Rapport intérimaire - Rapport No. 234, Juin 1984

Cas no 1192 (Philippines) - Date de la plainte: 01-OCT. -82 - Clos

1. 521. Le Kilusang Mayo Uno (KMU) a présenté, dans une communication datée d'octobre 1982 et parvenue à l'OIT le 7 avril 1983, une plainte à l'encontre des Philippines en violation des droits syndicaux. Le gouvernement a fourni quelques renseignements concernant cette affaire dans des communications datées du 13 janvier et du 18 février 1984, la seconde étant parvenue le 8 mai 1984.
2. 522. Les Philippines ont ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 523. Selon les allégations du KMU, le gouvernement, en arrêtant et en maintenant en détention sans chef d'inculpation un grand nombre de syndicalistes, parmi lesquels des dirigeants syndicaux, en confisquant les biens d'un syndicat à l'issue d'une incursion dans ses locaux et en restreignant la liberté d'organisation et de négociation collective proclamée par divers instruments législatifs, a violé les conventions nos 87 et 98.
2. 524. Le KMU explique qu'il s'est constitué en confédération des organisations de travailleurs depuis le 1er mai 1980, et qu'il a tenu ses premières élections le 7 juillet de la même année. Il déclare représenter environ 150.000 travailleurs et avoir pour affiliés les organisations suivantes. Fédération nationale des syndicats (NAFLU), Fédération nationale du travail (NFL), Fédération nationale des travailleurs du sucre (NFSW), Alliance philippine des organisations nationalistes du travail (PANALO) et Association des organisations démocratiques du travail (ADLO). Le KMU souligne qu'il est une confédération du travail dûment enregistrée auprès du ministère du Travail.
3. 525. Aux dires de cette organisation, son ancien secrétaire, M. Felixberto S. Olalia, a été arrêté le 13 août 1982 à l'occasion d'une grève déclenchée par les travailleurs de la société d'exportation Ding Velayo avec 13 autres dirigeants syndicaux, parmi lesquels M. C. Malonzo (vice-président de la NFL) et M. Tuazon (administrateur de la NFL). Au moment de la plainte, M. Olalia était maintenu en détention sans qu'aucune charge n'ait été retenue contre lui. A ce propos, le KMU allègue également que les forces officielles de police ont, le 13 novembre 1981, contraint par corps et torturé un membre du conseil national du KMU, M. R. Nolasco, et que, bien que le ministre de la Défense nationale ait déclaré qu'une enquête serait ouverte à propos de cette affaire, les conclusions n'en étaient toujours pas connues à la date de la plainte. D'après le KMU, M. C. Beltran, alors vice-président et aujourd'hui secrétaire général du KMU, aurait été arrêté quelques jours après M. Olalia.
4. 526. En outre, le KMU allègue que les 13 et 14 août 1982, la police métropolitaine a opéré une descente dans les bureaux du KMU, de la PANALO et de la FLN et mis les locaux de ces organisations à sac, volant divers biens appartenant à ces organisations tels que photocopieurs Gestetner, armoires de rangement de documents et machines à écrire. D'après le KMU, deux colonels de l'armée auraient supervisé les opérations des diverses unités des forces de l'ordre.
5. 527. Le KMU déclare que la loi no 130 du 17 août 1981 est contraire aux articles 3 et 10 de la convention no 87, dans le sens qu'elle restreint le droit d'organisation des travailleurs et, en pratique, impose de graves limites au droit de grève étant donné qu'elle habilite le ministre du Travail et de l'Emploi à connaître d'un conflit, à trancher lui-même ou à déférer le litige à la Commission nationale des relations du travail s'il estime qu'il en va de l'intérêt national. L'organisation plaignante allègue que les paragraphes 264, 273 et 271 du Code du travail sont contraires à ladite convention, le paragraphe 264 donnant à l'expression "intérêt national" un sens très large et stipulant que, pour qu'une grève soit légale, les deux tiers de l'effectif syndical de l'unité de négociation doivent se prononcer par vote secret aux deux tiers en faveur de celle-ci, le paragraphe 273 prévoyant que la participation à une grève illégale est punissable d'une peine d'emprisonnement allant jusqu'à cinq ans et le paragraphe 271 interdisant aux syndicats de percevoir une aide financière d'organisations comme les fédérations internationales de syndicats, disposition que le KMU juge contraire à l'article 5 de la convention no 87. L'organisation plaignante estime en outre que le gouvernement restreint à l'excès la liberté d'association dans le secteur public, notamment en ce qui concerne les fonctionnaires. Elle note que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a formulé antérieurement des observations sur tous les points évoqués de la législation.
6. 528. Le KMU déclare en outre que le gouvernement, en favorisant la Confédération des syndicats des Philippines, qui n'est pas une organisation authentique de travailleurs mais un organisme cautionné et soutenu par le gouvernement et par les employeurs, n'a pas respecté la convention no 98, et en particulier son article 2. En outre, selon le KMU, le gouvernement, en imposant l'obligation d'accords de procédure, par la loi no 130 et les décrets présidentiels nos 823 et 368, viole l'article 4 de la convention no 98.
7. 529. En dernier lieu, l'organisation plaignante se réfère au "Rapport d'une mission effectuée par Amnesty International en République des Philippines, du 11 au 28 novembre 1981" publié en 1982 qui apporte des précisions sur les attaques dirigées contre les militants syndicaux philippins. Le KMU évoque les exemples d'agressions commises à l'endroit de ses membres M. Félix Ocido, administrateur de la Confédération Mindanao du travail, affiliée au KMU, a été arrêté sans mandat le 3 août 1981 par un membre de la Force de défense nationale civile intégrée et emmené de force au casernement du PC de cette unité, à Tagum. D'après le KMU, les autorités auraient refusé de reconnaître que ce dirigeant se trouve en détention. Il a été soumis à la torture et à de mauvais traitements et a disparu par la suite. Antonio Santa Ana et Jemeliana Paguio, dirigeants syndicaux de la zone franche d'exportation de Bataan, ont été arrêtés par la 176e compagnie du PC de Orion le 24 juin 1981. Une ordonnance de mise en liberté provisoire a été délivrée par la Cour pour M. Santa Ana mais, selon le KMU, le PC a refusé de le remettre en liberté. Le 7 juillet 1981, l'entourage de ces personnes a été informé du fait qu'elles s'étaient "échappées", mais on ne sait plus rien à leur sujet malgré plusieurs requêtes adressées au Président Marcos lui-même. D'après le KMU, les dernières offensives du gouvernement se sont soldées par l'arrestation de 71 syndicalistes.

B. Réponse du gouvernement

1. 530. Dans sa communication datée du 13 janvier 1984, le gouvernement déclare que M. Felixberto Olalia est décédé le 4 décembre 1983 des suites d'une maladie chronique du coeur à l'hôpital St. Luke's Memorial. Aux termes de, la loi et de la jurisprudence philippines, toute action pénale et toute responsabilité est entièrement forclose par la mort, et les charges retenues contre M. Olalia seront automatiquement abandonnées. Le gouvernement déclare en outre que, à l'exception de M. Crispin Beltran, toutes les personnes impliquées dans l'affaire criminelle no Q-21741 et accusées, en vertu des dispositions de l'article 136 du Code pénal tel que modifié, de conspiration en vue de fomenter une rébellion ou une insurrection, ont été provisoirement remises en liberté.
2. 531. Le gouvernement joint à cette communication copie de l'acte d'accusation relatif à l'affaire pénale no Q-21741, datée du 14 avril 1983, impliquant 69 personnes, parmi lesquelles figurent les noms de M. Felixberto Olalia et Crispin Beltran. Il joint également copie de l'ordonnance du Tribunal régional de Quezon relative à l'affaire pénale no Q-21741, reportant l'audience relative à cette affaire au 18 janvier 1984.
3. 532. Dans sa communication du 18 avril 1984, le gouvernement déclare que l'arrestation et la détention des syndicalistes se fondaient, d'après le dossier, non pas sur des activités syndicales légitimes, mais sur la présomption d'actes criminels à l'encontre de l'ordre public et d'actes tendant à compromettre la sécurité nationale. La détention des personnes impliquées dans cette affaire n'a pas porté atteinte de quelque façon que ce soit au droit d'organisation et de négociation collective étant donné que les syndicats auxquels elles appartiennent continuent d'exercer leurs activités normalement et sans entrave. Le gouvernement joint copie de l'ordonnance du tribunal datée du 15 février 1984, reportant l'audience de l'affaire pénale no Q-21741 au 20 juin 1984. En ce qui concerne l'aspect juridique de cette affaire, le gouvernement se réfère aux observations formulées par la commission d'experts en 1981, 1982 et 1983 et aux réponses qu'il avait fournies à la suite de ces observations, le détail de ces réponses étant reproduit ci-après.
4. 533. C'est dans le but d'assurer une transition sans heurts vers une plus grande liberté dans l'exercice du droit de grève que l'article 264 du Code du travail confère au ministre du Travail et de l'Emploi et au Président des Philippines le pouvoir de connaître d'un différend et de trancher, ou au premier celui de soumettre à l'arbitrage un conflit du travail débouchant ou susceptible de déboucher sur un mouvement de grève contraire à l'intérêt national. Ce pouvoir est exercé avec une extrême prudence et seulement lorsque les circonstances l'imposent à l'évidence. Les statistiques montrent qu'en 1982 le ministre du Travail n'a usé de ce pouvoir que pour 23 des 727 préavis de grève et que le Président n'est jamais intervenu lui-même dans les questions de conflit du travail. La législation actuelle sur les relations professionnelles est constamment mise à jour pour qu'elle reste adaptée aux objectifs de développement nationaux et qu'elle acquiert un plus grand degré de conformité avec la convention de l'OIT.
5. 534. L'article 271 du Code du travail, qui prescrit aux organisations syndicales d'en référer au ministre du Travail et de l'Emploi avant de pouvoir accepter une donation, une subvention ou toute autre forme d'assistance, n'a pas pour but, n'a pas eu et n'aura certainement pas pour effet de priver sans raison ces organisations de ressources qu'elles peuvent légitimement tirer de leur affiliation à des organisations internationales de travailleurs. La législation respecte manifestement l'affiliation syndicale internationale et ne saurait faire obstacle aux relations de cette nature avec les organisations adhérentes du pays. Depuis que la législation est entrée en vigueur, les autorités n'ont à aucun moment interdit à une organisation syndicale d'accepter une assistance. Tous les syndicats du pays peuvent en attester. La loi prescrit aux bénéficiaires de signaler ce genre d'assistance ou de donation afin de garantir que leur produit ne soit pas employé à des fins autres que légales. Elle est donc, pour le gouvernement, la garantie que ce genre d'assistance étrangère a réellement pour but de contribuer à l'essor du syndicalisme dans le pays. Il convient de souligner que la réglementation et le contrôle des entrées et sorties de fonds, y compris des fonds destinés aux syndicats, ont toujours été au nombre des attributions d'un Etat dans l'exercice de sa souveraineté.
6. 535. S'agissant des allégations selon lesquelles il aurait passé outre aux dispositions de l'article 2 de la convention no 98 en favorisant l'établissement d'un syndicat subventionné par lui, le gouvernement rappelle qu'en vertu de l'article 249 du Code du travail, il est interdit à tout employeur d'exercer une influence, une répression ou une contrainte quelconque à l'endroit des salariés dans l'exercice de leur droit d'organisation. En outre, il qualifie de pratique déloyale en matière de travail toute action d'un employeur tendant à mettre en place, contrôler ou assister une organisation syndicale, à capter ses renseignements ou à s'ingérer de quelque autre façon dans ses affaires, notamment en fournissant une aide financière ou autre à ses administrateurs ou secrétaires. De plus, l'article 249 du Code du travail dispose qu'il est illégal, pour un employeur, de subordonner l'admission à l'emploi d'une personne ou d'un salarié à la condition qu'il s'abstienne de s'affilier à une organisation professionnelle ou se retire d'une organisation dont il est membre; d'appliquer des mesures discriminatoires en ce qui concerne les clauses et conditions d'engagement ou de maintien dans l'emploi pour inciter un salarié à adhérer à une organisation professionnelle ou l'en dissuader. Le Code du travail dispose également qu'un salarié injustement licencié aura droit à être réintégré sans perte de ses droits d'ancienneté et à percevoir ses arriérés de salaire calculés à partir de la date à laquelle sa rémunération a été suspendue jusqu'à la date de sa réintégration. Il qualifie de pratique déloyale en matière de travail pour une organisation professionnelle d'inciter un employeur à prendre des mesures discriminatoires à l'encontre d'un salarié, y compris les mesures dirigées à l'encontre d'un salarié dont l'affiliation a été refusée ou dont l'adhésion a été suspendue pour des raisons autres que les clauses et conditions d'affiliation ou de maintien de l'affiliation faites aux autres travailleurs. Aux termes de la loi no 70, toute pratique déloyale en matière de travail constitue une infraction pénale. Toutefois, avant qu'une action pénale puisse être introduite, la Commission nationale des relations du travail doit se prononcer sur les aspects administratifs de l'affaire.
7. 536. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles, en prescrivant certaines normes de procédure en matière de conventions collectives, il aurait passé outre aux dispositions de l'article 4 de la convention no 98, le gouvernement explique que la loi no 130 portait suppression du principe selon lequel une convention collective devait être homologuée par le Bureau des relations du travail. L'article 3 de la loi no 130, portant modification de l'article 231 du Code du travail, prescrit simplement aux parties de communiquer copie de leurs conventions collectives au Bureau par l'intermédiaire de l'office régional. Ces conventions doivent être assorties de la preuve de leur ratification par la majorité des travailleurs ayant fait partie de l'unité de négociation. Le gouvernement précise que le principe de l'homologation préalable d'une convention collective n'a pas pour effet d'invalider une convention par ailleurs valablement conclue entre les parties. Cette homologation obligatoire a pour seule raison d'être d'empêcher que soit déterminé par scrutin d'homologation tout autre agent exclusif de négociation collective représentant les travailleurs. Avec la législation actuelle et dans la pratique actuellement en vigueur aucune restriction ne pèse sur la liberté de fixer les rémunérations par négociation collective.

C. Conclusions du comité

1. 537. Ayant soigneusement examiné les faits allégués et la réponse du gouvernement, le comité ne peut qu'exprimer la profonde préoccupation que la gravité des faits lui inspire: arrestation et maintien en détention de syndicalistes depuis août 1982, ajournements incessants de leur procès devant la Cour de la ville de Quezon, mise à la torture d'un dirigeant syndical, assaut des locaux de certains syndicats et confiscation de leurs biens (faite auxquels le gouvernement ne fait aucune allusion), ingérence du gouvernement dans le mouvement syndical libre par le biais de la mise en place de fausses organisations de travailleurs et dispositions législatives diverses restreignant l'activité syndicale.
2. 538. Tout d'abord, le comité note que la commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a formulé depuis quelques années des observations sur divers aspects de la législation du travail des Philippines, notamment sur l'article 264 du Code du travail. Dans ces conditions, le comité fait sienne la requête que la commission d'experts, prenant en considération dans le cas présent la même réponse communiquée par le gouvernement, a adressée à celui-ci dans les observations formulées en 1984 visant à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour rendre sa législation conforme à la convention no 87 en ce qui concerne les divers points qui ont été soulevés.
3. 539. S'agissant des allégations relatives à l'arrestation et au maintien en détention de syndicalistes, le comité note qu'il a examiné récemment une affaire similaire intéressant le gouvernement des Philippines. [Voir 222e rapport, paragr. 276 à 286, approuvé par le Conseil d'administration à sa 222e session, mars 1983, et 226e rapport, paragr. 294 à 302, approuvé par le Conseil d'administration à sa 223e session, mai-juin 1983.] Dans ce cas (cas no 1157), le comité attirait l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de droit commun que le gouvernement estime étrangers à leurs activités syndicales, les intéressés doivent être jugés promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante. Comme il semble que le procès intenté contre certains dirigeants syndicaux arrêtés en août 1982 se poursuit devant le Tribunal de première instance de la ville de Quezon, le comité souhaite attirer de nouveau l'attention du gouvernement sur ce principe et le prie de lui transmettre dès que possible des renseignements détaillés sur le déroulement de cette affaire. Il note à ce propos que M. Olalia étant mort, les poursuites pénales engagées contre lui ont été abandonnées.
4. 540. S'agissant des allégations - restées sans réponse - selon lesquelles au moins un des dirigeants syndicaux aurait été soumis à la torture alors qu'il était en détention, le comité tient à souligner qu'il a insisté par le passé sur l'importance de procéder à une enquête sur les faits afin d'établir les responsabilités et d'adopter les mesures nécessaires, notamment de donner des instructions précises ainsi que d'appliquer des sanctions efficaces pour qu'aucun détenu ne fasse l'objet de mauvais traitements. [Voir 172e rapport, cas no 824 (Argentine), paragr. 57, et 194e rapport, cas no 919 (Colombie), paragr. 355.] Il demande au gouvernement de le tenir informé de toute mesure qu'il prendra à cet égard.
5. 541. En ce qui concerne les allégations relatives à la descente de la police métropolitaine au siège de divers syndicats et à la saisie des biens de ces syndicats, le comité regrette que le gouvernement ne fasse aucun commentaire à cet égard. Il rappelle que par le passé, dans une résolution concernant les droits syndicaux et. leur rapport avec les libertés civiles [adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 54e session, en 1970], la Conférence avait été d'avis que le droit à la protection des biens syndicaux constituait l'une des libertés civiles indispensables à l'exercice normal des droits syndicaux. Le comité déplore donc que ce droit, fondamental n'ait pas été respecté et souhaite faire bien comprendre au gouvernement qu'il est important de restaurer les syndicats concernés dans leurs biens et de veiller à ce que de pareils incidents ne se reproduisent pas.
6. 542. S'agissant des allégations relatives aux violations de la convention no 98 résultant de l'intervention du gouvernement visant à l'établissement de syndicats progouvernementaux, le comité note que le gouvernement fait référence aux dispositions du Code du travail interdisant à tout employeur d'intervenir dans l'établissement et le fonctionnement d'organisations de travailleurs. Il considère que cette allégation concerne, semble-t-il, essentiellement la question de la représentativité des syndicats aux fins de la négociation collective. Faute de renseignements plus détaillés de la part de l'organisation plaignante, 'le comité rappelle le principe selon lequel la désignation du syndicat le plus représentatif devrait toujours se fonder sur des critères objectifs et fixés préalablement de manière à ne pas laisser la porte ouverte à la partialité et aux abus. [Voir, par exemple, 197e rapport, cas no 918 (Belgique), paragr. 159.]

Recommandation du comité

1. 543. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport intérimaire et, notamment, les conclusions suivantes:
   • a) Le comité partage les conclusions auxquelles la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations est parvenue dans ses observations formulées en 1984 à propos de l'incompatibilité de la législation syndicale des Philippines avec la convention no 87.
   • b) S'agissant des allégations relatives aux violations de la convention no 98, le comité estime qu'elles concernent essentiellement, semble-t-il, la question de la représentativité des syndicats aux fins de la négociation collective et rappelle donc que la désignation du syndicat le plus représentatif devrait toujours se fonder sur des critères objectifs et fixés préalablement, de manière à ne pas laisser la porte ouverte à la partialité et aux abus.
   • c) Au sujet de l'arrestation, en août 1982, de plusieurs dirigeants syndicaux, en particulier de M. C. Beltran, secrétaire du KMU, le comité rappelle l'importance d'effectuer une procédure prompte et indépendante et prie le gouvernement de lui communiquer dès que possible des renseignements sur le déroulement de l'action pénale concernant quelques-uns des dirigeants syndicaux arrêtés et dont la sentence devrait être prononcée en juin 1984.
   • d) A propos de l'allégation selon laquelle au moins un des dirigeants syndicaux aurait été soumis à la torture pendant qu'il était en détention, le comité rappelle l'importance de procéder à une enquête dans le cas d'allégations de torture, et prie le gouvernement de le tenir informé de toute mesure qu'il prendrait à cet égard.
   • e) En ce qui concerne les allégations relatives à l'assaut des locaux de certains syndicats et à la confiscation de leurs biens, le comité rappelle que le droit à la protection des biens syndicaux constitue l'une des libertés civiles essentielles à l'exercice normal des droits syndicaux. Il regrette que ce droit fondamental n'ait pas été respecté et souligne l'importance de restaurer les syndicats concernés dans leurs biens et de veiller à ce que de pareils incidents ne se reproduisent pas.