Rapport intérimaire - Rapport No. 133, 1972

Cas no 654 (Portugal) - Date de la plainte: 18-DÉC. -70 - Clos

1. 222. El caso ya fue examinado por el Comité en dos ocasiones (58.a reunión, mayo de 1971, y 60.a reunión, febrero-marzo de 1972), en cada una de las cuales presentó un informe provisional al Consejo de Administración, informes que figuran en los párrafos 66 a 92 de su 125.° informe y en los párrafos 147 a 168 de su 129.° informe.
2. 223. En la 61.a reunión (mayo de 1972), el Comité aplazó el examen del caso, pues las informaciones que había solicitado del Gobierno llegaron demasiado tarde para que el Comité pudiera examinarlas con detalle.
3. 224. El Gobierno comunicó su respuesta a la solicitud del Comité en una comunicación recibida por la OIT el 31 de mayo de 1972.
4. 225. Portugal no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos relativos a la suspensión de dirigentes sindicales

1. 226. En el 129.° informe (párrafo 156), el Comité reiteró su opinión de que las disposiciones del decreto-ley núm. 502/70 sobre suspensión de sindicalistas y el correspondiente procedimiento, en la medida en que dichas disposiciones parecen permitir la suspensión de un dirigente sindical por un juez ante la solicitud del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social y la mera confirmación de que se ha cumplido con la formalidad de la encuesta administrativa, no permiten un control judicial adecuado que garantice un procedimiento imparcial y objetivo en caso de suspensión de dirigentes sindicales.
2. 227. El Comité se basaba para emitir esta opinión en su interpretación de los artículos 3, 5, 6 y 7 de dicho decreto-ley, en virtud de los cuales las autoridades judiciales pueden ordenar la suspensión de un dirigente sindical a solicitud de un miembro de una organización sindical o del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social, y la única función del juez es ordenar la suspensión al recibir dicha solicitud, después de asegurarse de que se ha llevado a cabo la encuesta administrativa por parte de la Inspección de Corporaciones, sin ser competente para examinar las razones en que se basa dicha suspensión.
3. 228. El Comité observó que los artículos del decreto antes mencionado tratan de solicitudes de suspensión de un dirigente sindical del que se tengan motivos para creer que ha menoscabado seriamente los derechos del miembro o los derechos, intereses o principios que la organización debe acatar, promover o defender. Dichos artículos prevén asimismo el procedimiento para dicha suspensión. Mientras el artículo 2 de este mismo decreto se refiere a la destitución de dirigentes sindicales que no cumplan los requisitos de elegibilidad exigidos en el artículo 15 del decreto-ley núm. 23050/1933, modificado por el decreto-ley, núm. 49058/1969, el Comité estimó que los artículos 3, 5, 6 y 7 del decreto prevén un procedimiento distinto del relativo a la destitución de dirigentes sindicales que no cumplan los requisitos de elegibilidad prescritos.
4. 229. En su comunicación de 30 de mayo de 1972 el Gobierno declara que, al parecer, el Comité no ha interpretado correctamente el decreto-ley núm. 502/70, pues, a juicio del Gobierno, dicho decreto prevé el procedimiento general que debe seguirse en caso de destitución de dirigentes de organizaciones laborales, así como el procedimiento incidental en caso de suspensión. El Gobierno indica que el procedimiento de destitución puede incoarse por motivos de inelegibilidad (artículo 2) o por infracción del decreto-ley 23050, modificado por el decreto-ley núm. 49058 (artículo 9). Los motivos previstos en el artículo 3 del decreto-ley núm. 502/70 (véase el párrafo anterior) son sólo válidos para los casos de suspensión.
5. 230. El Gobierno señala asimismo que, en caso de suspensión, es necesario recurrir a un procedimiento rápido, que no impide el control judicial como garantía de imparcialidad y objetividad. El juez puede verificar que se ha seguido el procedimiento prescrito y que las autoridades administrativas no han obrado en forma apresurada y arbitraria, sino que, al contrario, han cumplido con las obligaciones legales claramente definidas, siendo la principal que la Inspección de Corporaciones haya llevado a cabo una investigación. Debe reconocerse, o al menos presumirse, que esta investigación se ha llevado a cabo en forma imparcial y objetiva. El Gobierno añade que las personas objeto de suspensión pueden apelar.
6. 231. El Gobierno adjunta a su comunicación ciertos documentos del Tribunal Supremo Administrativo relativos a los procesos sobre suspensión y destitución definitiva de los dirigentes sindicales Antonio dos Santos, Jr, Carlos Augusto das Neves Alves y Luis Manuel Ferreira Faustino.
7. 232. El Comité, habiendo tomado nota de las observaciones del Gobierno relativas a las disposiciones del decreto-ley núm. 502/70, se refiere nuevamente a los términos del artículo 3 del mismo, según los cuales cualquier miembro de un sindicato o el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social, si tienen motivos fundados para creer que un dirigente, antes de incoarse el procedimiento de destitución o durante el mismo, ha menoscabado seriamente los derechos del miembro o los derechos, intereses o principios que las organizaciones deben acatar, promover o defender, pueden pedir al tribunal de trabajo que suspenda a dicho dirigente hasta el final del proceso.
8. 233. El Comité entiende que puede pedirse la destitución de un dirigente sindical por el motivo de que no cumple o ha dejado de cumplir los requisitos de elegibilidad prescritos por el decreto-ley núm. 49058 o porque ha infringido las disposiciones de dicho decreto. En cualquier caso, si la suspensión preliminar del dirigente ha sido solicitada por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social, la Inspección de Corporaciones lleva a cabo una investigación y presenta al Ministro un informe que, una vez aprobado, se considera documento probatorio. El procedimiento prescrito en los artículos 5, 6 y 7 del decreto núm. 502/70 es aplicable a ambos tipos de solicitud de suspensión y de esas disposiciones se desprende que el juez, después de haber verificado que se han cumplido las condiciones de procedimiento previstas en los artículos 5 y 11, debe ordenar la suspensión en el plazo de 48 horas. El dirigente suspendido a solicitud del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social puede presentar oposición en el plazo de diez días, pero, conforme al artículo 7, 2), del decreto, sólo puede basarse dicha oposición en el incumplimiento de los requisitos del artículo 5, que prevé que la Inspección de Corporaciones debe llevar a cabo una investigación, que debe elaborarse un informe indicando los requisitos de elegibilidad y las pruebas de su incumplimiento y que dicho informe debe presentarse al Ministro.
9. 234. El Comité observa que, aunque las autoridades judiciales puedan hacer todo lo posible para verificar que la Inspección de Corporaciones no ha llevado a cabo la investigación en forma apresurada y arbitraria, sin embargo, al presentarse la solicitud de suspensión, el juez está legalmente obligado a pronunciar dicha suspensión con tal que se hayan cumplido los requisitos procesales, y, como el mismo Gobierno señala, debe considerarse, o al menos presumirse, que la investigación se ha llevado a cabo en forma objetiva e imparcial. El Comité observa que los recursos contra la suspensión sólo pueden basarse en el incumplimiento de estos requisitos procesales.
10. 235. El Comité toma nota de que efectivamente recurrieron Antonio dos Santos, Jr, Carlos Augusto das Neves Alves y Luis Manuel Ferreira Faustino. De los extractos del Supremo Tribunal Administrativo facilitados por el Gobierno el Comité deduce que se ha rechazado el recurso fundamentalmente porque, presentada una solicitud del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social en virtud del decreto-ley núm. 502/70, el juez no es competente para examinar el fondo del asunto, sino simplemente para adoptar la decisión que la ley le prescribe, después de haber verificado que se han cumplido los requisitos procesales necesarios previstos por el artículo 5 de dicho decreto.
11. 236. El Comité sólo puede repetir que las disposiciones del decreto-ley núm. 502/70 relativas a la suspensión de un dirigente sindical y al procedimiento correspondiente, en la medida en que permitan la suspensión de un dirigente sindical por el juez, cuya obligación legal se limita a verificar que antes de la presentación de la solicitud de suspensión por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social la Inspección de Corporaciones ha procedido a la encuesta administrativa, no permiten un control judicial adecuado para garantizar un procedimiento imparcial y objetivo. El Comité considera que dicho decreto no permite al dirigente sindical interesado, durante el procedimiento en suspensión, presentar oposición sobre el fondo de la solicitud o impugnar los hechos y circunstancias alegados en el informe de la Inspección de Corporaciones. Por lo tanto, el Comité no puede aceptar la afirmación del Gobierno de que el juez puede verificar que el informe de la Inspección de Corporaciones es totalmente objetivo e imparcial.
12. 237. En tales circunstancias, el Comité recomienda nuevamente al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno acerca de las consideraciones expuestas más arriba y señale la conveniencia de reconsiderar la legislación relativa a la suspensión o destitución de dirigentes sindicales para proteger el derecho de los trabajadores a elegir sus representantes con plena libertad y el derecho de los sindicatos a organizar su administración y actividades.
13. 238. El Comité observa, por los documentos transmitidos por el Gobierno, que las personas citadas quedaron definitivamente destituidas de sus funciones sindicales por decisión del tribunal del trabajo basándose en que no cumplían los requisitos de elegibilidad establecidos por la ley. El Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno información completa y detallada sobre los hechos en que se basa esta decisión del tribunal, los requisitos de elegibilidad que no cumplían Antonio dos Santos, Jr, Carlos Augusto das Neves Alves y Luis Manuel Ferreira Faustino y el procedimiento seguido para llegar a tal decisión.
    • Alegatos relativos a la negociación colectiva
14. 239. Cuando el Comité examinó por última vez el caso insistió en que la exigencia de homologación ministerial para que un convenio colectivo entre en vigor no está plenamente conforme con los principios de negociación voluntaria establecidos en el Convenio núm. 98. Además, en lo tocante a los plazos fijados por la legislación para que los empleadores respondan a las peticiones de los trabajadores y en los que deban concluirse los convenios colectivos, el Comité consideró conveniente que el Gobierno examinara la posibilidad de reducirlos para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación voluntaria.
15. 240. El Comité recuerda que el decreto-ley núm. 492/70 reafirma el principio de la necesidad de homologación ministerial de los convenios colectivos antes de que entren en vigor y prevé los motivos por los que pueda negarse esa aprobación (es decir, la existencia de una cláusula que estuviera en contradicción con « el derecho del Estado a coordinar la vida económica de la nación y ejercer un control general a este respecto » (artículo 3 del decreto-ley núm. 49212)). El Comité recuerda asimismo que el decreto-ley núm. 49212, modificado por el decreto-ley núm. 492/70, fija un plazo de ciento cinco días dentro del cual los empleadores deben responder a las peticiones de los trabajadores y de seis meses (que puede prorrogarse otros seis meses a lo sumo) para concertar un convenio.
16. 241. En su comunicación el Gobierno declara, a este respecto, que se permite llamar la atención del Comité acerca del texto del párrafo 3 del artículo 24 del decreto-ley núm. 49212 (modificado por el decreto-ley núm. 492/70), según el cual « el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social procederá al estudio de los convenios, las demandas de adhesión, las revisiones, las actas de conciliación y las decisiones arbitrales y, cuando estos textos no sean conformes a la ley o a la equidad, en su totalidad o en parte, deberá remitirlos a las instituciones interesadas ».
17. 242. En lo tocante a la posibilidad de reducir los plazos para que los empleadores respondan a las peticiones de los trabajadores y en los que deban concluirse los convenios colectivos, el Gobierno declara que sólo puede confirmar lo que indicó anteriormente, es decir, que hasta la fecha la práctica no ha demostrado que la reducción de estos plazos esté justificada. El Gobierno señala que, desde la promulgación del decreto-ley núm. 49212, ha aumentado el número de convenios colectivos, lo que, a juicio del Gobierno, demuestra que dicha práctica fomenta y estimula el desarrollo de la negociación voluntaria.
18. 243. El Comité toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno respecto de la intervención del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social en el proceso de negociación colectiva, pero sólo puede repetir que el requisito de homologación ministerial para que un convenio colectivo pueda entrar en vigor no está en plena conformidad con los principios de negociación voluntaria.
19. 244. En cuanto a los plazos para que los empleadores respondan a las peticiones de los trabajadores y en los que deban concluirse los convenios colectivos, el Comité lamenta que el Gobierno considere que no hay motivo para reducirlos. El Comité continuó opinando que, no obstante la declaración del Gobierno de que el número de convenios colectivos concertados ha aumentado desde la promulgación del decreto-ley núm. 49212, convendría, especialmente habida cuenta de que los trabajadores, en Portugal, no pueden declararse en huelga para apoyar sus reivindicaciones, reducir los plazos fijados en dicho decreto a fin de estimular y fomentar más el desarrollo de la negociación voluntaria.
20. 245. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno acerca de las consideraciones expuestas más arriba y le invite a considerar la posibilidad de modificar su legislación con miras a estimular el pleno uso de procedimientos de negociación colectiva voluntaria.
    • Alegatos relativos a la libertad de reunión
21. 246. Cuando el Comité examinó el caso en marzo de 1972 dispuso de las observaciones del Gobierno respecto de los alegatos de que se había prohibido a varias organizaciones sindicales celebrar determinadas reuniones. Concretamente, los querellantes habían alegado que las autoridades habían impedido reunirse al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de la Lana del distrito de Lisboa, el 30 y el 31 de agosto de 1970, y nuevamente el 6 de septiembre de 1970 para discutir las condiciones de un convenio colectivo propuesto. También se alegó que el 8 de septiembre de 1970 las autoridades prohibieron al Sindicato Nacional de Empleados de Comercio y Profesiones Similares celebrar una reunión prevista para el 11 de septiembre. Además, según los querellantes, el 10 de octubre de 1970 el gobernador de Lisboa prohibió una reunión convocada por los trabajadores metalúrgicos de Lisboa para discutir la revisión de un convenio colectivo. Los querellantes indicaron que todas estas reuniones habían sido convocadas por los órganos ejecutivos de los sindicatos. Sin embargo, agregaban los querellantes, las autoridades habían ejercido presión sobre los propietarios de los locales en que se iban a celebrar las reuniones para denunciar los contratos de alquiler ya firmados entre ellos y los sindicatos interesados.
22. 247. El Comité señaló que las observaciones del Gobierno respecto de estos alegatos, contenidas en su comunicación de 29 de octubre de 1971, eran de carácter general y, en consecuencia, concluyó que, sobre las bases de las informaciones de que disponía, las autoridades habían interferido en la celebración de las reuniones indicadas. El Comité recomendó al Consejo de Administración que llamara la atención del Gobierno acerca del principio de que el derecho a celebrar reuniones sin injerencia de las autoridades constituye un elemento esencial de los derechos sindicales y que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda injerencia que menoscabe este derecho o impida su ejercicio legal.
23. 248. En la comunicación recibida por la OIT el 31 de mayo de 1972 el Gobierno declara que, en lo tocante a la reunión del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de la Lana del distrito de Lisboa no le ha sido posible obtener más informaciones concretas. Por lo tanto, saca la conclusión de que se había prohibido la reunión por no haberse comunicado la intención de celebrar dicha reunión a las autoridades administrativas competentes dentro del plazo legal de 48 horas. El Gobierno continúa diciendo que la reunión del Sindicato Nacional de Empleados de Comercio y Profesiones Similares del distrito de Lisboa, prevista para el 11 de septiembre de 1970, fue expresadamente autorizada. A este respecto el Gobierno adjunta la fotocopia de una carta dirigida por las autoridades al presidente del Sindicato en cuestión modificando una decisión anterior y autorizando la reunión. El Gobierno continúa diciendo que la reunión del Sindicato Nacional de Técnicos, Operarios Metalúrgicos y Metalomecánicos del distrito de Lisboa, prevista para el 10 de octubre de 1970, no fue autorizada en vista de que no fue respetado el decreto-ley núm. 22468, de 11 de abril de 1932, que reglamenta específicamente el derecho de reunión. El Gobierno declara que esta reunión debía tener lugar fuera de la sede social y de los locales del Sindicato, en el estadio de deportes de Lisboa y Benfica, y por lo tanto hubiera sido preciso solicitar la autorización dentro de los plazos necesarios. El Sindicato no sólo no lo hizo así, sino que, además, sostuvo que no estaba obligado a hacerlo, lo que condujo al Ministerio del Interior a publicar un comunicado de prensa para aportar aclaraciones a los sindicatos acerca del derecho vigente en relación con el caso. El Gobierno indica que la dirección del Sindicato declaró asimismo que no cumplía el requisito de prohibir el acceso a las reuniones de las asambleas generales a personas no afiliadas al Sindicato, lo que manifiestamente, señala el Gobierno, constituye un acto ilegal.
24. 249. A este respecto, el Comité desea señalar que mientras que los sindicatos, por una parte, deben respetar las disposiciones legales destinadas a mantener el orden público, las autoridades públicas, por otra parte, deben abstenerse se cualquier injerencia que menoscabe el derecho de los sindicatos a organizar y celebrar sus reuniones con plena libertad.

Recomendación del Comité

1. 250. En estas condiciones, y respecto del caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en lo que se refiere a los alegatos relativos a la suspensión de dirigentes sindicales:
   • i) que llame la atención del Gobierno acerca de las consideraciones expuestas en el párrafo 236 supra y le señale la conveniencia de reconsiderar las disposiciones legales relativas a la suspensión de dirigentes sindicales a fin de proteger el derecho de los trabajadores a elegir los representantes con plena libertad, así como el derecho de los sindicatos a organizar su administración y actividades;
   • ii) que solicite del Gobierno informaciones completas y detalladas acerca de los hechos sobre los cuales se ha basado la decisión del tribunal de destituir a los sindicalistas en cuestión, acerca de los requisitos de elegibilidad que no cumplían Antonio dos Santos, Jr, Carlos Augusto das Neves Alves y Luis Manuel Ferreira Faustino y del procedimiento que se siguió para llegar a esta decisión;
   • b) en lo que se refiere a los alegatos relativos a la negociación colectiva: que señale a la atención del Gobierno las consideraciones expuestas en los párrafos 243 y 244 supra e invite al Gobierno a considerar la posibilidad de modificar su legislación para estimular el pleno uso de procedimientos de negociación colectiva voluntaria;
   • c) en lo que se refiere a los alegatos relativos a la libertad de reunión:
   • i) que tome nota de las explicaciones facilitadas por el Gobierno; y
   • ii) que llame la atención sobre el principio expuesto en el párrafo 249 supra de que mientras los sindicatos, por una parte, deben respetar las disposiciones legales destinadas a mantener el orden público, las autoridades públicas, por otra, deben abstenerse de cualquier injerencia que menoscabe el derecho de los sindicatos a organizar y celebrar sus reuniones con plena libertad; y
   • d) que tome nota del presente informe provisional, quedando entendido que el Comité someterá un nuevo informe una vez que haya recibido la información complementaria solicitada del Gobierno en el subpárrafo a), ii), del presente párrafo.