Rapport intérimaire - Rapport No. 58, 1962

Cas no 168 (Paraguay) - Date de la plainte: 10-AOÛT -57 - Clos

1. 60. En su reunión de 23 de febrero de 1961, el Comité continuó el examen de este caso, sobre el cual había presentado previamente un informe provisional al Consejo de Administración en los párrafos 140 a 157 de su 49.° informe, y sometió al Consejo de Administración las conclusiones y recomendaciones que figuran en los párrafos 55 a 78 de su 52.° informe. Este informe fué aprobado por el Consejo de Administración en su 148.a reunión (marzo de 1961).
2. 61. Los únicos alegatos sobre los cuales el Comité todavía no ha sometido sus conclusiones finales al Consejo de Administración son los relativos al desconocimiento de los derechos sindicales en Paraguay. El presente informe, por consiguiente, se limita a un examen más detallado de estos importantes alegatos.
3. 62. Paraguay no ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ni el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

A. Alegatos relativos al desconocimiento de los derechos sindicales

1. 63. Se alega que existe en el país un estado de sitio injustificable, que es imposible el ejercicio de las libertades civiles, del derecho de asociación y del derecho de huelga y que los trabajadores no pueden mejorar sus condiciones porque no se les permite formar una organización sindical libre e independiente, ya que se reconoce una sola central sindical, patrocinada por el Gobierno. Por eso, declaran los querellantes, los trabajadores de Paraguay piden la terminación del estado de sitio, los derechos de asociación y de huelga y un salario mínimo de 156,52 guaraníes.
2. 64. En su respuesta de fecha 1.° de junio de 1960, el Gobierno declaró que en ningún momento había desconocido los derechos sindicales de los trabajadores o utilizado el estado de sitio para perseguirlos. Durante el período 1948-1960, afirmó el Gobierno, se han dictado leyes protectoras del derecho que tienen los trabajadores a pertenecer a organizaciones sindicales; hay leyes que regulan tanto el derecho de asociación como el de huelga. El Gobierno niega que exista una « central sindical obrera estatal » y declara que existen cientos de sindicatos que libremente eligen sus funcionarios y cuyos delegados constituyen la Confederación Paraguaya de Trabajadores. Para declarar huelgas en el Paraguay se deben observar los requisitos exigidos por la ley; existen comisiones de conciliación. Los asuntos laborales son resueltos por el Departamento Nacional del Trabajo. Las quejas de los trabajadores, añadió el Gobierno, han recibido especial atención y, en repetidas ocasiones, se han declarado huelgas por asuntos gremiales. En conclusión, declaraba el Gobierno que el salario para la jornada de ocho horas era de 161 guaraníes, superior al de la reivindicación citada por los querellantes.
3. 65. En su reunión de 8 de noviembre de 1960, el Comité observó que uno de los puntos esenciales que destacaba el Gobierno era el de que en el período 1948-1960 había dictado leyes protectoras de los obreros y de afianzamiento de la organización sindical. No se daban más pormenores sobre estas leyes. Paraguay se convirtió nuevamente en Miembro de la O.I.T en 1956, pero no envió las memorias que exige el artículo 19 de la Constitución de la O.I.T acerca de la aplicación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ni del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, para el período que terminó en 31 de diciembre de 1957, según lo había solicitado el Consejo de Administración.
4. 66. En estas condiciones, el Consejo de Administración, a solicitud del Comité, pidió al Gobierno se sirviera suministrar los textos de la legislación a que hacía alusión en su respuesta.
5. 67. En su comunicación de 24 de enero de 1961, el Gobierno declara que la libertad sindical en Paraguay emana de los términos de los artículos 19 y 32 de la Constitución, cuyo texto adjunta el Gobierno, y que la protección de los sindicatos obreros y patronales está garantizada por el decreto-ley núm. 3.080, de 18 de diciembre de 1937. El Gobierno declaraba adjuntar un ejemplar de la revista Informaciones del Departamento Nacional del Trabajo, en donde se inserta el texto del mencionado decreto-ley. Sin embargo, este documento no llegó a la Oficina junto con la comunicación mencionada.
6. 68. En su reunión de 23 de febrero de 1961, el Comité señaló que la situación jurídica relativa a estos alegatos no era del todo clara. Si bien el artículo 19 de la Constitución afirma el derecho de asociarse con fines lícitos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, el artículo 32, también citado por el Gobierno, dispone que el Estado fiscalizará y reglamentará la organización, el funcionamiento y las actividades de las agrupaciones o entidades de carácter público.
7. 69. El 12 de marzo de 1931, el Gobierno de Paraguay dictó el decreto núm. 39.361, por el cual se reglamentan el derecho de reunión y el de asociación. El 20 de febrero de 1945, el Gobierno dictó el decreto núm. 7.347, por el cual se declaran en estado de reorganización los sindicatos obreros. En su carta de fecha 24 de enero de 1961, el Gobierno manifiesta que la protección de las organizaciones y sindicatos obreros y patronales se encuentra garantizada por el decreto-ley núm. 3.080, de 18 de diciembre de 1937, del cual dice adjuntar una copia, aunque ésta no fué entonces recibida por la Oficina. Finalmente, en su carta de fecha 1.° de junio de 1960, el Gobierno declara que durante el período 1948-1960 dictó leyes protectoras del derecho de los trabajadores a pertenecer a organizaciones sindicales y que hay leyes que regulan tanto el derecho de asociación como el de huelga; sin embargo, el Gobierno, al responder a la solicitud de información hecha por el Consejo de Administración, no da pormenores sobre dicha legislación de postguerra.
8. 70. Por tanto, el Comité consideró que, antes de hacer sus recomendaciones al Consejo de Administración sobre este aspecto del caso, era necesario obtener información del Gobierno para saber si el decreto núm. 39.361, de 12 de marzo de 1931, relativo al derecho de reunión y al de asociación, estaba todavía en vigencia, la forma en que el decreto-ley núm. 3.080, de 18 de diciembre de 1937, había sido modificado por el decreto núm. 7.347, de 20 de febrero de 1945, por el cual se declaran en estado de reorganización los sindicatos obreros, y si este último decreto estaba todavía en vigor. El Comité también expresó el deseo de recibir el texto del decreto-ley núm. 3.080, de 18 de diciembre de 1937, así como información, con copia de los textos pertinentes, sobre la legislación a que el Gobierno se refiere, en su carta de 1.° de junio de 1960, como dictada entre 1948 y 1960 para proteger el derecho de los trabajadores a pertenecer a organizaciones sindicales, y sobre otras leyes que regulan el derecho de asociación y el derecho de huelga, también citadas por el Gobierno en su carta de 1.° de junio de 1960.
9. 71. El Comité recomendó, en consecuencia, al Consejo de Administración que pidiera al Gobierno de Paraguay tuviera a bien enviar la información y copia de los textos legislativos mencionados en el párrafo 70. El Consejo de Administración adoptó esta recomendación en su 148.a reunión (marzo de 1961).
10. 72. Por carta de fecha 14 de marzo de 1961, esta decisión del Consejo de Administración fué transmitida al Gobierno, el cual envió, por comunicación de fecha 17 de mayo de 1961, cierta información complementaria y copia de los textos solicitados.
11. 73. En su respuesta, el Gobierno, después de hacer algunos nuevos comentarios sobre los alegatos previamente examinados por el Comité, declara, con referencia a la legislación mencionada en el párrafo 70, que el decreto núm. 39.361, de 12 de marzo de 1931, por el cual se reglamentan el derecho de reunión y el de asociación, fué derogado por el decreto-ley núm. 1.217, de fecha 11 de noviembre de 1943, y que este último decreto, a su vez, fué derogado expresamente por el decreto-ley núm. 15.465, de fecha 17 de septiembre de 1946. No obstante la derogación del decreto-ley derogatorio, el Gobierno declara que el decreto núm. 39.361 ya no rige. El decreto núm. 7.347, de fecha 20 de febrero de 1945, por el cual se declaran en estado de reorganización los sindicatos obreros, tampoco está ya en vigor.
12. 74. En realidad, parece desprenderse de la última respuesta del Gobierno que los únicos textos legales relativos al ejercicio de los derechos sindicales son la Constitución de 1940 (artículos 19 y 32) y el decreto-ley núm. 3.080, de 18 de diciembre de 1937, relativo a la organización permanente del Departamento Nacional del Trabajo. Si bien el Gobierno declaró en su carta de fecha 1.° de junio de 1960 que, entre 1948 y 1960, se habían dictado leyes protectoras de los obreros y de afianzamiento de la organización sindical, declara ahora, en la respuesta de fecha 17 de mayo de 1961, que no se ha dictado bajo el actual Gobierno ninguna ley sobre libertad sindical en razón de que un proyecto de Código del Trabajo, que prevé la norma sobre libertad sindical sin necesidad de autorización previa, será estudiado en el Congreso legislativo de este año. El Gobierno declara que, en relación con el proyecto de Código, ha sido aconsejado por funcionarios de la Oficina Internacional del Trabajo.
13. 75. El artículo 19 de la Constitución de 1940, cuyo texto ha sido enviado por el Gobierno, estipula que todos los habitantes de la República gozan del derecho de asociarse con fines lícitos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio. El Gobierno declara que no se ha dictado ningún decreto o ley que restrinja dicha disposición constitucional.
14. 76. El Gobierno también ha proporcionado el texto del decreto-ley núm. 3.080, de 18 de diciembre de 1937, relativo a la organización permanente del Departamento Nacional del Trabajo. Las disposiciones siguientes del decreto son las que se refieren directamente a las organizaciones de trabajadores y de empleadores. De acuerdo con el artículo 2, un representante obrero y otro patronal de las organizaciones centrales de trabajadores y empleadores « formarán parte » del Departamento Nacional del Trabajo. El artículo 9, f), establece que son atribuciones del Departamento el registro y « control legal » de los sindicatos obreros y patronales y el estudio y aprobación de los estatutos gremiales de acuerdo con el Poder Ejecutivo, y (artículo 9, m)) la preparación del proyecto de Código Nacional del Trabajo. El estudiar y « controlar legalmente » los estatutos de las organizaciones sindicales corresponde más específicamente a la Sección de Legislación, Estadística e Informaciones Sociales del Departamento Nacional del Trabajo (artículo 15, c)). Los delegados de las asociaciones obreras tendrán, en ciertos aspectos, las atribuciones de los inspectores oficiales del Departamento (artículo 21). Un libro de registro, en el que serán inscritas las colectividades o personas a título de sindicatos obreros o patronales, será mantenido por la Sección de Colocaciones del Departamento Nacional del Trabajo (artículo 22, 1) y 2)).
15. 77. No podrá producirse huelga o lockout antes de agotarse los procedimientos establecidos en el decreto (artículo 26). En primer término, las delegaciones de los obreros y patronos deberán procurar la solución amistosa y pacífica de la controversia (artículo 27); si no se llegara a un acuerdo, el conflicto se someterá al Departamento Nacional del Trabajo (artículo 28), quien remitirá la cuestión a una comisión de conciliación constituida por miembros del Departamento (artículos 29 y 30). Si no pudiese llegarse a un arreglo, el presidente del Departamento Nacional del Trabajo invitará a las partes a someterlo a la decisión de un tribunal arbitral (artículo 31) y, si las mismas aceptan, el tribunal procederá a celebrar el compromiso arbitral. La resolución arbitral puede ser declarada obligatoria a pedido de una de las partes si éstas no se ponen de acuerdo para el cumplimiento de la resolución (artículo 38); cuando la empresa interesada en el conflicto tenga a su cargo servicios públicos, la sentencia arbitral será obligatoria (artículo 39). Será sancionada cualquiera de las dos partes que no aceptase la intervención del Departamento Nacional del Trabajo (artículo 52). En el ejercicio de sus funciones, el Departamento Nacional del Trabajo aplicará el « principio reconocido » de la libertad de sindicación obrera y patronal (artículo 60).

B. B. Conclusiones del Comité

1. 78. El Comité considera que, basándose sólo en este texto legal, y sin informaciones más detalladas que las que tiene sobre la situación sindical real y sobre la medida en que la propia legislación se aplica en la práctica, no le es posible formular con certitud una conclusión en cuanto al grado en que el derecho de asociación puede ser ejercido libremente por los trabajadores en Paraguay. La cuestión parece depender en parte de la medida en que se apliquen algunas de las disposiciones legales anteriormente mencionadas, especialmente el artículo 9, f), del decreto-ley núm. 3.080, que prevé el registro y control legal de los sindicatos por el Departamento Nacional del Trabajo y la aprobación de los estatutos gremiales por el Departamento Nacional del Trabajo, de acuerdo con el Poder Ejecutivo; en el decreto no se indica el criterio que debe aplicarse, por ejemplo, para aprobar o rechazar los estatutos de un sindicato, lo cual parece indicar que la aprobación es materia que compete a la facultad discrecional de las autoridades administrativas. A este respecto, el Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha señalado que el derecho de las organizaciones a elaborar libremente sus estatutos y sus reglamentos administrativos parece hallarse considerablemente limitado en los países, por ejemplo, donde los estatutos deben ser sometidos a la aprobación previa de las autoridades, cuyo poder de decisión parece no estar limitado por ninguna norma particular. Además, el Comité no posee ninguna prueba sobre el alcance de los medios que pudieran existir para proteger el ejercicio del derecho de asociación de los trabajadores y garantizar el libre funcionamiento y la administración interna de las organizaciones de trabajadores.
2. 79. El Comité observa, sin embargo, que el Gobierno declara inequívocamente que en el Congreso legislativo de este año se estudiará un proyecto de código de trabajo que prevé el derecho de sindicación sin autorización previa y respecto al cual el Gobierno ha recibido el asesoramiento de funcionarios de la Organización Internacional del Trabajo.

Recomendación del Comité

1. 80. En virtud de lo expuesto, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
   • a) tome nota de la declaración del Gobierno según la cual en el Congreso legislativo de este año se estudiará un proyecto de código de trabajo que prevé el derecho de sindicación sin autorización previa;
   • b) señale al Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al principio de que trabajadores y empleadores, sin discriminación de ninguna clase, tengan el derecho de establecer organizaciones de su elección, sin autorización previa, y, a reserva solamente de sus estatutos, el de afiliarse a las mismas, y al principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener derecho a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, a elegir libremente sus representantes, a organizar su administración y sus actividades y a formular su programa de acción y que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal; y también al principio de que las organizaciones de trabajadores y empleadores no estarán sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa;
   • c) exprese la viva esperanza de que en la proyectada legislación que será examinada por el Congreso legislativo se tengan ampliamente en cuenta los principios enunciados en el apartado b) y los otros principios generalmente aceptados relativos a la libertad sindical y a los derechos sindicales que figuran en los convenios internacionales del trabajo, en particular en el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y el derecho de sindicación, 1948, y en el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y que la legislación que de pleno efecto a estos principios sea promulgada en fecha próxima;
   • d) sugiera al Gobierno que cuando se haya promulgado la legislación en cuestión examine la posibilidad de ratificar el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949;
   • e) solicite del Gobierno tenga a bien mantener informado al Consejo de Administración sobre los nuevos hechos relacionados con el proyecto de código de trabajo que será examinado este año por el Congreso legislativo del Paraguay.