta el informe elaborado por el comisionado de conciliación que se había dado a conocer el 22 de septiembre de 1987. El CUPW se vería así privado de una protección y garantías iguales ante la ley. La negativa del derecho de huelga se produjo durante una huelga por turno rotatorio, en la que la Empresa declaró que se llevaban a cabo con normalidad las operaciones habituales, y la petición de que se nombrase un mediador fue denegada. En casos similares ocurridos en el pasado no se ha adoptado una legislación de reintegración al trabajo tratándose de otros sindicatos. El derecho a la libre negociación colectiva y el derecho de huelga para garantizar el bienestar económico de los afiliados al CUPW fueron denegados y sustituidos por un proceso de arbitraje que viola los principios básicos de la justicia, pues su resultado estaba preestablecido por el Gobierno bajo la forma del informe elaborado por el comisionado de conciliación.
7. 54. El artículo 4, 1) infringe la libertad sindical al ordenar al sindicato "y a los dirigente y representante del sindicato" que informen a los trabajadores de que deben reintegrarse al trabajo o de lo contrario incurrirán en las sanciones previstas en los artículos 10 y 11. Los dirigentes y representantes sindicales estimaron que la legislación era injusta y excesivamente dura pues les obligaba a colaborar con el Gobierno en la aplicación de la legislación en contra de las ideas que defendían. Además, la libertad de expresión implica el derecho a no hablar, un derecho que se deniega en esta legislación. Por último, al recurrir a los dirigentes del CUPW para poner término a la huelga, obligándoles a "adoptar todas las medidas necesarias para asegurar que otros trabajadores observen lo dispuesto en el párrafo 3, b)" y "evitar cualquier conducta que pueda alentar a los trabajadores a no observar lo dispuesto en el párrafo 3, b)" (en el párrafo 3, b) se estipula que los trabajadores están obligados a proseguir o reanudar el trabajo), el Gobierno utilizaba al sindicato, que había declarado una huelga legal, como si fuese un peón para cumplir su decisión de poner fin a la huelga, lo que no es coherente con los aspectos fundamentales de la libertad sindical.
8. 55. En el artículo 6 se prohíbe todo tipo de huelgas durante el período de vigencia de la resolución arbitral, en contra de lo dispuesto en el Código de Trabajo del Canadá. Al CUPW se le niega por tanto una protección y garantías iguales ante la ley, pues en el Código se autoriza el recurso a la huelga en caso de producirse un cambio tecnológico durante el período de vigencia de un convenio colectivo (artículo 153).
9. 56. En el artículo 10 se estipulan sanciones económicas que son más duras que las previstas en el Código de Trabajo del Canadá para faltas similares o idénticas, y no se requiere la aprobación de la Junta de Relaciones del Trabajo del Canadá para entablar una acción judicial, a diferencia de lo que se dispone en el Código. El CUPW y sus afiliados han recibido, por tanto, un trato discriminatorio y desigual pues se les aplican sanciones distintas por una conducta similar.
10. 57. El artículo 11 es, sin lugar a dudas, el más censurable y represivo del proyecto de ley C-86, pues posibilita toda clase de injerencia en las labores internas del sindicato. El artículo 11 es una cláusula sancionadora dirigida contra los representantes sindicales, pues si son hallados convictos de infringir el proyecto de ley C-86 perderían el derecho a ser elegidos para desempeñar cargos sindicales u ocupar cualquier puesto del sindicato durante un período de cinco años. Ello no hace sino violar la libertad sindical, pues deniega a los trabajadores de correos el derecho a elegir libre y democráticamente sus dirigentes sindicales, además de injerirse en la libertad de las personas para desempeñar un cargo de elección democrática y privadas de una seguridad económica sin tener en cuenta los fundamentos de la justicia. La sanción es automática y tiene un carácter general, sin que se prevean circunstancias atenuantes. Las sanciones que se estipulan en los artículos 10 y 11 no sólo son escandalosas por sí mismas, sino que cuando se consideran en bloque suponen la aplicación de múltiples sanciones para el sindicato, sus dirigentes y representantes por una misma falta. Una vez más, en virtud de los artículos 10 y 11 los afiliados al CUPW son los únicos trabajadores canadienses sujetos a semejantes medidas sancionadoras.
11. 58. El CLC y la ICTT piden al Comité de Libertad Sindical y al Consejo de Administración de la OIT que:
    • a) declaren que el proyecto de ley C-86 es contrario a las normas fundamentales de la OIT y que su aprobación viola los principios de libertad sindical y el derecho a negociar colectivamente, garantizados por los convenios de la OIT en la materia;
    • b) insten al Gobierno del Canadá a que evite en el futuro este tipo de conflictos laborales que se hallan en contravención con las normas de la OIT.

B. Respuesta del Gobierno

1. 59. A título de explicación, el Gobierno señala que la Empresa Pública Correos del Canadá fue creada por una ley que entró en vigor el 16 de octubre de 1981. Las relaciones laborales entre la nueva empresa y los sindicatos representativos de los trabajadores de correos se regulan por lo dispuesto en la parte V del Código de Trabajo del Canadá. Con anterioridad, el Servicio de Correos del Canadá había sido un departamento del Gobierno y sus trabajadores tenían la consideración de funcionarios federales.
2. 60. En virtud de lo dipuesto en el Código de Trabajo, el Gobierno del Canadá apoya el derecho de los trabajadores a organizarse y negociar colectivamente. En el preámbulo del Código se recoge una declaración de la política seguida por el Gobierno al respecto:
   • "Considerando que en el Canadá hay una larga tradición de legislación y política laborales para promover el bienestar común mediante el fomento de la negociación colectiva libre y la resolución constructiva de los conflictos;
   • considerando que los trabajadores, sindicatos y empleadores canadienses reconocen y apoyan la libertad sindical y la libre negociación colectiva como fundamentos sobre los que descansan las relaciones laborales para la determinación de unas buenas condiciones de trabajo y unas relaciones laborales sanas;
   • considerando que el Gobierno del Canadá ha ratificado el Convenio núm. 87 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación y ha asumido responsabilidades por lo que respecta a la elaboración de informes internacionales en la materia;
   • considerando que el Parlamento canadiense desea proseguir y ampliar el apoyo que presta a los trabajadores y los empresarios en sus esfuerzos comunes por desarrollar unas buenas relaciones y unas prácticas de negociación colectiva constructivas, y estimando que el desarrollo de unas buenas relaciones laborales redunda en favor de los intereses del Canadá de asegurar una justa participación de los frutos del progreso para todos..."
3. 61. En las disposiciones del Código de Trabajo del Canadá se recogen determinados principios fundamentales, a saber:
   • - el derecho a sindicarse y estar representado por un sindicato;
   • - la acreditación de los agentes negociadores por una autoridad competente (la Junta de Relaciones del Trabajo del Canadá) y la concesión de derechos exclusivos de negociación;
   • - la prohibición de huelgas por lo que respecta al reconocimiento;
   • - el requisito de que medie buena fe en las negociaciones que mantienen empleadores y sindicatos;
   • - la existencia de procedimientos de conciliación y mediación para resolver los conflictos derivados de la negociación;
   • - el requisito de que en los convenios colectivos se recoja un procedimiento para resolver los conflictos que se suscitan durante el período de vigencia del convenio colectivo, sin que se produzcan interrupciones del trabajo;
   • - la enumeración de las prácticas prohibidas ("prácticas indebidas de trabajo").
4. 62. Consideradas en bloque, las disposiciones del Código de Trabajo del Canadá tienen por objeto crear una estructura estable para desarrollar la negociación colectiva y alentar a los trabajadores y a la dirección para que resuelvan mediante este proceso sus conflictos y diferencias. En la práctica, el sistema de negociación colectiva federal funciona muy bien. Todos los años se negocian o renuevan entre 350 y 500 convenios colectivos, de los que en más del 95 por ciento de los casos no se produce una interrupción del trabajo. Las interrupciones del trabajo no son, pues, algo común en la jurisdicción federal, si bien la experiencia ha demostrado que, una vez declaradas, las huelgas y cierres patronales suelen tener una mayor duración en este país que en los europeos. Por ejemplo, durante el año fiscal de 1987-1988 hubo un total de 33 interrupciones del trabajo, siendo su duración media de 28 días.
5. 63. El Gobierno no suele intervenir en el proceso de negociación para imponer una resolución. Sólo una vez que se han agotado todas las vías de resolución del conflicto y la continuación del mismo puede tener graves consecuencias para el interés nacional, el Parlamento estudia la adopción de una legislación especial de emergencia. En tales casos, el objetivo de la legislación no sólo es poner fin a la interrupción del trabajo, sino poner a disposición de las partes un mecanismo que permita sustanciar todas las diferencias existentes.
6. 64. El Gobierno hace seguidamente un resumen de la negociación colectiva entre Correos del Canadá y el CUPW, señalando que entre 1975 y 1987 el sindicato convocó un total de tres huelgas (1975: 43 días; 1978: dos días, concluyendo la huelga tras promulgarse una ley por la que se obligaba a los trabajadores a reintegrarse a sus puestos; 1981: 42 días) y las partes suscribieron sendos convenios colectivos en 1980 y 1985 sin que se produjeran interrupciones de trabajo.
7. 65. Durante los años setenta la población canadiense manifestó una irritación creciente hacia el Servicio de Correos debido a la agitación laboral y a las continuas interrupciones del servicio. Como consecuencia de ello elaboraron varios estudios para tratar de hallar una solución a los problemas que padecía el Servicio de Correos, destacando en especial el elaborado por tres altos funcionarios del Gobierno que examinaron las consecuencias que tendría atribuir la condición de empresa de la Corona al Servicio de Correos. En el estudio se examinaban en detalle las implicaciones en materia de relaciones de trabajo de dicho cambio de condición para lo que se tuvieron en cuenta los informes presentados por el CUPW y el Sindicato de Carteros del Canadá. La Empresa Pública Correos del Canadá, que fue creada en virtud de una ley aprobada por el Parlamento, empezó a funcionar el 16 de octubre de 1981, sustituyendo al Departamento de Correos. Uno de los objetivos que perseguía la nueva compañía, de acuerdo con lo dispuesto en la ley sobre la Empresa Pública Correos del Canadá, era el de: "a) crear y hacer funcionar un servicio de correos para la recogida, envío y reparto de mensajes, información, dinero y bienes, tanto dentro del Canadá como entre el Canadá y el extranjero" (artículo 5, 1)).
8. 66. Por otro lado, en el artículo 5 de la ley se estipulaba que, si bien se mantenía el servicio de correos básico habitual, la empresa debería atender entre otras cosas a "la necesidad de llevar a cabo su actividad con autonomía financiera, a la vez que prestar los servicios necesarios para satisfacer las necesidades del pueblo canadiense y que sean similares a los que se ofrecen en comunidades de la misma dimensión". Tal como los entienden la Junta de Dirección creada por la ley, los objetivos básicos que habían de satisfacerse eran los siguientes: la mejora del servicio, la creación de un mejor clima de relaciones humanas en el seno de la organización y la consecución de una autonomía financiera al concluir el quinto año de actividad de la empresa.
9. 67. Al explicar el marco legislativo y constitucional en que opera la legislación, el Gobierno añade que el Parlamento canadiense adoptó en 1981 la ley constitucional, de la que es un elemento clave la Carta de Derechos y Libertades Canadienses. Sujetos sólo a los "límites razonables que puedan justificarse en una sociedad libre y democrática", los derechos y libertades contenidos en la misma se hallan garantizados. Una de las libertades fundamentales que se enuncia en la Carta es la libertad de asociación.
10. 68. Desde la entrada en vigor de la Carta, toda la legislación adoptada por el Parlamento debe tener en cuenta dichas garantías. Cualesquiera limitaciones que se impongan a tales derechos para proteger los derechos de terceros deben ser justificadas y lo menores posible para alcanzar el objetivo necesario. Ahora bien, el Tribunal Supremo del Canadá falló por mayoría en abril de 1987 que la ley constitucional de 1981 no garantiza el derecho de huelga, y que la libertad de asociación que se garantiza en la Carta no entraña el derecho de huelga.
11. 69. El Gobierno explica seguidamente la repercusión que tienen las interrupciones del trabajo en el sector de correos al señalar que Correos del Canadá opera uno de los servicios de recogida y reparto de correspondencia mayores del mundo, con más de 700 000 puntos de recogida por todo el país y un reparto a más de 10 millones de direcciones. El servicio de correos es un servicio público que ostenta un monopolio legislativo en materia de reparto de correspondencia en el Canadá. El objetivo que persigue la Empresa es crear y operar un servicio de correos dentro del Canadá y entre el Canadá y otras administraciones postales que proporcione a los canadienses un servicio eficaz y fiable a un costo razonable.
12. 70. Quienes dependen de la asistencia familiar y social pública como es el caso de los beneficiarios de prestaciones asistenciales, subsidios familiares, prestaciones de desempleo y pensiones de jubilación, confían en la eficacia del correo para el reparto de sus cheques. Cualquier alteración que se produzca en la recepción de dicha asistencia por parte de los beneficiarios puede originar graves problemas para los gastos que deben hacer en materia de alimentación y vivienda, con la consiguiente repercusión sobre la salud y bienestar de dicha población.
13. 71. Las industrias de servicios que desarrollan su actividad por medio del correo se ven privadas de liquidez durante el período de vigencia de una huelga de correos. El sector de las artes gráficas y la industria editorial experimentan una interrupción de la distribución que origina problemas a los suscriptores y anunciantes, produciéndose numerosos despidos en éstas y otras empresas de venta por correo que dependen directamente del buen funcionamiento del servicio.
14. 72. Varias organizaciones realizaron estudios para evaluar la repercusión de las alteraciones del servicio de correos en anteriores ocasiones. Los resultados de una encuesta realizada por la Asociación de Comercialización Directa del Canadá sobre la industria de la venta por correo demostraron que la huelga de correos de 1975 produjo, a las 64 empresas que respondieron, unas pérdidas de ingresos que podían cifrarse en unos 25 millones de dólares canadienses, la mayoría de las cuales se estimaban irrecuperables. Dos tercios de las empresas indicaban que se habían perdido numerosos clientes, estimándose las pérdidas económicas en más del 10 por ciento, por lo que un 60 por ciento de las empresas hubieron de despedir a una parte de su personal. En el caso de la huelga de correos de 1981 que se prolongó durante 42 días, un portavoz de la Federación de Comerciantes Independientes del Canadá indicó que, según los resultados de un estudio encargado por la misma, la actividad comercial se había reducido en unos 3 000 millones debido al paro del servicio. Evidentemente, las huelgas en el servicio de correos del Canadá hacen que se pierda un nivel sustancial de ingresos y empleo en varios sectores, sobre todo en los de venta por correo, edición y artes gráficas.
15. 73. Refiriéndose en concreto a las negociaciones celebradas en 1986-1987 en el sector de correos, el Gobierno explica que el CUPW comunicó al empleador el 2 de julio de 1986 su intención de negociar, celebrándose numerosas sesiones de negociación entre las partes en el curso de los tres meses y medio siguientes. Al no lograr las partes resolver sus diferencias en esta fase, el sindicato presentó una demanda de conflicto ante el Ministro de Trabajo, tal como se requiere en el Código de Trabajo del Canadá, el 29 de octubre de 1986.
16. 74. El 30 de octubre de 1986 el Ministro de Trabajo nombró un funcionario de conciliación del Servicio de Mediación y Conciliación de Trabajo del Canadá para que prestara asistencia a las partes para hallar una solución al conflicto. A partir del 24 de noviembre el conciliador mantuvo reuniones, conjuntamente y por separado, con las partes si bien no logró alcanzarse un acuerdo. Tras llegarse a un punto muerto en la reunión del 11 de febrero de 1987, el funcionario de conciliación remitió su informe al Ministro de Trabajo. El 23 de febrero de 1987, este último nombró un comisionado de conciliación para asistir a las partes en el conflicto.
17. 75. El Comisionado de conciliación empezó a celebrar reuniones con las partes el 2 de marzo de 1987, las cuales se prolongaron durante los cinco meses siguientes, celebrándose la última reunión el 12 de agosto de 1987. El comisionado presentó su informe final ante el Ministro de Trabajo el 21 de septiembre de 1987, haciendo una serie de recomendaciones para resolver la mayoría de las cuestiones pendientes. En su informe, el comisionado alude a la profunda desconfianza mutua existente entre las dos partes y a las consecuencias negativas de la misma sobre las negociaciones. A su juicio, apenas se habían mantenido discusiones sustantivas sobre la aplicación práctica de los cambios propuestos respecto de cuestiones importantes como la seguridad en el empleo, la utilización de trabajadores a tiempo parcial y eventuales, la concesión de licencias y subcontrataciones, los procedimientos de queja y arbitraje y todo lo relacionado con la seguridad y la salud en el trabajo.
18. 76. Las negociaciones directas entre las partes se reanudaron tras darse a conocer el informe del comisionado de conciliación, si bien apenas se experimentaron progresos. El 29 de septiembre, el Ministro de Trabajo encargó al Subsecretario del Departamento que se reuniera con las partes y estudiase qué posibilidades había de llegar a un acuerdo negociado para evitar una prolongada interrupción del trabajo. Las huelgas por turno rotatorio de los afiliados al CUPW empezaron el 30 de septiembre, interrumpiéndose las conversaciones entre las partes el 1.o de octubre.
19. 77. El viernes 2 de octubre de 1987 el Ministro indicó que el Gobierno no estaba dispuesto a tolerar una huelga prolongada que alterase los servicios de correos del Canadá, y pidió a las partes que volviesen a la mesa de negociaciones. El 5 de octubre las partes mantuvieron una reunión de dos horas, tras la que el empleador anunció que sus posturas sobre las cuestiones fundamentales se hallaban "tan distantes" que la negociación resultaba imposible.
20. 78. El martes 6 de octubre de 1987 el Ministro envió un telegrama a Correos del Canadá y al CUPW, reiterando su declaración de que no toleraría una huelga prolongada y que alterase los servicios, al tiempo que les notificaba que ese mismo día presentaría ante el Parlamento una legislación para que se pusiese fin a la interrupción del trabajo y se reanudase normalmente la actividad en el sector. La adopción o no del proyecto de ley dependería de la voluntad de las partes para negociar un nuevo acuerdo en el marco del proceso de negociación colectiva. Por desgracia, las partes hicieron caso omiso de la amenaza y el 8 de octubre de 1987 la Cámara de los Comunes adoptaba la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987.
21. 79. En el proyecto de ley C-86, la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987, se obliga a Correos a proseguir o reanudar las actividades que se habían visto afectadas por la interupción del trabajo, debiendo los empleados proseguir sus labores o reintegrarse al trabajo cuando se les requiera. De acuerdo con la ley el sindicato no sólo es responsable de notificar a los trabajadores que deben observar la ley sino que ha de adoptar las medidas necesarias para asegurar que los trabajadores la observan y no asumir una postura que pueda inducir a los trabajadores a obrar en contrario. En la misma cláusula se enuncian también las faltas para las que se estipulan sanciones contra el sindicato, recogiéndose en otra cláusula las relativas a sus dirigentes y representantes. Por su parte, es responsabilidad del empleador facilitar una reintegración ordenada al trabajo. El empleador, su personal directivo y representantes, no deben impedir la reintegración al trabajo ni imponer ningún tipo de sanción disciplinaria contra los trabajadores que hubiesen participado en la huelga legal.
22. 80. En la ley se estipula la extensión del convenio colectivo expirado por un período que va del 1.o de octubre de 1986 a fecha fijada por el mediador-árbitro que habría de nombrarse para resolver el conflicto. En la cláusula se señala asimismo que el convenio colectivo sería obligatorio para el empleador, el sindicato y los trabajadores durante el período de prolongación del convenio, en el caso de suscribirse uno. Con el fin de prever una protección contra las interrupciones laborales durante el período de prolongación del convenio colectivo, en la ley se recoge una disposición del Código de Trabajo del Canadá por la que se prohíben las huelgas y cierres patronales durante el período de vigencia del convenio colectivo.
23. 81. En la ley se estipula que la resolución de las cuestiones en las que no se pusieran de acuerdo las partes correría a cargo de un mediador-árbitro que sería nombrado por el Ministerio de Trabajo. Este disponía de un total de 90 días para llevar a cabo sus funciones, plazo que podía ser prolongado por el Ministro. La persona nombrada debía tratar de mediar para hallar una solución a las cuestiones en litigio, o en su defecto arbitrar una decisión sobre todas las cuestiones pendientes. Durante el procedimiento de arbitraje, el mediador-árbitro debía escuchar los alegatos de las partes y tomar en cuenta el informe del comisionado de conciliación. Por último, el mediador-árbitro debía fijar la fecha de expiración de la prórroga del convenio colectivo e informar al Ministro al respecto así como sobre la resolución de las cuestiones que se le planteaban.
24. 82. En la ley se estipula que las facultades que se atribuyen al mediador-árbitro durante el proceso de mediación son similares a las del comisionado de conciliación; en el caso de que el arbitraje fuese necesario, el mediador-árbitro tendría todas las facultades que se confieren a un árbitro en el Código de Trabajo del Canadá. En la ley se dispone que las decisiones arbitrales pronunciadas por el mediador-árbitro se redactasen de acuerdo con un determinado lenguaje contractual para facilitar su incorporación al convenio colectivo.
25. 83. Una vez que el mediador-árbitro presenta su informe al Ministro de Trabajo, la prórroga del convenio colectivo entre las partes se considera modificada por la incorporación de cualquier enmienda acordada por las partes en el curso de la mediación, todas las cuestiones que habían sido objeto de arbitraje por el mediador-árbitro y la fecha de expiración que fija el mediador-árbitro. En la legislación se recoge también una cláusula en virtud de la cual las partes pueden enmendar de común acuerdo cualquier disposición del convenio colectivo prorrogado, salvo la fecha de expiración del mismo.
26. 84. Además de las sanciones económicas impuestas por contravenir la ley, en el proyecto de ley se recogen también sanciones para los dirigentes o representantes del sindicato o de la empresa convictos de incurrir en falta según la ley. Los dirigentes o representantes convictos se verían privados al punto del derecho a desempeñar un cargo sindical, ya fuese por elección o nombramiento, durante cinco años, mientras que el personal directivo o los representantes de la empresa se verían privados del derecho a trabajar en Correos del Canadá durante un período de cinco años.
27. 85. El Gobierno señala, en conclusión, que el Comité de Libertad Sindical ha reconocido en decisiones adoptadas en el pasado que hay determinadas circunstancias en que las restricciones e incluso la prohibición de las huelgas son justificables. En el presente caso de Correos del Canadá el derecho de huelga queda suspendido por el Parlamento canadiense como último recurso en circunstancias en que el interés público así lo exigía. Las largas y difíciles negociaciones entre la Empresa Pública Correos del Canadá y el Sindicato de Trabajadores de Correos del Canadá que han superado en un año el plazo normal, han llevado a la declaración de una huelga por parte de unos 24 000 carteros y empleados de correos.
28. 86. A las partes en litigio se les ha facilitado toda la asistencia posible de acuerdo con lo dispuesto en la parte V del Código de Trabajo del Canadá para que tratasen de resolver sus diferencias. Al no lograr las partes ponerse de acuerdo en las negociaciones directas mantenidas, el Ministro de Trabajo nombró un funcionario de conciliación para que las prestara asistencia; si bien se celebraron varias reuniones entre el mediador y las partes, apenas se registraron progresos en las cuestiones fundamentales en disputa.
29. 87. El Ministro nombró seguidamente un comisionado de conciliación para que tratara de hallar una solución al conflicto. Este mantuvo varias reuniones con las partes en el espacio de unos cinco meses, y recibió varios informes y resúmenes de ambas partes. El informe general elaborado por el comisionado, en el que se examinan los antecedentes del conflicto y se analizan las cuestiones fundamentales en disputa, se dio a conocer a las partes el 23 de septiembre de 1987. Las partes pudieron, pues, consultar un documento fundamentado y racional que debería haber servido de base para proseguir las negociaciones en pos de un acuerdo. Pero en lugar de ello lo que se produjo es un deterioro de las negociaciones.
30. 88. En consecuencia, el 29 de septiembre el Ministro encargó al Subsecretario de Trabajo que se reuniese con las partes para informarse de los avances que se habían registrado desde que se dio a conocer el informe del comisionado de conciliación y de si, a juicio suyo, el conflicto podría resolverse mediante el proceso de negociación colectiva evitándose así una huelga prolongada. Tras mantener discusiones con ambas partes, el Subsecretario concluyó que apenas se habían experimentado progresos sobre las principales cuestiones en litigio. Indicó asimismo al Ministro que no creía que el conflicto pudiera resolverse por medio del proceso de negociación colectiva y evitar así una prolongada confrontación económica. A la vista de ello, el Ministro de Trabajo invitó a las partes a que volvieran a la mesa de negociaciones, al tiempo que les indicaba que el Gobierno no toleraría una prolongada interrupción del trabajo que provocara alteraciones. Una vez más, las partes se mostraron reacias a todo compromiso de llegar a un acuerdo, rompiéndose las conversaciones tras una breve reunión de dos horas. A la vista de la falta de acuerdo y ante la posibilidad de que la población canadiense tuviera que soportar una alteración en los servicios de correos por segunda vez en el plazo de cuatro meses (el Sindicato de Carteros del Canadá había llevado a cabo varios paros laborales entre el 16 de junio y el 4 de julio de 1989), el Gobierno decidió adoptar la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987.
31. 89. En dicha ley, cuya promulgación supuso la reanudación de los servicios de correos, se estipula el nombramiento de un mediador-árbitro en lugar de imponerse a un arbitraje estricto. Ello se hizo con la finalidad expresa de conceder a las partes una última oportunidad para resolver sus diferencias a la vez que impedirles cualquier posible recurso a tácticas dilatorias. El mediador-árbitro mantuvo numerosas reuniones con las partes y visitó varias dependencias de correos con el fin de observar directamente algunas de las inquietudes expresadas. Gracias a los intentos de mediación llevados a cabo, las partes pudieron ponerse de acuerdo sobre varias cláusulas antes de que se diese a conocer el informe del mediador-árbitro del 5 de julio de 1988.
32. 90. En resumen, la adopción de una ley para la reintegración al trabajo se produjo después de que las partes llevaran más de un año de negociaciones. Además de la negociación directa, las partes contaron con todos los recursos en materia de asistencia a la conciliación previstos en el Código de Trabajo del Canadá, incluidos los servicios de un funcionario y un comisionado de conciliación. En la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987 se concedía a las partes una oportunidad más para que resolvieran el conflicto gracias al recurso de la mediación. Las distintas fases del proceso fueron abiertas, imparciales y accesibles a las partes.
33. 91. Las sanciones recogidas en la legislación, previstas para asegurar la observancia de lo dispuesto en la ley, se aplican por igual a los trabajadores y a la dirección de la empresa pese a lo que se indica en la queja presentada ante la Organización Internacional del Trabajo por el Congreso del Trabajo del Canadá y la Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos.
34. 92. En cuanto a la repercusión sobre el público, además de las pérdidas económicas registradas por las empresas que dependen del servicio regular de correos, cualquier alteración de los ingresos percibidos habitualmente por los beneficiarios de pensiones familiares y de asistencia social puede dar lugar a graves problemas en materia de adquisición de alimentos, alquiler de vivienda y otras necesidades que repercuten sobre la salud y el bienestar de la población afectada.

C. Conclusiones del Comité

1. 93. Según alegan los querellantes, el Gobierno viola los principios de libertad sindical al adoptar la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987, por la que se ordena a los trabajadores de correos la reintegración al trabajo. Por su parte, el Gobierno señala que puso al servicio de las partes todos los recursos en materia de mediación y conciliación sin que se lograra resultado alguno, y que actuó en pro del interés público pues no podía tolerar una interrupción del trabajo prolongada y que diera lugar a alteraciones.
2. 94. El Comité toma nota de la extensa y detallada respuesta presentada por el Gobierno, y en particular del hecho de que las partes mantuvieron negociaciones durante más de un año y que ésta era la segunda huelga de correos importante en el curso de cuatro meses; toma nota asimismo de las consideraciones sobre las pérdidas económicas registradas por algunas empresas y de las dificultades experimentadas en potencia por los beneficiarios de prestaciones familiares y de asistencia social que dependen del correo para percibir sus ingresos.
3. 95. El Comité se ve obligado, no obstante, a señalar que el problema se reduce a lo siguiente: los trabajadores de correos habían declarado una huelga legal y el Gobierno, mediante la adopción de una legislación especial, les ordenó la reitegración al trabajo tras siete días de paro.
4. 96. El Gobierno señala correctamente que el Comité ha reconocido en el pasado que hay circunstancias en que imponer restricciones, e incluso prohibiciones a una huelga, son justificables. Ahora bien, el Comité se apresura a decir que hay excepciones a la regla general y que el derecho de huelga es uno de los recurso legítimos y esenciales a que pueden recurrir los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos y sociales (Recopilación de decisiones y principios de libertad sindical del Consejo de Administración de la OIT, tercera edición, 1986, párrafos 362 y 363, y casos citados).
5. 97. De ello se deduce que las restricciones, e incluso prohibiciones, del derecho de huelga sólo pueden justificarse en un número reducido de situaciones, como es el caso de los funcionarios o trabajadores que prestan servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (Recopilación, loc. cit., párrafo 387), siempre que dichos trabajadores tengan acceso a procedimientos adecuados como la conciliación y el arbitraje, en los que las partes interesadas puedan participar en los distintos niveles y en que los laudos que se dicten sean obligatorios para ambas partes y se apliquen íntegramente y sin demora.
6. 98. El Comité examinó en fecha reciente y con detenimiento el concepto de servicios esenciales en un caso relativo al Gobierno Federal del Canadá (265.o Informe, caso núm. 1 438, párrafo 24, mayo de 1989), por lo que no desea repetir aquí las conclusiones que hizo a la sazón. Ahora bien, basándose en los mismos criterios, el Comité no entiende bien cómo los servicios de correos pueden calificarse de servicios esenciales en el sentido estricto del término. Es cierto que las empresas experimentarán problemas y pérdidas durante una huelga de correos, y es posible que incluso tengan que despedir a trabajadores; las empresas que dependen fundamental o exclusivamente del correo - como las de venta por correo - se verán especialmente afectadas por una huelga en el sector. Asimismo, es cierto que algunas personas que dependen del reparto del correo para recibir sus cheques por prestaciones de desempleo, pensiones de jubilación, prestaciones familiares o sociales, sufrirán molestias. No obstante, aun cuando se trate de consecuencias desafortunadas no puede justificarse un recorte de los derechos fundamentales garantizados por los Convenios núms. 87 y 98, a menos que se llegue a un punto en que pueda ponerse en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. A juicio del Comité, no cabe hablar de una situación semejante en el presente caso, sobre todo a la vista del alegato no denegado de que la mayor parte del correo se distribuía, según atestigua el empleador. Por otro lado, los comentarios hechos por el Comité respecto del establecimiento de unos servicios mínimos (265.o informe, caso núm. 1 438, párrafo 27) se aplicarían igualmente en el presente caso.
7. 99. El Gobierno subraya que el servicio de correos es un servicio público, y dice que obró de acuerdo con el interés público al adoptar la ley sobre la continuación de los servicios de correos como último recurso en unas circunstancias que indicaban que las partes se hallaban tan distantes que difícilmente podían pactar un convenio colectivo. El Gobierno añade que no se limitó a poner fin a la huelga e imponer un arbitraje estricto por medio de la ley, sino que nombró un mediador-árbitro con la finalidad expresa de que las partes pudieran disponer de una última oportunidad para resolver sus diferencias. El Comité observa que el Gobierno presentó idénticos alegatos en un caso similar, en el que se hallaba implicado el mismo sindicato; la huelga de tres días de duración que éste llevó a cabo en 1978 concluyó tras la adopción de una legislación especial (202.o informe, caso núm. 931, párrafos 203 y 205), siendo desestimados los alegatos.
8. 100. Por otro lado, el Comité reiteró inequívocamente dicha postura en el reciente caso anteriormente mencionado sobre la ley del mantenimiento de la actividad de los ferrocarriles, adoptada también en 1987 por el Gobierno del Canadá para obligar a los ferroviarios a reintegrarse al trabajo tras una huelga de cinco días de duración (265.o informe, caso núm. 1 438). Así pues, el Comité sólo puede señalar, mutatis mutandis, que en el presente caso la huelga se autorizó únicamente por espacio de siete días, al cabo de los cuales el Gobierno adoptó una ley por la que se obligaba a los empleados a reintegrarse al trabajo. La ley restringía, con aplicación inmediata a una interrupción del trabajo convocada de conformidad con lo dispuesto en la ley, el derecho de huelga reconocido a los trabajadores de correos por una legislación federal. En cualquier caso, y pese al aplazamiento de las negociaciones que impidió a las partes resolver sus diferencias, la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987 no parece propiciar unas relaciones laborales sanas, basadas en un marco legal predecible y estable por lo que respecta a los principios de la libertad sindical.
9. 101. Si bien el Gobierno señala que la adopción de leyes por las que se obliga a reintegrarse al trabajo son frecuentes y sólo se recurre a ellas cuando en el caso de prolongarse un determinado conflicto se producirían graves consecuencias para el interés nacional, el Comité no puede dejar de resaltar que la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987 fue la segunda ley, casi idéntica a la anterior, adoptada en menos de dos meses que afecta a gran número de trabajadores. Tales intervenciones legislativas en tan breve período de tiempo no hacen sino contradecir la versión del Gobierno y son contrarias a la declaración de principios recogida en el preámbulo del Código de Trabajo del Canadá, en el que se menciona explícitamente que Canadá ha ratificado el Convenio núm. 87 y fomenta la negociación colectiva libre y la resolución constructiva de los conflictos.
10. 102. No hace falta decir que disposiciones como el artículo 11, 1) de la ley de 1987 sobre la continuación de los servicios de correos, que descalifica a los dirigentes o representantes sindicales para desempeñar puestos sindicales durante cinco años si son convictos de haber cometido una falta según la ley (la cual viola los principios de la libertad sindical), constituía también una violación del derecho a elegir libremente los representantes, que garantiza a los trabajadores el artículo 3 del Convenio núm. 87, y una injerencia en el libre funcionamiento de las organizaciones sindicales.
11. 103. Por último, el Comité observa que el Tribunal Supremo del Canadá falló en 1987 que la ley constitucional no garantiza el derecho de huelga, y que la libertad de asociación que se garantiza en la Carta de Derechos del Canadá, consagrada en el marco de la Constitución, no entraña el derecho de huelga. Si bien el Comité respeta el juicio de la máxima magistratura del Canadá, señala que la queja se plantea en un foro diferente y que el mandato que se le ha encomendado es evaluar, con el fin de hacer una recomendación al Consejo de Administración, si determinadas leyes y situaciones de hecho son conformes con los principios de la libertad sindical, tal como se recogen en los convenios internacionales.

Recomendación del Comité

1. 104. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité considera que las disposiciones de la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987, en la que se ordena a los trabajadores de correos que se reintegren al trabajo siete días después de haber iniciado una huelga legal y se instituye el recurso al arbitraje obligatorio en circunstancias que no ponen en peligro la vida, la seguridad ni la salud de toda o parte de la población canadiense, no son conformes con los principios de la libertad sindical;
   • b) el Comité señala a la atención del Gobierno que el artículo 11, 1) de la ley sobre la continuación de los servicios de correos de 1987 constituía una injerencia en el libre funcionamiento de las organizaciones sindicales, y atentaba contra el derecho de elegir libremente los representantes que garantiza a los trabajadores el artículo 3 del Convenio núm. 87, y
   • c) el Comité invita al Gobierno a que en el futuro tenga en cuenta todas estas consideraciones.