Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 176, Mars 1978

Cas no 823 (Chili) - Date de la plainte: 12-AOÛT -75 - Clos

1. 5. En aplicación de la resolución sobre los derechos humanos y los derechos sindicales en Chile, adoptada por la conferencia Internacional del Trabajo en su 60.a reunión (junio de 1975), y tras las demandas formuladas por el Consejo de Administración, el Gobierno envió, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la OIT, cuatro memorias sobre las medidas tomadas para dar curso a las recomendaciones de la Comisión de Investigación y de conciliación, cuyo informe final había sido aceptado por el Gobierno. La primera de las mencionadas memorias fue examinada por el Consejo de Administración en su 198.a reunión (noviembre de 1975). Las memorias siguientes dieron lugar a informes del Comité que fueron aprobados, respectivamente, por el Consejo de Administración en sus 200.a, 201.a y 203.a reuniones (mayo de 1976, noviembre de 1976 y mayo de 1977).
2. 6. En el párrafo 43 de su 171.er informe, el Comité recomendó al Consejo de Administración que pidiera al Gobierno que continuara enviando informaciones sobre la evolución de la situación en cuanto a las recomendaciones formuladas por la comisión de Investigación y de Conciliación y que presentara una memoria a esos efectos para el 1.° de octubre de 1977. El Gobierno envió la memoria solicitada con una comunicación del 26 de septiembre de 1977.
3. 7. Chile no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Cuestión relativa a la adopción de una nueva legislación sindical y a la actividad sindical en el país
  8. 8 La Comisión de Investigación y de conciliación recomendó al Gobierno que adoptara lo antes posible una nueva legislación sindical que, para ser conforme con los principios de la libertad sindical consagrados en la Constitución de la organización Internacional del Trabajo y para permitir la ratificación ya prevista por el Gobierno de los convenios sobre la libertad sindical, cuyas disposiciones son muy claras al respecto, debería reconocer, en particular, ciertos principios sobre el derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, a constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin autorización previa; el derecho de las organizaciones a celebrar reuniones, a elegir libremente sus representantes y a organizar su administración sin intervención de las autoridades, así como a gozar de todas las garantías de la defensa en caso de plantearse su suspensión o disolución ante la justicia.
  9. 9 En sus memorias precedentes, el Gobierno señalaba que el Consejo de Estado estaba examinando el libro II del anteproyecto de código de trabajo, relativo a las organizaciones sindicales. También precisaba que en el segundo trimestre de 1977 debía presentarse al Presidente de la República un informe con una evaluación técnica sobre esa parte del código. Por otra parte facilitaba datos estadísticos sobre el número de organizaciones y trabajadores sindicados en el país.
  10. 10 En su reunión de mayo de 1977, el Comité recomendó al Consejo de Administración que insistiera ante el Gobierno para que adopte lo antes posible una nueva legislación sindical y derogue el decreto-ley núm. 198, a fin de garantizar el funcionamiento normal de las actividades sindicales.
  11. 11 En su memoria del 26 de septiembre de 1977, el Gobierno declara que continúa progresando en la creación de un nuevo régimen político e institucional, régimen que será de auténtica participación social. Añade que además se encuentra en elaboración una legislación que complemente el acta constitucional núm. 3, a fin de crear los tribunales de expertos que deberán resolver los conflictos laborales cuando éstos lleguen a la fase del arbitraje. El Gobierno alude a una declaración del Presidente de la República en la que éste reafirma que la nueva democracia exige sanear y revitalizar los organismos intermedios entre el hombre y el Estado, y que en consecuencia deberán incrementar progresivamente la presencia y el aporte de las entidades sindicales y profesionales.
  12. 12 En cuanto a las actividades sindicales, el Gobierno examina una vez más la cuestión de las elecciones y, al igual que en su memoria precedente, indica que las elecciones sindicales están suspendidas provisionalmente, como también lo están las elecciones de toda índole. Ahora bien, conforme al decreto-ley núm. 198, cuando no es factible aplicar el mecanismo de composición de las directivas sindicales según el principio de antigüedad, los trabajadores pueden proponer libremente nombres al Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
  13. 13 El Gobierno declara asimismo que se mantiene y desarrolla con normalidad la actividad sindical, sin otras restricciones que las impuestas por la situación económica heredada del gobierno anterior, la suspensión de las elecciones y las disposiciones de estado de sitio, cuyo mantenimiento se justifica todavía en bien de toda la comunidad. Agrega que en la actualidad ejercen públicamente sus funciones propias dirigentes sindicales de diversas organizaciones que en el pasado tuvieron las más variadas filiaciones políticas. Por otra parte, una delegación de la confederación Mundial del Trabajo, encabezada por su presidente, Marcel Pepin, visitó últimamente el país y celebró reuniones con las autoridades y con organizaciones de trabajadores y otras instituciones decididas con entera independencia por dicha delegación. Esta desarrolló con absoluta libertad sus actividades en Santiago y en las provincias.
  14. 14 El Comité observa que el Gobierno no menciona más en su memoria el proyecto de legislación sindical sin embargo, en su memoria precedente, el Gobierno declaraba que durante el segundo trimestre de 1977 debía presentarse al Presidente de la República un informe con una evaluación técnica establecida por el Consejo de Estado a propósito de tal proyecto. El Comité estima conveniente referirse a las conclusiones formuladas al respecto por la Comisión de Investigación y de Conciliación, la cual afirmó haber "llegado al convencimiento de que existe una aspiración general en el sentido de que debería volverse cuanto antes a una situación normal en el campo sindical y de las relaciones laborales. A este fin (proseguía la Comisión] se estima necesario que el Gobierno reconozca en la ley y en los hechos el derecho de elegir libremente a las directivas sindicales para que los trabajadores puedan designar por si mismos a los dirigentes que deban representarlos, y que éstos tengan el sentimiento de actuar como mandatarios legítimos de los afiliados; el derecho de reunirse sin ningún impedimento para poder discutir libremente los problemas y las reivindicaciones económicas y sociales...". Después de transcurridos más de cuatro años desde el cambio de régimen, hay que reconocer que la mayor parte de las restricciones impuestas a las actividades sindicales, en particular por el decreto-ley núm. 198, y que fueron señaladas por la Comisión de Investigación y de Conciliación, siguen todavía en vigor.
  15. 15 Sin embargo, diversas declaraciones de organizaciones y dirigentes sindicales reproducidas por la prensa chilena ponen de manifiesto que la abrogación del decreto-ley núm. 198 y el retorno a una vida sindical normal siguen constituyendo la aspiración fundamental de un gran sector del movimiento sindical de Chile. El Comité desea expresar su profunda preocupación ante la lentitud con que se procede para la adopción de una nueva legislación sindical conforme con los principios de la OIT, y una vez más desea que se insista ante el Gobierno para que derogue el decreto-ley núm. 198 que él mismo había calificado de transitorio y para que promulgue sin demora una legislación que garantice el libre ejercicio de los derechos sindicales, de conformidad con las recomendaciones de la Comisión de Investigación y de Conciliación.
• Negociación colectiva
  16. 16 La Comisión de Investigación y de Conciliación expresó la esperanza de que se pudiera restablecer lo antes posible la práctica de la negociación colectiva, que se había prohibido, y recomendó que mientras tanto, y únicamente como medida provisional, el Gobierno generalizara la creación de comisiones consultivas tripartitas compuestas de representantes debidamente elegidos por sus organizaciones para mejorar las remuneraciones resultantes de los reajustes generales.
  17. 17 En su precedente memoria, el Gobierno indicó que el ejercicio de la negociación colectiva estaba suspendido hasta el mes de marzo de 1978, pero que ello no significaba que estuviera prohibida la negociación voluntaria entre los empleadores y los trabajadores en el seno de la empresa. Agregaba que tales negociaciones se realizan en numerosos casos, además de las actividades que llevan a cabo las comisiones tripartitas. Con respecto a estas últimas, el Gobierno mencionaba ciertas modificaciones gracias a las cuales los representantes de los empleadores y de los trabajadores podrían celebrar convenios colectivos sin necesidad de homologación o aprobación por parte de las autoridades. El Gobierno sólo intervendría en caso de desacuerdo entre las partes o para salvaguardar el interés general.
  18. 18 En su reunión de mayo de 1977, el Comité recomendó al Consejo de Administración que tomara nota con interés de las modificaciones previstas en el sistema de comisiones tripartitas y que expresara la esperanza de que constituirían una etapa en el restablecimiento total de la libre negociación colectiva.
  19. 19 En su memoria del 26 de septiembre de 1977, el Gobierno reafirma que la suspensión transitoria de la negociación colectiva no significa que esté prohibida la negociación voluntaria entre trabajadores y empleadores en la empresa, la cual tiene lugar en numerosas ocasiones, sin perjuicio de las actividades desarrolladas por las comisiones tripartitas. Añade el Gobierno que continúa aplicando la política de reajustes periódicos y automáticos de las remuneraciones.
  20. 20 El Gobierno se refiere al cometido de las comisiones tripartitas, cuya creación, según afirma, se inspira en el tripartismo de la OIT. Estas comisiones, que n un primer período funcionaron con carácter consultivo, han experimentado importantes modificaciones en virtud del decreto-ley núm. 1765, de 30 de abril de 1977, y del decreto núm. 203 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, de 20 de agosto de 1977. Las innovaciones introducidas amplían sustancialmente las funciones de las comisiones, ya que ahora sus acuerdos revisten el carácter de resolutivos. Tales acuerdos deberán adoptarse por el voto concordante de las tres representaciones -trabajadores, empleadores y Gobierno-, cada una de las cuales tendrá un voto. Por otro lado, el acuerdo unánime de una comisión tripartita se convierte en convenio colectivo de trabajo si transcurridos 60 días, prorrogables por otros 30, las autoridades no formulan ninguna objeción al respecto.
  21. 21 En caso de que no haya acuerdo o de que no se acepten las objeciones u observaciones formuladas por el Gobierno, se deberá someter el caso al Ministerio del Trabajo y Previsión Social, el cual, por resolución conjunta con el Ministerio de Economía, podrá fijar remuneraciones superiores a las que resulten de la aplicación del sistema de reajustes. Agrega el Gobierno que de las nuevas disposiciones en la materia se infiere que los acuerdos de las comisiones tripartitas, ratificados expresa o tácitamente, y las resoluciones dictadas por los Ministerios de Trabajo y Economía cuando no exista acuerdo, serán obligatorios para todos los trabajadores y empleadores de las respectivas zonas, empresas o áreas de producción. Además, se establece una comisión técnica asesora, integrada por representantes de los Ministerios del Interior, Trabajo y Economía, para todas las cuestiones relacionadas con las comisiones tripartitas.
  22. 22 El Comité ha examinado atentamente las nuevas disposiciones adoptadas por el Gobierno con respecto a las comisiones tripartitas, y observa que las decisiones de éstas, en caso de acuerdo unánime y de que no haya objeciones por parte del Gobierno, pueden tener valor de convenios colectivos del trabajo y aplicarse a todos los trabajadores y empleadores de las empresas o ramas de actividad interesadas. La validez de esos convenios supone, por un lado, que ha habido unanimidad dentro de la comisión, y por consiguiente un voto favorable de los representantes del Gobierno que forman parte de la misma, y, por otro, que el Gobierno no ha formulado objeciones contra la decisión adoptada por la comisión. Esto significa que las nuevas disposiciones no suprimen en modo alguno la aprobación del Gobierno, contrariamente a las informaciones suministradas por éste en su memoria precedente.
  23. 23 El Comité debe recordar que el sistema de aprobación previa por las autoridades de los convenios colectivos es contrario a todo el régimen de las negociaciones voluntarias. En lo que concierne a la participación de los representantes del Gobierno en las comisiones, el Comité recuerda que la Reunión tripartita consultiva sobre la negociación colectiva (mayo de 1976) examinó los problemas relativos a la negociación colectiva en el seno de órganos tripartitos establecidos a nivel central o del sector de actividad. Los participantes en la Reunión pusieron de relieve que los trabajadores temen quedar en minoría en el curso de negociaciones tripartitas, y estimaron que el papel del Estado debería limitarse en esos casos a la coordinación.
  24. 24 En el caso presente, el Comité atribuye la máxima importancia a que el Gobierno tenga en cuenta esos principios y consideraciones y vuelva a examinar en consecuencia el funcionamiento de las comisiones tripartitas a fin de garantizar una libertad mayor en la negociación colectiva.
• Problemas relativos a ciertas organizaciones sindicales
  25. 25 La Comisión de Investigación y de Conciliación recomendó al Gobierno que normalizara la situación financiera de las confederaciones Ranquil y Unidad obrero-Campesina e hiciera lo preciso para que estas confederaciones, así como las organizaciones afiliadas a ellas, pudieran volver a ejercer sus actividades sindicales.
  26. 26 En su reunión de mayo de 1977, el Comité recomendó al Consejo de Administración que recordara al Gobierno que seguía esperando informaciones sobre las confederaciones Ranquil y Unidad Obrero-Campesina, a fin de poder evaluar la situación de esas organizaciones.
  27. 27 En su memoria del 26 de septiembre de 1977, el Gobierno declara que el mandato de la actual directiva de la Confederación Ranquil, elegida el 15 de octubre de 1972, ha sido prorrogado conforme al decreto-ley núm. 198, al igual que el de la directiva de la Confederación Unidad Obrero-Campesina, elegida el 16 de noviembre de 1972. También indica el Gobierno que el presidente de la Confederación Ranquil, Sergio de Jesús Villalobos, viajó a París en julio de 1977 para asistir a una reunión sindical internacional convocada por la Federación de Trabajadores de la Agricultura y Forestación de Francia. Por último afirma que las dos organizaciones desarrollan sus actividades normalmente, y que puede facilitar diversos ejemplos al respecto.
  28. 28 El Comité toma nota de las informaciones suministradas por el Gobierno con respecto a las actividades de las confederaciones Ranquil y Unidad obrero-Campesina. Ahora bien, observa que aquél se limita a declarar de manera general que las mencionadas organizaciones ejercen sus actividades normalmente, sin dar precisión alguna acerca de las actividades que realizan dentro del país. El Comité desearía obtener tales presiones, en particular con respecto a la organización de reuniones nacionales, provinciales y locales, y a la posible participación de esas confederaciones en la comisión tripartita para las actividades agrícolas. También desearía saber si los locales y bienes de ambas organizaciones, que habían sido cerrados y requisados, les han sido restituidos.
  29. 29 En lo referente a la Federación Nacional de Trabajadores Textiles y del Vestuario (FENATEX) y a la Federación Industrial de la Edificación, Madera y Materiales de Construcción (FIEMC), la Comisión de Investigación y de Conciliación había recomendado al Gobierno la adopción de medidas tendientes a allanar las dificultades que obstaculizaban la obtención de la personalidad jurídica por dichas organizaciones sindicales.
  30. 30 En su reunión de mayo de 1977, él Comité recomendó al Consejo de Administración que recordara al Gobierno que seguía esperando informaciones sobre las medidas tomadas en relación con la concesión de personalidad jurídica a la FIEMC y a la FENATEX.
  31. 31 En su memoria de 26 de septiembre de 1976, el Gobierno indica que, por razones jurídicas independientes de su voluntad, no se ha otorgado la personalidad jurídica a las mencionadas organizaciones, y atribuye la responsabilidad a los interesados, pues, según afirma, no han realizado en ninguno de los casos el respectivo acto de Constitución de la federación de conformidad con las formalidades legales. El Gobierno precisa que, no obstante, ello no ha impedido el funcionamiento de hecho de las dos federaciones, y que la actividad sindical de sus presidentes y demás dirigentes es de notoriedad pública en el país, como lo demuestran en particular las presentaciones públicas que han hecho a las autoridades.
  32. 32 El Comité toma nota de las observaciones comunicadas por el Gobierno sobre esta cuestión. No obstante, desearía saber si, pese a carecer de personalidad jurídica, las dos federaciones citadas pueden percibir normalmente las cotizaciones sindicales de sus afiliados, especialmente mediante el sistema de retención en la nómina salarial.
  33. 33 En lo tocante a la Asociación Nacional de Empleados del Servicio de Educación (ANESE), la Comisión de Investigación y de Conciliación había recomendado que se diera fin a la intervención de que era objeto esta organización. En su reunión de mayo de 1977, el Comité recomendó al Consejo de Administración que pidiera al Gobierno informaciones sobre la situación de la ANESE.
  34. 34 En su memoria, el Gobierno declara que esta organización desarrolla normalmente sus actividades, como lo acredita un documento del 11 de agosto de 1977 adjunto a la memoria y firmado por sus dirigentes. Añade el Gobierno que se reorganizó la ANESE por decreto núm. 517 del 18 de junio de 1974, en virtud del cual su órgano director debía estar integrado por seis dirigentes de la Asociación y tres representantes del Ministerio de Educación. Actualmente, la directiva de la ANESE se compone de cinco miembros, de los que cuatro son dirigentes que estaban ya en funciones en el momento de la reorganización.
  35. 35 A juicio del Comité, las informaciones facilitadas por el Gobierno no permiten saber claramente si la ANESE sigue siendo o no objeto de intervención por parte de las autoridades. El Comité desearía que el Gobierno indique si entre los miembros de la directiva figura todavía un representante del Ministerio de Educación.
• Libertades civiles relacionadas con el ejercicio de los derechos sindicales
  36. 36 La Comisión de Investigación y de Conciliación había señalado, entre otras cosas, que debería garantizarse el derecho de todas las personas a no ser detenidas sino de conformidad con el procedimiento penal ordinario, así como garantizarse, mediante instrucciones especificas acompañadas de sanciones eficaces, la seguridad de las personas detenidas contra todo tipo de apremios.
  37. 37 En memorias precedentes, el Gobierno mencionaba la adopción de diferentes decretos en el mes de enero y febrero de 1976 que preveían, entre otras cosas, visitas de los lugares de detención sin notificación previa por parte de los presidentes del Tribunal Supremo y del Ministro de Justicia; reconocimientos médicos de los detenidos; la apertura de una instrucción en caso de observarse malos tratos, y la obligación de entregar copia de la orden de detención a los parientes de los detenidos y de informarles del lugar de detención. El Gobierno indicaba igualmente que esos decretos habían sido completados por la institución de un recurso judicial en caso de que no se cumpliera la obligación de comunicar la detención a la familia del interesado. Añadía que se habían aplicado plenamente los mencionados decretos. Asimismo se refería a la adopción del acta constitucional núm. 3, por la que se protegen ciertos derechos humanos fundamentales. Finalmente, en la memoria elaborada para la reunión de mayo de 1977 del Comité, el Gobierno señalaba que sólo quedaba una persona detenida en virtud del estado de sitio.
  38. 38 En su memoria del 26 de septiembre de 1977, el Gobierno declara que todos los detenidos en virtud del estado de sitio se encuentran en libertad. Agrega que el progreso de la situación interna le ha permitido disolver la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA), organismo creado para enfrentar la fase más dura de la acción subversiva, reemplazándola por un nuevo organismo, la Central Nacional de Informaciones, cuyas funciones en materia de seguridad son de carácter informativo y no ejecutivo. Según el Gobierno, no existen todavía las condiciones necesarias para poner término al estado de sitio y al toque de queda. No obstante, el estado de sitio ha sido reducido desde el 11 de septiembre de 1977 a su grado mínimo, a saber, el de "simple conmoción interna". En consecuencia, rigen las disposiciones del Código de Justicia militar, relativas a los tribunales militares en tiempo de paz.
  39. 39 Se declara en la memoria que el respeto de los derechos naturales de la persona humana constituyen la base de la Declaración de Principios del Gobierno, pero que el respeto o la violación de los derechos humanos sólo puede evaluarse ponderando la realidad de la sociedad en su conjunto a fin de percibir su tendencia más profunda. Un gobierno puede violar los derechos humanos no sólo por la acción, sino también por omisión en caso de que no actúe eficazmente frente a los grupos, personas o realidades que atenten en contra de esos mismos derechos. Tampoco se respetan los derechos humanos si se deja a un pueblo expuesto a la agresión totalitaria o si la vida, la seguridad o los bienes de los ciudadanos quedan a merced del terrorismo. Sostiene el Gobierno que cuando ha suspendido o restringido excepcionalmente ciertos derechos lo ha hecho porque tenia que proceder así para neutralizar y derrotar la acción terrorista.
  40. 40 El Comité toma nota de las informaciones suministradas por el Gobierno acerca de este punto, en particular la referente a que todos los detenidos en virtud del estado de sitio se encuentran en libertad. El Comité se propone estudiar los alegatos específicos sobre la detención o desaparición de numerosos sindicalistas y ex sindicalistas, así como las respuestas del Gobierno al respecto, en relación con el caso núm. 823.

Recomendación del Comité

1. 41. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que tome nota de que, conforme a la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 203.a reunión (mayo de 1977), el Gobierno de Chile ha enviado una nueva memoria sobre la evolución de la situación relativa a las recomendaciones de la Comisión de investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical;
   • b) que exprese nuevamente su profunda preocupación ante la lentitud con que se procede a la adopción de una nueva legislación sindical y que insista ante el Gobierno para que se derogue el decreto-ley núm. 198 y se promulguen sin demora prescripciones legislativas que garanticen el libre ejercicio de los derechos sindicales;
   • c) que pida informaciones al Gobierno sobre el funcionamiento de las comisiones tripartitas y las medidas que piensa tomar con vistas a una mayor libertad en la negociación colectiva; y que señale a la atención del Gobierno los principios y consideraciones expuestos precedentemente en el párrafo 23;
   • d) que pida al Gobierno el envío de las informaciones solicitadas en los párrafos 28, 32 y 35 con respecto a las confederaciones Ranquil y Unidad Obrero-Campesina, la FENATEX y la FIEMC, y la ANESE;
   • e) que tome nota con interés de la comunicación del Gobierno según la cual las personas puestas a disposición del poder ejecutivo y detenidas en estas condiciones en virtud de las facultades conferidas por las disposiciones sobre el estado de sitio, han sido puestas en libertad;
   • f) que tome nota igualmente de que los alegatos relativos a la detención o desaparición de ciertos dirigentes o ex dirigentes sindicales son examinados en relación con el caso núm. 823;
   • g) que pida al Gobierno que continúe enviando informaciones sobre la evolución de la situación en cuanto a las recomendaciones formuladas por la Comisión de Investigación y de Conciliación y presente una memoria a estos efectos para el 1.° de abril de 1978.