Observation (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

Convention (n° 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 - El Salvador (Ratification: 1995)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2021. La commission prend également note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 10 novembre 2022, qui contiennent des allégations de violations graves et répétées, par le gouvernement, de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que de la présente convention. Ces deux observations contiennent des informations sur des questions qui font l’objet du présent commentaire et qui sont traitées ci-après. Le gouvernement est prié de communiquer ses commentaires sur ces observations.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 110e session, mai-juin 2022)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la commission de la Conférence sur l’application des normes (commission de la Conférence) en mai-juin 2022 à propos de l’application de la convention. Dans ses conclusions, la commission de la Conférence a pris note de la mission tripartite de haut niveau de l’OIT, que le gouvernement avait acceptée, qui a eu lieu en mai 2022. Toutefois, la commission de la Conférence a regretté que cinq conventions de l’OIT aient été ratifiées sans consulter l’organisation d’employeurs la plus représentative. La commission de la Conférence a également noté avec une profonde préoccupation les multiples allégations d’ingérence des autorités dans les processus de désignation des représentants des employeurs et des travailleurs au sein des organes publics tripartites et paritaires.

Prenant en compte la discussion du cas, la commission de la Conférence a instamment prié le gouvernement de: i) s’abstenir de tout acte d’agression et de toute ingérence dans la constitution et les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs, en particulier de l’Association nationale de l’entreprise privée (ANEP); ii) veiller au fonctionnement effectif du Conseil supérieur du travail (CST) et d’autres entités tripartites, dans le respect de l’autonomie des organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives et par le dialogue social, afin de garantir leur plein fonctionnement sans aucune ingérence; iii) s’abstenir de désigner unilatéralement les représentants des travailleurs et des employeurs pour les consultations et les institutions tripartites, et élaborer, en pleine consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives, les procédures de désignation de ces représentants; abroger l’obligation légale faite aux syndicats de demander le renouvellement de leur personnalité juridique tous les douze mois, et abroger les 23 décrets adoptés le 3 juin 2021; et élaborer une feuille de route assortie d’un calendrier pour mettre en œuvre sans retard toutes les recommandations formulées par la mission tripartite de haut niveau de l’OIT.

La commission de la Conférence a prié le gouvernement de soumettre, d’ici au 1er septembre 2022, un rapport à la commission d’experts contenant des informations sur l’application de la convention, en droit et dans la pratique, en consultation avec les partenaires sociaux. La commission de la Conférence a en outre encouragé le gouvernement à continuer de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau pour assurer le plein respect de ses obligations en vertu de la convention.

Articles 2 et 3, paragraphe 1, de la convention. Procédures adéquates. Réactivation du Conseil supérieur du travail (CST). Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées et actualisées sur les mesures adoptées pour assurer le fonctionnement effectif du CST, et sur la teneur et l’issue des consultations tripartites qui ont lieu dans le cadre de cet organe tripartite.

Réactivation et fonctionnement du CST. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que le CST fonctionne de manière effective. À cet égard, le gouvernement réitère que, le décembre 2021, le CST pour 2021-2023 a été mis en place et que les représentants des travailleurs et des employeurs ont été élus librement et en toute indépendance, conformément à l’article 4 du règlement du CST. Le gouvernement souligne ce qui suit: après avoir été élu par les organisations d’employeurs, M. José Agustín Martínez, vice-président de l’ANEP, a été nommé vice-président du CST pour le secteur employeur; M. Jaime Ernesto Ávalos a été nommé vice-président du CST pour le secteur travailleur: et le ministre du Travail et de la Sécurité sociale, M. Oscar Rolando Castro, a été nommé président du CST. Le gouvernement ajoute que, depuis sa mise en place, le CST a tenu cinq sessions plénières, et la direction du CST dix réunions, conformément à l’article 11 du règlement intérieur du CST – lequel prévoit que le CST doit se réunir au moins deux fois par an. Le gouvernement indique que l’un des résultats du CST a été l’élaboration tripartite d’une stratégie axée sur la création d’emplois décents. À cette fin, le CST a demandé l’assistance technique du BIT. Dans ce contexte, le gouvernement indique que plusieurs réunions ont eu lieu avec des représentants du Bureau régional de l’OIT dans le but d’établir par consensus une feuille de route pour l’élaboration de cette stratégie. Le gouvernement indique aussi que, en application de son règlement intérieur, le CST a convenu d’instituer une commission technique tripartite, qui a notamment pour fonction de donner suite à l’ordre du jour du CST et d’en assurer l’application. Le gouvernement indique que les trois secteurs du CST ont constitué leurs délégations à la commission technique tripartite. Celle-ci fonctionne régulièrement et veille au suivi de la stratégie susmentionnée, avec l’aide du spécialiste de l’emploi du bureau régional de l’OIT, et de la révision de la loi sur la protection de l’enfance et de l’adolescence.

La commission prend note toutefois des observations de la CSI, qui portent sur la mission tripartite de l’OIT qui a eu lieu pendant la première semaine de mai 2022. La CSI note que la mission tripartite a constaté que le CST avait repris ses activités et que plusieurs réunions avaient eu lieu pendant lesquelles a été examiné la ratification d’un certain nombre de conventions de l’OIT. Néanmoins, la CSI souligne que les problèmes suivants persistent dans la mise en œuvre de la convention: i) des mesures doivent être prises pour assurer la représentation sur un pied d’égalité des employeurs et des travailleurs au CST, et les postes actuellement vacants au sein du CST doivent donc être pourvus dès que possible; ii) la procédure administrative requise pour désigner les représentants des travailleurs reste complexe, ce qui entrave le fonctionnement normal du CST; et iii) un obstacle juridique persiste, qui tient au fait que le Code du travail oblige les syndicats à renouveler chaque année la composition de leurs directions, ce qui complique davantage le processus de nomination des travailleurs.

La commission prend également note des observations de l’OIE selon lesquelles, depuis le 1er juin 2019, le CST n’a été actif que pendant 10 mois et demi, soit seulement 25 pour cent de la durée du mandat présidentiel actuel, et seulement pendant deux courtes périodes: entre septembre 2019 et mars 2020 (5,6 mois) et entre décembre 2021 et mai 2022 (4,9 mois). De plus, lorsque la mission tripartite de haut niveau s’est achevée, le 5 mai 2022, le CST est redevenu inactif. Selon les observations de l’OIE, ni la direction ni la plénière ni les différentes commissions du CST ne se sont réunies. Le 5 septembre 2022, le gouvernement a convoqué la direction du CST, convocation à laquelle ont répondu le vice-président employeur et le suppléant des employeurs, mais ni le président du CST ni son suppléant n’y ont répondu. Par conséquent, faute du quorum nécessaire, la réunion n’a pas eu lieu. L’OIE note également que, alors qu’une session plénière avait été convenue avec les fonctionnaires du ministère du Travail pour le 4 octobre 2022, cette réunion ne s’est pas tenue. L’OIE note aussi que l’inactivité du CST a des conséquences pour les processus de réforme de la législation du travail. À ce sujet, l’OIE mentionne le processus d’adoption de la loi «Grandir ensemble» qui vise à assurer la protection intégrale de la petite enfance, de l’enfance et de l’adolescence. L’OIE indique aussi que, le 4 octobre 2022, l’Assemblée législative a adopté plusieurs réformes du Code du travail sans avoir consulté le CST ou les partenaires sociaux.

L’OIE note que, à ce jour, le gouvernement n’a communiqué à l’ANEP ni document ni correspondance sur les rapports qui devaient être envoyés à Genève avant le 1er septembre 2022. L’OIE indique que la soumission des cinq conventions de l’OIT à l’Assemblée nationale le 1er mai 2022 et leur adoption deux semaines plus tard, sans consultation préalable de l’ANEP en tant qu’organisation la plus représentative des employeurs dans le pays, montre clairement le mépris du gouvernement à l’égard du dialogue social et de la consultation tripartite et, ainsi, le gouvernement porte atteinte à la convention. L’OIE ajoute que, six mois après la ratification des cinq conventions, ni l’ANEP ni ses organisations membres n’ont reçu d’informations sur la manière dont les conventions seront mises en œuvre. À la demande de l’ANEP, en juillet 2022, le Bureau régional de l’OIT a organisé un cours tripartite à San Salvador sur le contenu des cinq conventions ratifiées. L’OIE note que des délégués du gouvernement étaient présents mais qu’aucune autorité n’y a participé, et il n’a pas été possible d’établir un dialogue social aux fins de la bonne application des conventions.

En ce qui concerne la feuille de route demandée par la Commission de l’application des normes en juin 2022, l’OIE note que le CST ne s’est pas réuni et n’a pas été consulté pour élaborer de manière tripartite une feuille de route et, ainsi, mettre en œuvre sans retard les recommandations formulées par la mission tripartite de haut niveau de l’OIT. À ce sujet, l’OIE souligne que les employeurs salvadoriens libres et indépendants regroupés au sein de l’ANEP, l’organisation d’employeurs la plus représentative, maintiennent intactes leur disponibilité et leur volonté de renforcer le dialogue social et la concertation tripartite.

La commission note que le gouvernement n’indique pas si le CST s’est réuni au cours des mois qui ont suivi la session de juin 2022 de la Conférence internationale du Travail (CIT), ni si des mesures ont été prises pour résoudre les difficultés liées à la délivrance de pouvoirs. La commission note également que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur l’abrogation des 23 lois en question ni sur la feuille de route demandée par la CIT.

Allégations d’ingérence du gouvernement. La commission note que, en réponse aux allégations d’ingérence de la part du gouvernement dans les élections de représentants pour la consultation tripartite, le gouvernement réaffirme qu’il reconnaît l’ANEP en tant que l’une des associations d’employeurs les plus représentatives du pays, et fait état de la nomination du président de l’ANEP à la fonction de vice-président du secteur des employeurs du CST. Le gouvernement assure qu’il n’y a eu ni harcèlement ni ingérence ni intimidations à l’égard de l’ANEP. Il ajoute que, dans le cadre du CST, il a œuvré avec les secteurs des employeurs et des travailleurs sur le plan technique et de manière harmonieuse et professionnelle. Le gouvernement mentionne aussi la participation de l’ANEP aux cinq espaces de dialogue social en place dans le pays: le CST, le Fonds social pour le logement (FSV), l’Institut salvadorien de formation professionnelle (INSAFORP), l’Institut salvadorien de sécurité sociale (ISSS) et le Conseil national du salaire minimum (CNSM). Le gouvernement indique qu’est en cours la nomination des représentants du secteur des employeurs au conseil de direction de l’ISSS. Le gouvernement mentionne aussi 20 entités bipartites autonomes, auxquelles participent le gouvernement, les organisations professionnelles et d’autres acteurs. Le gouvernement indique que l’ANEP est représentée par ses affiliés dans neuf de ces 20 entités. Le gouvernement fait également mention de 23 institutions autonomes, tripartites ou paritaires (dont le CST et le CNSM) dans lesquelles l’ANEP est représentée, à l’exception de l’ISSS.

La commission note cependant que, dans ses observations, l’OIE soutient que l’ingérence du gouvernement se poursuit, et en donne des exemples: en mai 2022, le gouvernement a demandé l’élection de représentants des employeurs à l’INSAFORP, élection qui a été suspendue sans justification le 3 juin, alors que le cas d’El Salvador était examiné à la Conférence internationale du Travail. Le 23 juin 2022, le gouvernement a convoqué de nouveau cette élection, mais en a modifié les règles de manière discrétionnaire, en incluant des entreprises individuelles parmi les électeurs, non seulement dans le but d’amoindrir le rôle des organisations d’employeurs, mais aussi de susciter leur division. À cet égard, l’OIE affirme que le gouvernement a fait pression sur plusieurs entreprises pour les obliger à présenter un certain nombre de candidats ayant la préférence du gouvernement. Le gouvernement a également averti les organisations membres de l’ANEP que toute candidature qu’elles proposeraient serait rejetée. L’OIE souligne que le cas de l’INSAFORP est un exemple manifeste d’ingérence du gouvernement dans les élections de représentants des employeurs. Cette ingérence porte atteinte au dialogue social et à la consultation tripartite, non seulement en marginalisant les représentants, mais aussi en raison du manque potentiel de légitimité de prétendus représentants. L’OIE constate que: i) bien que plusieurs organisations d’employeurs membres de l’ANEP se soient inscrites en tant qu’entités électorales et aient envoyé des candidats, à ce jour, il n’y a eu ni vote final ni élection; ii) dans plusieurs entités tripartites ou paritaires, le gouvernement n’a pas mené à bien le processus d’élection des personnes qui remplaceront les directeurs désignés par les organisations d’employeurs, dont le mandat a expiré. L’OIE souligne que c’est le cas des directeurs, désignés par les employeurs, de l’ISSS dont le mandat s’est achevé en décembre 2020. L’OIE note qu’à ce jour les directeurs, désignés par les employeurs, dont le mandat a expiré n’ont pas été élus dans les entités suivantes: Autorité portuaire maritime (AMP), Centre international des expositions et des congrès (CIFCO), Commission exécutive portuaire autonome (CEPA), Corporation salvadorienne du tourisme (CORSATUR), Fonds environnemental d’El Salvador (FONAES) et Fonds national pour les logements populaires (FONAVIPRO). L’OIE indique aussi que, entre avril et juillet 2022, le gouvernement a mené à bien le processus d’élection de représentants des employeurs au Conseil national du salaire minimum (CNSM), élection pour laquelle les organisations affiliées à l’ANEP ont envoyé des candidats. Mais, quatre mois après les élections, les élus n’ont toujours pas prêté serment. L’OIE dénonce le fait que l’ingérence la plus grave a été la réforme de 23 lois, à la suite de laquelle les employeurs ont dû cesser d’élire leurs représentants dans les conseils d’administration des 23 organes tripartites ou paritaires qui relèvent de ces lois. Cette faculté a été transférée au Président de la République, qui non seulement choisit les directeurs qui représentent les employeurs dans les conseils de direction de ces 23 entités publiques, mais a aussi la faculté de les destituer de manière discrétionnaire et arbitraire. L’OIE dénonce le fait que ces réformes restent en vigueur, malgré les conclusions de la Commission d’experts de février 2022 et les conclusions de la Commission de l’application des normes de juin 2022, qui ont indiqué que ces réformes devraient être abrogées car elles sont contraires aux engagements pris en vertu des conventions internationales de l’OIT.

L’OIE note aussi qu’à la suite de la déclaration du Président de la République, le 15 septembre 2022, dans laquelle il a manifesté son intention de se présenter à la présidence aux prochaines élections, l’ANEP a rendu publique une déclaration le 19 septembre, dans laquelle elle souligne que la Constitution de la République interdit expressément la réélection immédiate et consécutive, dans ses fonctions, du président de la République en poste. L’OIE affirme que, par la suite, des représentants du gouvernement ont utilisé les médias sociaux pour attaquer et disqualifier l’ANEP. En outre, ces représentants ont approché les présidents des organisations d’employeurs affiliées à l’ANEP, et les ont soumis à des pressions pour qu’ils soutiennent publiquement la réélection du président et pour qu’ils se désaffilient de l’ANEP. Enfin, l’OIE affirme que le gouvernement a annulé des réunions et des événements qui avaient été prévus et organisés conjointement.

La commission exprime sa profonde préoccupation en raison des nouvelles allégations d’actes d’ingérence, de harcèlement et de marginalisation à l’encontre de l’ANEP depuis septembre 2022. La commission prie donc instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le fonctionnement effectif et immédiat du CST, en respectant l’autonomie des partenaires sociaux, notamment en ce qui concerne la désignation de leurs représentants. La commission renvoie à ses recommandations précédentes et prie le gouvernement d’indiquer toute évolution à cet égard, ainsi que le contenu et les résultats des consultations tripartites tenues dans le cadre de cet organe tripartite. De plus, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer sans retard l’abrogation des 23 lois qui prévoient le transfert au Président de la République du processus d’élection des représentants du secteur employeur, ce qui privera les organisations d’employeurs de leur droit d’élire librement leurs représentants, conformément aux instruments ratifiés par le pays. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin aux retards dans la délivrance de pouvoirs aux organisations de travailleurs, et de tout mettre en œuvre pour assurer l’élaboration et l’adoption sans retard de la feuille de route demandée par la Conférence internationale du Travail.

Article 2 de la convention. Mettre en œuvre des consultations tripartites efficaces. Délivrance des pouvoirs. La commission note que le gouvernement reconnaît qu’il est nécessaire d’actualiser le cadre juridique en vigueur pour garantir la délivrance de pouvoirs aux organisations de travailleurs. À cet égard, le gouvernement indique qu’une étude a été lancée dans le but de proposer des réformes du Code du travail afin de rationaliser et d’accélérer les processus de délivrance de pouvoirs. Le gouvernement ajoute que, dans le souci de fournir des réponses immédiates, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (MTPS) a créé le Bureau des questions syndicales au sein de la Direction générale du travail, afin d’apporter une aide juridique aux représentants.

Dans ses observations, la CSI souligne que le fait que le Code du travail oblige les organisations de travailleurs à renouveler la composition de leurs directions tous les 12 mois constitue un obstacle majeur à leur participation au CST et à d’autres organes tripartites dans le pays. La CSI souligne que la disposition qui exige ce renouvellement est sans fondement, et considère qu’il s’agit d’une forme d’ingérence dans le fonctionnement des organisations concernées. La CSI rappelle que l’article 3 de la convention dispose que les représentants doivent être choisis librement. Par conséquent, la disposition qui exige un renouvellement annuel enfreint cette liberté. Enfin, la CSI rappelle que la fréquence du renouvellement de la composition des directions des organisations d’employeurs est de deux ans. La CSI souligne que toutes ces considérations impliquent que, malgré les progrès réalisés, le gouvernement ne se conforme toujours pas aux prescriptions de la convention. La CSI insiste sur le fait que le gouvernement doit prendre les mesures nécessaires pour respecter pleinement la convention: i) garantir sans retard la composition complète du CST; ii) simplifier et faciliter la procédure de nomination des représentants des travailleurs et travailleuses et; iii) réformer la disposition du Code du travail qui prévoit le renouvellement annuel de la direction d’un syndicat. Dans ce contexte, la CSI demande au gouvernement de mettre pleinement en œuvre les recommandations de la mission tripartite et les conclusions de la Commission de l’application des normes. La commission prie instamment le gouvernement de prendre sans retard les mesures nécessaires pour abroger l’obligation légale en vertu de laquelle les syndicats doivent demander le renouvellement de leur statut juridique tous les 12 mois, et prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées et actualisées sur tout progrès accompli à cet égard.

Article 5, paragraphe 1 b). Consultations tripartites efficaces. Soumission des conventions et recommandations. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur les 10 instruments qui ont été soumis au CST le 19 mai 2022 pour examen, avant leur envoi à l’Assemblée législative pour remplir l’obligation de soumission prévue à l’article 19, paragraphe 5, de la Constitution de l’OIT. Tout en se félicitant de la transmission de ces instruments au CST, la commission rappelle que, pour que la soumission soit effective, les instruments doivent être soumis à l’organe législatif, c’est-à-dire l’Assemblée législative en El Salvador. La commission veut croire que le gouvernement fournira dès que possible des informations sur la soumission des instruments susmentionnés à l’organe législatif, après examen de ces instruments au CST. La commission exprime à nouveau son espoir de constater des progrès dans le sens du respect intégral et constant de la convention dans le pays, notamment la tenue de consultations tripartites efficaces et régulières au sein du CST sur les sujets couverts par l’article 5 de la convention, ainsi que la promotion d’un dialogue social stable et constant dans les autres instances tripartites du pays. À ce sujet, la commission rappelle que l’assistance technique du BIT reste à la disposition des mandants tripartites pour soutenir les efforts que tous les acteurs tripartitesdéploient pour assurer le plein respect des dispositions de la convention.