Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Suisse (Ratification: 1940)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Suisse (Ratification: 2017)

Demande directe (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Rappelant que la Suisse a ratifié le Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930, en septembre 2017, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport de 2019 sur les mesures prises pour mettre en œuvre la convention telle que complétée par le protocole.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention, et article 1, paragraphe 2, du protocole. Action systématique et coordonnée. Traite des personnes. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté les informations du gouvernement sur la mise en œuvre du Plan d’action national contre la traite des êtres humains (2012-2014). La commission a également noté que le Service de coordination contre la traite d’êtres humains et le trafic des migrants (SCOTT) préparait un nouveau plan d’action national qui devait être adopté fin 2016 et a prié le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du nouveau plan d’action national.

La commission note les informations dans le rapport du gouvernement selon lesquelles le deuxième Plan d’action national contre la traite des êtres humains (2017 2020) est entré en vigueur en janvier 2017. Il a été élaboré par les services fédéraux et cantonaux compétents, de même que des organisations de la société civile. Ce plan d’action national fixe les priorités, définit la stratégie globale contre la traite des personnes et précise quels services fédéraux et cantonaux sont principalement responsables de la mise en œuvre des 28 mesures qu’il contient. Ces mesures s’organisent autour des quatre axes stratégiques de la prévention, de la poursuite pénale, de la protection des victimes et du partenariat.

La commission note également que, selon les informations dans le rapport du Groupe d’experts sur la lutte contre des êtres humains (GRETA) de 2019 (paragr. 18 et suivants), le SCOTT a terminé sa fonction à la fin de l’année 2018. Le gouvernement a prévu de remplacer le SCOTT par une «plateforme contre la traite d’êtres humains et le trafic de migrants», qui ne serait pas dotée de pouvoirs décisionnels. De plus, le bureau de direction du SCOTT avait été rattaché à la Division prévention policière nationale de la criminalité de l’Office fédéral de la Police (Fedpol), sous le nom de Service de lutte contre la traite d’êtres humains et le trafic de migrants (SETT). Un groupe de travail a été créé pour formuler un règlement relatif au fonctionnement de la nouvelle plateforme. En parallèle, le groupe de travail a demandé à ce que la reprise par Fedpol de la responsabilité de l’ensemble des activités du SCOTT, telles qu’établies à l’article 13 de l’Ordonnance sur les mesures de prévention des infractions liées à la traite des êtres humains, soit formellement approuvée par la cheffe du Département fédéral de justice et police. En outre, la commission note que, selon les informations disponibles sur le site officiel de Fedpol, la collaboration fédérale se réalise à travers les tables rondes cantonales, qui ont déjà été établies dans 18 cantons. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) la mise en œuvre du plan d’action national 2017-2020 et l’élaboration d’un nouveau plan après son expiration; ii) la coordination institutionnelle au niveau fédéral, y compris l’établissement et les activités du SETT, ainsi que le règlement relatif à son fonctionnement; et iii) le fonctionnement des tables rondes cantonales et les activités des autorités compétentes dans les cantons où une table ronde n’a pas encore été établie.

Article 25 de la convention, et article 1, paragraphe 3, du protocole. i) Définition et incrimination du travail forcé. Exploitation au travail. La commission a précédemment noté que Fedpol a mandaté le Forum suisse pour l’étude des migrations et de la population de l’Université de Neuchâtel pour réaliser une étude sur l’exploitation au travail. Cette étude, rendue publique le 6 avril 2016, a confirmé l’existence d’exploitation des travailleurs dans les secteurs tels que l’économie domestique, l’hôtellerie, la restauration, la construction et l’agriculture.

La commission note que l’article 182 du Code pénal incrimine la traite des personnes, y compris à des fins d’exploitation au travail, et prévoit des sanctions sous forme de peine privative de liberté ou de peine pécuniaire. De plus, l’article 264a du Code pénal se réfère aux crimes contre l’humanité, parmi lesquels la réduction en esclavage, qui est définit comme le fait de «disposer d’une personne en s’arrogeant sur elle un droit de propriété, notamment dans le contexte de la traite d’êtres humains, de l’exploitation sexuelle ou du travail forcé». Les crimes contre l’humanité sont punis d’une peine privative de liberté de cinq ans au moins. Le gouvernement indique que les poursuites pénales initiées sur la base de la traite des êtres humains (art. 182 du Code pénal) dans les cas d’exploitation du travail forcé aboutissent parfois à des condamnations prononcées en vertu d’autres dispositions pénales, telles que l’escroquerie (art. 146), l’usure (art. 157), les menaces (art. 180), la contrainte (art. 181) ou la séquestration (art. 183). Cela est notamment le cas lorsque tous les éléments constitutifs du crime de traite des personnes ne sont pas réunis ou n’ont pas pu être prouvés.

La commission note l’absence d’une définition claire du terme «travail forcé» ou «exploitation du travail» dans la législation suisse, et le fait que l’exploitation au travail n’est incriminée que dans le contexte de la traite des personnes, malgré la pratique judiciaire qui applique des sanctions en se basant sur d’autres dispositions pénales. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour s’assurer que la législation relative à la lutte contre le travail forcé est conforme avec la convention, en particulier concernant l’exploitation au travail qui n’est pas lié à la traite des personnes. La commission prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application des dispositions pénales sous lesquelles les sanctions sont prononcées en cas d’exploitation du travail.

ii) Application de sanctions. La commission a précédemment noté que, sous l’article 182 du Code pénal concernant la traite des êtres humains, 46 et 58 infractions ont été respectivement enregistrées en 2014 et 2015.

La commission note que le gouvernement indique que, en 2016, six jugements définitifs ont été rendus en application de l’article 182 du Code pénal (une peine pécuniaire avec sursis, une peine privative de liberté sans sursis, et quatre peines privatives de liberté avec sursis). En 2017 et 2018, deux jugements définitifs ont été rendus chaque année (une peine pécuniaire avec sursis, une peine privative sans sursis, et deux peines privatives de liberté avec sursis). La commission note également que les informations statistiques actuellement disponibles sur l’application de l’article 182 du Code pénal ne sont pas ventilées par type d’exploitation. Le gouvernement indique que Fedpol a lancé le processus pour changer le mode de saisie et de présentation des statistiques policières relatives à la criminalité de manière à pouvoir distinguer les différentes formes d’exploitation en cas d’infraction au sens de l’article 182 du Code pénal, et qu’il est prévu de mettre cela en place à partir de 2020. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’application des dispositions pertinentes du Code pénal, notamment l’article 182, en distinguant les différentes formes d’exploitation.

iii) Renforcement de la capacité des acteurs de la chaine pénale. La commission note que le gouvernement indique que, entre 2017 et 2018, des formations spécialisées pour les acteurs de la chaine pénale ont été organisées et ont eu lieu à l’Institut Suisse de Police. De plus, Fedpol est en train de finaliser le concept de formation et de sensibilisation pour tous les groupes professionnels qui peuvent être confrontés à la traite. L’objectif sera d’assurer la formation systématique des services et des groupes professionnels concernés en Suisse. Le gouvernement indique également que, dans le cadre du plan d’action national, il envisage d’élaborer un guide pratique facilitant la détection des situations de traite à des fins d’exploitation au travail, et que quelques questions spécifiques doivent encore être examinées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les formations disponibles pour les acteurs de la chaine pénale en ce qui concerne la traite des personnes ainsi que pour les services et groupes professionnels qui peuvent être confrontés à la traite. Elle le prie en outre de fournir des informations sur l’élaboration d’un guide pratique facilitant la détection des situations de traite à des fins d’exploitation au travail.

Article 2 du protocole. Mesures de prévention. Alinéas e) et f). Appui à la diligence raisonnable des secteurs public et privé. Actions contre les causes profondes. La commission note les informations du gouvernement sur le Plan d’action national pour la mise en œuvre des principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme (2016-2020). Dans le cadre de la mise en œuvre de ce plan d’action national, le Secrétariat d’État à l’Économie (SECO) et le Département fédéral des affaires étrangères ont publié en mai 2019 une brochure destinée aux micros, petites et moyennes entreprises suisses, donnant à̀ ces dernières un aperçu pratique des opportunités et des défis d’une gestion d’entreprise responsable et fournissant les lignes directrices internationales et nationales en la matière pour intégrer les questions relatives aux droits de l’homme dans la gestion de l’entreprise. La commission prie le gouvernement d’indiquer si un nouveau plan d’action national pour la mise en œuvre des principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme a été envisagé, après l’expiration du plan d’action actuel qui prend fin en 2020.

Article 3 du protocole. i). Identification des victimes. La commission note que le gouvernement indique que les mesures ont été prises pour actualiser la liste de contrôle concernant l’identification des victimes de traite des personnes en l’adaptant aux phénomènes actuels de la traite des personnes. La liste contient des indicateurs spécifiques liés à l’exploitation sexuelle et l’exploitation au travail. De plus, un guide à l’intention de la police concernant l’identification des victimes est en train d’être élaboré pour assurer une harmonisation à l’échelon national. Fedpol a aussi mandaté un institut universitaire afin d’analyser la situation de la traite des personnes dans tous les cantons et d’évaluer les efforts cantonaux entrepris contre ce crime. Le gouvernement souligne que la lutte contre la traite est organisée au niveau cantonal, et qu’il existe des différences importantes entre les polices cantonales en matière d’identification des victimes de traite. Selon les informations dans le rapport du GRETA, le nombre de personnes identifiées comme victimes de traite par la police s’élevait à 35 en 2014, 47 en 2015, 90 en 2016, 108 en 2017 et 64 en 2018 (paragr. 12). Cependant, huit cantons restent dépourvus de tables rondes qui servent de mécanisme d’orientation des victimes (paragr. 118). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) l’élaboration du guide à l’intention de la police concernant l’identification des victimes pour assurer une harmonisation à l’échelon national; ii) le résultat de l’étude mandatée par Fedpol afin d’analyser la situation de la traite des personnes dans tous les cantons et d’évaluer les efforts cantonaux entrepris contre ce crime; et iii) les informations statistiques sur les victimes de traite à des fins d’exploitation sexuelle et d’exploitation au travail identifiées.

ii). Protection des victimes. Régime général. La commission note que la base juridique de l’aide aux victimes d’infractions, y compris les victimes de traite, est contenue dans la loi fédérale sur l’aide aux victimes d’infractions (LAVI). En vertu de l’article 2 de la LAVI, l’aide aux victimes comprend les conseils et l’aide immédiate. L’aide à plus long terme est fournie par les centres de consultation, et la contribution aux frais pour l’aide à plus long terme fournie par un tiers. L’article 9 prévoit que les cantons doivent établir des centres de consultation fournissant des services adaptés aux besoins des différentes catégories de victimes. En plus, au-delà de l’aide immédiate, si nécessaire, une aide doit être apportée jusqu’à ce que l’état de santé de la victime soit stable et que les autres conséquences de l’infraction soient supprimées ou réparées (art. 13.2). Elle doit comprendre une assistance médicale, psychologique, sociale, matérielle et juridique et, si nécessaire, un hébergement d’urgence (art. 14.1).

La commission note également que l’action no 18 du plan d’action national prévoit l’élaboration d’un document de référence intitulé «Programme national de protection des victimes», afin de promouvoir une application uniforme des instruments juridiques existant dans les cantons. De plus, le gouvernement indique que, dans le cadre du plan d’action national, il envisage de revoir les statistiques de l’aide aux victimes de la traite qui ont obtenu une aide spécialisée de la part d’ONG. En outre, le GRETA constate que la capacité des foyers spécialisés dans l’accueil des victimes de traite en Suisse a augmenté au cours de la période de référence (paragr. 149). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) le nombre des victimes accueillies par les foyers spécialisés dans l’accueil des victimes de la traite, ainsi que la nature de l’assistance fournie aux victimes; et ii) les progrès concernant la révision des statistiques de l’aide aux victimes de traite qui ont obtenu une aide spécialisée de la part d’ONG.

Délai de rétablissement et de réflexion. La commission note que l’article 35, paragraphe 1, de l’ordonnance du Conseil fédéral relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA) prévoit un délai de rétablissement et de réflexion d’au moins trente jours pour permettre aux victimes de traite de se rétablir et de prendre une décision quant à leur coopération avec les autorités. Selon les informations dans le rapport du GRETA, dans la pratique, le délai de rétablissement et de réflexion est fréquemment accordé pour une durée d’au moins quatre-vingt-dix jours plutôt que pour la période minimale de trente jours prévue par la loi (paragr. 179). Cependant, en vertu de l’article 35, paragraphe 3, de l’OASA, il peut être mis fin prématurément à un délai de rétablissement et de réflexion si la victime potentielle déclare ne pas vouloir coopérer avec les autorités (alinéa a)), ou si la personne concernée a délibérément renoué contact avec les auteurs présumés de l’infraction (alinéa b)). La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de ces dispositions qui permettent de mettre fin prématurément à un délai de rétablissement et de réflexion, y compris le nombre des cas où ces dispositions s’appliquent et les faits qui justifient cette application.

Identification et protection des victimes de traite parmi les demandeurs d’asile. La commission note les informations du gouvernement selon lesquelles, sous l’égide du Secrétariat d’État aux migrations (SEM), un groupe de travail sur l’asile et la traite a été mis en place en application de l’action no 19 du plan d’action national et a été chargé d’élaborer des propositions pour veiller à ce que les victimes de traite soient identifiées et qu’elles reçoivent une assistance dans le cadre de la procédure d’asile. Le groupe de travail est doit examiner les questions suivantes: i) réglementation du séjour des victimes; ii) optimisation de la procédure actuelle en matière d’identification des victimes, d’aide aux victimes, d’information aux demandeurs et de coopération avec les parties prenantes; et iii) prise en charge des victimes de la traite dans le contexte de la procédure Dublin. Le groupe de travail a élaboré des recommandations générales relatives aux questions susmentionnées et œuvre actuellement à la proposition de solutions concrètes en vue de leur application. Selon les informations contenues dans le rapport du GRETA, dans le cadre de la procédure d’asile révisée en mars 2019, les victimes la traite ont plus de chances d’être identifiées à un stade précoce grâce à l’offre d’une assistance juridique gratuite dès le début de la procédure d’asile. La nouvelle procédure est aussi l’occasion d’établir de nouveaux processus centralisés et de former tous les acteurs concernés, ce qui pourrait faciliter la détection proactive à un stade précoce (paragr. 133). Les statistiques fournies par le SEM indiquent que 84 victimes présumées de la traite ont été repérées parmi les demandeurs d’asile en 2014, 32 en 2015, 73 en 2016, et 100 en 2017. Dans le cadre de la procédure Dublin, 19 victimes présumées ont été détectées en 2014, 17 en 2015, 34 en 2016, et 41 en 2017 (paragr. 128). La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les activités du groupe de travail sur l’asile et la traite sous l’égide du SEM, ainsi que sur les résultats obtenus, pour veiller à ce que les victimes de traite soient identifiées et qu’elles reçoivent une assistance dans le cadre de la procédure d’asile. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations statistiques sur le nombre des victimes de traite identifiées dans le cadre de la procédure d’asile.

Article 4 du protocole. Paragraphe 1. Accès à des mécanismes de recours et de réparation. La commission note que les dispositions du Code de procédure pénale prévoient que les personnes qui ont subi, du fait d’une infraction, une atteinte directe à leur intégrité physique, psychique ou sexuelle peuvent demander une indemnisation aux auteurs de l’infraction dans le cadre de la procédure judiciaire (art. 116, 122 et suivants (action civile)). L’article 73 du Code pénal définit le cadre juridique de la confiscation des biens des auteurs d’infractions en vue d’indemniser les victimes. Il est également possible de confisquer des biens ne provenant pas d’une activité criminelle pour couvrir les frais de procédure, les pénalités, les amendes et les indemnités (art. 263, paragr. 1 b), et art. 268, paragr. 1 a) et b), du Code de procédure pénale). Cependant, la commission note que dans son rapport de 2019 le GRETA indique qu’il est difficile d’apporter la preuve des préjudices matériels, par exemple de quantifier le montant exact des salaires impayés. Les informations indiquent également que l’indemnisation accordée aux victimes par les tribunaux est généralement insuffisante et que le paiement par l’auteur de l’infraction n’a pas été assuré (paragr. 98).

La commission note en outre que, en vertu des dispositions pertinentes de la LAVI, les victimes d’infractions ont droit à une indemnisation (art. 2 d)) par l’État pour préjudice pécuniaire et moral, si l’auteur de l’infraction ou un autre débiteur ne versent aucune prestation ou ne versent que des prestations insuffisantes (art. 4). Le chapitre 3 de la LAVI réglemente le droit des victimes à une indemnité et à une réparation morale par le canton et la méthode de calcul. Le GRETA a été informé qu’une indemnisation par l’État a été octroyée à 14 victimes de traite en 2014, 29 en 2015, 23 en 2016, et 19 en 2017 (paragr. 204). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) les cas où le tribunal a donné droit à une demande d’indemnisation, en précisant le montant accordé et celui que la victime a effectivement reçu; et ii) les cas où les victimes ont eu droit à une indemnisation par l’État en vertu du chapitre 3 de la LAVI.

Paragraphe 2. Non-poursuite des victimes pour des actes commis sous la contrainte. La commission note l’absence de dispositions spécifiques dans le droit suisse sur la non-poursuite des victimes. Toutefois selon l’article 19 du Code pénal, l’auteur d’une infraction pénale ne peut être condamné que s’il ou elle a agi avec la capacité de déterminer ou d’apprécier le caractère illicite de l’acte commis. En outre, les articles 52 à 55 du Code pénal énoncent les conditions dans lesquelles les personnes peuvent être exemptées de sanctions ou faire l’objet de poursuites pénales avec sursis.

La commission note également que, selon les informations contenues dans le rapport du GRETA (paragr. 235), il y a des cas dans lesquels des victimes de traite se voient infliger des amendes ou sont poursuivies pour des infractions à la législation sur les étrangers, la législation sur le travail ou la réglementation sur la prostitution. Cette situation a des effets dissuasifs sur les victimes de traite, qui sont moins disposées à signaler leur cas aux autorités par crainte d’être poursuivies ou éloignées du territoire suisse. À cet égard, la commission prend note des actions nos 16 (formation des autorités de poursuite pénale à la traite des êtres humains) et 17 (réseautage entre les ministères publics) du Plan d’action national 2017-2020 destinées à améliorer la détection des victimes de traite et à empêcher de les sanctionner pour des infractions à la législation sur les étrangers. Le gouvernement indique que, entre 2017 et 2018, des formations spécialisées pour les acteurs de la chaine pénale contenaient un volet sur l’exemption de peine pour les victimes qui sont poussées à commettre des actes punissables en raison de leur situation d’exploitation. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer la non-poursuite des victimes pour des actes commis sous la contrainte, y compris dans le cadre des actions nos 16 et 17 du Plan d’action national 2017-2020.

Article 5 du protocole. Coopération internationale. La commission note que le gouvernement indique que la Suisse a mis en œuvre des programmes et des projets en vue de soutenir les pays d’origine des victimes dans la lutte contre la traite des personnes, à savoir la Hongrie, la Bulgarie et la Roumanie, afin d’améliorer la collaboration entre les autorités de poursuite pénale en matière de traite des personnes et entre les services responsables de la protection des victimes. Ces projets ont pris fin en 2018. La commission prie le gouvernement d’indiquer s’il envisage de continuer les projets en vue de soutenir les pays d’origine des victimes, et de continuer à fournir des informations sur les programmes de la coopération internationale.

Article 6 du protocole. Consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note que, selon le rapport intitulé «Exploitation du travail dans le contexte de la traite des êtres humains: États des lieux en Suisse», publié en 2016 par le Forum suisse sous le mandat de Fedpol, les autorités de surveillance du marché du travail et les partenaires sociaux sont trop peu impliqués et sensibilisés à la prévention et à la détection de la traite à des fins d’exploitation au travail, notamment dans les situations où ils sont directement en contact avec la population active (p. 77). Le GRETA constate également que les syndicats ne sont représentés qu’à la table ronde cantonale de Genève (paragr. 282), et que les changements institutionnels concernant le SCOTT ont été mis en œuvre sans consultation approfondie des parties prenantes concernées (paragr. 18). La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer une consultation effective avec les organisations d’employeurs et de travailleurs dans les mesures prises pour lutter contre le travail forcé.

Article 2 b) de la convention. Obligation d’accepter la fonction de curateur. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté que l’obligation pour les citoyens d’accepter la fonction de curateur prévue à l’article 400 du Code civil est contraire à la convention et que le canton de Vaud est le seul à appliquer cette disposition à la lettre. Le gouvernement a indiqué que, au niveau fédéral, l’avant-projet du Conseil fédéral en réponse à l’initiative parlementaire 12.413 visant à modifier l’article 400 du Code civil a été mis en consultation. De plus, le gouvernement vaudois a décidé, en juillet 2014, de mettre fin aux mandats de curateurs forcés. La commission a noté également que le gouvernement a prévu la mise en œuvre du recrutement des curateurs privés et volontaires en 2017 à travers une campagne de communication. La commission a donc prié le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du recrutement des curateurs privés et volontaires à partir de 2017, notamment sur le nombre de curatelles prises en charge.

La commission prend bonne note que, selon les informations fournies par le gouvernement, l’article 400 du Code civil a été modifié et prévoit que la personne nommée ne peut l’être qu’avec son accord. En mai 2017, le Conseil d’État vaudois a décidé de mettre fin à la curatelle imposée à compter du 1er janvier 2018. Au 31 décembre 2018, 529 nouveaux curateurs, tous volontaires et formés, ont été nommés par les juges de paix et se sont vu confier un mandat. D’autres candidats sont en attente de nomination ou n’ont pas encore terminé le processus de recrutement.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2016, publiée 106ème session CIT (2017)

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Traite des personnes. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté l’adoption du Plan d’action national contre la traite des êtres humains (2012-2014) qui s’oriente autour de quatre axes stratégiques, à savoir: la prévention, le renforcement des poursuites pénales contre les auteurs, le renforcement de l’identification et de la protection des victimes, et la coopération internationale. La commission a noté les activités de sensibilisation menées sous l’égide du Service de coordination contre la traite d’êtres humains et le trafic des migrants (SCOTT) et l’action du commissariat «traite des êtres humains et trafic des migrants» qui continue de coordonner et soutenir les procédures judiciaires aux niveaux national et international. La commission a également noté que la Suisse demeure principalement touchée par la traite des personnes à des fins d’exploitation sexuelle et que les procédures concernant les cas de traite des personnes à des fins d’exploitation au travail ne sont pas nombreuses. La commission a prié le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les activités menées pour mettre en œuvre le Plan d’action national contre la traite des êtres humains afin d’assurer une meilleure identification des victimes ainsi que la condamnation des auteurs à des sanctions réellement efficaces; d’indiquer les mesures spécifiques prises pour mieux détecter et traiter les cas de traite des personnes à des fins d’exploitation du travail et d’évaluer l’impact des mesures prises dans le cadre du Plan d’action national.

La commission note, dans le rapport du gouvernement, que, sur les 23 mesures prévues dans le Plan d’action national, 17 mesures ont été mises en œuvre, une a été redéfinie (la campagne d’information contre la traite d’êtres humains), trois sont en cours de réalisation (sur les poursuites pénales, sur l’asile et la protection des victimes et sur les victimes mineures non accompagnées de la traite des êtres humains), et deux ont été repoussées au prochain plan d’action national (sur l’exploitation de la force de travail et sur le programme national de protection des victimes). La commission prend note que le SCOTT prépare un nouveau plan d’action national qui devrait être adopté fin 2016. La commission note que l’Office fédéral de la police (fedpol) a mandaté le Forum suisse pour l’étude des migrations et de la population de l’Université de Neuchâtel pour réaliser une étude exploratoire sur le sujet, dont les trois objectifs principaux sont la caractérisation du phénomène dans le contexte suisse, l’identification des secteurs économiques présentant un risque et du profil des auteurs et des victimes. Cette étude, rendue publique le 6 avril 2016, confirme l’existence d’exploitation des travailleurs dans les secteurs tels que l’économie domestique, l’hôtellerie, la restauration, la construction et l’agriculture. La commission note d’après les statistiques des jugements prononcés joints au rapport du gouvernement que, sous l’article 182 du Code pénal, 46 et 58 infractions furent respectivement enregistrées en 2014 et 2015.

La commission prend note, en outre, du rapport publié le 14 octobre 2015 par le Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA (2015 2018) concernant la mise en œuvre de la Convention du Conseil de l’Europe contre la traite des êtres humains en Suisse. Tout en saluant les mesures prises par les autorités suisses pour combattre la traite, notamment par l’adoption de dispositions législatives, par la création d’une structure de coordination au niveau national impliquant les ONG et par la coopération internationale avec les pays d’origine, la commission note que le GRETA souligne la nécessité d’améliorer l’identification des victimes et les mesures d’assistance fournies. La commission note également que le GRETA encourage le gouvernement à renforcer la lutte contre la traite aux fins de travail forcé et la détection proactive des victimes potentielles, notamment par l’association plus étroite de l’inspection du travail et des syndicats à la lutte contre la traite. La commission salue les mesures prises par le gouvernement et l’encourage à poursuivre ses efforts pour veiller à ce que toutes les victimes de la traite, tant aux fins d’exploitation sexuelle que du travail, soient protégées et puissent accéder à la justice, notamment par le renforcement de la coopération de l’inspection du travail et des syndicats. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures du Plan d’action national contre la traite des êtres humains (2012-2014) qui n’ont pas encore été totalement mises en oeuvre. Prière également de fournir des informations sur la mise en œuvre du nouveau plan d’action national dont l’adoption est prévue fin 2016. Enfin, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des données statistiques sur le nombre de victimes identifiées, de poursuites judiciaires engagées, de condamnations prononcées et de sanctions imposées.

Article 2 b). Obligation d’accepter la fonction de curateur. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté les observations de l’Union syndicale suisse (USS) selon lesquelles l’obligation pour les citoyens d’accepter la fonction de curateur prévue à l’article 400 du Code civil est contraire à la convention. Selon les indications de l’USS, le canton de Vaud est le seul à appliquer cette disposition à la lettre. La commission a noté l’indication du gouvernement selon laquelle les commissions des affaires juridiques des deux chambres du Parlement ont décidé de donner suite à l’initiative parlementaire 12.413 visant à modifier l’article 400 du Code civil. La commission a prié le gouvernement de fournir des informations sur la suite donnée à l’initiative parlementaire 12.413 qui conférait un caractère volontaire à la fonction de curateur, ainsi que des informations sur l’impact de la décision du Conseil d’Etat du canton de Vaud sur les modalités de désignation des curateurs.

La commission note avec intérêt l’indication du gouvernement selon laquelle, au niveau cantonal, suite à l’initiative parlementaire 12.413, le gouvernement vaudois a décidé, en juillet 2014, de mettre fin aux mandats de curateurs forcés. En outre, le Conseil d’Etat a lancé, en juillet 2014, le projet de réforme vaudoise de curatelle afin d’anticiper la fin des mandats forcés. Elle note également que, au niveau fédéral, l’avant-projet du Conseil fédéral en réponse à l’initiative parlementaire a été mis en consultation; la commission parlementaire devrait prendre connaissance des résultats de cette consultation fin 2016. La commission note que des groupes de travail ont été mis en place pour élaborer des propositions concrètes en 2016 telles que le renforcement de l’aide des curateurs privés, le recrutement des curateurs volontaires et l’encouragement aux mesures personnelles anticipées (permettant aux citoyens de désigner une personne de confiance avant qu’une perte de leur capacité de discernement ne survienne). La commission note que le gouvernement prévoit la mise en œuvre du recrutement des curateurs privés et volontaires en 2017 par la mise en œuvre d’une campagne de communication prévue pour le second semestre de 2017. La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle, depuis que le Conseil d’Etat a décidé de mettre fin à l’obligation légale d’accepter les mandats de curatelle en juillet 2014, les curateurs ne sont plus nommés contre leur gré. Ainsi, la commission relève que le tribunal fédéral a statué dans deux décisions d’attribution de curatelle du canton de Vaud et a dispensé, dans les deux cas, les requérants de leur obligation d’accepter la mission de curatelle. La commission se félicite de la réforme vaudoise de la curatelle et prie le gouvernement de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur la mise en œuvre de la réforme mettant fin à l’obligation légale d’accepter les mandats de curatelle. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du recrutement des curateurs privés et volontaires à partir de 2017, notamment sur le nombre de curatelles prises en charge.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Traite des personnes. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté les mesures prises par le gouvernement pour renforcer son cadre législatif et institutionnel de lutte contre la traite des personnes, et en particulier les activités de coordination et de sensibilisation développées par le Service de coordination contre la traite des êtres humains et le trafic des migrants (SCOTT).

La commission note qu’il ressort des informations fournies par le gouvernement dans son rapport qu’il demeure fermement engagé dans la lutte contre la traite des personnes, comme en témoigne l’adoption du Plan d’action national contre la traite des êtres humains (2012-2014). Ce plan définit 23 mesures qui s’orientent autour de quatre axes stratégiques, à savoir: la prévention; le renforcement des poursuites pénales contre les auteurs; le renforcement de l’identification et de la protection des victimes; et la coopération internationale. Parmi les activités menées pour mettre en œuvre ces quatre volets stratégiques, la commission prend note des activités de sensibilisation entreprises sous l’égide du SCOTT, y compris les actions menées dans différents cantons lors de la semaine d’action contre la traite des êtres humains (octobre 2013) et la préparation de la campagne nationale de sensibilisation de 2016; l’organisation de journées de formation pour les membres des autorités de poursuite pénale et le personnel de l’Office des migrations; et la possibilité pour la Confédération d’octroyer des aides financières à des organisations de droit privé ou public afin qu’elles mettent en œuvre des mesures de prévention de la traite (suite à l’entrée en vigueur de l’ordonnance contre la traite des êtres humains). Par ailleurs, le commissariat «traite des êtres humains et trafic de migrants» continue de coordonner et soutenir les procédures judiciaires aux niveaux national et international (en particulier avec la Roumanie, la Hongrie et la Bulgarie), ce qui s’est traduit par une hausse des demandes d’échange d’informations avec ces pays. Enfin, la commission note que, selon le dernier rapport de l’Office fédéral de la police (mai 2014), la Suisse demeure principalement touchée par la traite des personnes à des fins d’exploitation sexuelle. Ces dix dernières années, une légère augmentation du nombre de condamnations a été observée avec, en 2013, de lourdes peines de prison prononcées. Le rapport souligne également le nombre important de cas de traite qui ne sont pas recensés. Ces cas ne font pas l’objet de poursuites parce que l’infraction n’est pas identifiée ou en raison des réticences des victimes ou des témoins à témoigner. Les procédures sont encore moins nombreuses pour les cas de traite des personnes à des fins d’exploitation au travail qui, d’après les informations de la police, sont susceptibles d’exister dans les secteurs de la construction, de l’agriculture ou du travail domestique.

La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les activités menées pour mettre en œuvre le Plan d’action national contre la traite des êtres humains afin d’assurer une meilleure identification et protection des victimes ainsi que la condamnation des auteurs à des sanctions réellement efficaces, conformément à l’article 25 de la convention. Prière notamment d’indiquer les mesures spécifiques prises pour parvenir à mieux détecter et traiter les cas de traite des personnes à des fins d’exploitation au travail. La commission prie également le gouvernement d’indiquer s’il est prévu d’évaluer l’impact des mesures qui ont été prises dans le cadre du plan d’action national et, le cas échéant, de fournir des informations sur cette évaluation et sur toute mesure prise ou envisagée en conséquence.

Article 2 b). Obligation d’accepter la fonction de curateur. La commission a précédemment noté les observations formulées par l’Union syndicale suisse (USS) au sujet de l’obligation pour les citoyens d’accepter la fonction de curateur. Selon l’USS, cette obligation, prévue à l’article 400 du Code civil, est contraire à la convention et le Code civil devrait être modifié afin que les personnes désignées comme curateur ne le soient qu’avec leur consentement. L’USS a souligné que le canton de Vaud était le seul canton à appliquer cette disposition à la lettre et à obliger ses citoyens à accepter cette fonction. La commission a rappelé les critères auxquels les obligations civiques normales devaient répondre pour ne pas être considérées comme du travail forcé et a demandé au gouvernement de fournir des informations sur la manière dont l’obligation d’exercer la fonction de curateur est mise en œuvre dans la pratique.

Dans son rapport, le gouvernement indique que les commissions des affaires juridiques des deux Chambres du Parlement ont décidé de donner suite à l’initiative parlementaire 12.413 visant à modifier l’article 400 du Code civil de telle sorte que la personne nommée pour exercer la fonction de curateur ne puisse l’être qu’avec son accord. Le gouvernement précise qu’il est de ce fait probable que la faculté d’obliger les citoyens à être nommés curateur soit abrogée du droit fédéral dans un futur plus ou moins proche. La commission prend dûment note de ces informations. Elle relève par ailleurs que, dans le cadre de la consultation fédérale menée suite à l’acceptation de l’initiative parlementaire, le Conseil d’Etat du canton de Vaud a indiqué qu’il entendait faire évoluer le modèle en vigueur dans le canton et s’est référé à «la fin du régime de l’obligation faite aux personnes privées d’accepter une curatelle» (document du 7 juillet 2014). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la suite qui aura été donnée à l’initiative parlementaire 12.413 qui conférerait un caractère volontaire à la fonction de curateur. Dans cette attente, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact de la décision du Conseil d’Etat du canton de Vaud sur la manière dont les curateurs sont désignés, en précisant si certains d’entre eux continuent à être nommés contre leur gré.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Traite des personnes. La commission note les informations fournies par le gouvernement sur les activités de coordination et de sensibilisation développées par le Service de coordination contre la traite des êtres humains et le trafic des migrants (SCOTT). Elle note en particulier l’élaboration d’un projet de plan d’action national contre la traite des êtres humains qui regroupe les priorités stratégiques du SCOTT; l’adoption par de nouveaux cantons de mécanismes de coopération entre les différents partenaires intervenant dans la lutte contre la traite; les activités de formation développées au profit des différentes autorités compétentes, et notamment les autorités de poursuite pénale; la participation du SCOTT à des rencontres avec les autorités compétentes des pays dont sont originaires les victimes de la traite, notamment la Hongrie ou la Roumanie, afin de renforcer la coopération bilatérale entre les services concernés. Le gouvernement fournit également des statistiques sur le nombre d’attestations ayant été délivrées en 2009 et 2010 pour permettre aux victimes ou témoins de la traite de résider sur le territoire cantonal dans le cadre du délai de réflexion d’au moins trente jours ou dans le cadre de leur collaboration avec les autorités de poursuite pénale (art. 35 et 36 de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA)). Enfin, s’agissant des informations communiquées sur les condamnations prononcées en vertu de l’article 182 du Code pénal qui incrimine la traite des êtres humains, la commission relève l’indication du gouvernement selon laquelle plusieurs jugements rendus en 2010 laissent entrevoir une tendance au durcissement des peines prononcées. Le gouvernement se réfère notamment à la décision de février 2010 du Tribunal fédéral qui a cassé une condamnation prononcée par la Cour suprême du canton de Zurich en estimant que la peine privative de liberté de trois ans et demi était insuffisante compte tenu des particularités du cas d’espèce.

La commission relève par ailleurs l’adoption, le 23 décembre 2011, de la loi fédérale sur la protection extraprocédurale des témoins (Ltém) qui vise à protéger les personnes qui sont menacées en raison de leur collaboration dans le cadre d’une procédure pénale. La loi prévoit notamment la mise en place d’un service de protection des témoins, rattaché à la Confédération, et définit le contenu des programmes de protection. La commission a également pris connaissance du rapport annuel de l’Office fédéral de la police (FEDPOL) de juin 2012, selon lequel la Suisse est surtout concernée par la traite des femmes à des fins d’exploitation sexuelle et principalement en tant que pays de destination. Le nombre de cas présumés de traite augmente parallèlement à celui des prostituées et cette tendance s’est accentuée en 2011. Les victimes proviennent essentiellement d’Europe de l’Est (Roumanie, Hongrie, Bulgarie) mais aussi du Brésil, de Thaïlande et d’Afrique de l’Ouest. Le rapport souligne qu’il est impossible d’estimer l’étendue réelle du phénomène en Suisse, étant donné que ce genre d’exploitation se déroule de manière clandestine et que les dénonciations sont rares car la plupart des victimes sont soumises à une énorme pression. La traite des êtres humains demeure une infraction qui promet des gains importants avec des risques de poursuite pénale relativement faibles. Dans ce contexte, le rapport énumère les actions menées par le commissariat «Traite d’êtres humains et trafic de migrants», rattaché au FEDPOL, pour aider les autorités de poursuite pénale suisses et étrangères à prévenir et à combattre la traite.

La commission prend note de l’ensemble des mesures prises par le gouvernement pour renforcer son cadre législatif et institutionnel de lutte contre la traite des personnes. Elle prie le gouvernement d’indiquer si le plan d’action national contre la traite des êtres humains, qui regroupe les priorités stratégiques du SCOTT, a été adopté et, le cas échéant, d’en communiquer copie. Prière également de continuer à fournir des informations sur les activités menées par le SCOTT et par le commissariat «Traite des êtres humains et trafic de migrants» en vue d’assurer une meilleure identification des victimes et de renforcer leur protection, notamment suite à l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection extraprocédurale des témoins (Ltém), et également d’apporter une meilleure réponse pénale aux cas de traite des personnes. A cet égard, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les décisions de justice prononcées sur la base de l’article 182 du Code pénal afin qu’elle puisse s’assurer que les peines prononcées pour l’infraction de traite d’êtres humains sont réellement efficaces et strictement appliquées, conformément à l’article 25 de la convention.

Article 2 b). Obligation d’accepter la fonction de tuteur. La commission prend note des observations formulées par l’Union syndicale suisse (USS), communiquées par le gouvernement le 30 septembre 2011. Dans ses observations, l’USS se réfère à l’obligation pour les citoyens d’accepter la charge de tuteur ou de curateur prévue à l’article 382 du Code civil. L’USS souligne que le canton de Vaud est le seul canton à appliquer cette disposition à la lettre et à obliger ses citoyens à accepter un mandat tutélaire en échange d’une rémunération d’à peine 700 francs par an. L’USS indique que si, suite à l’adoption du nouveau Code civil, des modifications de la loi vaudoise sont prévues pour rendre cette charge plus supportable, l’autorité vaudoise entend maintenir l’obligation d’accepter la charge de tuteur/curateur. L’USS demande qu’il soit mis fin à cette pratique qui est contraire à la convention et que le Code civil soit modifié afin que les personnes désignées comme tuteur/curateur ne le soient qu’avec leur consentement.

La commission note que le gouvernement n’a pas fourni d’informations au sujet de ces observations. Elle relève que les dispositions du Code civil auxquelles l’USS s’est référée concernant la tutelle ont été modifiées par la loi du 19 décembre 2008 qui établit un nouveau régime des curatelles et qui entrera en vigueur le 1er janvier 2013. La commission observe que, selon l’article 400, alinéa 1, du nouveau Code civil, la personne nommée par l’autorité de protection de l’adulte comme curateur est tenue, sous réserve de justes motifs, d’accepter la curatelle.

La commission rappelle que les obligations civiques normales qui pourraient être imposées à la population sans relever de la définition du travail forcé au sens de la convention doivent répondre à certains critères: concerner des tâches qui relèvent de l’intérêt général; affecter l’ensemble des citoyens sur un pied d’égalité; et s’inscrire dans des limites raisonnables de proportionnalité. La commission souhaiterait que le gouvernement fournisse des informations sur la manière dont les curateurs sont choisis par l’autorité de protection de l’adulte ainsi que sur une évaluation de la charge de travail que représentent en moyenne les fonctions de curateur. Prière également d’indiquer les conséquences juridiques qu’entraînerait le refus d’une personne désignée par l’autorité compétente de s’acquitter de cette fonction. A cet égard, la commission souhaiterait que le gouvernement fournisse des informations statistiques concernant le canton de Vaud sur le nombre de refus et les sanctions qui, le cas échéant, auraient été prononcées.

Article 2, paragraphe 2 c). Peines de travail d’intérêt général. Prisonniers travaillant dans les établissements gérés par des exploitants privés. Se référant à ses précédents commentaires, la commission prend note des informations communiquées par le gouvernement sur la manière dont certains cantons mettent en œuvre la peine de travail d’intérêt général et s’assurent que les entités qui bénéficient de ce travail ne poursuivent pas un but lucratif. Elle prend également note des informations fournies sur le travail externe volontaire des prisonniers qui peut être réalisé, dans certains cantons, pour le compte d’établissements gérés par des exploitants privés.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

1. Article 2, paragraphes 1 et 2 c), de la convention. Travail d’intérêt général. Prisonniers travaillant dans des établissements gérés par des exploitants privés. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté qu’en vertu des articles 37 à 39 du Code pénal le juge peut ordonner, avec l’accord de l’auteur de l’infraction, un travail d’intérêt général à la place d’une peine privative de liberté de moins de six mois ou d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus, le travail d’intérêt général étant un travail non rémunéré, accompli au profit d’institutions sociales, d’œuvres d’utilité publique ou de personnes dans le besoin. La commission avait prié le gouvernement de communiquer des informations sur les critères utilisés par les autorités pour déterminer le type d’associations ou d’institutions au profit desquelles le travail d’intérêt général peut être accompli, ces informations étant nécessaires à la commission pour s’assurer que les travaux accomplis revêtent effectivement un caractère d’intérêt général et que les entités au profit desquelles ils sont réalisés ne cherchent pas exclusivement le profit. La commission avait également prié le gouvernement de communiquer la liste des établissements auxquels peuvent être affectées les personnes condamnées à accomplir un travail d’intérêt général.

La commission avait également noté qu’aux termes de l’article 81 du Code pénal les détenus, qui sont astreints au travail, ne peuvent être occupés auprès d’un employeur privé que s’ils y consentent. A cet égard, la commission avait relevé que l’article 379 du Code pénal permet aux cantons de confier à des établissements gérés par des exploitants privés l’exécution de peines sous forme de semi-détention ou de travail externe. La commission avait prié le gouvernement d’indiquer, dans ses futurs rapports, les cas dans lesquels l’exécution des peines, sous forme de semi-détention ou de travail externe, avait été confiée à des exploitants privés et, le cas échéant, de fournir des informations sur les conditions et les modalités d’exécution du travail des détenus au profit de ces exploitants privés.

La commission note que le rapport fourni par le gouvernement en 2008 contient des informations provenant de 16 cantons, 10 instances cantonales n’ayant pas répondu. Parmi les cantons qui ont communiqué des informations, certains ont renoncé à fournir l’ensemble des informations demandées, notamment la liste des établissements habilités à recevoir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général, les motifs avancés étant la protection des données, la souveraineté cantonale et l’indépendance du système judiciaire. Certains cantons (Argovie, Lucerne et Soleure) se sont référés au message du Conseil fédéral du 21 septembre 1998 concernant la partie générale révisée du Code pénal selon lequel il n’y a pas violation de la convention dès lors que les intéressés consentent à fournir la prestation directement à des personnes privées et/ou sous leur surveillance (chap. 285 du message). Ces cantons ont estimé que, de ce fait, il n’y avait pas motif à penser qu’il y ait violation de l’interdiction du travail forcé ni matière à informer la commission. Par ailleurs, ces cantons ont également refusé de communiquer la liste des entreprises auprès desquelles peuvent être affectées les personnes condamnées à accomplir un travail d’intérêt général. La commission note que, selon le gouvernement, celui-ci ne dispose pas des moyens légaux pour contraindre les instances cantonales à fournir l’ensemble des informations demandées.

S’agissant de la référence au message du Conseil fédéral du 21 septembre 1998, aux termes duquel il n’y aurait pas violation de la convention pour autant que les personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général consentent à fournir directement la prestation en question à des personnes privées et/ou sous leur surveillance, la commission souligne que le contrôle de l’application des conventions internationales du travail relève des seuls organes de contrôle de l’OIT, lesquels ne sauraient être liés par une éventuelle interprétation qu’en auraient faite des institutions étatiques. Il appartient en outre au gouvernement de s’assurer que les informations nécessaires sont communiquées au Bureau, au besoin en sollicitant les différentes collectivités territoriales concernées, de façon à ce que la commission puisse exercer utilement son contrôle sur l’application des conventions internationales du travail. En ce qui concerne plus particulièrement la possibilité de confier à des entités autres que des personnes morales de droit public la charge d’accueillir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général, la commission rappelle qu’il ne suffit pas que la personne condamnée ait consenti à travailler pour le compte d’une personne privée ou sous sa surveillance pour assurer le respect de la convention. La commission renvoie à cet égard aux paragraphes 126 et 128 de son étude d’ensemble de 2007, Eradiquer le travail forcé, dans lesquels elle a clairement indiqué qu’elle s’attachait à vérifier la présence de deux éléments: d’une part, que la personne condamnée consente formellement à la peine de travail d’intérêt général et, d’autre part, que les modalités d’accomplissement du travail soient suffisamment encadrées et contrôlées afin de garantir que le travail réalisé est effectivement un travail d’intérêt général et que les entités pour le compte desquelles le travail est exécuté ne poursuivent pas un but lucratif.

Nature des entités bénéficiant du travail d’intérêt général

En ce qui concerne les critères utilisés par les autorités pour déterminer le type d’associations ou d’institutions au profit desquelles le travail d’intérêt général peut être accompli, la commission note que certains cantons (Appenzell Rhodes-Extérieures et Thurgovie) ont indiqué que des contrôles sont effectués pour vérifier la qualité d’établissement d’intérêt public desdites institutions et que, dans le cas d’organismes de droit privé, la condition est qu’ils poursuivent une mission d’intérêt public. Un autre (Appenzell Rhodes-Intérieures) a indiqué que les institutions retenues sont exclusivement des institutions détenues par le canton ou par la commune. D’autres (Glaris, Schaffhouse, Saint-Gall et Thurgovie) ont précisé que les institutions en question devaient être exemptées d’impôt en raison du caractère public ou d’utilité publique des objectifs qu’elles poursuivent. Dans les Grisons, le travail d’intérêt général peut être effectué dans des institutions communautaires ou dans une organisation privée servant les intérêts des personnes défavorisées ou de la communauté dans son ensemble ou dans les organisations ayant pour objet la protection de la nature ou de l’environnement, le critère principal étant celui de l’intérêt général. D’autres (Neuchâtel et Tessin) ont indiqué que le travail d’intérêt général concerne des travaux qui ne seraient pas exécutés s’ils devaient être rémunérés, étant principalement réalisés pour le compte d’associations, fondations ou autres institutions à caractère principalement social ou humanitaire. L’examen des statuts de ces organismes doit établir que ceux-ci ne poursuivent aucun but lucratif. Dans le canton du Valais, les tâches accomplies par les personnes condamnées à un travail d’intérêt général sont des tâches ne requérant pas de compétences professionnelles particulières et dont l’exécution revêt un caractère facultatif ou complémentaire. Le canton de Zurich a indiqué que, en plus des travaux d’intérêt général effectués dans des institutions telles que des maisons de retraite et de santé, des hôpitaux, des foyers de résidents, de travailleurs et d’écoliers, des centres communautaires et de quartier, des plages, des infrastructures sportives, des ateliers communaux et des organisations à but non lucratif œuvrant en faveur de la protection de la nature et de l’environnement ou se livrant à des activités caritatives servant l’ensemble de la communauté, la Fondation zurichoise en faveur des personnes détenues et des personnes libérées (ZSGE) gère un atelier de travail dans lequel des personnes condamnées ayant des capacités limitées peuvent effectuer un travail d’intérêt général en milieu protégé. D’autres encore (Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Argovie, Berne, Grisons, Lucerne, Soleure et Zurich) ont communiqué les textes (ordonnances, circulaires et directives) régissant le travail d’intérêt général.

La commission note que certains cantons (Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Berne, Glaris, Grisons, Obwald, Schaffhouse, Soleure, Saint-Gall, Tessin et Valais) ont communiqué une liste d’établissements habilités à recevoir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général. Un canton (Thurgovie) a indiqué avoir réexaminé la liste des institutions habilitées à recevoir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général suite à la demande formulée par les autorités de la Confédération, avec pour conséquence le retrait d’une maison de retraite gérée par des exploitants privés.

Prisonniers travaillant dans des établissements
gérés par des exploitants privés

En ce qui concerne la possibilité pour les cantons de confier à des établissements gérés par des exploitants privés l’exécution de peines sous forme de semi-détention ou de travail externe, la commission note qu’un certain nombre de cantons (Neuchâtel, Obwald, Tessin, Valais) ont indiqué que cette situation ne se présentait pas en pratique. Un autre (Argovie) a indiqué qu’en cas de travail externe les détenus signent un contrat de travail de droit privé, touchent un salaire correspondant aux conditions du marché libre ainsi que les prestations sociales usuelles, contribuant au moyen du versement d’une somme modérée aux dépenses de logement et aux soins prodigués au sein de l’établissement pénitentiaire. Les cantons de Suisse orientale (Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Glaris, Grisons, Schaffhouse, Saint-Gall, Thurgovie et Zurich) ont indiqué que, en vertu du 2^e alinéa de l’article 2 du Concordat conclu entre les cantons de Suisse orientale sur l’exécution des peines et mesures du 29 octobre 2004, la Commission d’application des peines et des mesures de la Suisse orientale peut autoriser des établissements gérés par des exploitants privés à accueillir des personnes condamnées à des peines de semi-détention et de travail externe. Conformément au chapitre 5.1 des directives du 7 avril 2006 relatives aux modalités d’exécution du travail externe, de résidence externe et d’emploi des personnes assignées à un employeur privé, la Commission d’application des peines et des mesures de la Suisse orientale agrée la demande d’un établissement d’être reconnu autorisé à accueillir des personnes condamnées à exécuter un travail externe lorsque ce dernier dispose d’un organigramme clair, d’un concept écrit sur l’exécution des peines ainsi que d’un règlement intérieur, garantit une direction et une gestion correctes et conséquentes des personnes qui lui sont confiées et assure un service ininterrompu 24 heures sur 24. Sur la base de ces critères, trois établissements privés, mentionnés dans le rapport, ont été reconnus aptes à accueillir des personnes condamnées à un travail externe. Par ailleurs, aucun établissement géré par un exploitant privé n’avait été reconnu apte à accueillir des personnes condamnées à une peine de semi-détention sur le territoire relevant de la juridiction du Concordat de Suisse orientale au moment de l’établissement du rapport. Dans le canton de Glaris, il pourrait être fait appel, au besoin, à l’institution privée Teen Challenge Swiss pour l’exécution des peines et mesures. A ce jour cependant, aucune demande n’a été formulée à cette fin. Certains des cantons du Concordat de Suisse centrale et du nord-ouest qui ont communiqué des informations (Argovie, Lucerne, Soleure) ont indiqué que les peines de semi-détention et de travail externe, lorsqu’elles ne sont pas purgées dans les établissements pénitentiaires cantonaux (semi-détention) ou du Concordat (travail externe), le sont dans un des établissements publics ou privés reconnus par le Concordat sur l’exécution des peines en Suisse conclu entre les cantons du nord-ouest et ceux de Suisse centrale (chap. 4 de la directive n^o 12 du 22 avril 2005 relative à l’exécution des peines de semi-détention et chap. 3.3 des directives n^o 10 du 3 novembre 2006 relatives au travail externe, publiées à l’adresse www.prison.ch/konkordat). En ce qui concerne le canton d’Argovie, les peines de semi-détention sont exclusivement purgées dans les prisons cantonales, les peines de travail externe étant purgées chez un employeur public ou privé. En tout état de cause, la relation de travail est basée sur un contrat de travail de droit privé, la personne condamnée touchant un salaire correspondant aux conditions du marché libre ainsi que les prestations sociales usuelles. En ce qui concerne le canton de Berne, les informations communiquées indiquent que les peines de semi-détention sont exclusivement purgées en prison et, en ce qui concerne le travail externe, les peines sont purgées auprès d’institutions gérées par des exploitants privés selon les termes de contrats de travail individuels. En ce qui concerne le canton de Lucerne, les peines de semi-détention sont exécutées dans une prison cantonale ainsi que dans une institution privée autorisée par le Département de justice et police de la Confédération le 20 octobre 2000. Le canton de Lucerne et l’établissement privé en question ont conclu, le 10 avril 2001, un accord de prestation fixant les modalités d’exécution des peines privatives de liberté de courte durée sous la forme de la semi-détention. L’exécution du travail sous les régimes de la semi-détention et du travail externe se fait sur la base d’un contrat de travail de droit privé, la personne condamnée touchant un salaire correspondant aux conditions du marché libre ainsi que les prestations sociales usuelles. En ce qui concerne le canton de Soleure, les peines de semi-détention sont en général purgées au sein d’une institution reconnue par le Concordat (il n’est pas précisé s’il s’agit d’une institution publique ou privée). Aussi bien sous le régime de la semi-détention que sous le régime du travail externe, un contrat de travail de droit privé fonde la relation de travail, la personne condamnée touchant un salaire correspondant aux conditions du marché libre ainsi que les prestations sociales usuelles.

La commission prend note de toutes ces informations avec intérêt et remercie le gouvernement ainsi que les instances cantonales ayant communiqué les informations demandées. S’agissant du travail d’intérêt général, elle constate, au vu de ces informations, que la condition qu’elle a posée liée à la garantie que les travaux réalisés servent effectivement l’intérêt général semble globalement respectée. En ce qui concerne la condition tenant à ce que les institutions habilitées à accueillir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général ne poursuivent pas un but lucratif, les informations communiquées par certains cantons (Appenzell Rhodes-Extérieures, Glaris, Grisons, Schaffhouse, Saint-Gall, Thurgovie, Valais) sont moins précises. Les informations fournies par les autorités du canton du Valais, quant à elles, ne permettent de vérifier ni l’une ni l’autre de ces conditions. La commission souhaiterait par conséquent obtenir un complément d’information de la part des autorités de ces cantons aux fins de vérifier que les deux conditions rappelées ci-dessus sont respectées.

En ce qui concerne l’exécution de peines sous forme de semi-détention ou de travail externe, les informations communiquées par certains cantons ne permettent pas d’établir dans quelles conditions les personnes condamnées sont amenées à travailler pour des personnes privées, en particulier en termes de salaires et de prestations sociales (cantons de Suisse orientale et de Berne, pour ce dernier, seulement en ce qui concerne le travail externe).

La commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour recueillir des informations de la part des autorités cantonales qui n’ont pas répondu aux questions soulevées et des informations complémentaires de la part de celles qui y ont répondu partiellement, au besoin en faisant œuvre de pédagogie auprès des autorités le cantonales qui ne seraient pas familières des procédures de contrôle de l’OIT – notamment du rôle de la commission – et des obligations de la Suisse découlant de la ratification des conventions internationales du travail. Elle espère trouver toutes les informations manquantes dans le prochain rapport du gouvernement.

2. Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25. Traite des personnes. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement en 2009 sur la manière dont les différentes autorités nationales coopèrent en vue de lutter contre la traite des personnes et, notamment, le rôle joué par le Service de coordination contre la traite des êtres humains et le trafic des migrants (SCOTT). Elle note que des mécanismes de coopération entre les différents partenaires concernés ont été mis en œuvre dans huit cantons et sont en cours d’élaboration dans quatre autres.

S’agissant de l’identification des victimes, la commission note que de nombreuses activités de sensibilisation ont été menées en 2007, 2008 et 2009 au profit des services susceptibles d’entrer en contact avec les victimes (forces de l’ordre, autorités de poursuite, organismes privés et publics d’aide aux victimes) afin notamment d’améliorer leur capacité en matière d’identification des victimes. Le gouvernement indique que les efforts entrepris à ce niveau doivent être poursuivis et étendus à d’autres groupes cibles. En ce qui concerne la protection des victimes, le gouvernement précise que la loi fédérale d’aide aux victimes d’infractions (LAVI; RS 312.5) prévoit le droit à des conseils et à une aide de toute personne ayant subi une atteinte directe à son intégrité corporelle, sexuelle ou psychique suite à une infraction. En outre, la loi fédérale sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) permet de déroger aux conditions générales d’admission sur le territoire pour les victimes de la traite d’êtres humains. Les articles 35 et 36 de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201) prévoient expressément un délai de réflexion d’au moins trente jours pour les victimes ou témoins de traite des êtres humains ainsi que la possibilité d’obtenir une autorisation de séjour de courte durée lorsque leur présence est requise pour les besoins de l’enquête ou de la procédure judiciaire. L’Office fédéral des migrations doit édicter des directives spécifiques à cet égard pour les cantons en 2009. Le gouvernement ajoute que la prise en charge immédiate des victimes par des organismes spécialisés augmente la disponibilité des victimes à témoigner, l’expérience montrant que, dans les cantons où existent des mécanismes de coopération opérationnels, la participation des victimes à la procédure pénale est nettement améliorée. Par ailleurs, la Confédération travaille actuellement avec les cantons à l’élaboration d’une réglementation uniforme de la protection extraprocédurale des témoins, dans la mesure où celle-ci constitue un élément essentiel pour améliorer la lutte contre le crime en général et la traite des personnes en particulier.

Enfin, s’agissant de l’ouverture de poursuites judiciaires à l’encontre des responsables et leur condamnation, en vertu du nouvel article 182 du Code pénal, le gouvernement indique qu’un travail important de formation et de sensibilisation des autorités de poursuite pénale au nouvel article 182 du Code pénal a débuté en 2008 et sera poursuivi; toutefois, compte tenu des modalités d’enregistrement des données, les statistiques sur les condamnations pénales en vertu de l’article 182 du Code pénal ne sont pas encore disponibles.

La commission a également pris connaissance des informations fournies par le gouvernement dans le cadre de son troisième rapport périodique dû au titre de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (document CEDAW/C/CHE/Q/3/Add.1 du 12 mai 2009). Elle relève en particulier les activités d’assistance aux victimes menées par le centre d’information FIZ Makasi, sis à Zurich. En 2007, 167 femmes victimes de la traite des êtres humains ont reçu l’aide du centre, contre 133 en 2006, soit une augmentation de 25 pour cent. Les victimes provenaient de 28 pays, 50 pour cent d’entre elles provenant d’Europe de l’Est en 2007, contre un tiers l’année précédente. En ce qui concerne les poursuites judiciaires à l’encontre de personnes soupçonnées d’être impliquées dans la traite des êtres humains, en 2008, le gouvernement indique dans ce rapport que 25 cas de poursuites ont été répertoriés. Sur la période 2007-08, huit condamnations pénales ont été prononcées sur la base de l’article 182 du Code pénal. Les peines prononcées allaient de six mois d’emprisonnement avec sursis à deux ans et demi d’emprisonnement, les amendes allant de 900 francs à 2 400 francs.

La commission note avec intérêt l’ensemble des mesures prises par le gouvernement, qui témoignent de sa volonté à combattre le phénomène complexe de la traite des personnes. Elle le prie de bien vouloir continuer à fournir des informations sur les activités de coordination et de sensibilisation développées par le SCOTT. Prière d’indiquer si des nouveaux mécanismes de coopération entre les différents partenaires ont été mis en œuvre dans d’autres cantons. S’agissant de la protection des victimes, la commission souhaiterait que le gouvernement précise si l’Office fédéral des migrations a édicté les directives spécifiques pour l’octroi des permis de séjour aux victimes de la traite et si la réglementation sur la protection extraprocédurale des témoins a été adoptée et, le cas échéant, qu’il en communique copie. Prière également d’indiquer le nombre de victimes ayant bénéficié d’un délai de réflexion ainsi que d’une autorisation de séjour au titre des articles 35 et 36 de l’OASA. D’une manière plus générale, prière d’indiquer les mesures prises pour s’assurer que les responsables sont poursuivis en justice, que ce soit à l’initiative des victimes, en les amenant à témoigner et ainsi obtenir réparation, ou à l’initiative des autorités de poursuites, en leur allouant les ressources nécessaires.

Notant que l’article 182 du Code pénal punit la traite des êtres humains d’une peine privative de liberté dont la durée n’est pas précisée (au moins un an si la victime est mineure) ou d’une simple peine pécuniaire, et que les informations présentées par le gouvernement devant le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes en mai 2009 font état de peines relativement faibles compte tenu de la gravité de l’infraction considérée, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les décisions de justice prononcées sur la base de l’article 182 du Code pénal afin qu’elle puisse s’assurer que les peines prononcées pour l’infraction de traite d’êtres humains sont réellement efficaces et strictement appliquées, conformément à l’article 25 de la convention.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Article 2, paragraphes 1 et 2 c), de la convention. Travail d’intérêt général. Prisonniers travaillant dans des établissements gérés par des exploitants privés. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de fournir des informations complémentaires sur les deux points suivants. En vertu des articles 37 à 39 du Code pénal, le juge peut ordonner, avec l’accord de l’auteur de l’infraction, un travail d’intérêt général à la place d’une peine privative de liberté de moins de six mois ou d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus. Le travail d’intérêt général est un travail non rémunéré, accompli au profit d’institutions sociales, d’œuvres d’utilité publique ou de personnes dans le besoin. La commission avait prié le gouvernement de communiquer des informations sur les critères utilisés par les autorités pour déterminer le type d’associations ou d’institutions au profit desquelles le travail d’intérêt général peut être accompli; ces informations étant nécessaires à la commission pour s’assurer que les travaux accomplis revêtent effectivement un caractère d’intérêt général et que les entités au profit desquelles ils sont réalisés ne cherchent pas exclusivement le profit. La commission avait également prié le gouvernement de communiquer la liste des établissements auxquels peuvent être affectées les personnes condamnées à accomplir un travail d’intérêt général.

S’agissant du second point, la commission avait noté qu’aux termes de l’article 81 du Code pénal les détenus, qui sont astreints au travail, ne peuvent être occupés auprès d’un employeur privé que s’ils y consentent. A cet égard, la commission avait relevé que l’article 379 du Code pénal permet aux cantons de confier à des établissements gérés par des exploitants privés l’exécution de peines sous forme de semi-détention ou de travail externe. La commission avait prié le gouvernement d’indiquer, dans ses futurs rapports, les cas dans lesquels l’exécution des peines, sous forme de semi-détention ou de travail externe, avait été confiée à des exploitants privés et, le cas échéant, de fournir des informations sur les conditions et les modalités d’exécution du travail des détenus au profit de ces exploitants privés.

Dans son dernier rapport, le gouvernement indique que la Confédération ne dispose pas d’informations sur les critères utilisés par les autorités d’exécution des peines pour déterminer le type d’associations ou d’institutions au profit desquelles le travail d’intérêt général est accompli ni d’une liste des établissements concernés. Il en va de même pour le choix des exploitants privés auxquels l’exécution des peines aurait été confiée. Le gouvernement précise qu’une demande d’information a été adressée aux 26 instances cantonales d’exécution des peines et que ces informations seront transmises, dès qu’elles auront été recueillies. La commission prend note de l’action entreprise par le gouvernement fédéral afin de collecter les données nécessaires à la commission pour s’assurer de la pleine application de la convention et elle espère que le prochain rapport du gouvernement contiendra les informations demandées.

Traite des personnes. La commission a pris connaissance de l’adoption le 24 mars 2006 de l’arrêté fédéral portant approbation du protocole facultatif du 25 mai 2000 se rapportant à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants. Elle note avec intérêt que cet arrêté a modifié l’article 182 du Code pénal en vue d’élargir les éléments constitutifs du crime de traite des êtres humains pour y inclure la traite des êtres humains à des fins d’exploitation de leur travail. Avant cette modification, l’article 196 du Code pénal, désormais abrogé, ne permettait de sanctionner que la traite des êtres humains à des fins d’exploitation sexuelle. La commission a également noté d’après les informations disponibles sur le site Internet du Département fédéral de justice et police que, depuis 2003, un Service de coordination contre la traite d’êtres humains et le trafic des migrants (SCOTT) a été mis en place pour développer des stratégies et des mesures pour lutter contre la traite des êtres humains dans les domaines de la prévention, la répression et la protection des victimes. La commission relève que le SCOTT a publié un guide pratique intitulé «Mécanismes de coopération contre la traite d’êtres humains» qui présente notamment des recommandations destinées à soutenir dans la pratique la coopération entre les autorités de poursuite pénale et les organismes chargés de la protection des victimes. La commission souhaiterait que le gouvernement communique dans ses prochains rapports des informations détaillées sur la manière dont les autorités concernées coopèrent et sur les difficultés qu’elles rencontrent que ce soit en ce qui concerne l’identification des victimes, leur protection (assistance sanitaire, sociale et psychologique, octroi d’un titre de séjour) et leur participation dans la procédure judiciaire; l’ouverture de poursuites judicaires à l’encontre des responsables et leur condamnation (prière à ce sujet de fournir des informations sur les jugements prononcés sur la base du nouvel article 182 du Code pénal); la sensibilisation et la formation des autorités concernées; etc.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

La commission note que les modifications aux dispositions du Code pénal adoptées en 2002 entreront en vigueur en 2007.

Article 2, paragraphes 1 et 2 c), de la convention. 1. Travail d’intérêt général. La commission avait noté les articles 37 à 39 du Code pénal, qui habilitent le tribunal à ordonner, à titre de sanction principale autonome, un travail d’intérêt général à la place d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus, lorsque cela lui paraît plus judicieux dans le cas d’espèce. Aux termes de l’article 37, paragraphe 1, l’auteur ne peut être tenu d’accomplir un travail d’intérêt général contre son gré et, selon le paragraphe 2, le travail d’intérêt général est un travail non rémunéré, accompli au profit d’institutions sociales, d’œuvres d’utilité publique ou de personnes dans le besoin. La commission avait prié le gouvernement d’indiquer les modalités d’exécution d’un travail d’intérêt général au profit de personnes dans le besoin.

La commission note que, selon le gouvernement, le travail d’intérêt général peut être accompli dans des maisons de retraite, des foyers, des organisations caritatives. La commission avait noté dans le passé, en relation avec l’astreinte au travail pour refus d’accomplir le service militaire, que le travail accompli par la personne astreinte devait être d’intérêt public et, au cas où ce travail était accompli dans une institution privée, celle-ci devait être d’utilité publique. Les critères pour déterminer l’utilité publique étant que l’obtention d’un bénéfice ne constitue pas le but premier de l’activité concernée et que les résultats ne profitent pas à un petit nombre ou à un cercle fermé de bénéficiaires. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les critères utilisés par les autorités pour déterminer le type d’associations ou d’institutions au profit desquelles le travail d’intérêt général peut être accompli, afin que la commission puisse s’assurer de leur but non lucratif. Elle prie également le gouvernement de communiquer la liste des établissements auxquels peuvent être affectées les personnes condamnées à accomplir un travail d’intérêt général.

2. Prisonniers travaillant dans des établissements gérés par des exploitants privés. Dans sa précédente demande directe, la commission avait rappelé que le travail pour des sociétés privées ne saurait être compatible avec l’article 2, paragraphe 2 c), que lorsque les prisonniers travaillent dans des conditions se rapprochant d’une relation de travail libre et que cela requiert nécessairement le libre consentement du prisonnier, de même que d’autres garanties et clauses de sauvegarde couvrant les éléments essentiels d’une relation d’emploi. A cet égard, la commission note avec intérêt qu’aux termes de l’article 81 du Code pénal «s’il y consent, le détenu peut être occupé auprès d’un employeur privé».

En outre, la commission note l’article 379 du Code pénal aux termes duquel les cantons peuvent confier à des établissements gérés par des exploitants privés l’exécution de peines sous forme de semi-détention ou de travail externe. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans ses futurs rapports, les cas dans lesquels l’exécution des peines aurait été confiée à des exploitants privés et, le cas échéant, de fournir des informations sur les conditions et les modalités d’exécution du travail des détenus dans un tel contexte.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphes 1 et 2 c), de la convention. 1. Prisonniers travaillant pour des entreprises privées. Faisant suite à ses commentaires précédents, relatifs au processus de révision des dispositions générales du Code pénal, la commission note le projet visant à modifier les dispositions du Code pénal et le message du Conseil fédéral du 21 septembre 1998. La commission note en particulier les dispositions de l’article 81, paragraphe 2, qui requièrent l’accord du détenu pour qu’il puisse être employé auprès d’un employeur privé; les dispositions de l’article 83, paragraphe 1, aux termes desquelles le détenu reçoit pour son travail une rémunération en rapport avec ses prestations; les dispositions de l’article 389, paragraphe 1 e), qui prévoient qu’après consultation des cantons, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions concernant la rémunération du travail du détenu visée à l’article 83. La commission note que, selon le message du Conseil fédéral, ces dispositions d’application devront traiter les questions relevant du domaine des assurances sociales (AVS, AI, assurance chômage).

En réponse à son observation générale de 1999, le gouvernement indique que la Suisse n’a pas de prisons administrées par des sociétés privées. Selon le statut du détenu ou le mode d’exécution de sa peine (semi-liberté, semi-détention par exemple), le condamné peut être amenéà travailler dans une entreprise privée. Dans ce cas, il touche un véritable salaire et bénéficie des avantages d’un travailleur ordinaire. Si son statut ou le mode d’exécution de la peine le permet, le condamné peut travailler à l’extérieur de l’établissement sur la base d’un contrat de travail ordinaire. La commission note à cet égard que, selon le message du Conseil fédéral du 21 septembre 1998, le détenu qui effectue un travail externe (art. 77 a) du projet) travaille dans une entreprise qui ne fait pas partie de l’établissement carcéral; en règle générale, il conclut un contrat de travail avec son employeur et son salaire lui est crédité. La commission note par ailleurs que, selon le rapport du gouvernement, les conditions de travail dans l’atelier d’un établissement de détention sont soumises au contrôle des services sanitaires et du travail au même titre que les conditions de travail hors du secteur pénitentiaire.

La commission note les dispositions de l’article 389, paragraphes 4 b) et 5, aux termes desquelles le Conseil fédéral peut, à titre d’essai et pour une durée déterminée: prévoir ou autoriser la délégation de l’exécution des peines privatives de libertéà des établissements gérés par des exploitants privés qui satisfont aux exigences du Code pénal en matière d’exécution des peines (art. 74 à 85, 91, 92). Ces établissements sont placés sous la surveillance des cantons et toutes dispositions d’exécution cantonales doivent avoir été approuvées par la Confédération.

La commission se réfère aux paragraphes 90 à 109 de son étude d’ensemble de 1979 sur l’abolition du travail forcé, aux paragraphes 112 à 125 de son rapport général de 1998, relatifs au travail pénitentiaire, ainsi qu’aux paragraphes 82 à 146 de son rapport général de 2001, relatifs à la privatisation des prisons et du travail pénitentiaire. La commission a indiqué, au paragraphe 116 de son rapport général de 1998, qu’aux termes de l’article 2, paragraphe 2 c),tout travail ou service exigé d’un individu comme conséquence d’une condamnation prononcée par une décision judiciaire est exclu du champ d’application de la convention aux deux conditions suivantes: que ce travail ou service soit exécuté sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques et que ledit individu ne soit pas concédé ou mis à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées. Au paragraphe 97 de son étude d’ensemble de 1979, la commission a indiqué que, s’il existe les garanties nécessaires pour que les intéressés acceptent volontairement un emploi, sans être soumis à des pressions ou à la menace d’une peine quelconque, un tel emploi ne tombe pas sous le coup des dispositions de la convention. Au paragraphe 91 de son rapport général de 2001, la commission a rappelé que le travail pour des sociétés privées ne saurait être compatible avec l’article 2, paragraphe 2 c), que lorsque les prisonniers travaillent dans des conditions se rapprochant d’une relation de travail libre. Cela requiert nécessairement le libre consentement du prisonnier, de même que d’autres garanties et clauses de sauvegarde couvrant les éléments essentiels d’une relation d’emploi. La commission avait préciséà cet égard qu’en l’absence d’un contrat de travail et en dehors du champ d’application du droit du travail il semblait difficile, voire impossible, notamment dans un contexte carcéral, de reconstituer les conditions d’une relation de travail libre (paragr. 130), des conditions proches d’une relation de travail libre constituant l’indicateur le plus fiable du caractère volontaire du travail (paragr. 143).

La commission invite le gouvernement à prendre note de ces exigences de la convention indiquées dans l’étude d’ensemble et d’en tenir compte dans la révision de sa législation en la matière. Elle le prie également de continuer à communiquer des informations sur l’état d’avancement de ces travaux législatifs.

2. Travail d’intérêt général. La commission note les articles 37 à 39 du projet visant à modifier les dispositions du Code pénal, qui créent la base légale qui habilitera le tribunal à ordonner, à titre de sanction principale autonome, un travail d’intérêt général à la place d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus, lorsque cela lui paraît plus judicieux dans le cas d’espèce. Cette solution offre une possibilité supplémentaire de substitution des courtes peines privatives de liberté d’une durée de six mois au plus (=180 jours-amende), et s’inscrit pleinement, selon le message du Conseil fédéral, dans la logique du nouveau système, axé sur le remplacement aussi large que possible des courtes peines privatives de liberté. Aux termes de l’article 37, paragraphe 1, du projet de Code pénal, l’auteur ne peut être tenu d’accomplir un travail d’intérêt général contre son gré. Le message précise que l’obtention obligatoire de l’accord du condamné offre à ce dernier la possibilité de choisir entre la peine pécuniaire et le travail d’intérêt général. En refusant le travail d’intérêt général, il peut contraindre le tribunal à prononcer une peine pécuniaire, mais non l’inverse.

Aux termes de l’article 37, paragraphe 2, du projet de Code pénal, le travail d’intérêt général est un travail non rémunéré, accompli au profit d’institutions sociales, d’œuvres d’utilité publique ou de personnes dans le besoin. La commission prie le gouvernement d’indiquer les modalités d’exécution d’un travail d’intérêt général au profit de personnes dans le besoin.

3. Privation de libertéà des fins d’assistance. Dans sa demande directe précédente, la commission priait le gouvernement de continuer de communiquer des informations sur les recherches concernant l’application de la législation sur la privation de libertéà des fins d’assistance, ainsi que des informations sur toute mesure prise pour donner suite aux conclusions de ces recherches. N’ayant reçu aucune information sur ce point, la commission prie le gouvernement de communiquer les informations requises dans son prochain rapport.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 2 a). 4. Service civil. La commission note que, suite à la révision de la Constitution fédérale, l’article 18 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, qui prescrivait que la loi devait prévoir l’organisation d’un service civil, est devenu l’article 59 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1^er janvier 2000. Ce nouvel article dispose que la loi prévoit un service civil de remplacement, tout homme de nationalité suisse étant astreint au service militaire.

La commission note les informations communiquées par le gouvernement concernant les établissements et les périodes d’affectation au service civil. Elle prend note également des statistiques faisant état de 7 290 personnes astreintes au service civil à fin 2001. Ces personnes peuvent choisir parmi 1 080 établissements d’affectation reconnus pour l’accomplissement du service civil. Fin 2001, ces établissements offraient 4 109 postes d’affectation. La commission prend note également des statistiques détaillées jointes en annexe à ses rapports.

La commission note l’information contenue dans le dernier rapport du gouvernement selon laquelle le Conseil fédéral a soumis, le 21 septembre 2001, à l’approbation du parlement un message relatif à la modification de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le service civil (LSC), révision qui s’inscrit dans le cadre de la révision de la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire. Le projet de modification a été renvoyé, le 12 mars 2002, à la Commission de la politique de sécurité du Conseil national. La commission note qu’à l’issue de cette révision, le service civil pourra être accompli en un seul bloc et que sa durée sera légèrement réduite (facteur 1,3 au lieu du facteur 1,5). La commission note que l’objectif principal de la révision consiste à adapter la loi sur le service civil aux projets de réforme Armée XXI et Protection de la population XXI, en harmonisant la procédure d’admission au service civil avec la nouvelle formule de recrutement de l’armée. Selon le message du Conseil fédéral du 21 septembre 2001, les dispositions de la LSC doivent être optimisées sans remettre en cause les principes fondamentaux actuels (accès au service civil réservé aux personnes qui ne peuvent pas concilier l’accomplissement d’un service militaire avec leur conscience; examen des motifs de conscience, en règle générale lors d’une audition personnelle; accomplissement d’un travail d’utilité publique hors du cadre de l’armée; durée totale du service supérieure à celle des services de formation prévus par la législation militaire; égalité de traitement des personnes astreintes au service civil par rapport aux personnes accomplissant le service militaire). L’entrée en vigueur de la loi révisée est prévue pour le 1^er janvier 2004. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’état du processus de révision et de continuer à fournir des informations sur le fonctionnement pratique du service civil.

Article 1, paragraphe 1 et article 2, paragraphes 2 a) et c). 5. Astreinte au travail pour refus de servir. La commission prend note des dispositions des paragraphes 3 et 4 de l’article 81 du Code pénal militaire (CPM) tel que modifié par le chapitre 5 de l’annexe à la LSC du 6 octobre 1995. Aux termes du paragraphe 3, tout membre d’une communauté religieuse qui, refusant le service militaire pour des motifs religieux, ne dépose pas de demande d’admission au service civil, sera déclaré coupable et astreint à un travail d’intérêt public, selon les modalités prévues par l’article 8 de la LSC. Aux termes du paragraphe 4, «celui qui peut démontrer de manière crédible qu’il ne peut concilier un service d’instruction pour l’obtention d’un grade supérieur avec sa conscience, mais est prêt à accomplir le service militaire dans les limites de son grade actuel, est astreint à un travail d’intérêt public», selon les modalités prévues par l’article 8 de la LSC.

La commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que les dispositions précitées du CPM sont contraires aux dispositions susvisées de la convention. En effet, aux termes de l’article 2, paragraphe 2 a), le travail effectué dans le cadre des lois sur le service militaire obligatoire est en principe exclu du champ d’application de la convention, à condition que ces travaux revêtent un caractère purement militaire. La commission a admis que, dans le cas particulier des objecteurs de conscience, les personnes soumises au service militaire obligatoire puissent, sous certaines conditions, choisir d’accomplir un service civil de remplacement. Le cas prévu par l’article 81, paragraphe 3 est tout autre puisque dans cette hypothèse la personne soumise au service militaire obligatoire refuse également d’accomplir le service civil de remplacement. Dans le cas prévu par l’article 81, paragraphe 4, la personne soumise au service militaire obligatoire accomplit déjà le service mais refuse d’accéder aux grades supérieurs. La commission souligne que dans ces cas, un travail d’intérêt public ne saurait être imposé en remplacement de travaux d’un caractère purement militaire lesquels, aux termes de l’article 2, paragraphe 2 a), peuvent seuls être imposés aux personnes soumises au service militaire obligatoire. Par ailleurs, les dispositions de l’article 81, paragraphes 3 et 4 du CPM, sont contraires à l’article 2, paragraphe 2 c), en ce que la peine de travail d’intérêt public est exécutée dans le cadre du service civil qui, aux termes de l’article 3 de la LSC, peut être effectué dans une institution privée exerçant une activité d’utilité publique. La commission prie par conséquent le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation nationale en conformité avec la convention sur ce point.

La commission note en outre les informations communiquées par le gouvernement dans son dernier rapport selon lesquelles, depuis que le sursis à l’exécution de la peine est possible pour les personnes qui refusent partiellement le service militaire, et notamment un service d’avancement, aucun service d’instruction pour l’obtention d’un grade supérieur n’a été refusé pour des motifs de conscience. La commission note qu’aucune condamnation à effectuer un travail d’intérêt général dans le cadre du service civil avec le facteur 1,1 n’a été prononcée en application de l’article 81, paragraphe 4 du CPM, la peine privative de liberté avec sursis ayant à chaque fois été acceptée. La commission prie toutefois le gouvernement de mettre la législation nationale en conformité avec la convention sur ce point. Elle le prie également de communiquer une copie de l’arrêt du Tribunal militaire de cassation du 5 septembre 1997 mentionné dans le dernier rapport du gouvernement, qui fait jurisprudence en la matière.

Article 1, paragraphe 1 et article 25. 6. Mesures prises ou envisagées pour prévenir, réprimer et punir la traite de personnes aux fins d’exploitation. La commission prend note de la réponse du gouvernement à son observation générale 2001 concernant la traite des êtres humains. Elle note avec intérêt le rapport publié le 29 mai 2002 par un groupe de travail interdépartemental institué par le Département fédéral de justice et police. Elle note en particulier les déficiences relevées par le groupe de travail dans l’exécution et dans l’efficacité de la législation en matière pénale (notamment le fait que la définition pénale de la traite des êtres humains est trop restrictive car elle se limite à la traite en vue de la prostitution) et en matière d’aide aux victimes (la nature très restrictive de la politique d’admission a pour conséquence de criminaliser les victimes). Elle prend note des recommandations du groupe de travail, qui prévoient notamment l’intensification de l’information dans les pays d’origine des victimes, le lancement d’une campagne de sensibilisation s’adressant aux clients potentiels des prostituées en Suisse, la mise en place de mesures d’aide au retour, la création d’un service central de coordination «trafic et traite des êtres humains», la ratification des protocoles de l’ONU relatifs à la traite des enfants et des êtres humains en général, la révision du Code pénal de façon à criminaliser directement la traite des êtres humains en vue de l’exploitation du travail des victimes ou du prélèvement d’organes et la révision de la législation sur les étrangers. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur la suite donnée à ces recommandations.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphes 1 et 2 c), de la convention. 1. Dans sa précédente demande directe, la commission avait noté qu'aux termes de l'article 82 de l'avant-projet élaboré par une commission d'experts, instituée par le gouvernement concernant la partie générale et le troisième livre du Code pénal, l'accord du détenu (condamné à une peine privative de liberté) est demandé pour qu'il puisse être occupé auprès d'un employeur privé. Elle avait noté également qu'aux termes de l'article 83, paragraphe 1, le détenu reçoit pour son travail une rémunération qui correspond à ses prestations et que, selon le paragraphe 3, le Conseil fédéral règle les détails.

Le gouvernement signale dans son rapport reçu en août 1996 que l'avant-projet susmentionné a été mis en consultation en 1993 et que, sur la base des résultats de cette consultation, le Conseil fédéral a décidé de poursuivre les travaux législatifs et a donné le mandat au Département fédéral de justice et police de présenter un projet de loi en 1997. La commission exprime à nouveau l'espoir que les modifications législatives envisagées tiendront compte des dispositions de la convention et, plus particulièrement, que les dispositions seront prises, pour les détenus occupés auprès d'un employeur privé, quant au paiement d'un salaire normal et à la couverture de sécurité sociale. Elle prie le gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, des informations sur l'état d'avancement de ces travaux législatifs.

2. La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer également des informations sur les recherches concernant l'application de la législation sur la privation de liberté à des fins d'assistance, ainsi que des informations sur toute mesure prise pour donner suite aux conclusions de ces recherches.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 2 a). 3. La commission note que la loi fédérale sur le service civil du 6 octobre 1995 prévoit que les personnes astreintes au service militaire qui démontrent de manière crédible qu'elles ne peuvent concilier le service militaire avec leur conscience doivent accomplir un service civil. Selon l'article 16, le service civil est accompli sur demande adressée par écrit à l'organe d'exécution.

La commission note également l'adoption de plusieurs ordonnances d'exécution, ainsi que les informations détaillées concernant la mise en place du service civil communiquées par le gouvernement. Elle lui saurait gré de continuer à fournir des informations sur le fonctionnement pratique dudit service.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

La commission a pris note avec intérêt des informations détaillées fournies par le gouvernement en réponse à sa demande précédente.

1. Article 2, paragraphe 2 c), de la convention. Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission note avec intérêt qu'aux termes de l'article 82 de l'avant-projet de la commission d'experts concernant la partie générale et le troisième livre du Code pénal, communiqué par le gouvernement avec son rapport, l'accord du détenu (condamné à une peine privative de liberté) est demandé pour qu'il puisse être occupé auprès d'un employeur privé. Elle note également qu'aux termes de l'article 83, paragraphe 1, le détenu reçoit pour son travail une rémunération qui correspond à ses prestations et que, selon le paragraphe 3, le Conseil fédéral règle les détails. Se référant aux explications figurant aux paragraphes 97 à 101 de son Etude d'ensemble de 1979 sur l'abolition du travail forcé, la commission espère que, pour les détenus occupés auprès d'un employeur privé, les dispositions seront prises quant au paiement d'un salaire normal et à la couverture de sécurité sociale qui permettront d'assimiler l'occupation à une relation de travail libre. La commission espère que le gouvernement pourra prochainement faire état des mesures adoptées en ce sens.

2. Privation de liberté à des fins d'assistance. La commission a pris note avec intérêt des quatre législations cantonales d'application des articles 397a SS.CC et de l'ouvrage de Marco Borghi (en collaboration avec Luisa Biaggini) sur un travail de recherche interdisciplinaire consacré à l'évaluation de l'efficacité de la législation sur la privation de liberté à des fins d'assistance, communiquées par le gouvernement avec son rapport.

Elle note que l'évaluation des résultats et les conclusions de ce travail de recherche interdisciplinaire se réfèrent, entre autres, au non-respect de l'objectif législatif tendant à la protection juridique de toutes les personnes internées contre leur volonté; au fondement insuffisant des décisions de placement; à l'assistance juridique insuffisante; et au non-respect de l'objectif législatif d'exhaustivité des motifs de placement, et de nécessité de chaque placement, exemplifié par une décision qui, tout en admettant l'opinion du recourant selon laquelle une colonie de travail ne paraissait pas absolument appropriée pour le traitement de son alcoolisme, s'accommodait du fait que l'établissement ne soit pas inadéquat (pp. 107-108, note 57). La commission saurait gré au gouvernement de continuer à fournir des informations sur l'évolution du droit et de la pratique en la matière, y compris sur toutes mesures qui auraient été prises ou qui seraient envisagées pour donner suite aux conclusions de la recherche dirigée par le professeur Marco Borghi et ses collègues.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1993, publiée 80ème session CIT (1993)

1. Internement des personnes antisociales. Dans des commentaires antérieurs, la commission s'est référée aux dispositions du Code civil, adoptées le 6 octobre 1978 et entrées en vigueur le 1er janvier 1981, concernant la privation de liberté à des fins d'assistance, et elle a prié le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises au niveau cantonal pour limiter les causes d'internement conformément au Code civil, et de communiquer les textes adoptés par les cantons en la matière, y compris ceux abrogeant des dispositions visant la fainéantise comme objet de sanctions ou permettant aux autorités cantonales de contraindre au travail les personnes internées administrativement.

La commission note que, dans son dernier rapport, le gouvernement se réfère aux indications données précédemment selon lesquelles le nouvel article 397a du Code civil décrit de manière exhaustive les motifs d'internement et rend caduque toute disposition cantonale s'en écartant; la nullité des dispositions cantonales contraires est automatique et définitive, même s'il est exact que les cantons ont en règle générale formellement abrogé leur législation antérieure en même temps qu'ils édictaient les dispositions d'exécution de la loi fédérale.

La commission a pris note des textes d'application adoptés dans les cantons de Berne, du Jura et de Lucerne soumis par le gouvernement avec son rapport. Elle espère que le gouvernement sera en mesure de communiquer d'autres textes d'application avec ses prochains rapports ainsi que des informations sur toutes difficultés d'application dans la pratique, y compris les décisions judiciaires en la matière et ayant un rapport avec l'application de la convention.

2. Article 2, paragraphe 2 c), de la convention. Dans des commentaires antérieurs, la commission a noté les indications du gouvernement selon lesquelles les détenus ne sont employés dans la pratique pour des activités privées extérieures à la prison que s'ils y consentent; elle a également relevé que, selon une enquête de l'Office fédéral de la justice relative à la rémunération du travail des détenus, le pécule ne constitue pas une bonification équivalant à la valeur du travail fourni, mais un instrument de l'exécution des peines.

La commision a par ailleurs noté que la révision du Code pénal était en cours et que les exigences figurant dans la convention seraient respectées dans l'avant-projet qui sera élaboré.

La commission note les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport selon lesquelles les travaux en question se poursuivent au sein d'une commission qui devait publier le résultat de ses travaux vers la fin de l'année 1992.

La commission rappelle que l'article 2, paragraphe 2 c), de la convention interdit explicitement que les personnes astreintes au travail comme conséquence d'une condamnation judiciaire soient mises à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées. Seul le travail exécuté dans des conditions d'une libre relation de travail peut être considéré comme échappant à cette interdiction, ce qui exige nécessairement le consentement formel de l'intéressé ainsi que, compte tenu des circonstances de ce consentement, des garanties et protections en matière de salaire et de sécurité sociale permettant de considérer qu'il s'agit d'une véritable relation de travail libre.

La commission espère que le gouvernement communiquera des informations sur l'état d'avancement des travaux de révision et que les modifications envisagées tiendront compte des dispositions de la convention.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

1. Internement des personnes antisociales. Dans des commentaires antérieurs, la commission avait exprimé le souhait de disposer d'informations sur les mesures prises dans les différents cantons pour limiter les causes d'internement, conformément aux dispositions du Code civil suisse, entrées en vigueur le 1er janvier 1981, qui ne retiennent plus la fainéantise comme cause de placement dans un établissement approprié et ne contiennent pas de dispositions prévoyant l'obligation de travailler dans l'établissement. Le gouvernement avait indiqué que toute législation cantonale qui irait à l'encontre des nouvelles dispositions serait entachée de nullité, l'article 397 a) du Code civil suisse décrivant de manière exhaustive les motifs d'internement et rendant caduque toute disposition cantonale s'en écartant. Le gouvernement ayant indiqué qu'un délai raisonnable était nécessaire pour permettre aux cantons d'adapter leur législation aux amendements du Code civil et que la plupart des cantons avaient déjà pris les mesures nécessaires, réglant avant tout les questions de compétence et de procédure, la commission avait prié le gouvernement de communiquer copie des dispositions adoptées par les cantons en la matière, y compris celles abrogeant des dispositions cantonales visant la fainéantise comme objet de sanctions ou permettant aux autorités cantonales de contraindre au travail les personnes internées administrativement.

La commission a pris connaissance des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport, ainsi que de la législation y annexée. Selon les indications fournies par le gouvernement, les dispositions des articles 397 a) et suivants du Code civil sont parfois inscrites directement dans les lois d'application au chapitre des dispositions finales, soit reprises dans les différentes lois modifiées, soit encore inscrites dans la loi cantonale d'application du Code civil; il est précisé dans la documentation soumise par le gouvernement que, dans ce dernier cas, les textes n'étaient pas tous disponibles, étant donné qu'en l'occurrence les dispositions nouvelles sont reprises dans le recueil systématique cantonal sans les dispositions finales et transitoires qui, elles, ne figurent que dans les textes tels que publiés dans la Feuille officielle ou le Recueil chronologique cantonal, qui n'étaient pas disponibles pour la période d'avant 1984-85.

La commission espère que le gouvernement sera en mesure de communiquer les textes publiés dans la Feuille officielle ou le Recueil chronologique cantonal, afin de permettre à la commission de procéder à une évaluation d'ensemble de l'application de la convention dans les différents cantons.

2. Main-d'oeuvre pénitentiaire. Dans des commentaires antérieurs, la commission avait noté que les détenus ne sont, dans la pratique, employés pour des activités privées qu'avec leur consentement et que des experts ont été chargés d'élaborer deux avant-projets de révision de la partie générale du Code pénal.

La commission note les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport, selon lesquelles le Conseil fédéral a chargé une commission d'experts d'établir un avant-projet de portée étendue, fondé sur les textes présentés par deux experts. Le gouvernement indique que les exigences figurant dans la convention seront respectées dans l'avant-projet, et les résultats des travaux de la commission d'experts en question seront communiqués dès que possible. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l'état d'avancement des travaux en la matière.