Rapport définitif - Rapport No. 119, 1970

Cas no 590 (Luxembourg) - Date de la plainte: 29-AVR. -69 - Clos

1. 33. La queja del Sindicato Independiente de Artesanos no Patronos de la Industria y Privados (NHV) figura en una comunicación fechada el 29 de abril de 1969, enviada directamente a la OIT. Esta queja fue transmitida al Gobierno, quien presentó sus observaciones en una carta de fecha 27 de mayo de 1969. Mediante una comunicación de 13 de junio de 1969, el NHV presentó informaciones complementarias en apoyo de su queja. Estas informaciones fueron puestas en conocimiento del Gobierno, quien presentó sus observaciones en una comunicación de 22 de enero de 1970.
2. 34. Luxemburgo ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 35. En su comunicación de 29 de abril de 1969, el NHV aduce que, aunque es la única organización independiente que representa el mayor número de artesanos sindicados, se le ha negado la participación en la negociación y la celebración de convenios colectivos.
2. 36. Sin embargo, declara el querellante, la legislación nacional pertinente estipula lo siguiente:
   • Con exclusión de los empleadores considerados individualmente y de las agrupaciones de empleadores, sólo podrán ser parte en el convenio colectivo de trabajo las organizaciones profesionales más representativas desde el punto de vista nacional.
   • Se reputarán organizaciones profesionales todas las organizaciones profesionales dotadas de estructura orgánica interna y que tengan por objeto defender los intereses profesionales de sus miembros y representarlos, así como mejorar sus condiciones de vida.
   • Se considerarán organizaciones profesionales más representativas aquellas que se distingan por el considerable número de afiliados, por sus actividades y por su independencia.
3. 37. El NHV considera que es la organización más representativa de los artesanos y que satisface las condiciones y definiciones previstas en la ley; estima que la negativa opuesta a su participación en las negociaciones y en la celebración de convenios colectivos es una violación de los principios de libertad sindical, tal como han sido enunciados, por ejemplo, en el Convenio núm. 87.
4. 38. En sus observaciones de 27 de mayo de 1969, el Gobierno declara, en primer lugar, estar sorprendido de la queja presentada por el sindicato ante la OIT e indica que, después de haber verificado su expediente, « se ha comprobado que el Gobierno no ha recibido nunca de esa organización comunicación alguna sobre este asunto ».
5. 39. Es verdad - declara a continuación el Gobierno - que la ley de 12 de junio de 1965 sobre los convenios colectivos de trabajo considera únicamente como partes del convenio colectivo a las organizaciones profesionales representativas al nivel nacional. Se ha prescindido de la noción de la representatividad al nivel de la empresa o de un sector económico determinado, para no dispersar la acción sindical en materia de negociaciones colectivas. El Gobierno dice considerar que, teniendo en cuenta la exigüidad del territorio nacional, este concepto responde esencialmente a las condiciones particulares del país.
6. 40. El Gobierno indica a continuación que las negociaciones colectivas al nivel obrero se realizan por intermedio de una comisión sindical de contratos, compuesta de representantes de los dos grandes sindicatos nacionales, a saber, la Federación Nacional de Obreros de Luxemburgo y la Confederación Luxemburguesa de Sindicatos Cristianos. El Gobierno precisa que nada se opone a que los querellantes se dirijan a la comisión sindical de contratos colectivos a fin de que sean asociados a las negociaciones colectivas, según modalidades que determinen las partes interesadas.
7. 41. Para terminar, el Gobierno añade que el texto de la ley de 12 de junio de 1965 respecto a los convenios colectivos de trabajo ha sido comunicado con la memoria anual sobre el Convenio núm. 98 a la OIT y que esa ley no ha dado lugar nunca a críticas por parte de la Comisión de Expertos o de la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia.
8. 42. En las informaciones complementarias presentadas por el sindicato querellante el 13 de junio de 1969, el mismo declara que existen en Luxemburgo tres sindicatos importantes: la Federación Nacional de Trabajadores de Luxemburgo, la Confederación Luxemburguesa de Sindicatos Cristianos y la organización querellante: el Sindicato Independiente de Artesanos no Patronos de la Industria y Privados. Además de estos tres grandes sindicatos, declara el querellante, algunos grupos profesionales se han reunido en sindicato para la defensa de sus intereses estrictamente profesionales. Mientras que estos sindicatos pequeños, continúa el NHV, son, como el querellante, neutrales desde el punto de vista político, los otros dos sindicatos están directamente relacionados con tres grandes partidos políticos del país, a saber, el primero con los partidos socialista y comunista, y el segundo con el partido social-cristiano, e incluso, con frecuencia, los dirigentes de dichos sindicatos son al mismo tiempo diputados de los partidos políticos respectivos.
9. 43. El querellante declara que los sindicatos pequeños, fundados sobre intereses estrictamente profesionales, han concluido, cada uno en su esfera y desde hace años, contratos colectivos con los patronos correspondientes de la industria media y el artesanado.
10. 44. Sin embargo, declara el querellante, el Gobierno se basa en el artículo 2, apartado 1, de la ley, mencionado anteriormente en el párrafo 36, para rehusar al NHV todo derecho de intervención en la celebración de contratos colectivos. Según el querellante, la dificultad radica en el hecho de que los « artesanos no patronos » afiliados al Sindicato Independiente de Artesanos no Patronos de la Industria y Privados, al igual que todo obrero, calificado o no, son considerados como « obreros ». El Ministerio de Trabajo considera - declara el querellante - que el NHV no es una de las organizaciones sindicales más representativas en el plano nacional y deniega todo derecho de celebrar un contrato colectivo en interés del artesanado.
11. 45. Según el querellante, tal interpretación no es conforme al principio de las libertades sindicales ni tampoco está en armonía con el espíritu de la ley, el cual considera que la defensa de los intereses « profesionales » es el verdadero objetivo de los sindicatos constituidos sobre una base « profesional ».
12. 46. Lógicamente se debería deducir del susodicho texto - continúan los querellantes - que si los miembros de una profesión determinada lograran agrupar la mayoría de los trabajadores de esa profesión en una empresa determinada, tal agrupación debería poder, en consecuencia, concluir con el patrono un contrato colectivo en lo que respecta a los miembros de esa profesión. Pero, declara el querellante, la interpretación dada a la ley por el Ministerio de Trabajo excluye sin más la posibilidad arriba indicada y « sacrifica sistemáticamente el interés de las minorías ».
13. 47. En su comunicación de 22 de enero de 1970, el Gobierno presenta las siguientes observaciones. Según el artículo 2, apartado 2, de la ley de 12 de junio de 1965 referente a convenios colectivos de trabajo, se considera como organizaciones sindicales a todas las agrupaciones profesionales dotadas de estructura orgánica interna y que tengan por objeto defender los intereses profesionales de sus miembros y representarlos, así como mejorar sus condiciones de vida. A partir del momento en que una organización profesional responde a los criterios estructurales y funcionales contenidos en esta definición, puede esperar y que se le reconozca la calidad de organización sindical. La agrupación disfrutará, en tal calidad, de la totalidad de las prerrogativas contenidas en los artículos 2 y 3, párrafo l, del Convenio núm. 87, a saber: el derecho de constituirse sin autorización previa, el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el derecho de elegir libremente sus representantes, el derecho de organizar su administración y sus actividades y el derecho de fijar su propio programa de acción.
14. 48. El liberalismo existente en lo que respecta a la Constitución y al funcionamiento de las organizaciones sindicales - declara el Gobierno - constituye un factor importante de fomento del pluralismo sindical. Por este motivo el legislador, si bien mantiene incólume el principio de libertad de Constitución y de funcionamiento de los sindicatos, tal como figura en el Convenio internacional del trabajo núm. 87, estimó adecuado atenuar la regla de la igualdad absoluta de las organizaciones sindicales en lo que se refiere al derecho de negociar y concluir convenios colectivos de trabajo.
15. 49. En efecto, continúa el Gobierno, el artículo 2, apartado 1, de la ley de 12 de junio de 1965 referente a los convenios colectivos de trabajo otorga el monopolio de las negociaciones colectivas a las organizaciones sindicales más representativas desde el punto de vista nacional. El apartado 3 de esta misma disposición determina claramente la representatividad de las organizaciones sindicales, según los siguientes criterios: la cantidad de afiliados, las actividades y la independencia del sindicato.
16. 50. El sistema luxemburgués de relaciones colectivas de trabajo, indica el Gobierno, no tiende a favorecer las estructuras sindicales organizadas por rama profesional, por sector económico o por empresa, en lo que respecta a la negociación y celebración de convenios colectivos de trabajo.
17. 51. Según el artículo 2, apartado 1, de la ley de 12 de junio de 1965, declara el Gobierno, sólo podrán ser parte en un convenio colectivo de trabajo las organizaciones profesionales más representativas desde el punto de vista nacional. Al apartar de las negociaciones colectivas sobre condiciones de trabajo a aquellas organizaciones sindicales que no responden al criterio de representatividad nacional - precisa el Gobierno -, las leyes de Luxemburgo tratan de no fomentar la formación de sindicatos especializados, tales como los sindicatos por oficios, y de disminuir los inconvenientes creados por una dispersión excesiva de los esfuerzos sindicales « en una gran cantidad de fracciones que se combaten y compiten entre sí ». El Gobierno declara que al negar capacidad jurídica para concluir convenios colectivos de trabajo a las organizaciones sindicales cuyas actividades se limitan al ámbito de una sola empresa, de un solo sector económico o de una sola rama profesional, la ley trata de poner coto a la progresión nefasta del pluralismo sindical en un país caracterizado por lo reducido de su territorio y por la estructura particular de su economía nacional.
18. 52. Pero el sistema luxemburgués de relaciones colectivas de trabajo - afirma el Gobierno - no constituye un atentado a la libre Constitución y al libre funcionamiento de las organizaciones sindicales de trabajadores. Si bien la ley reserva a las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito nacional la prerrogativa de concluir convenios colectivos de trabajo, no deniega a las demás organizaciones las prerrogativas enunciadas en el Convenio núm. 87, sobre todo en lo que se refiere al libre ejercicio de sus funciones de refutación y de reivindicación.
19. 53. « Al integrar dentro del sistema nacional de relaciones colectivas de trabajo la noción de representatividad - continúa el Gobierno -, las leyes de Luxemburgo estaban lejos de innovar. Sólo utilizaban una noción consagrada desde hace muchos años por la Organización Internacional del Trabajo. »
20. 54. El Gobierno declara a continuación que, aparte la categoría profesional de personal directivo prevista por ciertas leyes de trabajo, la ley luxemburguesa establece una distinción fundamental entre « obreros » y « empleados privados ». Esta subdivisión de los asalariados no podía dejar de crear una dualidad en los estatutos respectivos de obreros y empleados, tanto desde el punto de vista de las condiciones de trabajo como desde el de la seguridad social. La ley de 12 de junio de 1965 referente a los convenios colectivos de trabajo autorizó la conclusión de un solo convenio para la totalidad del personal obrero y de un solo convenio para la totalidad del personal empleado en una misma empresa o división de empresa, quedando bien sentado que la capacidad jurídica de negociar y celebrar acuerdos pertenecía a las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito nacional de cada una de estas dos categorías de trabajadores.
21. 55. Pero, declara el Gobierno, es claro que el sindicato querellante, al atribuirse la calificación de « sindicato artesano no patrono », trata de crear por cuenta propia una categoría profesional de asalariados desconocida por la ley a fin de sostener, como conclusión, que su organización es representativa en el ámbito nacional. El Gobierno manifiesta reprobar toda práctica de una agrupación profesional que equivalga a colocarse en una categoría profesional distinta de las existentes (de obreros, empleados y personal directivo) a fin de reivindicar para su organización el beneficio de la representatividad en el ámbito nacional.
22. 56. El Gobierno desmiente categóricamente la afirmación del sindicato querellante en el sentido de que « sindicatos pequeños fundados sobre intereses estrictamente profesionales » (véase el párrafo 43) habrían concluido, cada uno en su esfera, convenios colectivos de trabajo. « El Gobierno del Gran Ducado no tiene conocimiento - declara el Gobierno - de que, acogiéndose a la ley de 12 de junio de 1965, hayan celebrado convenios colectivos organizaciones sindicales establecidas por rama profesional, sector económico o empresa. Tales convenios, suponiendo que se hubieran concluido, no habrían sido homologados por la autoridad competente, lo cual es condición sine que non para su entrada en vigor. »
23. 57. En respuesta a solicitudes directas del Comité, el Gobierno y el sindicato querellante enviaron mayores informaciones sobre la queja, en dos comunicaciones fechadas el 6 de abril y el 14 de marzo de 1970, respectivamente. El Gobierno declara que la Federación Nacional de Obreros de Luxemburgo tiene 21 000 afiliados, mientras que la Confederación Luxemburguesa de Sindicatos Cristianos tiene 15 000. El sindicato querellante indica que, teniendo 3 000 miembros, es con mucho el más representativo en el ámbito nacional de los artesanos no patronos y que sólo debe utilizarse la cifra de 3 000 con fines de comparación si los demás sindicatos notifican su contingente de afiliados artesanos no patronos, desglosado del total.
24. 58. Al examinar este caso, el Comité consideró que debía tener en cuenta una serie de circunstancias, algunas de las cuales son de muy particular naturaleza.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 59. El Comité observa que, conforme al artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), los gobiernos deben adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar la contratación colectiva voluntaria. A este propósito, el Comité siempre ha aceptado que, a los efectos de las negociaciones colectivas, se establezca una distinción entre las organizaciones más representativas y las demás, reconociendo que las primeras tengan derechos preferentes en cuanto a la negociación y firma de contratos colectivos. Pero al mismo tiempo ha insistido en la necesidad de disponer de normas objetivas para pronunciarse sobre la representatividad de las organizaciones, y uno de los elementos de juicio a que ha atribuido mayor importancia es el número de afiliados. En el presente caso, y dadas las condiciones especiales reinantes en Luxemburgo, sobre todo lo reducido del territorio nacional, el Gobierno del Gran Ducado concede el derecho de negociar a las organizaciones que sean las más representativas a nivel nacional, y sólo a ellas.
2. 60. El Comité observa que, a juzgar por las cifras presentadas por el Gobierno y los querellantes, las dos centrales sindicales oficialmente habilitadas para establecer negociaciones colectivas, o sea la Federación Nacional de Obreros de Luxemburgo y la Confederación Luxemburguesa de Sindicatos Cristianos, son ampliamente más representativas de los trabajadores luxemburgueses en general que el Sindicato Independiente de Artesanos no Patronos de la Industria y Privados.
3. 61. No obstante, el Comité también tiene debidamente en cuenta la afirmación del querellante (no refutada por el Gobierno) de que el Sindicato Independiente de Artesanos no Patronos de la Industria y Privados es la organización más representativa de la categoría de trabajadores denominados « artesanos ». Ahora bien, la ley no reconoce a esa categoría como entidad aparte a los efectos de la contratación colectiva por separado. En otras palabras, aunque el sindicato posee existencia jurídica a nivel nacional, no tiene aparentemente suficiente capacidad jurídica para concluir contratos colectivos separados por cuenta de sus afiliados.
4. 62. En ese contexto, el Comité desea señalar la declaración del Gobierno (consignada en el párrafo 40 supra) en el sentido de que nada se opone a que los querellantes se dirijan a la comisión sindical de contratos colectivos a fin de que el sindicato sea asociado a las negociaciones según las modalidades que determinen las partes interesadas.

Recomendación del Comité

1. 63. En vista de todas estas circunstancias, el Comité considera que, si bien el Gobierno, atendiendo a las condiciones nacionales, ha concedido el derecho de entablar negociaciones colectivas, restrictivamente, a las dos centrales obreras nacionales más representativas, ello no debiera ser óbice para que el sindicato que representa a la mayoría de los trabajadores de determinada categoría defienda los intereses de sus afiliados. El Comité recomienda, por tanto, al Consejo de Administración que ruegue al Gobierno se sirva examinar las medidas que podría tomar, de conformidad con las condiciones nacionales, para dar al Sindicato Independiente de Artesanos no Patronos de la Industria y Privados la posibilidad de estar asociado al proceso de negociación colectiva, de modo que pueda representar y defender debidamente los intereses colectivos de sus afiliados.