Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Allemagne (Ratification: 1957)

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1994, Publication : 81ème session CIT (1994)

Un représentant gouvernemental a expliqué, en relation avec le paragraphe 3 de l'observation de la commission d'experts, que l'administration allemande employait trois catégories d'agents: les ouvriers, les employés de l'Etat et les fonctionnaires. Les ouvriers et les employés de l'Etat sont recrutés, comme leurs collègues du secteur privé, sur la base d'un contrat qui peut être modifié au cours de sa durée. Leurs conditions d'emploi sont fixées par des conventions collectives, ils paient des cotisations de sécurité sociale et ils bénéficient du droit de grève. Le statut contractuel des fonctionnaires est, au contraire, établi dès leur nomination. Au lieu de signer un contrat, ils prêtent serment de loyauté à l'égard de leur employeur. Les fonctionnaires ne peuvent être licenciés que s'ils ont commis une faute grave. Leurs conditions de travail, y compris leur salaire, sont établies par le législateur. Ils ne paient pas de cotisation. Ils ne sont pas autorisés à faire usage du droit de grève, pour de nombreuses raisons. Tout d'abord, la Constitution interdit à un fonctionnaire de refuser d'exécuter ses obligations envers son employeur; ce principe a été confirmé par la Cour fédérale constitutionnelle. Ensuite, conformément à la jurisprudence de la Cour fédérale du travail, confirmée par la Cour fédérale constitutionnelle, les conflits du travail en Allemagne ne peuvent concerner que des domaines couverts par les conventions collectives. Or, ainsi que cela a déjà été dit, les conditions d'emploi des fonctionnaires sont fixées par le législateur. Par conséquent, une grève des fonctionnaires ne serait pas dirigée contre l'employeur, mais contre le parlement. Enfin, l'interdiction de recourir à la grève pour les fonctionnaires a pour objectif le maintien de certains services à la disposition des citoyens, même en cas de conflit du travail. L'orateur s'est demandé si, au moment oì la ratification de la convention no 87 avait été envisagée par l'Allemagne, il y avait suffisamment d'éléments indiquant que le droit de grève serait étendu aux fonctionnaires par la suite. Il convient de rappeler que des restrictions au droit de grève des fonctionnaires avaient été admises dans la Convention des Nations Unies sur les droits économiques, sociaux et culturels (art. 8, paragr. 2). Les fonctionnaires ( Beamte ) sont exclus du champ d'application des dispositions du paragraphe 4 de l'article 6 (IIe Partie) de la Charte sociale européenne en vertu d'une déclaration de réserve faite par le gouvernement allemand, procédure qui n'est pas admise pour les conventions de l'OIT. L'absence de toute référence au droit de grève dans le texte de la convention no 87 peut être expliquée soit par le fait que les auteurs de la convention ont estimé qu'il ne s'agissait pas d'un élément de la liberté syndicale, soit parce qu'il était si évident que ce droit faisait partie de la liberté syndicale qu'il n'était pas nécessaire de le mentionner expressément. Toutefois, si ce dernier cas est vrai, le principe mentionné au paragraphe 48 (note de bas de page 4) de l'étude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994 l'est également. Ce paragraphe cite le rapport VII de la 30e session de la Conférence internationale du Travail (1947) qui contient entre autres la déclaration suivante: Toutefois, la reconnaissance du droit syndical des agents publics ne préjuge en rien la question du droit de grève des fonctionnaires... . Ainsi, ce paragraphe doit être interprété comme signifiant que la reconnaissance du droit de grève des fonctionnaires devrait être laissée à la discrétion des Etats qui ont ratifié la convention. Cependant, la commission d'experts a adopté une approche différente. Elle n'a pas seulement affirmé que le droit de grève était une composante de la liberté syndicale, elle a également défini ce droit d'une manière claire et détaillée qui ne peut recueillir l'accord du gouvernement. Les experts ont autorisé des restrictions au droit de grève dans les services publics en fonction de la nature des tâches du fonctionnaire concerné. Toutefois, en Allemagne, le critère déterminant n'est pas la nature des fonctions exercées par le fonctionnaire, mais son statut. Un agent ayant le statut de fonctionnaire ne peut exercer le droit de grève. Tous les autres agents, à savoir les ouvriers et les employés de l'Etat, peuvent faire grève, peu importe s'ils se trouvent dans des services essentiels ou non. En fait, 21 pour cent des agents employés à plein temps dans les services publics, à l'exception des forces armées et de la police, sont des fonctionnaires (Beamte). Toutefois, des grèves se produisent fréquemment dans la fonction publique en Allemagne; aussi dans les chemins de fer et les services postaux, oì respectivement 30 et 56 pour cent des employés sont des fonctionnaires. Ce pourcentage est également élevé dans le secteur de l'enseignement; par contre, dans les administrations locales, il est très faible (10 pour cent). En fait, le cas du service postal allemand illustre très clairement la manière dont les grèves sont suivies, même si seulement une petite partie des personnes concernées est autorisée à faire grève. Récemment, deux grèves ont eu lieu dans les services des postes au cours desquelles les fonctionnaires qui n'étaient pas autorisés à faire grève ont été employés pour remplacer les ouvriers et les employés grévistes afin d'atténuer les conséquences de ces grèves. En outre, dans les chemins de fer et les services postaux, le problème des fonctionnaires qui n'ont pas le droit de grève disparaîtra à l'avenir, dans la mesure oì, suite à l'adoption de mesures de privatisation, il n'y aura plus aucun fonctionnaire employé dans ces services. L'orateur a convenu avec la commission d'experts que les restrictions au droit de grève ne devaient pas être trop élargies au risque de priver la grève de son efficacité. Toutefois, ce n'est certainement pas le cas de l'Allemagne oì un autre critère est appliqué pour limiter le droit de grève dans la fonction publique. Ce critère est différent de celui adopté par la commission d'experts qui, de l'avis de l'orateur, ne devrait pas être considéré, comme le font les experts, comme étant le seul critère généralement admissible. Finalement, l'orateur a souligné qu'aucun employé d'Etat en Allemagne n'était obligé de se faire nommer fonctionnaire, mais que la très grande majorité de ceux qui en remplissent les conditions demandaient à être titularisés, tout en sachant que, de ce fait, ils perdaient le droit de grève.

Les membres travailleurs ont déclaré qu'il s'agissait là d'un cas de principe qui faisait l'objet de commentaires de la commission d'experts depuis de nombreuses années. Or, ni la situation, ni l'attitude du gouvernement à cet égard n'ont évolué. Certes, le problème est complexe et l'on ne saurait le résoudre dans l'immédiat. Il concerne l'interdiction de recourir à la grève pour l'ensemble des fonctionnaires, quelles que soient les fonctions qu'ils exercent et le secteur d'activité dont ils relèvent. Sans entrer dans le débat concernant la définition et le statut des fonctionnaires, il convient toutefois de rappeler, à l'instar de la commission d'experts, qu'il faut nécessairement limiter le nombre de personnes concernées par les restrictions admises au droit de grève afin d'éviter d'exclure une grande partie des travailleurs, et notamment les travailleurs employés dans des entreprises publiques à caractère industriel ou commercial. A cet égard, il convient d'attirer l'attention des membres employeurs sur le fait qu'en Allemagne les employeurs du secteur public s'attribuent des prérogatives que les employeurs du secteur privé n'ont pas. Si la position du gouvernement allemand était généralisée, elle pourrait conduire à des discriminations, notamment dans les pays ayant un secteur public très étendu. Enfin, il faut rappeler que la convention no 87 est un instrument fondamental et, en conséquence, que des mesures concrètes visant à mettre la législation et la pratique en conformité avec les obligations de ses articles 3 et 10 doivent être prises.

Les membres employeurs auraient également aimé discuter des deux premiers points mentionnés dans l'observation de la commission d'experts et qui portent sur l'accès dans les lieux de travail aux délégués syndicaux étrangers à l'entreprise et le remplacement de travailleurs en grève dans les services publics. Concernant l'accès aux lieux de travail, les membres employeurs estiment que la commission d'experts n'a pas assez tenu compte des droits en matière de propriété privée. Concernant le remplacement de grévistes, la position de la commission d'experts apparaît comme plus stricte encore que celle du Comité de la liberté syndicale et ne tient pas compte des caractéristiques d'un système complexe de relations professionnelles. Ils ont souligné que c'était la première fois que la question de l'interdiction du droit de grève dans la fonction publique était examinée par la présente commission. L'Allemagne a ratifié la convention no 87 en 1957, c'est-à-dire deux ans avant que la commission d'experts décide qu'il existe un droit de grève dans la fonction publique en vertu de la convention no 87. Ainsi, lorsque l'Allemagne a ratifié cette convention, elle n'était pas en mesure de savoir que le droit de grève s'appliquerait dans ces circonstances. La première observation des experts sur cette question est apparue trente ans après que l'Allemagne eut ratifié la convention no 87. Ce cas illustre, selon les employeurs, le problème posé par l'approche globale utilisée par la commission d'experts dans différents domaines. En ce qui concerne les grèves des fonctionnaires, les experts demandent à la présente commission d'appliquer deux principes de façon inconditionnelle: l'interdiction des grèves doit être limitée aux fonctionnaires qui exercent une autorité au nom de l'Etat ou aux services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. Sur la question des grèves dans les services essentiels, l'observation des experts à propos de ce cas ne semble pas compatible avec les commentaires figurant dans l'étude d'ensemble de cette année, en particulier si l'on considère le caractère absolu du principe établi par la commission d'experts. A cet égard, il convient de se référer à la phrase du paragraphe 160 de l'étude d'ensemble, à savoir qu'il est nécessaire de prendre en compte les circonstances particulières prévalant dans les divers Etats Membres . Une approche plus pragmatique et moins détaillée est nécessaire lorsqu'un tel droit de grève est déduit par le biais de l'interprétation en l'absence d'une référence expresse dans la convention. Il existe en Allemagne une catégorie particulière d'agents de l'Etat (Beamte) unique au monde. Même si tous les Beamte n'exercent pas une autorité au nom de l'Etat, ils prêtent serment de représenter l'Etat en vertu de leur statut particulier régi par le droit public. Les Beamte sont effectivement employés à vie et bénéficient notamment d'avantages en matière de pension. En raison de ces avantages et de ces responsabilités, leur situation ne peut être comparée à celle d'autres agents de l'Etat dans le monde. Dans la mesure oì ils prêtent un serment de loyauté, ils ne peuvent recourir à la grève. Ils sont liés par une relation de confidentialité et de loyauté régie par le droit public. Compte tenu de l'histoire de l'Allemagne et des raisons ayant conduit à la création de cette catégorie d'agents publics (Beamte), la commission d'experts devraient, comme ils ont semblé le faire à propos des grèves dans les services essentiels, réviser leur point de vue sur l'interdiction de recourir à la grève pour les Beamte et prendre en compte les circonstances particulières existant à leur égard. Il faudrait demander au gouvernement de faire ce qui est raisonnablement possible pour se conformer aux obligations de la convention no 87 et à la commission d'experts de modifier ce qu'ils peuvent modifier , ainsi que son Président l'a affirmé dans la déclaration finale de la discussion générale.

Le membre travailleur du Japon a déclaré qu'il s'agissait d'un cas de principe particulièrement important qui pouvait avoir des répercussions dépassant les frontières de l'Allemagne, y compris dans son propre pays. L'observation faite par la commission d'experts à propos de ce cas sur le droit de grève dans la fonction publique ne contient aucun élément mais correspond exactement à la position adoptée dans les études d'ensemble de 1983 et de 1994. Toutefois, ce cas est particulièrement significatif, car c'est la toute première fois que le principe est appliqué à un cas individuel examiné par la présente commission. Il s'est félicité de l'observation de la commission d'experts demandant au gouvernement allemand de prendre les mesures nécessaires en vue de garantir aux fonctionnaires autres que ceux qui exercent une autorité au nom de l'Etat et à leurs organisations le droit d'organiser leurs activités et de formuler leur programme d'action pour la défense de leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels, y compris par le recours à la grève sans entrave de la part des pouvoirs publics.

Le membre travailleur de l'Allemagne a indiqué que plus de 1,6 million de fonctionnaires étaient employés dans les ministères et les administrations au niveau fédéral, en plus des ouvriers et employés de l'Etat. Par exemple, les chemins de fer et les services postaux emploient plus de 400 000 fonctionnaires. Il y a plus de 900 000 fonctionnaires dans le secteur de l'éducation et dans d'autres secteurs dans les Etats (Länder). Toutes ces personnes ne sont pas autorisées à exercer le droit de grève. Bien que les conditions d'emploi des fonctionnaires soient établies par la loi et les règlements, lorsque leur rémunération est concernée, les accords conclus en matière de salaire concernant les personnes travaillant dans le secteur public leur sont également applicables. Depuis quelques années, toutefois, ce n'est plus le cas. Le législateur est intervenu ou a tenté d'intervenir en matière de conditions d'emploi. Par exemple, la durée du travail a été augmentée sans aucune augmentation correspondante des salaires. Pour de telles raisons, et malgré l'interdiction du droit de grève, l'indignation des fonctionnaires a conduit à des grèves de courte durée. Des sanctions disciplinaires ont été infligées aux grévistes et ont eu des répercussions sur leurs prétentions financières et salariales ainsi que sur leurs demandes de promotion. Au cours de ces dernières années, la commission d'experts et le Comité de la liberté syndicale ont constamment demandé au gouvernement de garantir le droit de grève des fonctionnaires dans la mesure oì ils n'exerçaient pas de prérogatives de puissance publique. Malgré ces prises de position des organes de contrôle, le gouvernement n'a jusqu'à maintenant pris aucune mesure pour se conformer à ces demandes. Même si la privatisation des chemins de fer et des services postaux devait être réalisée, le gouvernement fédéral a fermement rejeté toute demande des personnes employées dans ces secteurs visant à obtenir le droit de grève. Cela signifie que des fonctionnaires qui travaillent pour des sociétés privées par actions et qui ne sont plus censés remplir des obligations de service public se voient toujours interdire le recours à la grève. Il n'existe aucune justification pour dénier le droit de grève dans ce cas. Si l'on se réfère à la jurisprudence de la Cour fédérale constitutionnelle, ni la Constitution, ni aucune loi ne contiennent des dispositions expresses interdisant aux fonctionnaires de recourir à la grève. Le gouvernement doit démontrer qu'il est prêt à prendre des mesures précises conformément aux conclusions des organes de contrôle de l'OIT, particulièrement en raison du caractère fondamental des droits découlant de la convention no 87, dans le domaine des droits de l'homme.

Le membre travailleur de la Grèce a déclaré que cette question intéressait particulièrement les travailleurs européens. L'argument selon lequel il est nécessaire de privatiser les services publics afin que les travailleurs puissent obtenir le droit de grève est inacceptable. Si un pays comme l'Allemagne n'accorde pas ce droit aux travailleurs et n'applique pas strictement les dispositions de la convention no 87, une des conventions fondamentales, sinon la plus fondamentale, qu'adviendra-t-il? Il sera impossible d'exiger de la part des autres pays, quels qu'ils soient, le respect des dispositions de cette convention.

Le représentant gouvernemental de l'Allemagne, se référant à la situation existant dans les chemins de fer et les services postaux, a reconnu que, tant que les agents publics avaient le statut de fonctionnaires, aucune exception ne serait faite à leur égard, même dans les entreprises privatisées. Il s'est livré à des considérations hypothétiques sur la question de savoir comment son gouvernement pourrait essayer de modifier la situation. Tout d'abord, il fallait tenir compte du fait que la Cour fédérale constitutionnelle a déclaré que l'interdiction du droit de grève des fonctionnaires fait partie de certains principes traditionnels consignés dans la Constitution, ce qui ne peut être modifié car le gouvernement ne peut influencer la jurisprudence. Par conséquent, la Constitution devrait être modifiée afin d'accorder le droit de grève, mais une majorité des deux tiers dans les deux chambres serait alors requise. En outre, il existe un principe, en Allemagne, selon lequel des grèves ne peuvent être organisées qu'à l'égard d'une revendication dans le cadre de négociations collectives. Dans la mesure oì il s'agit ici encore d'une question de jurisprudence, il n'est pas possible de modifier la situation d'autorité. Par conséquent, l'adoption d'une loi relative aux conflits du travail se révélerait nécessaire. Or les partenaires sociaux souhaitent que le règlement des conflits du travail évolue avec la jurisprudence, comme c'est le cas actuellement, et ne désirent pas qu'il soit régi par la loi. Cela signifierait que le gouvernement devrait entreprendre l'élaboration d'une loi régissant les conflits du travail, contrairement à la volonté des partenaires sociaux. Le gouvernement a les mains liées: il ne peut ni adopter une législation régissant la grève, ni modifier la Constitution. Une solution serait que l'Etat, agissant en tant qu'employeur, ne poursuive pas les grévistes lorsque les fonctionnaires ont recours à la grève. Cependant, il n'est pas certain que la commission d'experts se satisfasse de cette solution. Elle demanderait un changement exprès du droit en vigueur. La seule alternative serait donc de faire disparaître l'ensemble des fonctionnaires du secteur public ou de réduire leur nombre aux agents exerçant réellement d'importantes fonctions. Si et - le cas échéant - quand un consensus pour une telle solution pourrait se faire est impossible à prédire à l'heure actuelle.

Le membre travailleur de l'Allemagne a déclaré que, même si la question discutée ne peut pas être résolue à court terme, des mesures peuvent tout de même être prises, sans que l'on doive passer nécessairement par l'adoption d'une loi sur le droit de grève au niveau national. Par ailleurs, il s'est déclaré méfiant sur l'adoption d'un règlement transitoire lorsqu'il s'agit de privatiser des entreprises d'Etat, car cela pourrait prendre trente ou quarante ans. D'autre part, il a souligné que le gouvernement fédéral aurait pu agir plus pour influencer le processus d'amendement de la Constitution fédérale dans le sens d'une plus grande clarification de la question. Il s'est ensuite référé au rôle de la Cour suprême, dont l'interprétation se base sur le droit international, donc également sur l'interprétation des organes de contrôle de l'OIT. En outre, le droit de grève est interprété de façon divergente par le gouvernement fédéral et par les employeurs allemands.

Les membres employeurs ont partagé l'avis selon lequel la situation ne peut changer qu'avec le temps. Néanmoins, ils ont fait observer que, lorsqu'un fonctionnaire choisit d'entrer dans la fonction publique, il le fait parce que les emplois sont attractifs et que son statut lui accorde plusieurs avantages, malgré l'interdiction du droit de grève. On ne peut pas avoir le beurre et l'argent du beurre. Ils ont attiré l'attention sur le paragraphe 160 de l'étude d'ensemble.

Les membres travailleurs ont déclaré qu'ils espéraient que la commission adopte des conclusions claires qui évitent, d'un côté, de rentrer dans le détail des modalités des grèves et, de l'autre, de se borner à demander au gouvernement qu'il change ce qu'il peut changer. Il faut demander au gouvernement qu'il mette la législation et la pratique nationales en conformité avec la convention. Par ailleurs, ils ont signalé que le nombre de fonctionnaires est très élevé en Allemagne et que, si l'on suivait le raisonnement des membres employeurs à ce propos, il faudrait limiter la notion de fonctionnaire ( Beamte ). Ils ont conclu en insistant sur le fait que l'existence d'un statut plus avantageux pour les fonctionnaires ne devrait pas constituer pour autant un motif pour les priver du droit de grève.

La commission a pris note des informations détaillées fournies par le représententant gouvernemental. Elle a relevé que la commission d'experts formule depuis plusieurs années des commentaires au sujet de l'application des articles 3 et 10 de la convention, dont la commission rappelle le caractère fondamental. La commission a exprimé l'espoir que le prochain rapport du gouvernement fera état d'évolutions survenues ou envisagées pour assurer la pleine mise en oeuvre des droits reconnus par la convention aux organisations de travailleurs pour la défense des intérêts économiques, sociaux et professionnels de leurs membres sans entrave de la part des pouvoirs publics.

Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

La commission prend note des observations de la Confédération des associations allemandes d’employeurs (BDA) et de la Confédération allemande des syndicats (DGB), reçues le 31 août 2021 et se référant aux questions traitées ci après.

Article 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leurs activités et de formuler leurs programmes. La commission rappelle que, depuis bon nombre d’années, elle demande l’adoption de mesures visant à reconnaître le droit d’avoir recours à la grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité au nom de l’État. Elle avait précédemment noté avec intérêt que, dans une décision rendue le 27 février 2014, le Tribunal administratif fédéral avait statué que, étant donné que l’interdiction constitutionnelle de grève dépend du statut du groupe et s’applique à tous les fonctionnaires (Beamte) quelles que soient leurs tâches et responsabilités, cette interdiction est en opposition avec la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas dans des domaines réellement souverains (hoheitliche Befugnisse), par exemple les enseignants des écoles publiques, et que cette opposition doit être réglée par le législateur fédéral. Il avait également été décidé que, dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui exercent une autorité souveraine, l’interdiction n’est pas en opposition avec la CEDH, si bien qu’aucune mesure n’est requise. La commission avait également noté que, dans une décision de 2015, le Tribunal administratif fédéral confirmait qu’il est du ressort du législateur fédéral de parvenir à un équilibre entre les positions juridiques incompatibles de l’article 33(5) de la loi fondamentale et l’article 11 de la CEDH et que, entre-temps, l’interdiction constitutionnelle de grève pour les fonctionnaires reste en vigueur en tant que règle disciplinaire.

Ayant noté dans son précédent commentaire qu’une plainte avait été déposée auprès du Tribunal administratif fédéral suite au jugement prononcé en 2014 par le Tribunal administratif fédéral, la commission prie le gouvernement de communiquer copie de cette décision, ainsi que de toute autre décision en instance que doit rendre le Tribunal constitutionnel fédéral sur le sujet. Compte tenu de l’opposition confirmée par le Tribunal administratif fédéral entre l’article 33(5) de la loi fondamentale et l’article 11 de la CEDH, et à la lumière du besoin persistant, souligné par la commission depuis de nombreuses années, de mettre la législation en pleine conformité avec la convention en ce qui concerne cette même question, la commission priait de nouveau le gouvernement: i) de s’abstenir, en attendant la décision pertinente du Tribunal constitutionnel fédéral, d’imposer des sanctions disciplinaires à des fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité au nom de l’État (tels que les enseignants, les employés des postes et les employés des chemins de fer) et qui participent à des grèves pacifiques; et ii) d’initier un dialogue national étendu avec les organisations représentatives dans la fonction publique afin de trouver les moyens qui permettraient d’aligner la législation sur la convention.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, dans sa décision du 12 juin 2018 (cas no 2 BvR 1738/12), le Tribunal constitutionnel fédéral a jugé, contrairement au jugement de 2014 du Tribunal administratif fédéral, que: i) pour les fonctionnaires, indépendamment de leurs fonctions, l’interdiction de grève équivaut à un principe traditionnel indépendant du système de la fonction publique de carrière (Berufsbeamtentum) au sens de l’article 33(5) de la loi fondamentale, qui justifie une dérogation à la liberté syndicale; ii) ce principe est étroitement lié au principe d’alimentation de la fonction publique (Alimentationsprinzip), selon lequel les fonctionnaires reçoivent un salaire correspondant au poste qu’ils occupent dans la fonction publique, ainsi qu’au devoir de loyauté, au principe de l’emploi à vie et au principe selon lequel la relation juridique relevant du droit de la fonction publique (y compris la rémunération) doit être réglementé par le législateur; iii) il n’est pas nécessaire de prévoir une disposition légale expresse au sujet de l’interdiction de grève des fonctionnaires; iv) l’interdiction de grève des fonctionnaires en Allemagne est conforme au principe selon lequel l’interprétation de la loi fondamentale doit être compatible avec celle du droit international, ainsi qu’avec les garanties de la CEDH, puisqu’il n’y a pas d’opposition identifiable entre le droit allemand et l’article 11 de la CEDH; et v) indépendamment de la question de savoir si l’interdiction de grève pour les fonctionnaires représente effectivement un empiètement sur l’article 11(1) de la CEDH, elle serait en tout état de cause justifiée soit par la première, soit par la deuxième phrase de l’article 11(2) étant donné les particularités du système allemand appliqué à la fonction publique de carrière. La commission observe en outre, d’après le texte de la décision, que le Tribunal constitutionnel fédéral a estimé que: i) l’octroi du droit de grève, même pour certains groupes de fonctionnaires seulement, déclencherait une réaction en chaîne en ce qui concerne la structuration de la fonction publique, modifierait fondamentalement le système du droit allemand régissant la fonction publique et interférerait avec le cœur même des principes structurels garantis par l’article 33(5), de la loi fondamentale; ii) la répartition des fonctionnaires en groupes bénéficiant ou non du droit de grève selon leurs différentes fonctions compliquerait la tâche de distinction en lien avec la notion d’autorité publique et créerait une catégorie spéciale de fonctionnaires bénéficiant du droit de grève ou de fonctionnaires soumis à des conventions collectives, qui auraient la possibilité de formuler des revendications sur leurs conditions de travail par le biais, le cas échéant, de mesures en lien avec les conflits du travail, tout en conservant leur statut de fonctionnaires – ce qui soulèverait la question de savoir dans quelle mesure cette catégorie de personnel peut encore être considérée comme ayant le statut juridique de fonctionnaire; et iii) pour compenser la non-possibilité pour les fonctionnaires d’avoir une influence sur leurs conditions de travail par le biais de mesures en lien avec les conflits du travail, l’article 33(5) de la loi fondamentale leur accorde, entre autres, le droit de faire contrôler, dans le cadre du droit public et à titre personnel, le caractère constitutionnel de leur alimentation par un tribunal, ce qui serait presque totalement dénué de sens si les fonctionnaires avaient le droit de grève. Le gouvernement ajoute qu’une procédure contre l’interdiction de grève des fonctionnaires est actuellement en cours devant la Cour européenne des droits de l’homme.

La commission prend note des observations de la BDA à cet égard, en soulignant la décision de 2018 de la Cour constitutionnelle fédérale et en indiquant que, bien que le concept de liberté syndicale englobe également le droit à l’action revendicative (grève et lock-out), la présente convention, de même que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ne régissent ni ne prévoient expressément le droit de grève. Selon la BDA, la manière dont l’action syndicale est organisée dans la pratique est toujours réglementée conformément aux conventions s’y rapportant, mais au niveau national. La commission prend également note des observations de la DGB, qui affirme que les fonctionnaires ne devraient pas subir une exclusion absolue du droit de grève sans qu’il ne soit tenu compte de leurs fonctions et qu’une interdiction de grève fondée sur le statut, telle qu’établie par la Cour constitutionnelle fédérale, représente une entrave à toute concordance pratique entre les articles 9(3) et 33 de la loi fondamentale. La DGB fait valoir qu’un véritable équilibre signifierait que l’interdiction de grève ne peut être maintenue que pour les fonctionnaires qui exercent réellement la souveraineté de l’État, tandis que les autres devraient bénéficier du droit de grève pour préserver et promouvoir leurs conditions d’emploi.

La commission prend bonne note de l’arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale selon lequel, pour les fonctionnaires, indépendamment de leurs fonctions, l’interdiction de grève équivaut à un principe traditionnel indépendant du système de la fonction publique de carrière au sens de l’article 33, paragraphe 5, de la loi fondamentale, qui justifie une dérogation à la liberté syndicale. En outre, la commission tient à préciser que sa tâche n’est pas de juger de la validité de la décision de la Cour du 12 juin 2018 (affaire no 2 BvR 1738/12), qui repose sur des questions de droit national allemand et des précédents. La tâche de la commission est d’examiner le résultat de cette décision sur la reconnaissance et l’exercice du droit fondamental des travailleurs à la liberté syndicale. À cet égard, la commission observe avec regret que le résultat de la décision de la Cour n’est pas conforme à la convention, dans la mesure où il équivaut à une interdiction générale du droit de grève des fonctionnaires fondée sur leur statut, indépendamment de leurs fonctions et responsabilités, et en particulier à une interdiction du droit des fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’État (tels que les enseignants, les postiers et les employés des chemins de fer) de recourir à la grève. Compte tenu de ce qui précède, la commission encourage le gouvernement à continuer d’engager un dialogue national approfondi avec les organisations représentatives de la fonction publique en vue de trouver les moyens possibles de mieux aligner la législation sur la convention. Notant en outre qu’une procédure contre l’interdiction de grève pour les fonctionnaires est actuellement en cours devant la Cour européenne des droits de l’homme, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la décision qui en résultera et sur tout impact que celle-ci pourrait avoir au niveau national.

La commission avait précédemment noté avec intérêt que, s’agissant des observations de 2012 de la DGB dénonçant le manque d’interdiction générale d’utilisation, dans des services non essentiels, de travailleurs temporaires comme briseurs de grève, la législation nationale a été modifiée pour veiller à ce que l’entreprise qui accueille des travailleurs ne soit plus autorisée à recruter comme briseurs de grève des travailleurs envoyés par des agences (conformément à l’article 11(5) de la loi sur la fourniture de main-d’œuvre, en vigueur depuis le 1er avril 2017, l’entreprise qui accueille un travailleur n’a pas le droit d’accepter des travailleurs envoyés par une agence lorsqu’elle est directement impliquée dans un conflit du travail). La commission note avec intérêt l’indication du gouvernement à cet égard, selon laquelle: i) le déploiement de travailleurs intérimaires dans les industries frappées par une action syndicale n’est possible que si l’on a l’assurance qu’ils ne reprendront pas, directement ou indirectement, les emplois des personnes en grève; ii) une plainte constitutionnelle contre cette disposition avait été déposée devant la Cour constitutionnelle fédérale, alléguant qu’il y avait violation de la liberté syndicale de l’employeur dans la mesure où ses moyens de défense (spécifiquement le recours à des travailleurs intérimaires pendant une action syndicale) étaient restreints de manière illégitime, ce qui équivaut à une ingérence indue dans la capacité à exercer une profession; et iii) dans sa décision du 19 juin 2020 (cas no 1 BvR 842/17), la Cour constitutionnelle fédérale a estimé que la réglementation concernée était constitutionnelle et que les droits du requérant n’avaient pas été violés.

Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

La commission prend note des observations reçues le 1er septembre 2015 de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et de la Confédération des associations allemandes d’employeurs (BDA), qui sont de nature générale. Elle prend note des observations reçues le 1er septembre 2017 de la BDA, qui ont été approuvées par l’OIE et qui traitent des questions examinées ci-dessous par la commission. Elle note également la réponse du gouvernement aux observations de 2014 de la Confédération syndicale internationale (CSI) et de 2012 de la Confédération allemande des syndicats (DGB). En particulier, elle note avec intérêt que, s’agissant des observations de 2012 de la DGB dénonçant le manque d’interdiction générale d’utilisation, dans des services non essentiels, de travailleurs temporaires comme briseurs de grève, le gouvernement indique que la législation nationale a été modifiée pour veiller à ce que l’entreprise qui accueille des travailleurs ne soit plus autorisée à recruter comme briseurs de grève des travailleurs envoyés par des agences. Conformément à l’article 11(5) de la loi sur la fourniture de main-d’œuvre, en vigueur depuis le 1er avril 2017, l’entreprise qui accueille un travailleur n’a pas le droit d’accepter des travailleurs envoyés par une agence lorsqu’elle est directement impliquée dans un conflit du travail.

Article 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leurs activités et de formuler leurs programmes. La commission rappelle que, depuis bon nombre d’années, elle demande l’adoption de mesures visant à reconnaître le droit d’avoir recours à la grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité au nom de l’Etat. Dans sa précédente observation, la commission avait noté avec intérêt que, dans une décision rendue le 27 février 2014, le Tribunal administratif fédéral avait statué que, étant donné que l’interdiction constitutionnelle de grève dépend du statut du groupe et s’applique à tous les fonctionnaires (Beamte) quelles que soient leurs tâches et responsabilités, cette interdiction est en opposition avec la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas dans des domaines réellement souverains (hoheitliche Befugnisse), par exemple les enseignants des écoles publiques, et que cette opposition doit être réglée par le législateur fédéral. Il avait également décidé que, dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui exercent une autorité souveraine, l’interdiction n’est pas en opposition avec la CEDH, si bien qu’aucune mesure n’est requise. La commission avait en outre pris note de l’indication du gouvernement à cet égard selon laquelle, pour les fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas une autorité souveraine, le législateur doit parvenir à un équilibre entre les positions juridiques incompatibles de l’article 33(5) de la loi fondamentale et de la CEDH, et entre-temps l’interdiction constitutionnelle de grève pour les fonctionnaires (Beamte) reste en vigueur et, enfin, étant donné que les représentants syndicaux allaient soumettre la question à la Cour constitutionnelle fédérale et que deux cas portant sur le même sujet lui avaient déjà été soumis, les mesures législatives ne devraient pas empêcher le Tribunal constitutionnel fédéral d’apporter des éclaircissements et des solutions à ces problèmes. A la lumière de ce qui précède, la commission avait prié le gouvernement de s’abstenir à l’avenir d’imposer des sanctions disciplinaires à l’encontre des fonctionnaires n’exerçant pas d’autorité au nom de l’Etat qui participent à des grèves pacifiques; et d’entamer un dialogue national global avec les organisations représentatives du service public afin d’étudier les possibilités de placer la législation en conformité avec la convention. La commission avait prié également le gouvernement de fournir des informations sur toute décision prise à ce sujet par le Tribunal constitutionnel fédéral.

La commission note que le gouvernement réitère que: i) aux termes de la Constitution allemande, la fonction publique (öffentlicher Dienst) est liée avec la garantie institutionnelle d’un service public professionnel (Berufsbeamtentum) qui doit être réglementé en tenant compte des principes traditionnels du service civil professionnel (hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtenum); ii) l’un de ces principes est l’interdiction pour les fonctionnaires de participer à une grève, car le «droit de grève» est incompatible avec la relation de service et la loyauté, et il est en opposition avec la décision structurelle selon laquelle les relations régies par la loi sur la fonction publique sont réglementées par la législature; et iii) l’interdiction de grève est compensée par différents droits et principes tels que le principe d’un salaire proportionné aux postes occupés dans la fonction publique; le fait que les droits subjectifs découlant de l’article 33(5) de la loi fondamentale sont considérés comme équivalant à des droits fondamentaux; et des droits de participation des organisations faîtières des syndicats et des associations d’employeurs à la procédure législative, ainsi que d’autres droits de participation des entreprises dans les Länder. En ce qui concerne le jugement de 2014 du Tribunal administratif fédéral, le gouvernement déclare qu’à son avis la jurisprudence de la CEDH n’est pas en mesure de modifier ces circonstances constitutionnelles, car, en dépit d’une approche fonctionnelle des clauses d’exception relatives à la souveraineté, la jurisprudence relative à l’article 11 de la CEDH n’exclut pas la classification des enseignants en tant que «membres de l’administration de l’Etat» au sens de la deuxième phrase de l’article 11(2). Au contraire, le gouvernement considère que l’interdiction de grève pour les enseignants qui ont le statut de fonctionnaire est compatible avec l’article 11(1), étant donné que l’ingérence est justifiée par l’article 11(2), le but légitime étant de garantir le droit à l’éducation. Le gouvernement ajoute que les décisions pertinentes du Tribunal administratif fédéral font actuellement l’objet d’un examen par le Tribunal constitutionnel fédéral.

La commission note que, d’après la BDA: i) le Tribunal administratif fédéral, dans son jugement de 2014, a considéré que, d’une part, l’interdiction de grève générale pour les fonctionnaires s’applique en tant que principe conventionnel en vertu de l’article 33(5) de la loi fondamentale et que, d’autre part, cette interdiction de grève pour les fonctionnaires en poste en dehors du domaine véritablement souverain est incompatible avec la liberté d’association telle que la prévoit l’article 11 de la CEDH; ii) le Tribunal administratif fédéral a confirmé dans sa décision du 26 février 2015 que c’est au législateur fédéral qu’il appartient d’établir un équilibre entre les exigences incompatibles de l’article 33(5) de la loi fondamentale et l’article 11 de la CEDH; et que, tant que cela n’est pas fait, l’interdiction de grève pour les fonctionnaires continue de s’appliquer et constitue une règle disciplinaire; iii) l’interdiction de grève prévue à l’article 33(5) de la loi fondamentale fait exception au droit de liberté d’association garanti par l’article 9(3) de la loi fondamentale; iv) le législateur dispose de différentes options pour adopter une législation conforme, par exemple, dans une approche fonctionnelle, en déterminant les domaines qui sont véritablement souverains dans lesquels une interdiction générale de grève devrait s’appliquer, et les domaines de l’administration publique pour lesquels le pouvoir réglementaire unilatéral de l’employeur devrait être restreint à l’extension de la participation des organisations représentatives dans la fonction publique; et v) cette question sera ultérieurement discutée au niveau national par le gouvernement et les partenaires sociaux. De façon générale, la BDA considère que: i) il n’existe pas de règles juridiques entièrement consacrées à la question de la grève, par conséquent les employeurs allemands sont partisans d’une approche réglementaire globale, qui tiendrait compte de la jurisprudence des années cinquante et soixante, en soulignant que les grèves sont fortement indésirables à la fois socio-politiquement et économiquement et impliquent des conséquences négatives pour l’économie nationale allemande, cela étant plus particulièrement vrai à une époque de mondialisation et de numérisation croissantes; ii) pour établir l’équilibre entre les partenaires sociaux, le législateur doit adopter des règles appropriées pour corriger le plus nettement possible les aberrations créées par la jurisprudence de ces dernières décennies et instaurer un numerus clausus des moyens d’action syndicale (pour l’essentiel les lock-out pour les employeurs et les grèves pour les salariés; tout moyen d’action syndicale impliquant une «flashmob» (mobilisation éclair) doit être illégitime); et iii) la BDA s’oppose au droit de grève pour les fonctionnaires, car ceux-ci ont des devoirs de loyauté envers leur employeur (l’Etat et la collectivité) et parce que la population en général serait fortement mécontente si des fonctionnaires faisaient grève pour une augmentation de salaire alors que leur rémunération est indirectement financée par la communauté par le biais des impôts.

La commission note avec préoccupation que la décision la plus récente du Tribunal administratif fédéral, rendue le 26 février 2015, maintient la mesure disciplinaire imposée à un enseignant ayant le statut de fonctionnaire (Beamte) qui a participé à une grève. Le tribunal administratif fédéral réitère que l’opposition entre l’interdiction générale de grève des fonctionnaires qui ne sont pas en poste dans des domaines véritablement souverains, en vertu de l’article 33(5) de la loi fondamentale, et, par ailleurs, le droit à la liberté d’association prévu par l’article 11 de la CEDH ne peut être régi que par le législateur fédéral et non par les tribunaux. Notant que le Tribunal constitutionnel fédéral rendra bientôt sa décision sur la plainte constitutionnelle déposée suite au jugement du Tribunal administratif fédéral en date du 27 février 2014, la commission prie le gouvernement de communiquer copie de cette décision, dès que celle-ci sera rendue, ainsi que de toute autre décision en instance à rendre par le Tribunal constitutionnel fédéral sur le sujet. Compte tenu de l’opposition confirmée par le Tribunal administratif fédéral entre l’article 33(5) de la loi fondamentale et l’article 11 de la CEDH, et à la lumière du besoin persistant, souligné par la commission depuis de nombreuses années, de placer la législation en pleine conformité avec la convention en ce qui concerne cette même question, la commission prie de nouveau le gouvernement: i) de s’abstenir, en attendant la décision pertinente du Tribunal constitutionnel fédéral, d’imposer des sanctions disciplinaires à des fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité au nom de l’Etat (tels que les enseignants, les employés des postes et les employés des chemins de fer) et qui participent à des grèves pacifiques; et ii) d’initier un dialogue national étendu avec les organisations représentatives dans la fonction publique afin de trouver les moyens qui permettraient d’aligner la législation sur la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

La commission note les observations de 2012 de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), ainsi que celles qu’elle a reçues le 1er septembre 2014 de l’OIE et de la Confédération des associations allemandes d’employeurs (BDA), selon lesquelles la convention est pleinement mise en œuvre dans la pratique. La commission note également les observations reçues le 1er septembre 2014 de la Confédération syndicale internationale (CSI) concernant l’application pratique de la convention, et elle prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

La commission note les observations détaillées fournies en 2012 par la Confédération des allemandes syndicats (DGB) concernant l’interdiction de grève pour les fonctionnaires (Beamte), dans lesquelles la DGB dénonce en particulier le fait que le gouvernement insiste toujours sur la cohérence entre le statut de fonctionnaires (Beamter) et l’exercice de l’autorité publique, alors que: i) le fait d’accorder le statut de fonctionnaire (Beamter) n’est pas fondé sur les devoirs et les responsabilités, mais plutôt sur des considérations budgétaires (par exemple, la pension des fonctionnaires ne doit être financée qu’à la fin de leur carrière et non pas être versée régulièrement par l’employeur pendant la période de service); ii) l’activité purement pédagogique des enseignants ne comprend des éléments relevant de l’autorité publique que dans les fonctions élevées et est également exercée par des employés du service public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) et par des employés du secteur privé dans le cas des écoles privées; et iii) les fonctionnaires (Beamte) qui travaillent dans des entreprises de l’Etat accomplissent les mêmes tâches après la privatisation de l’entreprise. La commission note également que la DGB insiste sur le fait que l’ampleur du problème est toujours considérable, puisqu’il touche 1,65 million de fonctionnaires (Beamte) parmi lesquels 600 000 travaillent en tant qu’enseignants dans les écoles publiques et 130 000 travaillent dans des entreprises d’Etat privées dans les services des chemins de fer et les services postaux. En outre, la commission note que la DGB critique également le recours à des travailleurs temporaires en tant que briseurs de grève dans les services non essentiels, en fournissant des exemples concrets de ce recours et en dénonçant l’absence d’interdiction générale. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires au sujet des observations de la DGB.

Article 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leurs activités, et de formuler leurs programmes. La commission rappelle que, depuis bon nombre d’années, elle demande l’adoption de mesures visant à reconnaître le droit d’avoir recours à la grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité au nom de l’Etat. Dans sa précédente observation, la commission notait avec intérêt que, dans sa décision de 2010, le Tribunal administratif de Düsseldorf a indiqué que, dans la mesure où l’interdiction générale de la grève des fonctionnaires en Allemagne est contraire au droit international, l’imposition de mesures disciplinaires pour avoir participé à une grève est inacceptable lorsque le fonctionnaire concerné (Beamter) – en l’espèce, l’enseignant – ne fait pas partie de l’administration de l’Etat («principe de l’interprétation la plus conforme possible au droit international»). La commission avait prié le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures concrètes prises ou envisagées, à la lumière de la décision suscitée du Tribunal administratif de Düsseldorf, pour veiller à ce que tous les fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat puissent recourir à la grève pour défendre leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels.

La commission prend note du fait que le gouvernement se réfère à une décision du 27 février 2014 du Tribunal administratif fédéral dans les procédures de recours à l’encontre de la décision susmentionnée du Tribunal administratif de Düsseldorf. La commission note avec intérêt que, selon le tribunal: i) si l’interdiction constitutionnelle de grève dépend du statut du groupe et s’applique à tous les fonctionnaires (Beamte) quelles que soient leurs tâches et leurs responsabilités, cette interdiction est en opposition avec la Convention européenne des droits de l’homme dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas dans des domaines réellement souverains, tels que les enseignants dans les écoles publiques, et que ce problème doit être réglé par le législateur fédéral; et ii) dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui exercent une autorité souveraine – par exemple l’armée, la police ou l’application de la loi dans les unités administratives générales, judiciaires, diplomatiques et publiques, qui élaborent, mettent en œuvre et appliquent des actes juridiques –, l’interdiction n’est pas en opposition avec la Convention européenne des droits de l’homme, si bien qu’aucune mesure n’est requise. Le gouvernement ajoute que: i) pour ce qui est des fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas une autorité souveraine (hoheitliche Befugnisse), le législateur peut donc parvenir à un équilibre des postes juridiques incompatibles en ayant recours à l’article 33(5) de la Loi fondamentale et de la Convention européenne des droits de l’homme; ii) entre temps, l’interdiction de grève pour les fonctionnaires (Beamte), telle que prévue par la Constitution, reste en vigueur; et iii) la décision soulève de nombreuses questions d’ordre constitutionnel et, les représentants syndicaux ayant annoncé qu’ils allaient soumettre la question à la Cour constitutionnelle fédérale et que deux cas portant sur le même sujet lui ont déjà été soumis, les mesures législatives ne devraient pas empêcher le Tribunal constitutionnel fédéral d’apporter des éclaircissements et des solutions à ces problèmes.

Rappelant qu’elle souligne depuis de nombreuses années qu’une restriction au droit de grève, ou même une interdiction, ne peut s’appliquer que dans le cas des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, la commission rappelle que, de son point de vue, les enseignants, les travailleurs des services postaux et des chemins de fer ayant le statut de fonctionnaire n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat et devraient donc être autorisés à exercer le droit de grève sous réserve de la possibilité d’établir un service minimum. A la lumière de la décision susmentionnée du Tribunal administratif fédéral et étant donné le nombre toujours important de fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat et qui sont touchés par l’interdiction de grève, la commission prie le gouvernement: i) de s’abstenir à l’avenir d’imposer des sanctions disciplinaires à l’encontre des fonctionnaires qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat qui participent à des grèves pacifiques; et ii) d’entamer un dialogue national global avec les organisations représentatives du service public afin d’étudier les possibilités de rendre la législation conforme à la convention. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur toute décision prise à ce sujet par le Tribunal constitutionnel fédéral.

Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

La commission prend note des commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) datés du 4 août 2011 sur l’application de la convention ainsi que des observations du gouvernement à leur sujet.

Article 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leurs activités. La commission rappelle qu’elle prie le gouvernement depuis de nombreuses années d’adopter des mesures pour reconnaître le droit des fonctionnaires (Beamte, incluant notamment les travailleurs des services postaux, des chemins de fer et les enseignants), qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, de recourir à la grève.

La commission note, d’après les observations de la CSI, que le tribunal administratif de Düsseldorf a rendu une décision en date du 15 décembre 2010 rejetant la sanction disciplinaire imposée à l’encontre d’un enseignant ayant le statut de fonctionnaire (Beamte) pour avoir participé à une grève. A cet égard, la commission note avec intérêt que, dans sa décision, le tribunal administratif de Düsseldorf a indiqué que, dans la mesure où l’interdiction générale de la grève des fonctionnaires en Allemagne est probablement contraire au droit international (en particulier à la Convention européenne des droits de l’homme), l’imposition de mesures disciplinaires pour avoir participé à une grève est inacceptable lorsque le fonctionnaire concerné – en l’espèce, l’enseignant – ne fait pas partie de l’administration de l’Etat (Völkerrechtsfreundliche Auslegung; principe de l’interprétation la plus conforme possible au droit international). La commission note également que le gouvernement indique dans son rapport que cette décision ne concerne qu’un cas individuel et ne plaide pas en faveur du droit de grève pour les fonctionnaires publics en général. Le gouvernement souligne aussi qu’il soutient l’interdiction de la grève pour tous les fonctionnaires (Beamte), laquelle représente un principe traditionnel de la fonction publique conformément à l’article 33(5) de la loi fondamentale et découle du devoir d’allégeance des fonctionnaires et de l’obligation qui leur incombe de remplir leurs fonctions de manière permanente (c’est-à-dire sans interruption) consacrée par l’article 33(4). Selon le rapport du gouvernement, le droit de grève dans le service public dépend du statut du groupe concerné. C’est ainsi que les employés du service public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) bénéficient pleinement du droit de grève, alors que les fonctionnaires n’ont pas le droit de recourir à la grève en vertu de la Constitution. La commission note par ailleurs, d’après l’indication du gouvernement, que, puisque la loi fondamentale ne détermine pas les tâches qui sont confiées aux fonctionnaires (Beamte), le gouvernement a une certaine marge de manœuvre constitutionnelle en matière de délégation des tâches et préfère faire appel aux fonctionnaires dans les domaines où l’Etat interfère dans les droits individuels dans l’intérêt public.

La commission rappelle à nouveau qu’elle a toujours considéré que le droit de grève est l’un des moyens fondamentaux dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et protéger leurs intérêts économiques et sociaux. Tout en acceptant que le droit de grève puisse être restreint ou même interdit dans le service public, la commission a clairement établi qu’une telle restriction ne peut être appliquée que dans le cas des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. De l’avis de la commission, les enseignants, les travailleurs des services postaux et des chemins de fer ayant le statut de fonctionnaires (Beamte) n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat et devraient donc être autorisés, sous réserve de la possibilité d’établir un service minimum, à exercer le droit de grève qui, comme le constate la commission, est accordé aux enseignants et aux travailleurs des services postaux et des chemins de fer du secteur privé ainsi qu’aux enseignants ayant le statut d’employés du secteur public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes). La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures concrètes prises ou envisagées, à la lumière de la décision suscitée du tribunal administratif de Düsseldorf, pour veiller à ce que tous les fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat puissent recourir à la grève pour défendre leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels.

Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) en date du 26 août 2009 relatives à l’application de la convention.

Article 3 de la convention. La commission rappelle qu’elle demande depuis un certain nombre d’années l’adoption de mesures tendant à la reconnaissance du droit des fonctionnaires («Beamte», au sens où ce terme inclut les travailleurs des services postaux, les employés des chemins de fer et les enseignants, entre autres catégories) qui n’exercent pas une autorité au nom de l’Etat de recourir à la grève. A cet égard, dans plusieurs de ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note de divers signes d’une évolution novatrice axée sur l’élaboration, en collaboration avec les syndicats concernés afin d’obtenir un large soutien pour la transformation radicale des conditions d’emploi ainsi envisagées, d’un projet de loi visant à moderniser globalement la loi régissant les fonctionnaires. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport qu’aucun changement n’est intervenu depuis le rapport précédent.

La commission rappelle une fois de plus qu’elle a toujours considéré que le droit de grève est l’un des moyens fondamentaux dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et protéger leurs intérêts économiques et sociaux. Tout en acceptant que le droit de grève soit restreint ou même interdit dans la fonction publique, la commission a clairement établi qu’une telle restriction ne peut être appliquée que dans le cas des fonctionnaires publics exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. De l’avis de la commission, les employés des services postaux, les employés des chemins de fer et les enseignants notamment ne font pas partie de cette catégorie et devraient donc bénéficier du droit de grève, même si le maintien d’un service minimum peut être prévu en cas de grève dans ces secteurs.

Compte tenu de ce qui précède, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les fonctionnaires publics qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat puissent recourir à la grève pour défendre leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures concrètes adoptées à ce propos.

Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

La commission prend note du rapport du gouvernement et de sa réponse aux commentaires de 2006 formulés par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), désormais Confédération syndicale internationale (CSI). La commission prend note par ailleurs des commentaires soumis par la Confédération syndicale internationale (CSI) le 28 août 2007 concernant des questions déjà soulevées par la commission.

La commission rappelle qu’elle réclame depuis plusieurs années l’adoption de mesures reconnaissant le droit de grève des fonctionnaires (Beamte, notamment les employés des services postaux, les employés des chemins de fer et les enseignants) qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat. La commission avait noté à ce propos dans ses commentaires antérieurs que la situation ayant beaucoup évolué, la rédaction d’un projet de loi visant à moderniser la loi régissant les fonctionnaires a été entamée en collaboration avec les syndicats concernés afin d’obtenir un large soutien pour la transformation radicale des conditions d’emploi envisagée dans ce projet.

La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que: 1) le projet de loi concernant les fonctionnaires publics a été abandonné à la suite du changement de gouvernement; 2) la convention n^o 87, du fait même de son origine, n’a aucun rapport avec l’interdiction de la grève par les fonctionnaires publics; en effet, la grève dans la fonction publique est soumise à une interdiction générale prévue dans la loi constitutionnelle; 3) le statut légal des fonctionnaires publics doit, conformément à la loi constitutionnelle, être le même pour tous et il ne peut y avoir aucune distinction en matière d’interdiction de la grève selon la fonction occupée par les différentes catégories de fonctionnaires, et aucune différence par rapport à l’étendue de leurs obligations; 4) les fonctionnaires publics n’ont pas un droit particulier par rapport à une tâche spécifique qu’ils devraient assumer en permanence comme étant la leur; il appartient à leurs supérieurs de décider de leur affectation et de les transférer, si besoin en est, à l’intérieur d’un département donné; 5) la mobilité requise par l’administration publique pourrait être affectée de manière significative si le statut légal des fonctionnaires publics différait selon leurs fonctions particulières; 6) le fait d’accorder à certains fonctionnaires publics le droit de grève, sur la base de leurs fonctions particulières, n’est donc pas conforme aux principes fondamentaux de la fonction publique allemande et serait préjudiciable à l’accomplissement effectif et responsable des obligations de l’administration dans l’intérêt général.

La commission rappelle qu’elle a toujours considéré que le droit de grève est l’un des moyens fondamentaux dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et protéger leurs intérêts économiques et sociaux. Tout en acceptant que le droit de grève soit restreint ou même interdit dans la fonction publique, la commission a clairement établi qu’une telle restriction ne peut être appliquée que dans le cas des fonctionnaires publics exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. De l’avis de la commission, les employés des services postaux, les employés des chemins de fer et les enseignants notamment ne font pas partie de cette catégorie et devraient donc bénéficier du droit de grève, même si le maintien d’un service minimum peut être prévu en cas de grève dans ces secteurs.

Compte tenu de ce qui précède, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les fonctionnaires publics qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat puissent recourir à la grève pour défendre leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures concrètes adoptées à ce propos.

Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

La commission prend note des commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) du 10 août 2006, qui se réfèrent essentiellement à des questions d’ordre législatif et à des questions touchant à l’application pratique de la convention déjà en examen. La commission prend note de la récente communication du gouvernement répondant aux commentaires de la CISL.

La commission examinera les commentaires de la CISL et la réponse du gouvernement à sa prochaine session et demande au gouvernement de communiquer, en vue de cette prochaine session (novembre-décembre 2007), dans le cadre du cycle ordinaire de rapports, ses observations sur l’ensemble des questions d’ordre législatif et des questions touchant à l’application de la convention soulevées dans son observation de 2005 (76^e session).

Observation (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

La commission prend note des informations fournies dans le rapport du gouvernement.

Articles 3 et 10 de la convention. Droit pour les organisations de fonctionnaires de définir leurs programmes d’action pour la défense des intérêts professionnels de leurs membres, y compris en recourant à l’action collective et à la grève. La commission réclame depuis plusieurs années l’adoption de mesures reconnaissant le droit de grève des fonctionnaires («Beamte», notamment les employés des services postaux, les employés des chemins de fer et les enseignants) qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat. La commission prend note des commentaires formulés à ce sujet par la CISL dans une communication du 19 juillet 2004, selon lesquels le déni du droit de grève reste la principale restriction aux droits des fonctionnaires, et notamment des enseignants, des employés des chemins de fer et des employés des services postaux.

Dans son dernier rapport, le gouvernement indique que les conditions d’emploi des fonctionnaires sont définies dans la législation nationale et qu’il n’y a pas de négociations collectives en tant que telles avec les syndicats mais que ceux-ci participent à des audiences consultatives, conformément à une disposition de la loi sur la fonction publique. En outre, la situation a beaucoup évolué l’année dernière puisque la rédaction d’un projet de loi visant à moderniser la loi régissant les fonctionnaires a été entamée en collaboration avec les syndicats concernés afin d’obtenir un large soutien pour la transformation radicale des conditions d’emploi envisagée dans ce projet. Dans ce contexte, même le document sur les grands enjeux, qui constituera le fondement de la nouvelle loi, a été élaboré en collaboration avec les dirigeants des principaux syndicats. Il a ainsi été possible de construire un cadre théorique créant les conditions d’une approche qui soit davantage axée sur le rendement dans la fonction publique. Grâce à un dialogue constructif avec les syndicats, le gouvernement a pu harmoniser les attentes et les vues des deux parties, ce qui est important compte tenu de l’envergure de la réforme proposée qui concerne environ 1,7 million de fonctionnaires de l’Etat fédéral, des Länder et des administrations locales.

Notant qu’une vaste réforme de la fonction publique est en cours, la commission espère que le gouvernement tiendra dûment compte des commentaires qu’elle formule de longue date concernant la nécessité de garantir aux fonctionnaires («Beamte», notamment les employés des services postaux, les employés des chemins de fer et les enseignants) qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat la possibilité de recourir à la grève pour défendre leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toute mesure prise à ce sujet et de lui faire parvenir copie des textes législatifs correspondants.

Observation (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

La commission prend note des commentaires formulés par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) au sujet de l’absence de droit de grève dans la fonction publique. La commission rappelle qu’elle examine cette question depuis de nombreuses années et qu’elle l’a déjà abordée dans ses précédents commentaires (voir observation 2003, 74^e session). La commission note aussi que plusieurs autres commentaires, formulés par la CISL (absence de droits de négociation collective des enseignants du service public), concernaient la convention n^o 98 et avaient déjàété soulevés par la commission dans ses précédents commentaires concernant cette convention. La commission prie le gouvernement de transmettre, dans ses prochains rapports sur les conventions n^os 87 et 98 dus en 2005 dans le cadre du cycle régulier des rapports, ses observations concernant les commentaires formulés par la CISL et les commentaires en suspens de la commission.

Observation (CEACR) - adoptée 2003, publiée 92ème session CIT (2004)

La commission prend note des informations fournies dans le rapport du gouvernement.

Articles 3 et 10 de la convention. Droits pour les organisations de fonctionnaires de définir leurs programmes d’action pour la défense des intérêts professionnels de leurs membres, y compris en recourant à l’action collective et à la grève. La commission demande depuis de nombreuses années l’adoption de mesures destinées à reconnaître le droit des fonctionnaires («Beamte» notamment les employés des services postaux, les employés des chemins de fer et les enseignants) qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, de recourir à la grève.

La commission note, d’après le rapport du gouvernement, que tous les emplois occupés actuellement par des fonctionnaires publics ne continueront pas nécessairement à l’avenir àêtre occupés par des employés ayant le statut de fonctionnaire public. La commission note en particulier, d’après le rapport du gouvernement, que chaque responsable devra décider, conformément aux dispositions de la Constitution (qui limitent le service public à«l’exécution des fonctions d’autorité au nom de l’Etat») quelles sont les fonctions publiques qui seront accomplies par des fonctionnaires. La commission prend note aussi des informations statistiques fournies dans le rapport du gouvernement selon lesquelles, en 2001, 72 pour cent des enseignants, 23 pour cent du personnel enseignant dans les institutions d’enseignement supérieur et 35 pour cent des personnes employées dans les services publics étaient des fonctionnaires de carrière. La commission note, par ailleurs, que le nombre de fonctionnaires dans les sociétés privatisées, Deutsche Bahn et Deutsche Post, continue à diminuer et est déjà descendu respectivement d’environ 60 900 à 58 000 et de 175 000 à 170 000, au cours de la période du 31 décembre 2001 au 31 décembre 2002.

Tout en rappelant que les organisations d’enseignants, d’employés des chemins de fer et d’employés des services postaux, entre autres, devraient avoir le droit d’organiser leurs programmes et activités, y compris de recourir à la grève, à l’abri de toute ingérence de la part des pouvoirs publics, la commission prie le gouvernement de la tenir informée de toutes mesures envisagées pour garantir que ces travailleurs ne soient pas sanctionnés en raison de l’exercice d’activités syndicales légitimes, y compris du recours à la grève, s’ils le désirent, pour la défense de leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels. La commission demande aussi au gouvernement de la tenir informée de l’évolution des tendances statistiques concernant le nombre de postes qui changeront de statut, notamment dans les domaines des services postaux, des chemins de fer et de l’éducation.

Observation (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

La commission prend note des informations fournies dans le rapport du gouvernement, des commentaires formulés par la Confédération allemande des syndicats (DGB) et par l’Association allemande des employeurs (BDA), et enfin de la réponse détaillée du gouvernement à cet égard.

Articles 3 et 10 de la convention. Droit pour les organisations de fonctionnaires de définir leurs programmes d’action pour la défense des intérêts professionnels de leurs membres, y compris en recourant à l’action collective et à la grève. La commission se réfère depuis de nombreuses années à l’importance de prendre les mesures nécessaires de manière à ne pas sanctionner les fonctionnaires («Beamte» notamment les employés des services postaux, les employés des chemins de fer et les enseignants) qui n’exercent pas une autorité au nom de l’Etat, pour avoir participéà une action collective comportant le recours à la grève. La commission note d’après le rapport du gouvernement qu’aucun changement n’a été apportéà la législation qui continue àévaluer les droits et obligations des fonctionnaires («Beamte») sur la base de leur statut plutôt que de leurs fonctions, et que l’application de sanctions à l’encontre des fonctionnaires qui ont enfreint une interdiction permanente de recours à la grève ne peut être exclue à l’avenir, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel fédéral de 2002 déclarant que la loi relative aux sanctions disciplinaires est applicable aux fonctionnaires occupés dans la Société publique des télécommunications. Concernant ce dernier point, la commission voudrait observer qu’elle a toujours estimé que les télécommunications peuvent être considérées comme un service essentiel au sens strict du terme et que le droit des travailleurs engagés dans ce secteur de recourir à une action collective peut être restreint, tout comme pour les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat.

D’un autre côté, la commission rappelle que ses précédents commentaires avaient porté sur les restrictions en matière de grève des fonctionnaires, notamment des employés des services postaux, des employés des chemins de fer, des enseignants, etc. La commission considère que de telles restrictions au droit des fonctionnaires publics de recourir à la grève dépassent les exceptions autorisées dans les services essentiels et pour les fonctionnaires publics exerçant une autorité au nom de l’Etat. Afin d’avoir une meilleure compréhension de l’impact des restrictions du droit de grève pour les «Beamte», la commission demande au gouvernement de fournir des informations supplémentaires dans son prochain rapport sur le nombre de fonctionnaires considérés comme «Beamte» et le type des activités qu’ils exercent. Elle lui demande également de communiquer toute information disponible sur l’évolution due à la privatisation du nombre de travailleurs et sur les secteurs d’activité couverts dans le cadre des «Beamte».

Soulignant que les organisations d’enseignants, d’employés des chemins de fer et d’employés des services postaux, entre autres, devraient avoir le droit d’organiser leurs programmes et activités, y compris de recourir à la grève, à l’abri de toute ingérence de la part des pouvoirs publics, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures envisagées en vue d’appliquer pleinement les articles 3 et 10 de la convention en assurant que les fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité au nom de l’Etat et qui ne peuvent être considérés comme fournissant un service essentiel au sens strict du terme ne seront pas sanctionnés pour exercice d’activités syndicales légitimes, et notamment pour le recours à la grève, s’ils le désirent, en vue de la défense de leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels. La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour trouver, dans un très proche avenir, des solutions constructives à ce problème qui dure depuis très longtemps.

Observation (CEACR) - adoptée 2000, publiée 89ème session CIT (2001)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport.

Articles 3 et 10 de la convention. Droit pour les organisations de fonctionnaires de définir leurs programmes d’action pour la défense des intérêts professionnels de leurs membres, y compris en recourant à l’action collective et à la grève. En ce qui concerne l’absence de droit de grève pour les fonctionnaires (Beamte), à propos de laquelle elle a déjà formulé des commentaires, la commission note que le gouvernement déclare à nouveau dans son rapport que les fonctionnaires, quelles que soient leurs fonctions, n’ont pas le droit de grève. Le gouvernement fait valoir que l’interdiction de faire grève pour les fonctionnaires (Beamte) ne doit pas être appréciée en la rapprochant de la question de savoir si les intéressés sont également investis de tâches souveraines. Le statut du fonctionnaire (Beamte) constitue le seul et unique critère d’évaluation des droits et obligations de ce serviteur de l’Etat. En conséquence, compte tenu de la tendance à la privatisation des fonctions publiques, on peut envisager qu’à l’avenir de telles fonctions seront dévolues à des agents ou employés n’ayant pas le statut de fonctionnaire. Il en résultera que ces fonctions seront accomplies par des agents ou employés ayant le droit de faire grève. La tendance croissante à déléguer des fonctions ne rentrant pas dans les attributions souveraines de l’Etat à des employés des services publics pourrait aussi entraîner une réduction de la proportion de fonctionnaires. Le gouvernement conclut néanmoins que ce phénomène n’a pas d’incidence sur le statut juridique des fonctionnaires actuellement en exercice, du fait que ceux-ci ont accédéà ce statut de leur propre gré et, conformément à la législation sur la fonction publique, ne sauraient être contraints d’y renoncer.

Tout en prenant note des explications du gouvernement, la commission rappelle cependant que, dès 1959, elle a exprimé l’avis que l’interdiction de la grève aux fonctionnaires autres que les fonctionnaires publics exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat risque de constituer une limitation importante des possibilités d’action des organisations syndicales et que cette interdiction risque d’aller à l’encontre de l’article 8, paragraphe 2, de la convention nº 87 (voir le paragraphe 147 de l’étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective). Elle insiste donc sur l’importance de prendre les mesures nécessaires afin de prémunir contre d’éventuelles sanctions les fonctionnaires publics (Beamte) n’exerçant pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (employés des services postaux, employés des chemins de fer, enseignants ou autres) qui participent à une action collective et, à ce titre, recourent éventuellement à la grève. La commission prie le gouvernement de faire connaître dans son prochain rapport toutes mesures prises à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport.

En ce qui concerne l'absence de droit de grève dans la fonction publique, à propos de laquelle elle a déjà formulé des commentaires, la commission note que le gouvernement indique à nouveau dans son rapport que les fonctionnaires, quelles que soient leurs fonctions, n'ont pas le droit de faire grève. A l'appui de cette position, le gouvernement invoque les dispositions de la Constitution ainsi que le fait qu'un fonctionnaire ne peut prétendre à être affecté à une fonction particulière ni à être maintenu dans les fonctions qui lui ont été assignées puisqu'il s'agit là d'un pouvoir discrétionnaire de ses supérieurs. Le gouvernement souligne l'importance de la garantie de la mobilité des fonctionnaires et indique que la mobilité requise de leur part serait gravement compromise si leur statut juridique variait au gré de leurs fonctions individuelles et si le droit de grève leur était reconnu en fonction de leurs attributions. Il indique que la loi de 1997 portant réforme des services publics introduit certaines améliorations concernant la mobilité des fonctionnaires ayant pour but d'assurer une utilisation optimale des ressources humaines.

Par ailleurs, la commission prend note des explications du gouvernement concernant les sanctions encourues par certaines catégories de fonctionnaires pour violation de l'interdiction de faire grève. Le gouvernement déclare que, même si un consensus se dégageait au niveau politique, ce qui n'est pas le cas, sur une question aussi déterminante que la limitation de l'interdiction de la grève pour les fonctionnaires exerçant des fonctions d'autorité au nom de l'Etat, il n'en faudrait pas moins une longue période de transition, compte tenu du fait que les fonctionnaires concernés ne consentiraient pas à être démis de leur statut de fonctionnaires en devenant salariés. Il répète également qu'à son avis on peut déduire des discussions ayant conduit à l'adoption de la convention qu'une interdiction de la grève pour les fonctionnaires n'est pas contraire à cet instrument.

La commission rappelle qu'elle a toujours considéré que le droit de grève constitue, pour les travailleurs et leurs organisations, l'un des moyens essentiels de promouvoir et protéger leurs intérêts économiques et sociaux. Tout en concevant que le droit de grève puisse être restreint ou même interdit dans la fonction publique, la commission a clairement établi qu'une telle limitation ne peut s'appliquer que dans le cas de fonctionnaires exerçant des fonctions d'autorité au nom de l'Etat. Tout en prenant note des considérations juridiques et politiques spécifiques qui ont abouti à une restriction étendue du droit de grève dans la fonction publique en Allemagne, la commission doit néanmoins s'efforcer de préserver l'uniformité des critères de détermination de la compatibilité d'une législation avec les dispositions de la convention.

En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées afin que les fonctionnaires n'exerçant pas de fonctions d'autorité au nom de l'Etat ne se voient pas dénier le droit à travers leurs organisations d'organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d'action pour la défense de leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels par des moyens incluant la grève, conformément aux articles 3 et 10 de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 1996, publiée 85ème session CIT (1997)

La commission a pris note des informations contenues dans le rapport du gouvernement.

En ce qui concerne le déni du droit de grève dans la fonction publique, le gouvernement admet dans sont rapport que le droit de grève n'est pas reconnu aux fonctionnaires quelles que soient les fonctions qu'ils exercent et qui justifieraient un traitement différent. Pour ce qui est des fonctionnaires exerçant des fonctions d'autorité au nom de l'Etat, le gouvernement précise que ces fonctions font de par leur nature partie de celles dévolues aux fonctionnaires. Elles ne sont pas limitées au sens strict du terme et englobent un nombre important de services administratifs généraux. Le gouvernement réitère néanmoins les informations qu'il avait communiquées précédemment selon lesquelles il a adopté une politique de réduction des services publics pour les limiter aux activités essentielles et qu'il favorise dès lors la privatisation des autres. Sur le millier d'entreprises qui comptaient en 1982 une participation publique, le nombre a été aujourd'hui réduit à 400. En ce qui concerne plus spécifiquement les fonctionnaires des chemins de fer et de services postaux, soumis aux mesures de privatisation, le gouvernement rappelle qu'ils peuvent continuer à se prévaloir de leur statut de fonctionnaire. Dans ce cas, le droit de grève leur est dénié; cependant, s'ils le souhaitent, ils peuvent conclure un contrat d'emploi directement avec la société privatisée. Selon le gouvernement, cette question deviendra sous peu académique puisqu'il n'y aura plus de fonctionnaires engagés dans les entreprises privatisées.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement.

La commission rappelle cependant que, dès 1959, elle a exprimé l'avis que l'interdiction de la grève aux fonctionnaires autres que les fonctionnaires publics agissant comme organe de la puissance publique risque de constituer une limitation importante des possibilités d'action des organisations syndicales, cette interdiction risquant d'aller à l'encontre de l'article 8, paragraphe 2, de la convention (voir le rappel de cette position dans l'étude d'ensemble de la Commission d'experts sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 147). La commission insiste sur l'importance de prendre les mesures nécessaires afin de ne pas sanctionner les fonctionnaires qui n'exercent pas de fonction d'autorité au nom de l'Etat, qu'il s'agisse notamment de cheminots, de postiers, d'enseignants ou autres, et leurs organisations, pour avoir exercé le droit de grève. La commission prie le gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport toute mesure prise à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

La commission a pris note des informations contenues dans le rapport du gouvernement ainsi que des observations formulées en date du 8 février 1994 par la Confédération des syndicats allemands (DGB). Elle a également pris note des déclarations du représentant gouvernemental lors de la Commission de la Conférence de juin 1994 et de la discussion qui a suivi.

1. Accès dans les lieux de travail de délégués syndicaux étrangers à une entreprise

Tout en faisant référence à ses commentaires et rapports antérieurs, le gouvernement assure qu'il se conforme intégralement aux exigences de la convention à cet égard. S'agissant de garantir que les délégués syndicaux, même extérieurs à une entreprise, puissent avoir accès aux lieux de travail s'ils l'estiment nécessaire, le gouvernement explique de manière détaillée que la Cour fédérale du travail, dans une décision rendue le 25 mars 1992, a admis qu'un syndicat est représenté dans une entreprise si au moins un travailleur de cette entreprise y est affilié et qu'une simple déclaration notariée, taisant le nom du travailleur affilié au syndicat, est suffisante pour établir que le syndicat est représenté dans l'entreprise.

Pour la DGB, la question du droit d'accès des représentants syndicaux étrangers à l'entreprise n'est pas résolue, ce droit étant souvent contesté dans la pratique, notamment dans le service des postes (POSTDIENST). A cet égard, le gouvernement a déjà indiqué que 92 pour cent des travailleurs des postes étaient affiliés aux trois syndicats qui sont déjà représentés dans ce service.

La commission a pris connaissance avec intérêt du contenu de la décision de la Cour fédérale du 25 mars 1992 et observe qu'il en résulte qu'un syndicat est représenté dans une entreprise, sans restriction aucune, dès lors qu'un seul de ses travailleurs y est affilié, l'anonymat dudit travailleur étant préservé. La commission estime, à la lumière des informations disponibles, et notamment de la récente décision de la Cour fédérale du travail, que les dispositions de la convention ne semblent plus mises en cause et exprime l'espoir que des mesures seront prises pour garantir que la pratique soit en conformité avec les exigences de la convention.

2. Réquisition de fonctionnaires des services des postes (Beamte) pour remplacer des employés ou des ouvriers de l'Etat (Angestelte) grévistes dans les services postaux

La commission note avec satisfaction que le gouvernement indique dans son rapport avoir tiré les conclusions de la décision no 88.103 de la Cour fédérale constitutionnelle rendue le 2 mars 1993 et que tant qu'il n'existera pas de loi pour justifier son intervention aucun employé fédéral ne sera réquisitionné dans le futur pour remplacer des travailleurs participant à une grève légale. La commission note également les assurances du gouvernement selon lesquelles les autres employeurs, notamment les Etats (Länder) et les municipalités tiendront aussi compte de cette décision.

3. Déni du droit de grève dans la fonction publique

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement selon lesquelles la question de la restriction du droit de grève des fonctionnaires des chemins de fer et des services postaux risque de devenir académique puisque des mesures de privatisation sont envisagées. Cependant, les salariés affectés pourront continuer de se prévaloir de leur statut de fonctionnaires dans les entreprises ainsi privatisées. Dans ce contexte, la question de la réduction du nombre des fonctionnaires aux seuls agents exerçant des fonctions d'autorité au nom de l'Etat se pose.

La commission indique que si elle a toujours admis que le droit de grève puisse être limité, voire interdit, dans la fonction publique, une telle interdiction perdrait tout son sens si la législation retenait une définition trop extensive de la fonction publique. La commission ne saurait faire abstraction des particularismes et des traditions juridique et sociale de chaque pays, mais elle doit cependant s'efforcer de dégager des critères relativement uniformes permettant d'examiner la compatibilité d'une législation avec les dispositions de la convention. Dans ces conditions, le déni du droit de grève ne devrait pas être imposé aux fonctionnaires qui n'exercent pas de fonction d'autorité au nom de l'Etat (voir Etude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158).

La commission demande par conséquence au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour ne pas dénier aux fonctionnaires qui n'exercent pas de fonction d'autorité au nom de l'Etat, et à leurs organisations, le droit d'organiser leurs activités et de formuler leur programme d'action pour la défense de leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels, y compris par le recours à la grève, s'ils le souhaitent, conformément aux principes contenus dans les articles 3 et 10 de la convention. La commission prie le gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport toute mesure prise à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 1994, publiée 81ème session CIT (1994)

La commission a pris note des informations contenues dans le rapport du gouvernement en réponse aux commentaires formulés en date du 25 février 1993 par la Confédération des syndicats allemands (DGB). Elle a également pris connaissance des conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1692 (291e rapport du comité, paragr. 191 à 227, approuvé par le Conseil d'administration à sa 258e session, novembre 1993).

1. Déni du droit d'accès dans les lieux de travail aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise. La commission rappelle que la DGB estime que, puisqu'en Allemagne il n'existe pas de syndicats d'entreprise, les intérêts des travailleurs doivent pouvoir être représentés dans les entreprises par des délégués syndicaux étrangers à celles-ci. Le gouvernement, dans ses rapports antérieurs, avait estimé qu'il n'était pas nécessaire de prendre des mesures législatives pour que les délégués syndicaux étrangers à l'entreprise puissent avoir accès à celle-ci étant donné que, selon lui, la question ne constituait pas un point litigieux entre les employeurs et les travailleurs.

Dans ses commentaires de février 1993, la DGB indique que les dispositions de l'article 2, paragraphe 2, de la loi de 1972 sur l'organisation des entreprises, qui prévoient le droit d'accès dans les lieux de travail aux représentants des syndicats représentés dans l'entreprise, sont trop vagues. Elle ajoute que le texte en question ne traite pas du droit d'accès des délégués syndicaux étrangers à l'entreprise dans les établissements dépendant de l'Eglise et d'autres établissements similaires et rappelle que la décision de 1981 de la Cour fédérale constitutionnelle n'accorde pas de droit d'accès aux représentants syndicaux étrangers à l'entreprise. Elle est d'avis que cette situation est contraire à l'article 3 de la convention qui garantit aux travailleurs le droit d'élire librement leurs représentants. Elle explique qu'une grande partie des activités de représentation des intérêts des travailleurs ne peuvent être exercées que par des représentants syndicaux étrangers à l'entreprise, étant donné qu'il serait impossible à un seul membre d'un syndicat travaillant dans l'entreprise d'exercer l'ensemble de ces activités, et elle estime que la question nécessite l'adoption d'une réglementation législative.

La commission note que le gouvernement souligne dans son rapport, pour ce qui est de l'article 2, paragraphe 2, de la loi de 1972 sur l'organisation des entreprises, que la Cour fédérale du travail a précisé, dans une décision du 25 mars 1992, qu'un syndicat est représenté dans une entreprise lorsqu'au moins un travailleur de l'entreprise y est affilié, la preuve de cette affiliation devant être apportée par le syndicat en question. Selon le gouvernement, la question n'a pas encore donné lieu à des différends. Il indique qu'en ce qui concerne, par exemple, les institutions faisant partie des services postaux et des communications, l'article 2 (2) de la loi sur les représentants des personnels fédéraux, qui confère le droit d'accès uniquement aux délégués des syndicats représentés dans ces institutions, est de peu d'importance dans la pratique puisque 92 pour cent des travailleurs concernés sont affiliés aux trois syndicats qui y sont représentés. Il n'est donc pas nécessaire que les délégués syndicaux étrangers à ces institutions aient un droit d'accès dans les lieux de travail.

La commission rappelle à nouveau qu'elle a indiqué à plusieurs reprises que le déni du droit d'accès aux lieux de travail aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise, lorsque ceux-ci l'estiment nécessaire, limite le droit des organisations de travailleurs et d'employeurs d'organiser librement leur gestion et leur activité, et que les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit. Tout en reconnaissant que le droit d'accès ne devrait pas affecter indûment les activités de l'entreprise concernée, la commission demande à nouveau au gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport les mesures prises pour garantir que les délégués syndicaux, même extérieurs à une entreprise, puissent avoir accès aux lieux de travail s'ils l'estiment nécessaire.

2. Réquisition de fonctionnaires des services des postes (Beamte) pour remplacer des employés ou des ouvriers de l'Etat (Angestellte) grévistes dans les services postaux. Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission prend note avec intérêt de l'arrêt de la Cour fédérale constitutionnelle du 5 avril 1993 selon lequel l'affectation de fonctionnaires (Beamte) à des services dans lesquels se déroule une grève des employés et des ouvriers de l'Etat (Angestellte) n'est pas compatible avec la Constitution de l'Allemagne, à moins que cette affectation ne soit régie de manière expresse par la loi. Elle exprime le ferme espoir que, conformément à cette décision, le gouvernement n'aura plus recours à la réquisition de fonctionnaires pour briser une grève.

3. Interdiction du droit de grève dans la fonction publique. La commission note que la DGB fait observer que l'on ne saurait invoquer les caractéristiques des fonctions et la nature de la relation de loyauté par laquelle sont liés les fonctionnaires pour diminuer les droits des parties à la négociation collective prévus à l'article 9 (3) de la Constitution. La DGB estime en conséquence que les fonctionnaires devraient avoir le droit de recourir à la grève, à l'exception de ceux agissant en tant qu'organes de la puissance publique, et qu'il n'est pas possible, en vertu de l'article 33 (5) de la Constitution, d'exclure la totalité des fonctionnaires du droit de grève.

La commission observe avec regret que le gouvernement réitère une fois de plus que l'interdiction de recourir à la grève pour l'ensemble des fonctionnaires, quelles que soient les fonctions qu'ils exercent, ne porte pas atteinte à la convention qui, selon lui, ne s'applique qu'aux travailleurs qui sont liés par un contrat de droit privé. Il ajoute que les fonctionnaires n'ont pas le droit de recourir à la grève en raison de la nature de leur relation de confidentialité et de loyauté régie par le droit public. Cette situation est justifiée en particulier par le fait qu'en vertu de l'article 33 (5) de la Constitution le législateur doit, lors de la détermination des conditions d'emploi, tenir compte des principes et règles de structure de la fonction publique, ainsi que des principes d'assistance à la population et du maintien des services publics. Conformément à l'opinion et à la jurisprudence des tribunaux, le concept des pouvoirs souverains contenus à l'article 33 (4) de la Constitution ne se limite pas aux autorités qui ont un rôle traditionnel d'intervention (police, fisc, système pénal, etc.) mais couvre également des domaines plus étendus dans un Etat moderne qui assume un rôle social et industriel.

La commission se voit obligée de rappeler à nouveau que le principe selon lequel le droit de grève peut être limité, voire interdit, dans la fonction publique ou dans les services essentiels perdrait tout son sens si la législation retenait une définition trop extensive de la fonction publique ou des services essentiels. L'interdiction de la grève devrait dont être limitée aux fonctionnaires qui exercent une autorité au nom de l'Etat ou aux services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne (voir Etude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158 et 159).

Elle demande par conséquent au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir aux fonctionnaires qui n'exercent pas d'autorité au nom de l'Etat et à leurs organisations, le droit d'organiser leurs activités et de formuler leur programme d'action pour la défense de leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels, y compris par le recours à la grève, sans entrave de la part des pouvoirs publics, conformément aux principes contenus dans les articles 3 et 10 de la convention. Elle prie le gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport toute mesure prise à cet égard.

En outre, la commission prend note des commentaires présentés par la DGB en date du 8 février 1994 qui ont été reçus au BIT alors même que la commission avait débuté ses travaux. Elle les examinera quant au fond à sa prochaine session à la lumière du prochain rapport du gouvernement.

Observation (CEACR) - adoptée 1993, publiée 80ème session CIT (1993)

La commission a pris note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport.

1. Accès dans les lieux de travail aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise. En réponse aux commentaires antérieurs de la commission concernant ce droit d'accès, le gouvernement estime une fois de plus qu'il n'est pas besoin de modifier la législation pour assurer ce droit aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise.

La commission rappelle une fois de plus qu'aux termes de l'article 3 de la convention les organisations d'employeurs et de travailleurs ont le droit d'organiser leur gestion et leur activité et que les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit. La commission se réfère à cet égard au point de vue de la Confédération des syndicats allemands (DGB), exposé en détail dans son observation de 1989, et selon lequel, étant donné qu'en République fédérale d'Allemagne il n'existait pas de syndicats d'entreprise et que les syndicats étaient totalement indépendants des entreprises individuelles, la conséquence en était que les intérêts des travailleurs devaient pouvoir être représentés par des délégués syndicaux étrangers à celles-ci. Cependant, la Cour fédérale constitutionnelle a rendu en 1981 un arrêt qui a eu pour conséquence de dénier aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise le droit d'accès sur les lieux de travail et à cause duquel le gouvernement n'a pas encore adapté sa législation aux exigences de la convention. Tout en reconnaissant que le droit d'accès ne devrait pas affecter indûment les activités de l'entreprise concernée, la commission demande au gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport les mesures prises pour garantir que les délégués syndicaux, même extérieurs à une entreprise, puissent avoir accès aux lieux de travail s'ils l'estiment nécessaire.

2. Réquisition de fonctionnaires (Beamte) pour remplacer des employés ou des ouvriers de l'Etat (Angestellte) grévistes dans les services publics. En réponse aux commentaires antérieurs de la commission concernant la réquisition des fonctionnaires, le gouvernement déclare que la Cour constitutionnelle fédérale n'a pas encore rendu son arrêt dans cette affaire et qu'il préfère ne pas commenter la question tant qu'une décision n'aura pas été rendue.

En ce qui concerne le droit de grève des fonctionnaires n'agissant pas en tant qu'organes de la puissance publique, le gouvernement déclare que l'interdiction de faire grève dans les cas prévus par la loi fondamentale s'applique à tous les agents publics, quelles que soient les fonctions qu'ils exercent. Du fait que cette loi considère la fonction publique comme formant une seule et même unité professionnelle, la situation légale de ces agents ne saurait varier selon leur domaine d'activité.

La commission rappelle une fois de plus que le principe, selon lequel le droit de grève peut être limité, voire interdit, dans la fonction publique ou dans les services essentiels, perdrait tout son sens si la législation retenait une définition trop extensive de la fonction publique ou des services essentiels. L'interdiction de la grève devrait donc être limitée aux fonctionnaires agissant en tant qu'organes de la puissance publique ou aux services dont l'interruption mettrait en danger dans l'ensemble ou dans une partie de la population la vie, la sécurité ou la santé de la personne. En conséquence, la commission demande encore une fois au gouvernement:

- d'indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises pour garantir aux fonctionnaires n'agissant pas en tant qu'organes de la puissance publique le droit de recourir à la grève;

- de lui faire parvenir l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale dès qu'il aura été rendu.

Observation (CEACR) - adoptée 1991, publiée 78ème session CIT (1991)

La commission a pris note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport en réponse à ses commentaires précédents, ainsi que des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1528 (277e rapport, approuvé par le Conseil d'administration à sa 249e session en février-mars 1991).

La commission rappelle que ses commentaires antérieurs portaient sur les points suivants:

- déni du droit d'accès dans les lieux de travail aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise;

- réquisition de travailleurs du Service des postes ayant le statut de fonctionnaires (Beamte), mais n'agissant pas en tant qu'organes de la puissance publique, pour remplacer des postiers grévistes ayant le statut d'employés ou d'ouvriers de l'Etat (Angestellte);

- grèves de protestation.

1. Accès dans les lieux de travail aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise. Le gouvernement renvoie sur ce sujet à ses commentaires antérieurs et déclare pour l'essentiel que la convention no 87 ne lui impose pas une telle obligation; en admettant que ce fut le cas, il ne s'estime pas tenu d'agir puisque la commission elle-même exige seulement que les délégués puissent avoir accès lorsque cela est nécessaire et que cette question ne constitue pas un point litigieux entre les employeurs et les travailleurs.

La commission rappelle qu'elle a formulé depuis plusieurs années des commentaires sur ce point, qui a fait l'objet d'un débat devant la Commission de l'application des normes lors de la Conférence internationale du Travail en 1985; elle renvoie notamment à son observation de 1989 où était exposé en détail le point de vue de la Confédération des syndicats allemands (DGB) sur cette question. Elle demande au gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport les mesures prises pour garantir aux délégués syndicaux, même extérieurs à une entreprise, l'accès aux lieux de travail dans une entreprise s'ils l'estiment nécessaire.

2. Réquisition de fonctionnaires (Beamte) pour remplacer des employés ou des ouvriers de l'Etat (Angestellte) grévistes dans les services publics. Le gouvernement déclare à cet égard que la Cour constitutionnelle fédérale n'a toujours pas rendu son arrêt dans cette affaire et qu'il préfère ne pas commenter la question tant qu'une décision n'aura pas été rendue.

La commission rappelle une fois de plus que lorsque la législation nationale interdit ou limite la grève dans la fonction publique ou les services essentiels, de telles restrictions perdraient tout leur sens si la législation définit trop largement la fonction publique ou les services essentiels. L'interdiction de la grève devrait donc être limitée aux fonctionnaires agissant en tant qu'organes de la puissance publique ou aux services dont l'interruption mettrait en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans l'ensemble ou dans une partie de la population.

Par ailleurs, la commission se réfère à la décision du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1528, où il a été statué que les enseignants ayant le statut de fonctionnaires (Beamtete Lehrer) devraient pouvoir bénéficier du droit de grève.

En conséquence, la commission demande au gouvernement:

- d'indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises pour garantir aux fonctionnaires n'agissant pas en tant qu'organes de la puissance publique, et notamment aux enseignants (Beamtete Lehrer) et aux postiers, guichetiers et téléphonistes du Service des postes (Angestellte et Beamte) le droit de recourir à la grève;

- de lui faire parvenir l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale dès qu'il aura été rendu.

3. Grèves de protestation. Le gouvernement réitère à cet égard ses commentaires antérieurs, qu'il résume ainsi:

- la convention no 87 ne contient pas de dispositions sur le droit de grève; en admettant que ce droit existe, il est restreint par l'article 8 1);

- les organisations de travailleurs peuvent influencer le processus législatif, contester la constitutionnalité d'une loi et protester, hors des heures normales de travail, contre la politique économique et sociale du gouvernement.

La commission rappelle néanmoins ses commentaires antérieurs sur le sujet et souligne que, si les grèves purement politiques ne font pas partie des droits garantis par la convention, l'article 3 de cette dernière dispose que les organisations de travailleurs doivent pouvoir organiser leur gestion et leur activité, et formuler leur programme d'action.

Observation (CEACR) - adoptée 1989, publiée 76ème session CIT (1989)

La commission a pris note des informations communiquées par le gouvernement en réponse à ses précédents commentaires ainsi que des observations de la Confédération des syndicats allemands (Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB)) du 16 septembre 1988 à propos de l'application de la convention.

La commission rappelle que ses commentaires antérieurs portaient sur les points suivants:

- déni du droit d'accès dans les lieux de travail aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise;

- réquisition de postiers, guichetiers ou téléphonistes du service des postes ayant le statut de fonctionnaires (Beamte) mais n'exerçant évidemment pas de fonctions d'agents agissant en tant qu'organes de la puissance publique, pour remplacer des grévistes, postiers, guichetiers ou téléphonistes du service des postes ayant le statut d'employés ou d'ouvriers de l'Etat (Angestellte);

- illégalité des grèves de protestation.

1. Accès dans les lieux de travail de délégués syndicaux étrangers à une entreprise. Au sujet des commentaires de la commission relatifs au déni du droit d'accès dans les lieux de travail de délégués syndicaux étrangers à une entreprise, dans son dernier rapport, le gouvernement réitère ses déclarations antérieures selon lesquelles cette question n'a depuis longtemps soulevé aucun litige entre employeurs et travailleurs et il ajoute qu'aucun développement nouveau n'est intervenu à cet égard.

La Confédération des syndicats allemands (DGB), en revanche, fait savoir qu'elle est en désaccord avec la réponse du gouvernement. Elle explique que la Cour fédérale constitutionnelle a rendu un arrêt en 1981, prétendant que la protection constitutionnelle du droit syndical et donc des activités des syndicats ne s'applique qu'au noyau central (Kernbereich). En conséquence, les activités syndicales ne jouissent de cette protection constitutionnelle que si elles sont considérées comme indispensables au maintien et à la sauvegarde de l'existence même du syndicat. Cet arrêt de la Cour a eu comme incidence de dénier aux délégués syndicaux étrangers à une entreprise, en particulier dans les établissements appartenant à l'Eglise et dans d'autres établissements, le droit d'accès sur les lieux de travail. Pour la DGB, à cause de cet arrêt, le gouvernement fédéral n'a pas encore été à même d'adapter sa législation aux exigences de la convention. De surcroît, le tribunal fédéral du travail et tous les tribunaux du travail subséquents se sont estimés tenus par cet arrêt. Or, d'après la DGB, ce déni du droit syndical est contraire aux dispositions des conventions nos 87 et 135. La DGB rappelle que l'article 3 de la convention no 87 accorde aux organisations de travailleurs le droit d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d'élire librement leurs représentants, d'organiser leur gestion et leurs activités et de formuler leur programme d'action, et que ceci signifie que la convention garantit aux syndicats le droit d'établir les limites qu'ils entendent se donner en ce qui concerne le développement de leurs fonctions et l'étendue de leurs activités. Or cette latitude leur est déniée par l'arrêt de 1981, spécialement dans les lieux de travail où, précisément, des conflits sociaux surgissent et se développent. La conséquence de cet arrêt est qu'en cas de conflit sur les lieux de travail le syndicat est tenu d'apporter la preuve que son action est indispensable au maintien et à la sauvegarde de sa propre existence. De plus, ce même article 3 implique que c'est aux syndicats qu'il appartient de décider comment ils souhaitent s'organiser et qui ils souhaitent désigner pour les représenter dans leurs activités syndicales sur les lieux de travail. Etant donné qu'en République fédérale d'Allemagne il n'existe pas de syndicats d'entreprise et que les syndicats sont totalement indépendants des entreprises individuelles ce qui, pour la DGB, est une des conditions essentielles de la capacité de négocier des syndicats, la structure même de ces syndicats, qui sont des syndicats indépendants des entreprises, a pour conséquence que les intérêts des travailleurs doivent, dans une large mesure, pouvoir être représentés par des délégués syndicaux étrangers aux entreprises. Cependant, les tribunaux, en exigeant que les activités syndicales internes à l'entreprise ne soient exercées que par des délégués syndicaux appartenant à ladite entreprise, dictent automatiquement aux syndicats le nom de ceux qui représenteront les intérêts des syndicats et des travailleurs dans une entreprise. Une telle interprétation conduit à une situation dans laquelle seuls les travailleurs directement employés par l'entreprise peuvent s'adonner à des activités syndicales dans une entreprise. Ceci risque de conduire au déni du droit syndical dans les entreprises où les syndicats n'ont encore aucun travailleur syndiqué ou bien où leurs travailleurs syndiqués, quand ils en ont, n'osent pas se faire connaître par crainte de discrimination ou de représailles de la part de l'employeur. Enfin, si dans une entreprise il n'y a qu'un seul travailleur syndiqué, en application de cet arrêt, toutes les activités syndicales et les activités de recrutement dans cette entreprise devraient être confiées à ce seul travailleur. Selon la DGB, cette situation est évidemment contraire à l'article 3 de la convention qui garantit aux syndicats le droit d'élire librement leurs représentants sans ingérence extérieure et exige que les autorités publiques s'abstiennent de toute intervention de nature à limiter ce droit.

La commission prend note avec attention des commentaires de la DGB sur cette question. Elle rappelle que ceci fait l'objet de ses commentaires depuis plusieurs années et demande en conséquence à nouveau au gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport les mesures prises pour garantir que les délégués syndicaux, même extérieurs à une entreprise, puissent avoir accès aux lieux de travail dans une entreprise s'ils l'estiment nécessaire et mettre sa législation en conformité avec la convention à cet égard.

2. Réquisition de fonctionnaires (Beamte) pour remplacer des employés ou des ouvriers de l'Etat (Angestellte) grévistes dans les services publics. Au sujet des allégations de la DGB selon lesquelles des fonctionnaires de la poste, auxquels le droit de grève est interdit, ont été réquisitionnés pour briser une grève des ouvriers et des employés de la poste, dans son rapport le gouvernement indique seulement que la Cour fédérale constitutionnelle n'a toujours pas rendu son arrêt à propos du recours introduit par les travailleurs. Le gouvernement espère que la commission comprendra dans ces conditions qu'il ne peut faire aucune déclaration tant que le verdict de la Cour fédérale n'a pas été rendu.

La DGB, au sujet de l'intervention des fonctionnaires comme briseurs de grève, se déclare préoccupée de ce que la Cour fédérale constitutionnelle n'ait pas encore rendu son arrêt. Elle rappelle que, dans l'attente de cet arrêt, la situation légale demeure en l'état. Des fonctionnaires peuvent être requis contre leur volonté pour accomplir les tâches normalement confiées aux employés de l'Etat qui sont en grève. Le gouvernement a fait usage de cette mesure dans le passé et envisage probablement d'y recourir à nouveau en cas de conflits sociaux dans les services publics. Ceci a pour conséquence de porter atteinte au droit de grève de larges secteurs des services publics garanti par la Constitution. D'après la DGB, dans le service des postes, ce problème a pris récemment une plus grande ampleur parce que les deux tiers des employés y sont des fonctionnaires (Beamte) et qu'un tiers est composé de travailleurs manuels (Arbeiter) et d'employés de l'Etat (Angestellte). Ceci signifie que le gouvernement peut annuler les effets d'une grève des employés de l'Etat en ordonnant à ses fonctionnaires de briser ladite grève. Cette situation juridique est d'autant plus incompréhensible que le gouvernement et les tribunaux du travail dénient complètement aux fonctionnaires (Beamte) le droit de grève et contraignent ces mêmes fonctionnaires à jouer le rôle de briseurs de grève dans des domaines où le travail à accomplir n'entre même pas dans le champ de leurs activités professionnelles et de leurs responsabilités.

La commission rappelle qu'elle a déjà attiré l'attention du gouvernement dans sa précédente observation sur le fait que, lorsque des législations nationales interdisent ou limitent la grève dans la fonction publique ou les services essentiels, de telles restrictions perdraient tout leur sens si ces législations retenaient une définition trop extensive de la fonction publique ou des services essentiels. Ainsi, l'interdiction de la grève devrait être limitée aux fonctionnaires agissant en tant qu'organes de la puissance publique ou aux services dont l'interruption mettrait en danger dans l'ensemble ou dans une partie de la population la vie, la sécurité ou la santé de la personne.

La commission demande en conséquence à nouveau au gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport les mesures qu'il a prises pour garantir aux fonctionnaires qui n'agissent pas en tant qu'organes de la puissance publique, et singulièrement aux postiers, guichetiers et téléphonistes du service des postes, qu'ils soient considérés comme des employés de l'Etat (Angestellte) ou qu'ils relèvent du statut de fonctionnaires (Beamte), le droit de recourir à la grève.

De surcroît, en ce qui concerne plus précisément la réquisition de fonctionnaires (Beamte) n'agissant pas en tant qu'organes de la puissance publique pour remplacer les grévistes, la commission est d'avis qu'une telle mesure risque de porter atteinte à l'application sur l'article 3 de la convention aux termes duquel les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter le droit des organisations de travailleurs d'organiser leurs activités et de formuler leur programme d'action.

La commission de même que le Comité de la liberté syndicale reconnaissent que l'arrêt du fonctionnement des services ou entreprises tels que les transports ou la poste pourrait être de nature à perturber la vie normale de la communauté. Toutefois, on ne peut affirmer que l'arrêt de tels services ou entreprises est, par définition, propre à engendrer un état de crise nationale aiguë. La commission estime en conséquence que la réquisition des fonctionnaires des postes (Baemte) prise lors d'un conflit dans ce service était de nature à restreindre le droit de grève des ouvriers des postes (Angestellte) en tant que moyen de défense de leurs intérêts professionnels et économiques. Autrement dit, l'utilisation de fonctionnaires (Beamte) ou d'un autre groupe de personnes pour remplir les fonctions abandonnées à l'occasion d'un conflit du travail ne saurait, si la grève est par ailleurs légale, être justifiée que par la nécessité d'assurer le fonctionnement de services ou d'entreprises dont l'arrêt créerait une situation de crise nationale aiguë, l'utilisation par le gouvernement d'une main-d'oeuvre étrangère à un conflit destinée à remplacer les travailleurs en grève comportant en effet un risque d'atteinte au droit de grève affectant le libre exercice des droits syndicaux.

La commission rappelle toutefois qu'elle a toujours estimé légitime qu'un service minimum concernant une catégorie de professionnels déterminée puisse être maintenu en cas de grève dont l'étendue et la durée pourraient provoquer une situation de crise nationale aiguë, mais, dans un tel cas, les organisations syndicales devraient, si elles le souhaitent, pouvoir participer à la définition d'un tel service minimum.

La commission, tout en notant que la Cour constitutionnelle n'a pas encore statué sur le recours qui a été porté devant elle à ce sujet, demande au gouvernement d'indiquer, dans son prochain rapport, les mesures qu'il a prises à cet égard étant donné qu'il lui appartient d'assurer l'application de cette convention.

3. Grèves de protestation. Au sujet de l'illégalité des grèves de protestation et en particulier des mesures de représailles qui, selon la DGB, dans ses observations des 21 janvier 1986 et 16 septembre 1988, auraient frappé des syndicalistes en grève de protestation contre l'amendement à l'article 116 de la loi sur la promotion de l'emploi, le gouvernement dans son rapport se réfère à ses déclarations antérieures et indique à nouveau que les travailleurs jouissent pleinement du droit de grève et qu'il ne voit aucune raison de prendre des mesures en ce domaine actuellement. Il ajoute qu'aucune amende n'a été infligée aux dirigeants syndicaux et il précise que les tribunaux du travail n'ont pas compétence pour infliger de sanctions pénales. Selon le gouvernement, il est arrivé, en effet, que des dirigeants syndicaux se soient vu interdire par les tribunaux du travail d'appeler à une grève de protestation, sous peine d'amende, en cas de contravention. Cependant, la menace d'une amende par un tribunal ne constitue pas en soi une sanction. Le but d'une telle menace ou d'un tel avertissement est de donner du poids à l'injonction du tribunal de s'abstenir de telles actions. De toute manière, le montant de l'amende n'a pas été établi. Au sujet de l'allégation de la DGB selon laquelle des syndicalistes auraient été licenciés pour avoir participé à une action de protestation, le gouvernement indique qu'il est entré en contact avec la Confédération allemande des associations d'employeurs, laquelle lui a indiqué avoir diligenté une enquête auprès de ses organisations affiliées, d'où il ressort qu'aucun travailleur n'a été licencié pour avoir participé à une action de protestation contre l'amendement à l'article 116 de la loi sur la promotion de l'emploi. Si des préavis de licenciement ont été envoyés, ils ont probablement soit été retirés soit été déclarés sans effet par les tribunaux.

La DGB indique à nouveau dans son commentaire du 16 septembre 1988 qu'elle estime que la situation juridique prévalant en République fédérale d'Allemagne, aux termes de laquelle le gouvernement considère que les grèves de protestation sont illégales, n'est pas compatible avec les exigences de la convention. Les organes de contrôle, rappelle la DGB, ont de manière répétée attiré l'attention sur le droit des syndicats de recourir à des grèves de protestation, notamment en vue d'exercer une critique à l'égard de la politique économique et sociale des gouvernements. La DGB indique aussi que la grève de protestation à laquelle elle s'est référée dans son précédent commentaire n'a duré qu'une à trois heures pendant les heures de travail et que les tribunaux ont ordonné aux syndicats de ne pas appeler à des actions de protestation sous peine de lourdes amendes. Selon la DGB, l'opinion du gouvernement selon laquelle lesdites amendes ne constitueraient pas des sanctions pénales et n'ont pas été prononcées par des tribunaux correctionnels mais l'ont été par des tribunaux du travail n'est pas pertinente. De même que n'est pas pertinent le fait que lesdites amendes n'ont, en fin de compte, pas été infligées. Si aucune peine disciplinaire et coercitive n'a été infligée, cela tient uniquement à ce que le montant des amendes dont les syndicats étaient menacés était exorbitant puisqu'il s'élevait à 500.000 deutsche marks pour chaque contravention, ce qui a conduit les syndicats à obéir aux injonctions des tribunaux. Quant au licenciement des travailleurs qui ont pris part à cette action de protestation, les procédures judiciaires engagées ont eu pour résultat dans tous les cas le retrait des préavis de licenciement. Dans les cas où des recours ont été introduits devant les tribunaux du travail, les préavis de licenciement ont été déclarés sans effet. Cependant, regrette la DGB, les tribunaux n'ont pas justifié leurs décisions en déclarant que la participation à l'action de protestation était légale. Au contraire, ils ont déclaré qu'elle était en principe illégale et qu'elle constituait une rupture du contrat de travail. Dans certains cas, ils ont même estimé qu'il s'agissait de grèves politiques illégales. Les préavis de licenciement ont été déclarés sans effet parce que les tribunaux ont considéré que la participation à ces actions de protestation était un délit isolé et qu'ils ont tenu compte de la durée des états de service des personnes en cause pour déclarer insuffisante la raison justifiant leur licenciement. De plus, la DGB indique que plusieurs travailleurs ont reçu des lettres d'avertissement les menaçant de sanctions en application de la législation sur les relations de travail, y compris de licenciement en cas de récidive. Ces menaces de sanctions ont eu pour effet que plusieurs travailleurs craignant pour leur emploi ont refusé d'exercer leur droit de critique de l'amendement à l'article 116 de la loi en prenant part à l'action de protestation. La pression créée par ces lettres d'avertissement risque d'avoir des effets négatifs à l'avenir sur d'éventuelles actions syndicales; c'est pourquoi la DGB souhaite insister dans sa critique de la situation juridique actuelle en ce qui concerne les restrictions au droit de grève.

La commission prend note avec préoccupation des déclarations tant du gouvernement que de la DGB sur ces questions et rappelle qu'elle a à maintes reprises déclaré que les organisations syndicales doivent pouvoir recourir à des grèves de protestation, notamment en vue d'exercer une critique à l'égard de la politique économique et sociale des gouvernements, sans avoir à redouter des menaces de sanctions.