Rapport définitif - Rapport No. 234, Juin 1984

Cas no 1226 (Canada) - Date de la plainte: 14-JUIL.-83 - Clos

1. 46. En comunicación de 14 de julio de 1983, la Asociación de Trabajadores Cristianos del Canadá (CLAC), sometió una queja contra el Gobierno del Canadá por violaciones de los derechos sindicales. El Gobierno respondió a la queja en una comunicación de 16 de enero de 1984.
2. 47. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm.87); pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 48. En su comunicación de 14 de julio de 1983, la CLAC alega la grave discriminación de que son objeto sus afiliados de la industria de la construcción de las provincias de Ontario, Columbia Británica y Alberta, a causa de su exclusión o expulsión de los proyectos de construcción. Según la CLAC, los autores de estas tácticas de boicoteo son los sindicatos de la construcción afiliados a la Federación Americana del Trabajo - Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) y Federación del Trabajo del Canadá (CFL) que cada vez con más frecuencia concluyen acuerdos colectivos con las asociaciones de empleadores en los que figuran cláusulas de "subcontratación". Lo típico de estas cláusulas es establecer que los contratistas sólo contratarán o subcontrarán los trabajos con personas que mantengan una relación contractual con sindicatos locales afiliados al Consejo de la Construcción (AFL-CIO-CFL), o que hayan manifestado por escrito su intención de suscribir tal relación contractual.
2. 49. La CLAC hace referencia a un segundo tipo de discriminación corriente en Columbia Británica bajo forma de cláusulas de "no afiliación". Tales cláusulas establecen como disposición típica que los casos en que miembros de sindicatos afiliados al Consejo de la Construcción Local (AFL-CIO-CFL) se nieguen a trabajar junto con trabajadores de otra afiliación no se considerarán como violación de la sección del acuerdo colectivo en la que se excluyen las huelgas. Según la CLAC, esta situación permite a los sindicatos internacionales de la construcción retirar a sus miembros de un proyecto de construcción a partir del momento en que entran en él equipos afiliados a la CLAC.
3. 50. La CLAC cita varias decisiones del Consejo de Relaciones Industriales de Columbia Británica en las que se mantiene la validez de tales cláusulas. Añade el querellante que no han tenido éxito los recursos contra tales decisiones planteados ante el tribunal provincial de apelación y ante el Tribunal Supremo. Por otra parte, el Consejo de Relaciones industriales y los tribunales de Ontario, aunque no han aprobado las cláusulas de "no afiliación", han dado su visto bueno a las de "subcontratación". En la provincia de Alberta, el Consejo de Relaciones Industriales ha aprobado oficialmente las cláusulas de "subcontratación". En opinión de la CLAC el objetivo de la legislación laboral del Canadá o de sus provincias no puede ser el de conceder una situación privilegiada a un grupo de sindicatos. No obstante, la organización querellante considera que los dictámenes del Consejo de Relaciones Industriales y de los tribunales incitan a los sindicatos afiliados al AFL-CIO-CFL a establecer una estructura sindical monolítica. Aunque los consejos provinciales, en virtud de las diversas leyes sobre relaciones industriales o de los códigos de trabajo, expiden certificados de reconocimiento a los sindicatos independientes como la CLAC, siempre que un grupo de empleados voluntaria y mayoritariamente opta por la afiliación a un sindicato independiente, la CLAC considera que esto carece de toda significación si los demás sindicatos pueden impunemente excluir a tales trabajadores de los proyectos de construcción.
4. 51. Según la CLAC, han resultado inútiles las numerosas instancias presentadas a los gobiernos provinciales interesados en las que se solicitaba la adopción de disposiciones que protegieran adecuada y eficazmente a los trabajadores frente a tal discriminación.
5. 52. De una copia de la constitución de la CLAC (anexa a su comunicación) se desprende que esta organización "basa su programa de actividades en los principios cristianos de la justicia social y del amor, tal como enseña la Biblia" (artículo 2), y que su objetivo es organizar a los trabajadores en células artesanales, comerciales, industriales, profesionales o generales con el fin de fomentar, implantar y mantener la justicia en el sector laboral e industrial y de promover los intereses económicos, sociales y morales de los trabajadores a través de la aplicación práctica de los principios cristianos en la negociación colectiva y de otros medios de ayuda o protección mutuas (artículo 3). Actualmente la CLAC ha firmado acuerdos colectivos con unas 210 firmas constructoras de las provincias en cuestión que emplean aproximadamente a 2 000 trabajadores de la construcción. (Asimismo, representa a unos 3 000 empleados del sector de asistencia sanitaria y de la industria en general.)

B. Respuesta del Gobierno

1. 53. En su comunicación de 16 de enero de 1984, el Gobierno del Canadá transmite las respuestas a la queja enviadas por los gobiernos provinciales de Ontario, Columbia Británica y Alberta, respectivamente. El Gobierno provincial de Ontario indica que la ley de relaciones industriales de la provincia permite en concreto que se incluyan ciertos tipos de disposiciones en los acuerdos colectivos, tales como cláusulas sindicales de seguridad relativas a la contratación preferente de afiliados al sindicato, afiliación sindical obligatoria o cotizaciones y deducciones sindicales obligatorias para todos los empleados a quienes se aplique un acuerdo colectivo. Si bien se reconoce que, tal como indica el querellante, ni el Consejo de Relaciones Industriales ni los tribunales de Ontario han aprobado las cláusulas de no afiliación, el Gobierno provincial considera que cabe sostener que tales cláusulas, en la medida que tienden a permitir las huelgas durante el período de vigencia de un acuerdo colectivo, entrarían en conflicto con la ley (que prohíbe las huelgas durante los citados períodos), y por tanto serían inaplicables. En tal caso, la CLAC, al ser parte interesada, podría recurrir ante el Consejo para que ponga remedio a la situación. Además, el Gobierno provincial indica que cualquier intento de solicitar la inserción de tal cláusula en un acuerdo colectivo, lo que haría pender sobre la negociación la posibilidad de huelga, podría ser una violación de la obligación de negociar de buena fe y, por tanto, el Consejo pondría remedio a tal situación.
2. 54. En cuanto a las cláusulas de subcontratación, el Gobierno provincial insiste en que la existencia o inserción de las mismas en los acuerdos colectivos es resultado de la libre negociación entre empleadores y sindicatos. El Gobierno provincial no ha tomado medida alguna para fomentar u obligar a la inclusión de tales cláusulas, y la ley de relaciones industriales guarda silencio al respecto. Según el Gobierno provincial, el hecho de no haber dictado normas concretas que prohíban tales cláusulas no significa en modo alguno que se aprueben. Tras indicar que la inclusión de tales cláusulas en los acuerdos de la industria de la construcción constituye una práctica arraigada en Ontario, el Gobierno provincial señala que su justificación tradicional radica en la protección del campo de actuación sindical para, así, preservar su capacidad negociadora y la seguridad de empleo. Según el Gobierno provincial, las decisiones del Consejo y de los tribunales que han respaldado determinadas cláusulas de subcontratación deben considerarse a la luz de los casos particulares que las motivaron; los tribunales no se han pronunciado de un modo concluyente y general en cuanto a la validez de tales cláusulas sea cual fuere el acuerdo en que aparezcan. En resumen, la CLAC dispone de un mecanismo (incluso en virtud de la legislación antitrust o de derecho común) para impugnar la validez de tales cláusulas en Ontario, mecanismo que, tal como indica el Gobierno, no ha utilizado el querellante. Se niega que exista violación alguna de los Convenios núms. 97 y 98.
3. 55. El Gobierno de Columbia Británica señala que su Código de Trabajo autoriza expresamente a las partes a negociar cláusulas de exclusión sindical u otras que fortalezcan la seguridad de los organismos sindicales, pero que nada dice acerca de la cláusula de subcontratación y que, por tanto, cabe negociar al respecto; rasgo característico de la legislación de Columbia Británica es que permite la inclusión de cláusulas de no afiliación en los acuerdos colectivos.
4. 56. Según el Gobierno provincial, la posibilidad de que los sindicatos profesionales monopolicen las grandes obras de construcción deriba de que algunas de sus organizaciones sindicales mantienen un control total sobre ciertas profesiones clave. Este monopolio se consolida mediante disposiciones de subcontratación y exclusión sindical en los acuerdos colectivos, y por la oposición de otros sindicatos profesionales a trabajar junto con mano de obra no afiliada o afiliada, pero fuera de los consejos sindicales de la construcción de Columbia Británica y de Yukón, a causa de la introducción de cláusulas de no afiliación en sus acuerdos colectivos. El Gobierno provincial indica que por el momento las fuerzas del mercado ejercen gran presión contra la construcción según el baremo de precio preconizado por el sindicato, de manera que son ya varios los contratistas generales que sin pertenecer al sindicato trabajan en la provincia; se sugiere que, en la práctica, tal evolución podría solventar el problema de la CLAC.
5. 57. En opinión del Gobierno de Alberta, ni su legislación ni la práctica del Consejo de Relaciones Industriales de la provincia infringen los derechos de la organización querellante. Se indica que 60 por ciento de los convenios colectivos concluidos en Alberta restringe las posibilidades del empleador para subcontratar de acuerdo con las disposiciones comunes sobre seguridad sindical que aparecen en la industria de la construcción del Canadá. Además, según indica el Gobierno provincial, ni el Consejo ni los tribunales han adoptado decisiones concretas acerca de la legitimidad de este tipo de disposición a la luz de la ley de relaciones industriales de Alberta. La CLAC queda libre para incluir tales disposiciones en los acuerdos de que forme parte: el Gobierno provincial subraya que en la industria de la construcción de Alberta no existe monopolio sindical legalmente sancionado o apoyado.
6. 58. Según el citado Gobierno provincial, el volumen y la importancia de cada uno de los sindicatos no guarda relación con el sistema de negociación colectiva, sino que, a nivel de cada trabajador, lo que prima es la atracción que sobre él ejercen los programas y servicios ofrecidos por cada uno de los sindicatos. El Gobierno provincial indica a este respecto que el planteamiento industrial y multiprofesional que la CLAC tiene del sindicalismo en la industria de la construcción es muy diferente al de otros sindicatos, y sus intereses en las industrias diferentes de la construcción podrían desempeñar un importante cometido en su reconocida capacidad para hacer frente a las necesidades y esperanzas de aquellos trabajadores cuya libre elección es la que finalmente determina la fuerza de cada uno de los sindicatos.

C. Conclusiones del Comité

1. 59. El Comité toma nota de que esta queja se refiere a la pretendida discriminación y rivalidad intersindical en la industria de la construcción de tres provincias del Canadá a causa de la inclusión en los convenios colectivos de varias cláusulas de seguridad sindical que, de hecho, implican que a los miembros del sindicato querellante se les niegue el trabajo en ciertos proyectos en curso de construcción.
2. 60. Ya en otras ocasiones el Comité declinó examinar casos relativos a conflictos intersindicales motivados por acuerdos de seguridad sindical, basando sus razonamientos en la declaración de la Comisión de Relaciones de Trabajo, creada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1949, según la cual el Convenio núm. 87 no puede ser interpretado en manera alguna en el sentido de que autoriza o prohíba los acuerdos de seguridad sindical, por ser cuestiones que deben regularse de acuerdo con la práctica nacional. [34.° informe, caso núm. 188 (Dinamarca), párrafo 34.] No obstante, ha examinado quejas en las que se plantea la discriminación por parte de una organización de trabajadores contra otra, siempre que de los términos de dichas quejas se deduzca que está en juego la aplicación de los principios de libertad sindical por parte del Gobierno en cuestión; por ejemplo, si los actos de la organización contra la que se presenta la queja son tales que deben ser evitados por el Gobierno, por el hecho de haber ratificado un convenio internacional del trabajo [73.° informe, caso núm. 322 (Sierra Leona), párrafo 11)].
3. 61. En el presente caso, el querellante sostiene que la utilización generalizada de ciertos tipos de cláusulas de seguridad sindical y la falta de normas concretas que las prohíban, repercute perjudicialmente sobre el derecho de cada trabajador a afiliarse a la organización que estime conveniente (artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por el Canadá). Además, si bien los Gobiernos provinciales en causa sugieren a la organización querellante varias vías técnicas, legales o prácticas para poner remedio a la situación, el Comité observa, asimismo, que la legislación de las tres provincias en cuestión permite expresamente la inclusión en los acuerdos colectivos de ciertos tipos de cláusulas de seguridad sindical, y que las autoridades judiciales competentes han mantenido la validez de las mismas. Además, los tres Gobiernos provinciales indican que no se infringen los principios de libertad sindical sino que, por el contrario, se respetan, al no existir interferencia en la libre negociación colectiva. Por tanto, el Comité se considera obligado a realizar un examen a fondo de este caso.
4. 62. Aunque el Comité no es competente para interpretar los convenios de la OIT sobre libertad sindical a la luz de las prácticas de los Estados en el terreno de los acuerdos de seguridad sindical, se considera obligado a tomar posición cuando las bases legales de tales cláusulas o sus consecuencias originan, sea restricción de la opción de cada trabajador acerca de su afiliación sindical, sea discriminación en el lugar de trabajo a causa de la opción realizada.
5. 63. El Comité ya ha indicado que al colocar a una organización en situación de ventaja en relación con las demás, un gobierno puede influir directa o indirectamente en la elección de los trabajadores respecto de la organización a la que se proponen afiliarse, ya que sin duda desearán pertenecer al sindicato que mejor pueda atender a sus intereses, aun cuando su preferencia natural vaya hacia otra organización por motivos profesionales, religiosos, políticos u otros [véase 211.° informe, casos núms. 1035 y 1050 (India), párrafo 115]. En el presente caso el Comité observa que las cláusulas que el sindicato querellante recusa son aquellas que se insertaron en convenios colectivos concluidos entre los empleadores y las organizaciones más representativas en su calidad de únicos agentes negociadores para la gran mayoría de los trabajadores en la industria en cuestión. El Comité comprende que el objetivo de estas cláusulas es proteger los intereses económicos y de empleo de la mayoría de los trabajadores al excluir a subcontratistas que podrían ofrecer trabajo en condiciones inferiores a las conseguidas por los sindicatos mayoritarios para sus miembros mediante negociación. También observa que el sindicato querellante, por su parte, ha firmado más de 200 acuerdos colectivos con los empleadores de las provincias en cuestión. En las circunstancias del presente caso, en tanto que la inserción en convenios colectivos de cláusulas de subcontratación o de no afiliación es el resultado de una negociación libre entre los sindicatos mayoritarios y los empleadores, y que no existe explícita ni implícitamente un trato de favor por parte del Gobierno, el Comité no puede llegar a la conclusión de que haya violación alguna de los derechos individuales de los trabajadores para afiliarse al sindicato de su elección.
6. 64. Por tanto, el Comité considera que el caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 65. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe este informe y, en particular, las siguientes conclusiones. a) El Comité considera que la inclusión en los convenios colectivos de cláusulas de no afiliación no infringe, en sí, el derecho individual de los trabajadores a optar libremente por su afiliación sindical. En las circunstancias del presente caso, el Comité estima también que la inclusión de cláusulas de subcontratación no infringe este derecho. b) Por tanto, el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido.