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Commentaires adoptés par la Commission d'experts : Hong Kong Special Administrative Region

Adopté par la commission d'experts 2021

C087 - Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

La commission prend note de la réponse du gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong (RASHK) de la République populaire de Chine aux observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI) en 2016.

La commission prend également note des observations de la CSI reçues les 1er et 23 septembre 2021, qui portent sur des questions examinées par la commission dans le présent commentaire, ainsi que des réponses du gouvernement à ces observations, dont certaines (celles concernant les observations du 1er septembre) ont été reçues alors que la commission était déjà en session.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 109e session, juin 2021)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2021 à la Commission de l’application des normes de la Conférence (Commission de la Conférence) concernant l’application de la convention par la Chine – Région administrative spéciale de Hong-kong. La commission observe que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement i) de fournir des informations complètes concernant l’issue des procédures engagées pour examiner l’action de la police et les arrestations auxquelles il a été procédé en lien avec des protestations qui entrent dans le champ d’application de la convention; ii) de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir plus avant le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leurs activités dans le respect de la convention, et pour faire en sorte que les dirigeants syndicaux et les syndicalistes menant des activités syndicales légales ne soient ni arrêtés ni détenus, ni poursuivis; iii) d’examiner périodiquement, en consultation avec les partenaires sociaux, l’application de la loi sur la sécurité nationale afin que les droits des travailleurs, des employeurs et de leurs organisations visés par la convention soient pleinement protégés; et iv) de continuer à fournir des informations actualisées sur les effets que la loi sur la sécurité nationale a sur l’application de la convention.

Droits syndicaux et libertés civiles. Dans son dernier commentaire, ayant pris note des allégations de répression policière et d’arrestations effectuées dans le cadre de manifestations publiques, la commission avait prié le gouvernement de veiller à ce que les syndicalistes puissent exercer leurs activités dans un climat exempt de violence et d’intimidation, et dans le cadre d’un système qui garantit le respect effectif des libertés civiles. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle i) l’article 27 de la Loi fondamentale et l’article 18 de la Charte des droits de Hong-kong reconnaissent le droit de liberté syndicale, le droit de constituer des syndicats et de s’y affilier et le droit de grève; et ii) l’Ordonnance sur les syndicats vise à favoriser une gestion saine des syndicats et à protéger les droits de leurs membres. Le gouvernement souligne qu’il attache beaucoup d’importance à la garantie du droit des syndicats d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres. Il souligne toutefois que, dans l’exercice des droits consacrés par la convention, chacun doit respecter la loi du pays. Le gouvernement indique que, si le droit de réunion pacifique est protégé par la Loi fondamentale, ce droit n’est pas absolu et peut être restreint par la loi dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique et de l’ordre public, et pour protéger les droits et les libertés d’autrui. Le gouvernement indique en outre que le devoir de la police est de faire respecter la loi et de maintenir l’ordre public, et de prévenir et d’identifier des infractions. Le gouvernement indique aussi que les autorités de Hong-kong ont traité et continueront de traiter toutes les infractions pénales de manière équitable et impartiale, et dans le strict respect de la loi, que les personnes concernées soient des syndicalistes ou non. Il ajoute que les autorités s’efforcent de protéger les droits des détenus, notamment le droit de bénéficier d’une aide juridique, de communiquer avec un parent ou un ami, de recevoir copie de leurs dépositions, et de recevoir de la nourriture et des boissons ainsi que des soins médicaux. Le gouvernement souligne que l’évolution de la situation depuis la mise en œuvre de la loi sur la sécurité nationale (NSL) a été marquée par la sûreté, la sécurité et la stabilité, et que les résidents ne sont plus sous la menace de la violence dans la rue et d’intimidations personnelles. Le gouvernement ajoute que l’arrestation récente de membres d’un groupe terroriste qui préparait des attentats à la bombe dans des lieux publics montre bien que la NSL est vraiment nécessaire pour prévenir et réprimer les actes et les activités mettant en danger la sécurité nationale.

Tout en prenant bonne note des indications du gouvernement, la commission note que la CSI dénonce un fort déclin du respect des libertés civiles et de la liberté syndicale. La CSI affirme que les droits syndicaux sont battus en brèche et que des syndicalistes sont persécutés pour avoir défendu les droits des travailleurs et mené des activités syndicales légitimes. La CSI mentionne spécifiquement l’arrestation de M. Lee Cheuk Yan, secrétaire général de la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU), que la commission a notée dans son dernier commentaire, qui fait l’objet de poursuites pour 10 infractions pénales dans le contexte de manifestations publiques. La CSI fait aussi état de l’arrestation de 55 militants et politiques favorables à la démocratie, en raison des élections primaires des partis politiques qui se sont tenus en 2020, dont trois dirigeants syndicaux, Mme Carol Ng, présidente de la HKCTU, Mme Winnie Yu, présidente de l’Alliance des employés des autorités hospitalières (HAEA) et M. Cyrus Lau, président du Syndicat du personnel infirmier. La commission note que ces arrestations font l’objet d’une plainte déposée par la CSI et examinée par le Comité de la liberté syndicale (cas no 3406). La commission rappelle à cet égard que le Comité de la liberté syndicale a prié le gouvernement de s’assurer que les syndicalistes peuvent exercer leurs activités dans un climat exempt de violence et d’intimidation et dans le cadre d’un système garantissant le respect effectif des libertés publiques. Le comité a également prié instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures appropriées pour que M. Lee Cheuk Yan ne soit pas emprisonné pour avoir participé à une manifestation pacifique défendant les intérêts des travailleurs (voir 395e rapport du Comité de la liberté syndicale, juin 2021, paragr. 173).

La commission note que la CSI fait état aussi de l’arrestation, le 22 juillet 2021, de cinq dirigeants du Syndicat général des orthophonistes de Hong-kong (GUHKST), au motif de la publication de livres d’images destinés aux enfants souffrant de problèmes d’élocution. Publiés par le syndicat, ces livres contiennent des récits qui se fondent sur les manifestations pro-démocratiques des travailleurs de la santé en 2019 et 2020. La CSI indique que les cinq dirigeants du syndicat ont été placés en détention dans l’attente de l’audience prévue le 24 octobre 2021. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le président et les membres du comité exécutif du GUHKST ont été inculpés pour avoir conspiré en vue d’imprimer, de publier, de distribuer, d’afficher ou de reproduire des publications séditieuses, qui glorifient des actes illégaux, suscitent la haine contre le gouvernement de la RASHK et l’administration de la justice, et incitent d’autres personnes à commettre des actes de violence, ce qui ne constitue pas des activités syndicales légales. La commission rappelle que la Résolution concernant les droits syndicaux et leurs relations avec les libertés civiles, adoptée par la Conférence en 1970, réaffirme le lien essentiel entre les libertés publiques et les droits syndicaux déjà souligné par la Déclaration de Philadelphie (1944), et énumère les droits fondamentaux nécessaires à l’exercice de la liberté syndicale, à savoir principalement i) le droit à la liberté et à la sûreté de la personne ainsi qu’à la protection contre les arrestations et les détentions arbitraires; ii) la liberté d’opinion et d’expression, en particulier le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considération de frontière, les informations et les idées par quelque moyen d’expression que ce soit; iii) la liberté de réunion; iv) le droit à un jugement équitable par un tribunal indépendant et impartial; et v) le droit à la protection des biens des syndicats (voir Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 59). Exprimant le ferme espoir que le gouvernement assurera le plein respect de ce qui précède, et notant l’indication de la CSI selon laquelle l’audience était prévue pour le 24 octobre 2021, la commission prie le gouvernement de fournir des informations complètes et détaillées sur l’issue du cas et de transmettre copie des décisions de justice pertinentes.

Articles 2, 3, 5 et 8 de la convention. Application de la loi sur la sécurité nationale. Dans son dernier commentaire, ayant pris note des préoccupations exprimées par la CSI et la HKCTU sur les éventuels effets négatifs de l’application de la loi sur la sécurité nationale sur les droits consacrés par la convention, la commission avait prié le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de suivre l’impact que la loi a déjà eu et pourrait continuer d’avoir sur l’application de la convention. Le Comité de la liberté syndicale a évoqué cette question dans le cas no 3406 mentionné ci-dessus, et a attiré l'attention de la commission sur ses aspects législatifs (voir 395e rapport du Comité de la liberté syndicale, juin 2021, paragr. 173). La commission note que le gouvernement indique à cet égard: i) qu’il est sensible au fait que, lors de la Commission de la Conférence, les représentants des travailleurs et des employeurs de la RASHK ont convenu que la NSL est nécessaire pour rétablir la stabilité; ii) que la loi a redressé une situation chaotique et a donné un nouvel élan à l’économie et aux moyens de subsistance de la population; et iii) que l’évolution depuis la mise en œuvre de la NSL se caractérise par la sûreté, la sécurité et la stabilité. Le gouvernement indique que la NSL n’a modifié aucune disposition de la Loi fondamentale, que toutes les dispositions relatives aux droits de l’homme de la Loi fondamentale sont restées inchangées et que, de fait, la NSL dispose clairement que les droits de l’homme doivent être respectés et protégés pour sauvegarder la sécurité nationale. Le gouvernement souligne aussi que, en exerçant ses droits, chacun doit respecter les prescriptions de la loi et ne doit pas compromettre la sécurité nationale ou la sûreté publique, l’ordre public ou les droits et les libertés d’autrui. Le gouvernement indique à ce sujet que l’article 2 de la NSL souligne que les dispositions des articles 1 et 12 de la Loi fondamentale sur le statut juridique de la RASHK sont les dispositions essentielles de la Loi fondamentale, et qu’aucune institution, organisation ou personne de la RASHK ne peut enfreindre ces dispositions dans l’exercice de leurs droits et libertés. Le gouvernement indique qu’il s’est acquitté de la responsabilité constitutionnelle qui lui incombe de légiférer conformément à l’article 23 de la Loi fondamentale, notamment en menant des recherches juridiques sur la sécurité nationale. La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle il élaborera des propositions et des dispositions efficaces et pragmatiques, mènera comme il convient une consultation publique, préparera des programmes de diffusion appropriés, et communiquera davantage avec l’ensemble de la population afin d’expliquer clairement les principes de la législation, d’en préciser les dispositions et de dissiper ainsi les incompréhensions.

Tout en prenant dûment note des indications du gouvernement, la commission note l’allégation de la CSI selon laquelle, depuis son entrée en vigueur le 30 juin 2020, la NSL a servi à intimider et à harceler les syndicats, et que son application s’est traduite par la radiation ou la dissolution de syndicats. La CSI affirme spécifiquement que i) en décembre 2020, 180 000 fonctionnaires ont été invités à prêter serment et à signer une déclaration de loyauté, dont fait mention l’article 6 de la NSL. Ainsi, il est impossible d’exprimer des opinions, de s’affilier à une organisation ou de mener des activités dont les autorités considèrent qu’elles incitent au mécontentement, aggravent l’instabilité sociale ou portent atteinte aux capacités du gouvernement. Le Syndicat des nouveaux fonctionnaires a protesté contre l’obligation de prêter serment et s’est dissous en janvier 2021. Les fonctionnaires refusant de signer la déclaration ont été suspendus ou licenciés; ii) après que le Bureau de l’éducation de Hong-kong a cessé de reconnaître le Syndicat des enseignants professionnels de Hong-kong (HKPTU) et d’avoir des relations de travail avec lui, le syndicat s’est retiré du mouvement pro-démocratique, s’est désaffilié de l’Internationale de l’éducation et a annoncé le 10 août 2021 sa dissolution et la fermeture des coopératives d’enseignants; iii) l’annulation de l’enregistrement du GUHKST a été publiée au Journal officiel le 20 août 2021; iv) le 25 août 2021, la police a mis en demeure M. Lee Cheuk Yan (actuellement incarcéré), ainsi que huit autres dirigeants de l’Alliance de Hong-kong pour le soutien des mouvements démocratiques patriotiques de Chine, de fournir, en application de l’article 43 de la loi sur la sécurité nationale, des informations sur les activités menées en dehors de Hong-kong dans le contexte de l’Alliance, sous peine d’une amende et d’une peine d’emprisonnement de six mois à deux ans; v) la procédure de radiation de l’Alliance des employés des autorités hospitalières (HAEA) a été demandée à la suite d’une notification de la direction du Registre, du 3 septembre 2021, qui exigeait des informations sur les événements organisés par l’Alliance avant le 17 septembre 2021; vi) lors d’une conférence de presse du 19 septembre 2021, la HKCTU a annoncé qu’elle allait demander la procédure de dissolution, à la suite de la stigmatisation, de la diffamation et des attaques persistantes dont sont l’objet ses activités syndicales, et du recours aux services de sécurité et au système judiciaire pour intimider et harceler ses membres qui exercent leurs droits syndicaux et leurs libertés civiles; vii) les syndicats organisant des projections de films réservées aux membres ont été priés par l’Office de l’administration des films, journaux et articles de fournir des détails et des approbations; viii) l’organisation syndicale Asia Monitor Resource Centre, basée à Hong-kong, a déclaré qu’elle allait se dissoudre; et ix) le soutien apporté par la CSI à la HKCTU est considéré comme une collusion criminelle au regard de la NSL.

La commission note que, dans sa réponse aux allégations de la CSI, le gouvernement indique que ces allégations sont infondées et que les libertés des responsables syndicaux et leur droit d’organiser des activités pour promouvoir et défendre les intérêts professionnels des membres de leur syndicat ont été et continueront d’être pleinement protégés. En ce qui concerne la prétendue demande faite aux fonctionnaires de prêter serment ou de signer la déclaration de loyauté, le gouvernement indique que cela n’affecterait pas les droits civils des employés du gouvernement. En ce qui concerne les allégations du HKPTU, le gouvernement indique que i) le syndicat avait fait de la propagande politique sous couvert d’être une organisation professionnelle de l’éducation, ayant publié des ressources pédagogiques avec des contenus sur la désobéissance civile; lancé des boycotts de classe et d’enseignement à l’échelle du territoire par les enseignants, entraînant les écoles dans la politique, et promu des livres qui glorifient la violence; ii) le Bureau de l’éducation a mis fin à la reconnaissance et aux relations de travail parce que le syndicat ne s’est pas montré à la hauteur des attentes d’une organisation professionnelle de l’éducation, et iii) le HKPTU a initié une dissolution volontaire sans aucune interférence du Registre des syndicats. En ce qui concerne l’allégation relative à M. Lee Cheuk Yan et aux dirigeants de l’Alliance de Hong-kong pour le soutien des mouvements démocratiques patriotiques de Chine, le gouvernement indique que: i) afin de prévenir et de réprimer efficacement les infractions mettant en danger la sécurité nationale, les agents chargés de l’application de la loi doivent obtenir des informations pertinentes sur certaines organisations politiques étrangères ou taïwanaises et sur les agents étrangers ou taïwanais; ii) conformément à l’article 43 de la NSL, la police a émis des avis écrits aux directeurs de l’Alliance de Hong-kong pour le soutien des mouvements démocratiques patriotiques de Chine (dont M. Lee Cheuk Yan) pour leur demander des informations; iii) l’avis n’a pas été émis à l’encontre de M. Lee en sa qualité de syndicaliste, et l’émission d’un tel avis n’implique pas nécessairement un acte répréhensible ou la commission d’une quelconque infraction; et iv) ce n’est que lorsque le destinataire ne se conforme pas à l’avis sans qu’aucune explication valable ne soit fournie au tribunal que des sanctions légales sont imposées. En ce qui concerne les allégations relatives à la HAEA, le gouvernement indique que le Registre des syndicats a mené une enquête sur ses activités, qui étaient soupçonnées d’être incompatibles avec ses objectifs ou ses règles, et que le Registre a agi de manière objective et prudente avant de prendre des mesures légitimes conformément à l’Ordonnance sur les syndicats. En ce qui concerne l’allégation de la CSI sur la projection de films, le gouvernement indique qu’en vertu de l’Ordonnance sur la censure des films, toute personne qui a l’intention de projeter un film (y compris les syndicats, dans un lieu auquel les membres ont accès) doit soumettre le film à l’Autorité de censure des films pour approbation. Le gouvernement souligne qu’il n’y a absolument ni régression ni violation du droit de liberté syndicale; les incidents isolés mentionnés par la CSI sont liés à des activités illicites présumées, qui ne sont liées ni à l’exercice des droits syndicaux ni à des décisions librement prises par les syndicats concernés, sans ingérence du gouvernement.

Tout en prenant bonne note de l’indication du gouvernement selon laquelle il continuera à attacher une grande importance au respect de ses obligations au titre de la convention, la commission note avec regret qu’en dépit de sa demande, et de celles de la Commission de la Conférence et du Comité de la liberté syndicale, il ne semble pas y avoir eu de consultation avec les partenaires sociaux sur les effets négatifs que l’application de la NSL aurait eus, et pourrait avoir sur les droits consacrés par la convention. En outre, tout en prenant dûment note des statistiques fournies par le gouvernement au 31 octobre 2021 (1 541 syndicats enregistrés, soit une augmentation de 66 pour cent par rapport à la fin mai 2019), et en observant que, selon le gouvernement, une telle augmentation des syndicats enregistrés témoignerait du libre exercice des droits et de la liberté syndicale dans la RASHK, la commission exprime sa préoccupation face aux allégations de la CSI et observe que, selon des informations publiques, la HKCTU, créée il y a plus de trente ans, a été dissoute le 3 octobre 2021.

La commission rappelle que l’objectif principal de la convention est de protéger l’autonomie et l’indépendance des organisations de travailleurs et d’employeurs par rapport aux pouvoirs publics, tant dans leur constitution que dans leur fonctionnement et leur dissolution (voir Étude d’ensemble de 2012, paragr. 55). La commission rappelle également que l’exercice des activités des organisations d’employeurs et de travailleurs pour la défense de leurs intérêts devrait être exempt de pressions, d’intimidations, de harcèlement, de menaces et d’actions visant à discréditer les organisations et leurs dirigeants. Rappelant en outre que les autorités devraient s’abstenir de toute intervention de nature à limiter la liberté syndicale et de réunion ou à entraver l’exercice légal de la liberté syndicale et de réunion, à moins que leur exercice ne menace l’ordre public de manière grave et imminente, la commission prie fermement le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer, en droit et dans la pratique, la pleine jouissance des droits consacrés par la convention. La commission prie aussi le gouvernement de donner des informations spécifiques sur l’application dans la pratique de la NSL. La commission prie également le gouvernement de fournir des précisions sur les consultations publiques et les publications qu’il a l’intention de mener et de diffuser pour apporter des éclaircissements sur les principes législatifs applicables. La commission exprime l’espoir que ces activités seront l’occasion d’évaluer et d’aborder les effets négatifs que l’application de la NSL pourrait avoir sur les droits consacrés par la convention.

C105 - Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

Article 1 a) de la convention. Peines d’emprisonnement comportant une obligation de travail sanctionnant l’expression de certaines opinions politiques ou la manifestation d’une opposition idéologique à l’ordre politique, social ou économique établi. La commission a précédemment noté les dispositions législatives suivantes, en vertu desquelles des peines d’emprisonnement (comportant une obligation de travail au titre de la règle 38 du règlement pénitentiaire) peuvent être imposées dans les situations relevant de l’article 1 a) de la convention:

– l’impression, la publication, la vente, la distribution, l’importation, etc., de publications séditieuses ou le fait de tenir des propos séditieux (art. 10 de l’ordonnance sur les crimes et délits, chap. 200);
– diverses infractions à l’interdiction d’impression ou de publication (art. 18(i) et 20 de l’ordonnance sur l’enregistrement des journaux locaux, chap. 268; règles 9 et 15 du règlement sur l’enregistrement des agences de presse, chap. 268A; règles 8 et 19 du règlement sur l’enregistrement et la distribution des journaux, chap. 268B; règles 7 et 13 du règlement sur le contrôle des documents imprimés, chap. 268C);
– diverses infractions au règlement concernant les réunions, les cortèges et les rassemblements publics (articles 17A, 17B, 17E et 18 de l’ordonnance sur l’ordre public, chap. 245).

La commission a noté que le Comité des droits de l’homme des Nations Unies s’est déclaré préoccupé par l’application dans la pratique de certaines notions contenues dans l’ordonnance sur l’ordre public, tels que «trouble de l’ordre public» (prévu par l’article 17B) et «rassemblement illégal» (visé à l’article 18), qui peuvent favoriser l’imposition de restrictions excessives aux droits civils et politiques. Il a également exprimé sa préoccupation face au nombre croissant d’arrestations de manifestants et de poursuites engagées à leur encontre. La commission a également pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en août 2017, la Cour d’appel a condamné trois personnes à des peines d’emprisonnement allant de 6 à 8 mois en lien avec la manifestation collective de 2014 pour incitation de personnes tierces à participer à un rassemblement illégal, ou pour participation à un rassemblement illégal sur la base de l’article 18 de l’ordonnance sur l’ordre public. Tout en notant que le gouvernement a réaffirmé que la liberté de la presse ainsi que la liberté d’opinion et d’expression sont protégées par la Loi fondamentale et l’ordonnance de Hong-kong sur la Charte des droits (chap. 383), la commission a prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que, tant en droit qu’en pratique, aucune sanction impliquant du travail obligatoire ne puisse être imposée pour punir le fait d’avoir ou d’exprimer des opinions politiques.

Dans son rapport, le gouvernement indique que l’application de la convention reste inchangée et qu’aucune modification n’a été apportée au droit et à la pratique. Il indique également que de 2017 à 2020, sauf dans le cadre de l’ordonnance sur l’ordre public, aucune condamnation n’a été enregistrée au titre des autres dispositions mentionnées ci-dessus. Selon le rapport du gouvernement, quatre défendeurs ont été condamnés en vertu de l’article 17A de l’ordonnance sur l’ordre public pour avoir organisé, participé et incité des personnes tierces à prendre part à un rassemblement non autorisé et ont été condamnés à des peines de prison ferme allant de sept mois à un an. Dans cette affaire, le magistrat a souligné que plus de 9 000 manifestants avaient assiégé le quartier général de la police pendant plus de 15 heures dans le cadre d’un rassemblement non autorisé, menaçant la sécurité personnelle des personnes présentes sur les lieux et causant en même temps de graves perturbations du trafic, ce qui rendait nécessaire l’application de sanctions dissuasives. Le gouvernement se réfère également à la déclaration faite par le président de la Cour de dernier ressort de Hong-kong lors de la cérémonie d’ouverture de l’Année juridique 2020, au cours de laquelle ce dernier a indiqué: «nous voyons dans la loi des limites claires à l’exercice des droits. La jouissance ou l’exigence du respect de ses droits ne saurait être, par exemple, une excuse pour nuire à d’autres personnes ou à leurs biens, ou pour faire preuve d’actes de violence.»

La commission note en outre que, le 7 janvier 2021, le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH) a exprimé sa profonde préoccupation face à l’arrestation de plus de 50 personnes dans le cadre de la nouvelle loi sur la sécurité nationale de 2020. Ces dernières arrestations indiquent que l’infraction de subversion prévue par la loi sur la sécurité nationale est effectivement utilisée pour détenir des personnes ayant exercé leur droit légitime de participer à la vie politique et publique. Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme (HCDH) et des experts indépendants des droits de l’homme des Nations Unies ont averti à plusieurs reprises que les infractions telles que la subversion dans le cadre de la loi sur la sécurité nationale sont vagues et trop générales, ce qui facilite une application abusive ou arbitraire de cette législation (communiqué du HCDH, 7 janvier 2021). La commission renvoie également à son observation sur l’application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, dans laquelle elle fait part de ses préoccupations concernant l’application de la loi sur la sécurité nationale.

Se référant à son Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, la commission rappelle une fois de plus que l’article 1 a) de la convention interdit le recours à «toute forme» de travail forcé ou obligatoire, y compris le travail obligatoire en prison, en tant que sanction à l’égard des personnes qui ont ou manifestent leur opposition idéologique à l’ordre politique, social ou économique établi. Parmi les activités qui ne doivent pas faire l’objet d’une sanction comportant du travail obligatoire figurent celles qui s’exercent dans le cadre de la liberté d’exprimer des opinions politiques ou idéologiques (oralement, par voie de presse ou par d’autres moyens de communication), ainsi que de divers autres droits généralement reconnus, tels que les droits d’association et de réunion, droits par lesquels les citoyens cherchent à faire connaître et accepter leur opinion. La loi peut néanmoins apporter certaines limites à l’exercice de ces droits et libertés, qui doivent être acceptées comme étant un moyen normal de prévenir les abus (paragr. 302 et 303). La commission considère qu’il n’est pas nécessaire de recourir à des peines de prison impliquant du travail obligatoire pour maintenir l’ordre public. La protection prévue par la convention ne s’étend toutefois pas aux personnes qui utilisent la violence, incitent à la violence ou préparent des actes de violence.

Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que, tant en droit qu’en pratique, aucune peine comportant une obligation de travail ne peut être imposée ou n’est imposée pour sanctionner le fait d’avoir ou d’exprimer pacifiquement des opinions politiques, en limitant clairement le champ d’application des dispositions de l’ordonnance sur l’ordre public, des dispositions pertinentes de la loi sur la sécurité nationale ainsi que des dispositions de l’Ordonnance sur la criminalité et d’autres règlements mentionnés ci-dessus, aux situations liées à l’usage de la violence, ou en abrogeant les sanctions pénales impliquant du travail obligatoire. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les décisions rendues en vertu de ces dispositions afin d’évaluer leur application dans la pratique, indiquant notamment les faits qui ont donné lieu aux condamnations et les peines appliquées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

C105 - Demande directe (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

Article 1 c) de la convention. Sanctions pour manquements à la discipline du travail. Dans ses précédents commentaires, la commission s’est référée à l’article 21 (a) de l’ordonnance sur les prisons (chap. 234) selon lequel tout fonctionnaire du Département de services pénitentiaires ou toute autre personne employée dans les prisons qui, ayant été dûment engagé en cette qualité, omet d’assurer son service, se rend coupable d’une infraction et encourt à ce titre une peine de six mois d’emprisonnement (peine qui comporte une obligation de travail).

La commission note que le gouvernement déclare qu’aucune procédure n’a été initiée sur la base de l’application de l’article 21 (a) de l’ordonnance sur les prisons. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’article 21 (a) de l’ordonnance sur les prisons, en joignant, le cas échéant, copie de toute décision de justice pertinente.

Adopté par la commission d'experts 2020

C032 - Demande directe (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Partie V du formulaire de rapport. Application dans la pratique. La commission prend note des informations sur le nombre d’inspections effectuées au cours de la période allant de juin 2012 à mai 2019, et en particulier de ce que le ministère du Travail a engagé un total de 51 poursuites pour infraction à la législation pertinente relative à la manutention des cargaisons à terre, avec 28 condamnations obtenues, et de ce que le ministère de la marine a engagé un total de 495 poursuites pour infraction à la législation relative à la manutention des cargaisons à bord des navires, avec 463 condamnations obtenues. La commission prend également note des statistiques sur les accidents déclarés lors des opérations de manutention de cargaisons, comparant les périodes de juin 2012 à mai 2017 et de juin 2017 à mai 2019 en ce qui concerne: i) le travail à quai sur les navires/péniches, où le nombre d’accidents mortels est passé de 15 à 4 et le nombre d’accidents non mortels de 515 à 144; et ii) le travail à terre sur les quais, où le nombre d’accidents mortels est passé de 1 à 0 et le nombre d’accidents non mortels de 26 à 13. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des statistiques sur le nombre d’inspections effectuées, le nombre et la nature des infractions signalées, le nombre et les causes des accidents du travail signalés, ainsi que toute information pertinente sur l’application de la convention dans la pratique.

Perspectives de ratification de la convention la plus récente. La commission saisit cette occasion pour encourager le gouvernement à donner suite à la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 328e session (octobre-novembre 2016) approuvant les recommandations du groupe de travail tripartite sur le mécanisme d’examen des normes, et à envisager de ratifier la convention (no 152) sur la sécurité et la santé des travailleurs (travaux portuaires), 1979, qui est l’instrument le plus récent dans ce domaine. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise à cet égard.

C098 - Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 16 septembre 2020 réitérant les questions soulevées dans ses observations communiquées en 2019 et traitées dans le présent commentaire. Elle prend note également des observations de la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU), reçues le 30 septembre 2020, qui ont trait à des questions sur lesquelles porte le présent commentaire et qui dénoncent des violations de la convention dans la pratique, notamment des transferts et rétrogradations antisyndicaux dans le cadre de manifestations publiques. La commission prend note de la réponse du gouvernement concernant les observations de la CSI et de la HKCTU. Elle constate que la réponse concerne principalement des questions examinées dans le cadre de la Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. La commission prie donc le gouvernement de lui communiquer ses commentaires sur les allégations de la HKCTU formulées en 2020, alléguant de violations de la présente convention dans la pratique ainsi que sur les observations de la CSI et la HKCTU formulées en 2016, alléguant également des violations de la convention dans la pratique.

La commission prend note également du rapport supplémentaire du gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020), qui n’apporte pas d’information nouvelle sur les questions en suspens. Elle réitère par conséquent le contenu de son observation adoptée en 2019, qui figure ci-après.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que le gouvernement faisait état de l’élaboration d’un projet d’amendement qui habiliterait le tribunal du travail à ordonner la réintégration d’un travailleur sans que le consentement de l’employeur soit pour cela nécessaire lorsque le licenciement serait avéré injustifié et illégal. La commission avait exprimé l’espoir que ledit projet, à l’étude depuis dix-sept ans, serait adopté sans délai de sorte que le principe d’une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale serait inscrit dans la loi et serait effectivement appliqué dans la pratique. La commission note avec intérêt l’indication du gouvernement selon laquelle, en vertu de l’ordonnance (no 2) (amendement) sur l’emploi, 2018, qui modifie l’ordonnance sur l’emploi (EO), le tribunal du travail et les juridictions sont désormais en droit, en cas de licenciement illégal ou injustifié (entre autres, licenciement pour l’exercice du droit d’adhérer à un syndicat ou de participer à des activités syndicales), de rendre une décision imposant la réintégration ou le réengagement sans que le consentement de l’employeur ne soit nécessaire. La commission fait observer que, selon la CSI et la HKCTU, l’ordonnance modifiée laisse le choix d’ordonner la réintégration et que la sanction imposée à l’employeur qui se soustrait à l’obligation de réintégrer un travailleur n’est pas suffisamment dissuasive pour assurer qu’il s’y conformera (l’équivalent de trois mois du salaire moyen d’un travailleur sans dépasser 72 500 dollars de Hong-kong (9 300 dollars des États-Unis). La commission note également que le gouvernement indique qu’il accorde une priorité élevée à l’instruction des plaintes sur toute allégation de discrimination antisyndicale mais fait observer que, d’après la CSI et la HKCTU, seules deux poursuites pour discrimination antisyndicale ont abouti à la réintégration d’un travailleur depuis 1974, étant donné la difficulté de prouver l’intention déguisée de l’employeur dans les poursuites pénales. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’EO modifiée, notamment pour savoir quel est son impact sur le nombre d’ordonnances de réintégration rendues par des tribunaux et effectivement exécutées par les employeurs. Gardant présentes à l’esprit les allégations de la CSI et de la HKCTU concernant les licenciements antisyndicaux et les menaces de licenciement dans le cadre des manifestations publiques, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour enquêter sur toutes allégations d’actes de discrimination antisyndicale et d’imposer des sanctions suffisamment dissuasives pour éviter que de tels actes se reproduisent. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des statistiques actualisées sur le nombre et la nature des plaintes pour discrimination antisyndicale dont sont saisies les autorités compétentes, leur suivi et les résultats obtenus.

Article 4. Promotion de la négociation collective. La commission rappelle qu’elle avait déjà indiqué la nécessité de renforcer le cadre de la négociation collective en raison notamment du degré particulièrement faible de diffusion des conventions collectives – lesquelles ne sont pas contraignantes à l’égard de l’employeur – et de l’absence d’un cadre institutionnel pour la reconnaissance du syndicalisme et de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission priait le gouvernement d’intensifier, en consultation avec les partenaires sociaux, les efforts tendant à ce que des mesures efficaces, y compris d’ordre législatif, soient prises pour promouvoir et encourager la négociation collective libre et volontaire, de bonne foi, entre les organisations syndicales et les employeurs ou leurs organisations. La commission note que le gouvernement indique que: i) la négociation collective ordonnée par la loi ne favorise pas la promotion de la négociation collective et que l’introduction de la négociation collective obligatoire dans la loi ne fait pas l’objet d’un consensus; ii) le Département du travail, lorsqu’il est fait appel à ses services de conciliation, encourage les employeurs et les employés à conclure entre eux des accords sur les conditions d’emploi, contribuant à des relations socioprofessionnelles harmonieuses; iii) des conventions collectives ont été conclues dans certaines branches d’activité, notamment dans l’imprimerie, la construction, les transports publics routier, les transports aériens, la transformation des aliments et boissons, l’abattage des porcs et la maintenance des ascenseurs; iv) le gouvernement a pris de nombreuses mesures adaptées aux conditions locales, au niveau de l’entreprise et de la branche d’activité, pour promouvoir et encourager des négociations volontaires et une communication efficace entre les employeurs et les salariés ou leurs organisations respectives, y compris par l’intermédiaire de comités tripartites par activité; et v) tous les mesures ci-dessus contribuent à instaurer un environnement favorable à la négociation bipartite volontaire entre les employeurs et les employés ou leurs organisations respectives.

Tout en prenant dûment note des informations fournies, notamment les mesures de promotion et les activités déployées, la commission fait état des préoccupations exprimées par la CIS et la HKCTU concernant l’absence d’un cadre légal permettant de réglementer le champ d’action, la protection et la mise en application des accords et le fait que moins de 1 pour cent des travailleurs sont couverts par une convention collective. La commission rappelle à cet égard que la négociation collective est un droit fondamental que les États Membres sont tenus de respecter, de promouvoir et de mettre en pratique de bonne foi et que l’objectif principal de l’article 4 de la convention est de promouvoir de bonne foi la négociation collective entre les travailleurs ou leurs organisations d’une part, et les employeurs ou leurs organisations, d’autre part, afin de parvenir à un accord sur les conditions d’emploi. La commission souligne en outre qu’elle n’a pas demandé au gouvernement d’imposer la négociation collective obligatoire, étant donné que comme le prévoit l’article 4 de la convention, la négociation collective doit être libre et volontaire, mais qu’elle a souligné la nécessité de renforcer le cadre de la négociation collective. La commission rappelle également, au sujet des comités tripartites établis au niveau de la branche d’activité, que le principe du tripartisme, qui est particulièrement adapté au traitement de questions de plus large portée (rédaction de législations, formulation de politiques du travail), ne doit pas se substituer au principe, inscrit dans la convention, de l’autonomie des organisations de travailleurs et des employeurs (ou de leurs organisations) dans la négociation collective des conditions d’emploi. La commission rappelle également que, quel que soit le type de système retenu, il devrait avoir pour but premier d’encourager, par tous les moyens possibles, la négociation collective libre et volontaire entre les parties, en leur laissant la plus grande autonomie possible mais tout en établissant un cadre législatif et un appareil administratif auquel elles peuvent recourir, sous une forme volontaire et d’un accord commun, pour faciliter la conclusion d’une convention collective dans les meilleures conditions (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragraphe 242). Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, d’intensifier ses efforts pour que des mesures efficaces, y compris d’ordre législatif, soient prises pour renforcer le cadre législatif de la négociation collective de façon à promouvoir et à encourager la négociation libre et volontaire, de bonne foi, entre les organisations syndicales et les employeurs ou leurs organisations. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre de conventions collectives conclues, les secteurs auxquelles elles s’appliquent et le nombre de travailleurs couverts.

Article 6. Négociation collective dans le secteur public. Dans ses commentaires précédents, la commission priait le gouvernement de veiller à ce que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, notamment les enseignants et les employés des entreprises publiques, bénéficient du droit à la négociation collective. La commission note avec regret que le gouvernement ne fait que réitérer que tout fonctionnaire, quel que soit son grade ou son rang, fait partie de la fonction publique et contribue à l’administration de l’État, et que, à ce titre, tous les fonctionnaires sont exclus du champ d’application de l’article 6 de la convention. Elle constate également que la CSI et de la HKCTU sont préoccupées par le fait que les fonctionnaires sont exclus de l’application de la convention, sans distinction de rang ou de fonction. Tout en notant en outre l’explication du gouvernement selon laquelle les représentants du personnel ont de nombreuses possibilités de participer aux procédures permettant de déterminer les conditions d’emploi, notamment par l’intermédiaire d’un mécanisme élaboré de consultation du personnel à trois niveaux et divers organes indépendants qui fournissent un avis impartial sur les questions relatives aux conditions d’emploi, la commission réitère qu’une distinction doit être faite entre, d’une part, les fonctionnaires qui, de par leurs fonctions, participent directement de l’administration de l’État (par exemple dans certains pays, ceux des ministères et autres organes de cette nature, avec leur personnel d’appui), lesquels peuvent être exclus du champ d’application de la convention et, d’autre part, toutes les autres personnes employées par l’État, des entreprises publiques ou des institutions publiques autonomes, lesquelles devraient bénéficier des garanties prévues par la convention. Elle rappelle que l’établissement de simples procédures de consultation pour les fonctionnaires au lieu de réelles procédures de conventions collectives n’est pas suffisant. La commission prie donc instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour s’assurer que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, y compris les enseignants et les salariés d’entreprises publiques, jouissent du droit de négociation collective. La commission espère que le gouvernement sera en mesure de faire état de progrès à cet égard dans un avenir proche.

C144 - Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

La commission prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). La commission a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement cette année, ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019.

Article 2, paragraphe 1, et article 3, paragraphe 1, de la convention. Consultations tripartites efficaces. Élection des représentants des partenaires sociaux. Depuis quelques années, la commission prie le gouvernement et les partenaires sociaux de promouvoir et de renforcer le tripartisme et le dialogue social de façon à faciliter le fonctionnement des procédures régissant des consultations tripartites efficaces, y compris en faisant en sorte que la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU) puisse participer de façon significative au processus de consultation. Dans ses commentaires précédents, la commission disait s’inquiéter que la HKCTU soit exclue d’une participation significative au processus de consultation parmi les organisations les plus représentatives de travailleurs au Conseil consultatif du travail (LAB), du fait du système électoral en place dans la Région administrative spéciale de Hong-kong. Dans ce contexte, le comité rappelle les observations précédentes de la HKCTU, qui s’est déclarée préoccupée par le mode scrutin pour les élections des représentants au LAB, l’organe tripartite désigné pour les consultations tripartites aux fins de la convention. Dans ses observations, la HKCTU a indiqué que la composition du LAB comprend six représentants des travailleurs, dont cinq sont élus par des syndicats enregistrés, le sixième étant nommé ad personam par le gouvernement. Il a noté que, selon le système actuel, que tous les votes sont d’égale valeur, indépendamment de la taille du syndicat, selon le principe de «un syndicat, une voix». De plus, le système électoral permet aux électeurs de voter pour une liste de cinq candidats, en bloc, lors d’un scrutin unique. Par conséquent, si la liste de cinq candidats obtient plus de la moitié des voix, la liste remporte les cinq sièges. Dans ses observations, la HKCTU a fait valoir que ce système électoral était injuste et l’avait effectivement empêché d’être élu au LAB, malgré son statut de seconde confédération syndicale la plus importante du pays. La commission prend note de l’indication du gouvernement que sa position concernant l’observance de la convention reste inchangé. La commission note que le gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong, dans son rapport, réitère à nouveau sa volonté de garantir des consultations tripartites efficaces dans le cadre du fonctionnement du LAB, et qu’il reprend des informations fournies précédemment concernant le système électoral. Le gouvernement réaffirme que, dans la Région administrative spéciale de Hong-kong, chaque syndicat de travailleurs est libre d’adhérer à un ou plusieurs groupes syndicaux ou de rester non affilié. Le gouvernement indique que plus de la moitié des syndicats enregistrés ne sont pas affiliés à aucun syndicat important et que, puisque tous les syndicats enregistrés ont le droit d’exercer leur libre choix lors de l’élection, aucun group peut dicter les résultats de celle-ci. Le gouvernement réitère son engagement à continuer de veiller à ce que tous les syndicats enregistrés, y compris ceux affiliés à la HKCTU, jouissent du même droit que les autres syndicats enregistrés de présenter des candidats et de voter lors de l’élection des représentants des travailleurs du LAB. Néanmoins, le gouvernement réitère qu’il serait incorrect et inapproprié que le système d’élection des représentants des travailleurs au LAB soit modifié à l’avantage d’une organisation particulière. Dans ce cadre, la commission note que la dernière élection des représentants des travailleurs au LAB s’est tenue en novembre 2018. Le gouvernement indique que 12 candidatures ont été reçues, qui incluaient quatre représentants des travailleurs en poste et que, à l’issue du vote des syndicats à bulletin secret, trois représentants des travailleurs en poste et deux autres candidats ont été élus. Le HKCTU n’a pas été élu au LAB. Le comité rappelle que l’expression «organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs», telle que prévue à l’article premier de la convention, «ne signifie pas seulement l’organisation la plus importante des employeurs et l’organisation la plus importante des travailleurs». Au paragraphe 34 de son étude d’ensemble de 2000 sur les consultations tripartites, le comité renvoie à l’avis consultatif no 1 de la Cour permanente de Justice internationale, en date du 31 juillet 1922, dans lequel la Cour a établi que l’utilisation du pluriel dans le mot «organisations» à l’article 389 du Traité de Versailles se rapporte tant aux organisations d’employeurs qu’à celles des travailleurs. Sur la base de cet avis, l’étude d’ensemble a précisé que l’expression «organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives» ne signifie pas seulement la plus grande de ces organisations. Si, dans un pays déterminé, il existe deux ou plusieurs organisations d’employeurs ou de travailleurs qui représentent des courants d’opinion significatifs, même si l’une d’entre elles est plus importante que les autres, elles peuvent toutes être considérées comme «les organisations les plus représentatives» aux fins de la convention. Dans de tels cas, les gouvernements doivent s’efforcer d’obtenir l’accord de toutes les organisations intéressées lorsqu’ils instaurent les procédures tripartites (étude d’ensemble de 2000 sur les consultations tripartites, paragr. 34). La commission prie donc instamment le gouvernement, de nouveau, de tout mettre en œuvre, avec le concours des partenaires sociaux, pour veiller à ce que le tripartisme et le dialogue social soient promus et renforcés de façon à faciliter l’application des procédures qui assurent des consultations efficaces, lesquelles comprennent les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives, comme l’exigent les articles 1 et 2 de la convention, notamment en encourageant le LAB à modifier son système électoral existant. Le comité demande également, de nouveau, au gouvernement de lui fournir des informations sur les progrès réalisés pour assurer une participation effective de la HKCTU au processus consultatif, parmi les organisations de travailleurs les plus représentatives.

Article 5, paragraphe 1. Consultations tripartites efficaces. Le gouvernement indique que, au cours de la période considérée, le Comité sur l’application des normes internationales du travail (CIILS), qui relève du LAB, a été consulté sur l’ensemble des rapports soumis au titre de l’article 22 de la Constitution de l’OIT. Les procédures pour la préparation de ces rapports et des copies des rapports ont été transmises à tous les membres du LAB. En 2018, des membres du CIILS ont rencontré des responsables du Bureau du logement et des transports et du Département de la marine du gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong et ont été informés des progrès accomplis en matière d’application de la convention du travail maritime, 2006, telle qu’amendée (MLC, 2006), dans la Région administrative spéciale de Hong-kong. La commission prend note du rapport du LAB 2017-18, communiqué avec le rapport du gouvernement. La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer des informations actualisées sur la teneur et les résultats des consultations qui ont eu lieu sur toutes les questions concernant les normes internationales du travail visées par la convention (article 5, paragraphe 1 a) à e)).

Dans le contexte de la pandémie global de COVID 19, la commission rappelle les orientations détaillées prévues par les normes internationales du travail et encourage le gouvernement à utiliser des consultations tripartites et le dialogue social en tant que fondement solide pour l’élaboration et la mise en œuvre de réponses efficaces aux profondes répercussions socioéconomiques de la pandémie. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations actualisées sur les mesures prises à cet égard, conformément aux orientations prévues à l’article 4 de la convention et les paragraphes 3 et 4 de la recommandation n° 152, notamment en ce qui concerne les mesures prises pour le renforcement des capacités des mandants tripartites ainsi que l’amélioration des procédures et mécanismes tripartites nationaux. Elle le prie également de fournir des informations sur les défis rencontrés et de bonnes pratiques identifiées.

MLC, 2006 - Demande directe (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

La commission prend note du premier rapport du gouvernement sur l’application de la Convention du travail maritime, 2006, telle qu’amendée (MLC, 2006). Elle note en outre que les huit conventions sur le travail maritime, qui étaient applicables à la Région administrative spéciale de Hong-kong (RASHK), ont été dénoncées à la suite de l’entrée en vigueur de la MLC, 2006, pour la RASHK. La commission note que les amendements au Code approuvés par la Conférence internationale du travail en 2014 sont entrés en vigueur pour la RASHK le 18 janvier 2017. Elle note également qu’une déclaration d’acceptation des amendements de 2016 au Code n’a pas été reçue et que la RASHK n’est donc pas liée par ces amendements. Après un premier examen des informations et des documents disponibles, la commission attire l’attention du gouvernement sur les points ci-dessous. Si cela est jugé nécessaire, elle pourra revenir sur d’autres questions à un stade ultérieur.

Impact de la pandémie de COVID 19. La commission prend note des observations de la Fédération internationale des travailleurs des transports (ITF) et de la Chambre internationale de la marine marchande (ICS), reçues par le Bureau respectivement le 1er octobre 2020 et le 26 octobre 2020, selon lesquelles les États qui ont ratifié la Convention n’ont pas respecté certaines dispositions de celle-ci pendant la pandémie de COVID 19. Notant avec une profonde préoccupation l’impact de la pandémie de COVID 19 sur la protection des droits des marins tels qu’ils sont énoncés dans la convention, la commission renvoie à son observation générale de 2020 sur cette question.

I. Questions générales. 1. Mesures d’application. Exceptions. La commission note qu’en vertu de l’article 114(1) du règlement de la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie), sous réserve des articles 29 et 30, l’Autorité peut exempter un navire de Hong-kong ou une classe ou une description de navires de Hong-kong de se conformer à toute exigence de la Partie 2 - c’est-à-dire toutes les prescriptions concernant les conditions de travail et de vie - sous réserve des conditions que l’Autorité juge appropriées. La commission observe que la convention ne permet pas de dérogations, sauf dans les quelques cas et dans les conditions qu’elle prévoit explicitement (par exemple, l’article II, paragraphe 6, et le titre 3). La commission prie le gouvernement de modifier l’article 114 du règlement de la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie) afin d’assurer le plein respect de la MLC, 2006.

2. Conventions collectives. La commission note que l’exemple de convention collective fourni par le gouvernement en tant qu’annexe 8 n’est plus en vigueur (elle a expiré en 2018). La commission prie le gouvernement d’indiquer les conventions collectives actuellement en vigueur pour les gens de mer couverts par la convention et d’en fournir un exemplaire.

Article II, paragraphes 1, alinéas i) et f), et 4. Définitions et champ d’application. Gens de mer. La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle la MLC, 2006 n’est pas applicable aux navires qui effectuent des voyages entre Hong-kong et Macao. Elle rappelle que la convention s’applique à tous les navires battant le pavillon du Membre qui l’a ratifiée et qui se livrent habituellement à des activités commerciales, quels que soient les types de voyages qu’ils effectuent. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour que la convention soit également appliquée à l’égard des navires opérant entre Hong-kong et Macao.

Règle 1.1 et norme A1.1, paragraphe 3, alinéa b). Âge minimum. Travail de nuit. La commission note qu’en vertu de l’article 6, paragraphe 2, du règlement de la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie), un jeune marin, c’est-à-dire une personne de moins de 18 ans, ne doit pas effectuer de travaux pendant la nuit, à moins que sa formation de marin conformément à un programme de formation agréé ne s’en trouve compromise, ou que la nature spécifique de la fonction du marin ou d’un programme de formation agréé n’oblige le marin à travailler pendant la nuit dans le cadre d’une formation prévue par la Convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille, 1978 (STCW). La commission observe que cet article n’est que partiellement conforme à la norme A1.1, paragraphe 3, alinéa b), de la convention, qui stipule également que «l’Autorité décide, après consultation des organisations d’armateurs et de gens de mer intéressées, que ce travail ne sera pas préjudiciable à leur santé ou à leur bien-être». La commission prie le gouvernement d’indiquer comment il assure la pleine conformité avec cette disposition de la convention.

Règle 2.1 et norme A2.1, paragraphe 1, alinéa a). Contrats d’engagement maritime. Signature du marin et de l’armateur ou de son représentant. La commission note qu’en vertu de l’article 80(1) du décret sur la marine marchande (gens de mers), un contrat d’engagement écrit doit être conclu entre une personne qui travaille comme marin sur un navire de Hong-kong et l’armateur du navire ou une personne, y compris le gérant ou l’affréteur du navire, à qui la responsabilité de l’exploitation du navire a été confiée par l’armateur. La commission note également qu’en vertu de l’article 12(1) du règlement sur la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie), les marins doivent avoir conclu des contrats d’engagement avec leurs «employeurs», que l’annexe 1 au même règlement relative aux conditions requises pour le contrat d’engagement fait référence aux employeurs et que le contrat d’engagement maritime type fourni par le gouvernement est stipulé entre le marin et son employeur. La commission note, à cet égard, que l’article 12, paragraphe 1, du règlement de la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie) et le contrat d’engagement maritime type ne précisent pas clairement qui est responsable des conditions de vie et de travail des gens de mer. La commission souligne l’importance de la relation juridique fondamentale que la convention établit entre le marin et la personne définie comme «l’armateur» à l’article II. Conformément à la norme A2.1, paragraphe 1, tout marin doit être en possession d’un contrat d’engagement maritime signé par le marin et l’armateur ou son représentant (que l’armateur soit ou non considéré comme l’employeur du marin). La commission prie le gouvernement de préciser qui sont les parties au contrat d’engagement maritime des gens de mer. Elle prie en outre le gouvernement d’harmoniser sa législation conformément à la norme A2.1, paragraphe 1, alinéa a), et de modifier le contrat d’engagement maritime type en conséquence afin de garantir que le contrat d’engagement maritime soit signé par l’armateur ou son représentant. La commission note qu’en vertu de l’article 80(5) du décret sur la marine marchande (gens de mer), «le Secrétaire aux transports et au logement peut établir des règlements prévoyant des dérogations aux prescriptions de cet article, et l’Autorité peut accorder d’autres dérogations à ces prescriptions (que ce soit pour des marins particuliers ou pour des marins employés par une personne déterminée ou sur un navire déterminé ou sur les navires d’une personne déterminée) dans les cas où l’Autorité est convaincue que les marins devant être employés autrement que dans le cadre d’un accord d’équipage seront suffisamment protégés». La commission prie le gouvernement de préciser la portée de l’article 80(5) et les dérogations possibles qui s’y rapportent et d’indiquer comment il assure la pleine conformité, dans tous les cas, avec la règle 2.1, paragraphe 1 et la norme A2.1, paragraphe 1, alinéa a).

Règle 2.1 et norme A2.1, paragraphe 1, alinéa d). Contrats d’engagement maritime. Informations sur les conditions à bord. La commission note que l’article 7(2) du règlement de la marine marchande (gens de mer) (contrats d’équipage, listes des équipages et congés des marins) prévoit la possibilité pour le Surintendant d’autoriser des dérogations à l’obligation d’afficher des copies du contrat d’équipage à bord des navires. En ce qui concerne ces dérogations, la commission prie le gouvernement d’indiquer comment il donne effet, dans tous les cas, à l’exigence de la norme A2.1, paragraphe 1, alinéa d) selon laquelle des informations précises sur les conditions d’emploi peuvent être facilement obtenues à bord par les gens de mer et ces informations, y compris une copie du contrat d’engagement maritime, doivent également être accessibles pour examen par l’autorité compétente.

Règle 2.2 et norme A2.2, paragraphe 5. Salaires. Allocations. La commission note que l’article 57(2)(b)(i) du règlement de la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie), qui régit l’attribution des salaires des marins, prévoit que le taux de change pour l’attribution pourrait être "le taux convenu entre l’employeur et le marin". La commission observe que cette disposition n’est pas pleinement conforme à la convention, dans la mesure où la norme A2.2, paragraphe 5, prévoit que le taux de change pour la transmission des gains aux familles des gens de mer «sauf dispositions contraires, doit, conformément à la législation nationale, correspondre au taux du marché ou au taux officiel publié et ne pas être défavorable au marin». La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer une pleine conformité avec la norme A2.2, paragraphe 5.

Règle 2.3 et norme A2.3. Durée du travail ou du repos. Champ d’application. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles la durée du travail ou du repos est régie par le règlement de la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie) et le règlement de la marine marchande (gens de mer) (durée du repos). Elle observe que si le premier règlement couvre tous les navires immatriculés à Hong-kong, le second ne s’applique qu’aux navires côtiers. Elle note également que le règlement de la marine marchande (gens de mer) (durée du repos) n’applique que partiellement la norme A2.3 et prévoit des exceptions (article 3, paragraphe 2) qui ne sont pas autorisées par la convention. La commission rappelle que la règle 2.3 s’applique à tous les navires couverts par la convention, sans qu’aucune dérogation ne puisse être autorisée. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la règle 2.3 soit appliquée à tous les navires couverts par la convention, sans aucune exception. À cet égard, elle le prie également de préciser la relation entre les deux règlements susmentionnés en ce qui concerne leur champ d’application.

Règle 2.5 et norme A2.5.1, paragraphe 2, alinéa b). Rapatriement. Durée maximale d’embarquement. La commission note qu’en vertu de l’article 3A du règlement de la marine marchande (gens de mer) (rapatriement), le marin peut être rapatrié lorsqu’il «... a servi à bord du navire pendant: i) 11 mois consécutifs; ou ii) toute période plus longue convenue par écrit par le marin; ...». La commission rappelle qu’en vertu de la norme A2.5, paragraphe 2 b), la durée maximale des périodes d’embarquement au terme desquelles les gens de mer ont droit au rapatriement doit être inférieure à 12 mois. La commission considère que, sur la base d’une lecture combinée de la norme A2.4, paragraphes 2 et 3, relative aux congés annuels et de la norme A2.5.1, paragraphe 2, alinéa b), la durée maximale de la période d’embarquement continue sans congé est en principe de 11 mois. La commission rappelle en outre que la norme A2.4, paragraphe 3, prévoit que tout accord sur la renonciation au droit au congé payé annuel minimum est interdit, sauf dans les cas prévus par l’autorité compétente. En effet, la norme A2.4, paragraphe 3 ne prévoit pas d’interdiction absolue car des exceptions peuvent être autorisées par l’autorité compétente. Bien que la convention soit muette sur la nature et la portée des dérogations autorisées, la commission estime que cette disposition doit être lue de manière restrictive afin de ne pas aller à l’encontre de l’objectif de la norme 2.4. La commission considère que la possibilité de renoncer aux congés annuels et de rester à bord pendant «ii) toute période plus longue convenue par écrit par le marin», comme le prévoit l’article 3A du règlement de la marine marchande (gens de mer) (rapatriement), n’est manifestement pas conforme à la convention. Rappelant l’importance fondamentale des congés annuels payés pour protéger la santé et le bien-être des gens de mer et pour prévenir la fatigue, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer la conformité avec la norme A2.5.1, paragraphe 2 b) et la norme A2.4, paragraphes 2 et 3 de la convention.

Règle 2.5 et Norme A2.5.1, paragraphes 1 et 2, alinéa a). Rapatriement. Circonstances. La commission note qu’en vertu de l’article 3B du règlement de la marine marchande (gens de mer) (rapatriement), le droit au rapatriement d’un marin cesse si - entre autres – «le marin informe son employeur par écrit qu’il ne souhaite pas être rapatrié». La commission rappelle que la convention ne prévoit pas que le droit au rapatriement prenne fin dans la circonstance susmentionnée. Elle prie le gouvernement d’indiquer comment il veille à ce que toute disposition de la législation nationale privant les gens de mer du droit au rapatriement soit strictement limitée aux circonstances autorisées par la convention.

Règle 2.5, norme A2.5.1 et principe directeur B2.5.1, paragraphes 6 et 7. La commission note que le règlement de la marine marchande (gens de mer) (rapatriement) donne effet à la règle 2.5 et au Code. Elle note également que la clause 18 des «clauses types pour un navire de mer immatriculé à Hong-kong / navire au long cours» (ci-après dénommées clauses types pour le contrat d’engagement maritime) fait référence au rapatriement au lieu d’emploi du marin, tandis que l’article 16 de la convention collective fournie par le gouvernement fait référence au lieu de rapatriement comme étant soit le lieu d’engagement initial, soit les foyers. La commission rappelle que le principe directeur B2.5.1, paragraphe 6, prévoit que le Membre devrait prescrire les destinations vers lesquelles les gens de mer peuvent être rapatriés. Ces destinations devraient comprendre les pays avec lesquels les gens de mer sont réputés avoir des attaches affectives, y compris: a) le lieu où le marin a accepté de s’engager; b) le lieu stipulé par convention collective; c) le pays de résidence du marin; ou d) tout autre lieu convenu entre les parties au moment de l’engagement. Les marins devraient avoir le droit de choisir, parmi les destinations prescrites, le lieu vers lequel ils doivent être rapatriés (principe directeur B2.5.1, paragraphe 7). La commission prie le gouvernement d’indiquer comment il a tenu dûment compte des paragraphes 6 et 7 du principe directeur B2.5.1.

Règle 4.2 et norme A4.2.1, paragraphe 5. Responsabilité des armateurs. Exclusion possible. Tout en prenant note de l’information du gouvernement selon laquelle, en vertu de la clause 24.8 des clauses types pour le contrat d’engagement maritime, l’armateur est exempté de toute responsabilité dans les cas prévus par la norme A4.2.1, paragraphe 5, la commission observe que cette norme prévoit que les exclusions ne peuvent être réglées que par «la législation nationale». La commission prie le gouvernement d’indiquer les dispositions nationales pertinentes donnant effet à la norme A4.2.1, paragraphe 5, de la convention.

Règle 4.2 et norme A4.2.2, paragraphe 3. Responsabilité de l’armateur. Garantie financière. Procédures relatives aux demandes d’indemnisation pour des créances contractuelles. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles les articles 61 et 62 du règlement de la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie) donnent effet aux normes A4.2.1 et A4.2.2. Elle note également qu’en vertu de l’article 62(2) du règlement, la garantie financière: a) doit être constituée sous la forme d’une police d’assurance; et b) doit être conforme aux prescriptions énoncées aux paragraphes 8 a), b), c), d) et e) et 13 de la norme A4.2.1 de la convention. La commission note qu’aucune disposition nationale ne semble prévoir des procédures permettant de recevoir, traiter et régler en toute impartialité les demandes d’indemnisation pour des créances contractuelles en cas de décès ou d’invalidité de longue durée des gens de mer résultant d’un accident du travail, d’une maladie professionnelle ou d’un risque professionnel. Elle prie le gouvernement d’indiquer les mesures législatives prises pour établir de telles procédures conformément à la norme A4.2.2, paragraphe 3.

Règle 4.3 et norme A4.3. Protection de la santé et de la sécurité et prévention des accidents. Champ d’application. La commission prend note de la législation citée par le gouvernement, en particulier le règlement de la marine marchande (gens de mer) (santé et sécurité: tâches générales) et le règlement de la marine marchande (gens de mer) (personnel chargé de la sécurité et notification des accidents, des situations dangereuses et des maladies professionnelles), qui donnent effet à la plupart des prescriptions de la règle 4.3 et de la norme A4.3. Elle note en outre que ces deux règlements, ainsi que le règlement de la marine marchande (gens de mer) (code de pratiques professionnelles sûres), contiennent des dispositions permettant à l’Autorité d’accorder des dérogations à tout ou partie des dispositions desdits règlements «pour des catégories de cas ou des cas individuels, dans les conditions que l’Autorité juge appropriées». La commission note en outre que certaines dispositions du règlement de la marine marchande (gens de mer) (personnel chargé de la sécurité et notification des accidents, des situations dangereuses et des maladies professionnelles) (partie II sur le personnel chargé de la sécurité et article 12A sur la notification des maladies à déclaration obligatoire) excluent de leur champ d’application les embarcations à grande vitesse qui naviguent exclusivement entre Hong-kong et tout autre port en Chine. La commission rappelle que la règle 4.3 couvre tous les navires relevant du champ d’application de la convention (article II, paragraphe 4) et ne permet aucune exclusion ni exemption. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer que la règle 4.3 et le Code soient appliqués à l’égard de tous les navires couverts par la convention, sans exception.

Règle 4.3, paragraphe 2. Protection de la santé et de la sécurité et prévention des accidents. Directives nationales. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’élaboration, après consultation des organisations représentatives d’armateurs et de gens de mer, de directives nationales pour la gestion de la sécurité et de la santé au travail à bord des navires battant son pavillon.

Règle 4.3, norme A4.3, paragraphes 5 et 6 et principe directeur A4.3.5, paragraphe 1. Protection de la santé et de la sécurité et prévention des accidents. Déclaration des accidents du travail, lésions et maladies professionnelles. Protection des données personnelles. La commission note que les articles 10-12A du règlement de la marine marchande (gens de mer) (personnel chargé de la sécurité et déclaration des accidents du travail, des situations dangereuses et des maladies professionnelles) donnent effet à la plupart des prescriptions de la norme A4.3, paragraphe 5. Notant que l’article 12A du règlement prévoit que les données relatives aux gens de mer doivent être incluses dans la déclaration des maladies à déclaration obligatoire, la commission prie le gouvernement d’indiquer comment il est garanti que la déclaration et les enquêtes et la publication de statistiques sur les accidents du travail et les accidents et maladies professionnelles tiennent compte de la protection des données personnelles des gens de mer concernés (norme A4.3, paragraphe 6, et principe directeur B4.3.5, paragraphe 1).

Règle 4.5, norme A4.5, paragraphes 2, 10 et 11, et principe directeur B4.5, paragraphe 1. Sécurité sociale. Branches recommandées. La commission note qu’au moment de la ratification, le gouvernement, conformément à la norme A4.5, paragraphes 2 et 10, a indiqué les branches suivantes de la sécurité sociale: soins médicaux, prestations de vieillesse et prestations d’invalidité. La commission rappelle que, pour compléter la protection offerte par les dispositions réglementaires 4.1 et 4.2, le principe directeur B4.5, paragraphe 1, prévoit que la protection à fournir au moment de la ratification devrait au moins inclure les branches des soins médicaux, des prestations de maladie et des indemnités en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle. Notant que deux de ces branches n’ont pas été citées par le gouvernement, la commission lui demande d’indiquer comment il a tenu dûment compte du principe directeur B4.5, paragraphe 1. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le ministère de la Marine examinera régulièrement la situation en vue d’améliorer les prestations actuellement fournies aux gens de mer. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés pour étendre la protection à d’autres branches (règle 4.5, paragraphe 2 et norme A4.5, paragraphe 11).

Règle 4.5 et norme A4.5, paragraphe 3. Sécurité sociale. Protection des gens de mer résidant habituellement sur le territoire du Membre. La commission note que le gouvernement fournit des informations limitées sur l’application de la règle 4.5 et du Code. Elle note que les informations fournies par le gouvernement pour les branches précisent qu’«en général, lorsqu’ils remplissent les conditions requises, les gens de mer enregistrés à Hong-kong, lorsqu’ils sont débarqués, bénéficient des mêmes avantages que les autres résidents de la RASHK». La commission rappelle que la norme A4.5, paragraphe 3, de la convention exige que chaque Membre prenne des mesures en fonction de sa situation nationale pour assurer à tous les gens de mer résidant habituellement sur son territoire une protection de sécurité sociale qui ne soit pas moins favorable que celle dont bénéficient les travailleurs à terre résidents. La commission prie le gouvernement d’indiquer comment cette exigence est mise en œuvre à l’égard de tous les gens de mer résidant habituellement sur son territoire, indépendamment de leur nationalité et du pavillon des navires sur lesquels ils travaillent. À cet égard, elle prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les prestations offertes aux gens de mer résidents dans les branches spécifiées, y compris une référence aux dispositions de la législation en vigueur.

Règle 4.5, norme A4.5, paragraphe 5, et principe directeur B4.5, paragraphes 6 et 7. Sécurité sociale. Contrôle du paiement des cotisations. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont les cotisations des armateurs et, le cas échéant, des gens de mer aux régimes de protection sociale et de sécurité sociale pertinents sont contrôlées pour vérifier qu’elles sont bien versées (norme A4.5, paragraphe 5 et principe directeur B4.5, paragraphes 6 et 7).

Règle 4.5 et norme A4.5, paragraphe 9. Sécurité sociale. Procédures de règlement des différends. La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle le ministère de la Marine facilitera le règlement des différends lorsque cela sera nécessaire. Elle prie le gouvernement de fournir davantage de détails sur les procédures établies pour régler les différends en matière de sécurité sociale (norme A4.5, paragraphe 9).

Règle 5.1.2, paragraphe 2, et norme A5.1.2, paragraphe 1. Responsabilités de l’État du pavillon. Organismes reconnus. La commission prend note des informations du gouvernement sur la coordination entre le ministère de la Marine et les organismes reconnus autorisés à effectuer la certification et les inspections des navires immatriculés à Hong-kong en rapport avec la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la manière dont il examine les critères de compétence et d’indépendance des organismes reconnus (norme A5.1.2, paragraphe 1 et principe directeur B5.1.2, paragraphes 1 et 2.

Règle 5.1.3 et norme A5.1.3, paragraphe 10. Responsabilités de l’État du pavillon. Déclaration de conformité du travail maritime. Contenu. La commission note que si la Déclaration de conformité du travail maritime (DCTM), partie I, fournie par le gouvernement contient de nombreuses informations sur le contenu des prescriptions nationales, il n’est pas facile d’identifier les dispositions nationales respectives pour chaque prescription. La commission rappelle que la norme A5.1.3, paragraphe 10 a), prévoit que la DCTM, partie I, indique les prescriptions nationales donnant effet aux dispositions pertinentes de la présente convention en renvoyant aux dispositions applicables de la législation nationale. Elle rappelle également que l’objet de la DCTM, partie I, est d’aider toutes les personnes concernées, telles que les inspecteurs de l’État du pavillon, les agents autorisés des États du port et les gens de mer, à vérifier que les prescriptions nationales relatives aux 16 rubriques énumérées sont correctement appliquées à bord des navires. La commission prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise pour réviser la DCTM, partie I, afin de s’assurer qu’elle identifie clairement les dispositions nationales pertinentes.

Règle 5.1.6, paragraphe 1. Accidents maritimes. La commission note que l’article 122 du décret sur la marine marchande (gens de mer) prévoit l’obligation pour le Superintendant de mener des enquêtes sur les décès de personnes à bord des navires de Hong-kong. Elle prend également note des informations du gouvernement selon lesquelles le bureau de la marine marchande du ministère de la Marine mène des enquêtes sur tous les cas de décès de personnes, y compris les décès par accident et les décès naturels. La section d’enquête sur les accidents maritimes du ministère de la Marine mène des enquêtes de sécurité sur tous les accidents maritimes graves, y compris les cas de blessures. La commission prie le gouvernement d’indiquer les dispositions établissant que les autorités compétentes doivent engager une enquête officielle obligatoire sur les accidents maritimes graves ayant entraîné des blessures.

Règle 5.2.2, paragraphe 1, et norme A5.2.2, paragraphes 1 à 7. La commission note que le gouvernement fait référence aux plaintes dans le cadre du contrôle de l’État du pavillon. Elle note également que, si les articles 103 et suivants du règlement de la marine marchande (gens de mer) (conditions de travail et de vie) régissent les inspections dans le cadre du contrôle par l’État du port, y compris à la suite de plaintes, la même législation ne régit pas les procédures permettant aux gens de mer faisant escale dans ses ports de déposer une plainte alléguant une violation des prescriptions de la MLC, 2006. La commission rappelle que la règle 5.2.2, paragraphe 1, prévoit le droit pour les gens de mer se trouvant à bord de navires faisant escale dans un port situé sur le territoire du Membre, de déposer une plainte alléguant une violation des prescriptions de la convention; cette plainte doit faire l’objet d’une enquête par les autorités de contrôle compétentes de l’État du port, comme indiqué dans la norme A5.2.2. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour appliquer la règle 5.2.2 et le Code.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2023.]