Observation (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Equateur (Ratification: 1967)

La commission prend note des observations de l’Association syndicale des travailleurs agricoles bananiers et paysans (ASTAC), reçues le 30 août 2022, qui concernent des questions que la commission examine dans le présent commentaire. La commission prend note également des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2022 qui portent sur les questions examinées dans le présent commentaire, et dénoncent l’assassinat, le 24 janvier 2022, de M. Sandro Arteaga Quiroz, secrétaire du Syndicat des travailleurs du gouvernement provincial de Manabí, qui aurait reçu des menaces de mort quelques heures seulement avant d’être assassiné. La CSI dénonce aussi des affrontements entre la police et des manifestants dans le cadre d’une grève nationale en octobre 2021, qui se sont soldés par l’arrestation de 37 manifestants. La commission rappelle que les autorités ne devraient pas recourir à des mesures d’arrestation et de détention en cas d’organisation ou de participation à une grève pacifique. La commission déplore l’assassinat de M. Arteaga Quiroz. Rappelant que la liberté syndicale ne peut être exercée que dans une situation oùsont pleinement respectés et garantis les droits fondamentaux de l’homme, en particulier ceux relatifs à la vie et à la sécurité de la personne, la commission exhorte le gouvernement de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour établir les responsabilités et punir les auteurs de ce crime.

La commission prend note aussi des observations conjointes de la Confédération équatorienne des organisations syndicales libres (CEOSL), de la Fédération des travailleurs du secteur pétrolier de l’équateur (FETRAPEC), de l’Union nationale des enseignants (UNE) et de l’Internationale des services publics (ISP) en équateur, reçues le 1er septembre 2022. Ces observations traitent en détail des questions que la commission aborde dans le présent commentaire, et font état de retards injustifiés dans l’enregistrement d’organisations syndicales et de nouvelles directions de syndicats, ainsi que du refus d’enregistrer des organisations syndicales pour des motifs qui ne sont pas prévues dans la Constitution ou la loi. Elles notent également que le gouvernement envisage de présenter à l’Assemblée nationale un projet de loi intitulé «Loi organique sur l’emploi», encore au stade de la rédaction, qui va à l’encontre des commentaires de la commission. La commission prie le gouvernement d’adresser ses commentaires sur l’ensemble des observations susmentionnées. Elle le prie aussi de communiquer copie du projet de loi et d’indiquer tout fait nouveau.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 110e session, mai-juin 2022)

La commission note que, lors de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de la Conférence sur l’application des normes (ci-après la commission de la Conférence) en juin 2022 sur l’application de la convention par l’Équateur, la commission de la Conférence a noté avec regret qu’aucune mesure n’avait été prise pour donner suite à l’assistance technique que le Bureau a fournie en décembre 2019, et a également noté les problèmes de longue date concernant le respect de la convention. La commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de prendre des mesures pour favoriser des conditions propices à la pleine jouissance du droit des travailleurs et des employeurs à la liberté syndicale. La commission de la Conférence a noté que tant le gouvernement que les partenaires sociaux ont souligné l’importance de la réforme de la législation du travail, et a exprimé l’espoir que le gouvernement saisirait cette occasion pour rendre sa législation et sa pratique pleinement conformes à la convention, en consultation avec les partenaires sociaux. La commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de prendre des mesures efficaces et assorties de délais, en consultation avec les partenaires sociaux, pour:

• –assurer le plein respect du droit des travailleurs, y compris des fonctionnaires, de constituer des organisations de leur choix pour la défense collective de leurs intérêts, y compris pour la protection contre la dissolution ou la suspension administrative;
• –modifier la législation afin d’assurer que les conséquences de tout retard dans l’organisation d’élections syndicales sont établies dans les statuts des organisations elles-mêmes;
• –assurer l’enregistrement de l’Union nationale des enseignants (UNE);
• –donner effet à la feuille de route présentée en décembre 2019 par la mission d’assistance technique du BIT; et
• –lancer un processus de consultation des partenaires sociaux afin de réformer le cadre législatif actuel et, ainsi, de renforcer la cohérence de l’ensemble de la législation pertinente et de la rendre conforme à la convention.

La commission de la Conférence a invité le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du Bureau, et a demandé au gouvernement d’accepter une mission de contacts directs et de soumettre, d’ici au 1er septembre 2022, un rapport à la commission d’experts contenant des informations sur l’application de la convention, en droit et dans la pratique, en consultation avec les partenaires sociaux.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 2 de la convention. Nombre requis de travailleurs excessivement élevé (30) pour constituer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise. Possibilité de constituer des organisations syndicales par branche d’activité. Depuis plusieurs années, la commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité de réviser les articles 443, 449, 452 et 459 du Code du travail afin d’abaisser le nombre minimum d’affiliés requis pour créer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise, et de pouvoir constituer des organisations syndicales de premier niveau regroupant des travailleurs de plusieurs entreprises. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement ne mentionne pas la révision des articles qui portent sur le nombre de travailleurs requis pour constituer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise. La commission note que la CEOSL, la FETRAPEC, l’UNE et l’ISP soulignent que le nombre requis d’au moins 30 travailleurs pour constituer des organisations syndicales est disproportionné et déraisonnable par rapport à la structure des entreprises équatoriennes; elles affirment que, dans 88,1 pour cent du secteur des entreprises, les personnes qui travaillent n’ont pas la possibilité de constituer des organisations syndicales. En ce qui concerne la création d’organisations regroupant des travailleurs de plusieurs entreprises, dans son dernier commentaire la commission avait salué le fait qu’un arrêt rendu par la Cour provinciale de justice de Pichincha en 2021 avait ordonné au ministère d’enregistrer l’ASTAC en tant que syndicat de branche, alors qu’elle était composée de travailleurs de plusieurs entreprises, et avait également ordonné au ministère du Travail de réglementer l’enregistrement des syndicats par branche d’activité. La commission note que le gouvernement, l’ASTAC et la CSI indiquent que, bien que l’ASTAC ait obtenu la personnalité juridique le 11 janvier 2022 conformément à cet arrêt, le ministère et le Bureau du Procureur général de l’État ont intenté une action extraordinaire en protection contre l’arrêt en arguant du fait qu’il n’est pas motivé, de l’absence de sécurité juridique et du non-respect de la procédure régulière. La commission note que la Cour constitutionnelle ne s’est pas encore prononcée sur l’action extraordinaire en protection, laquelle bénéficie du soutien d’associations d’entrepreneurs. La commission note aussi que l’ASTAC souligne que le gouvernement ne s’est pas pleinement conformé à l’arrêt puisque, bien qu’il l’ait appliqué à l’ASTAC, il a refusé de réglementer la constitution de syndicats de branche, au motif que l’arrêt n’est ni erga omnes ni inter communis. La commission note avec intérêt l’enregistrement de l’ASTAC en tant que syndicat de branche. Rappelant qu’en vertu des articles 2 et 3 de la convention, les travailleurs doivent pouvoir constituer, s’ils le souhaitent, des organisations de premier plan à un niveau supérieur à celui de l’entreprise, la commission exprime le ferme espoir que l’arrêt susmentionné contribuera à permettre la constitution d’organisations syndicales de branche. La commission espère aussi que l’appréciation qu’elle a formulée sur cette évolution importante dans l’application de la convention sera portée à la connaissance de la Cour constitutionnelle de justice. La commission prie instamment le gouvernement de prendre,en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour réviser les articles susmentionnés dans le sens indiqué et d’indiquer toute évolution à cet égard. Elle demande aussi au gouvernement d’informer sur la procédure devant la Cour constitutionnelle concernant l’action extraordinaire en protection.

Article 3. Délais obligatoires pour organiser des élections syndicales. La commission demande depuis un certain temps au gouvernement de modifier l’article 10 c) du Règlement des organisations de travail no 0130 de 2013, qui dispose que la direction syndicale d’une organisation perd ses attributions et ses compétences si elle n’organise pas des élections dans un délai de quatre-vingt-dix jours après l’expiration du mandat défini par les statuts de l’organisation. L’objectif est que cette modification établisse que, dans le respect des règles démocratiques, ce sont les statuts des organisations qui définissent les conséquences d’un éventuel retard des élections syndicales. La commission note que le gouvernement fait état d’un projet de réforme du Règlement des organisations de travailleurs, actuellement en cours de révision, qui porte notamment sur son article 10 c). Rappelant qu’en vertu de l’article 3 de la convention, les élections syndicales constituent une affaire interne des organisations et que les élections doivent être régies en premier lieu par les statuts des organisations, et notant que les conséquences prévues par le règlement en cas d’inobservation des délais qu’il impose – perte des attributions et des compétences de la direction syndicale – comportent le risque grave de paralyser la capacité d’action syndicale, la commission exprime le ferme espoir que le projet de réforme prendra en considération ses commentaires et que l’article en question sera modifié en conséquence. La commission prie le gouvernement d’indiquer toute évolution à cet égard.

Obligation d’être équatorien pour être dirigeant syndical. La commission rappelle qu’en 2015 elle avait noté que l’article 49 de la loi pour la justice au travail avait modifié l’article 459, paragraphe 4, du Code du travail, et supprimé ainsi la condition requise d’avoir la nationalité équatorienne pour faire partie de l’organe de direction du comité d’entreprise. Toutefois, dans son dernier commentaire, la commission avait noté qu’un arrêt rendu en 2018 avait déclaré inconstitutionnel l’article 49 au motif qu’il violait le principe de l’autonomie syndicale car il disposait que la législation détermine comment les organes directeurs des comités d’entreprise sont composés et quelles personnes ont le droit de voter pour élire les organes directeurs. La commission note avec regret que, en corollaire de la déclaration d’inconstitutionnalité, l’article 459, paragraphe 4, du Code de travail est revenu à son libellé initial et exige la nationalité équatorienne pour être membre de la direction du comité d’entreprise. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la nationalité équatorienne est requise pour être membre de la direction d’un comité d’entreprise, mais non pour être dirigeant ou membre d’autres types d’association. La commission note que, selon le Code du travail, le comité d’entreprise est l’une des formes que peuvent prendre les organisations syndicales dans l’entreprise. La commission souligne qu’en vertu de l’article 3 de la convention toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs doivent jouir du droit d’élire librement leurs représentants, et que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de responsables syndicaux si leurs statuts et règlements le permettent, au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil. La commission prie donc instamment le gouvernement de modifier l’article 459, paragraphe 4, du Code du travail et d’indiquer toute évolution à cet égard.

Élections de travailleurs non affiliés à l’organe de direction du comité d’entreprise. La commission avait attiré l’attention du gouvernement sur la nécessité de réviser l’article 459, paragraphe 3, du Code du travail, qui prévoit que la direction du comité d’entreprise est composée de tout personne qui travaille, affiliée ou non, et qui se présente sur les listes pour être élue. La commission note que, selon le gouvernement, l’arrêt susmentionné de la Cour constitutionnelle de 2018 a également eu une incidence sur le libellé de l’article 459(3), lequel est revenu à son libellé initial qui ne prévoit pas la possibilité pour les travailleurs non syndiqués de participer aux élections des comités d’entreprise. Prenant dûment note de ces informations, la commission prie le gouvernement de tenir des consultations avec les partenaires sociaux au sujet de la nécessité de revoir l’article 459(3) du Code du travail pour le rendre pleinement conforme au principe de l’autonomie syndicale.

Application de la convention dans le secteur public

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations. La commission avait noté que, même si l’article 11 de la loi organique portant réforme de la législation qui régit le secteur public (ci-après, loi organique de réforme), adoptée en 2017, reconnaît le droit des fonctionnaires de s’organiser, certaines catégories de personnel étaient exclues de ce droit, en particulier les agents sous contrat de services occasionnels, les fonctionnaires qui peuvent être recrutés et licenciés librement et les fonctionnaires qui sont nommés à des fonctions pour une durée déterminée, dans le cadre d’un mandat légal. Rappelant qu’en vertu des articles 2 et 9 de la convention, à la seule exception possible des membres de la police et des forces armées, tous les travailleurs ont le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’y affilier, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention. La commission note que, en ce qui concerne les agents sous contrat de services occasionnels, le gouvernement se borne à rappeler que les institutions publiques s’efforcent actuellement pour que ces fonctionnaires soient nommés à titre permanent, à condition que leurs activités ne soient pas temporaires. La commission constate avec regret qu’aucun progrès n’a été fait dans la prise en compte de ses commentaires sur la nécessité de mettre la législation en conformité avec la convention afin que, à la seule exception possible des membres de la police et des forces armées, tous les travailleurs aient le droit de constituer des organisations de leur choix et celui de s’y affilier. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention.

Droit des travailleurs, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix. Organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires. La commission avait noté que, conformément aux dispositions de la loi organique de réforme, les comités de fonctionnaires, lesquels doivent affilier la majorité absolue du personnel d’une institution publique, sont chargés de défendre les droits des fonctionnaires et sont les seuls à pouvoir déclarer la grève. Soulignant que toutes les organisations de fonctionnaires doivent pouvoir bénéficier des garanties énoncées dans la convention, la commission avait prié le gouvernement de donner des informations sur les organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires, et de préciser les moyens dont elles disposent pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres. La commission note que le gouvernement indique que les fonctionnaires, lorsqu’ils constituent leurs organisations, ont le droit de rédiger leurs statuts, dans lesquels tout moyen de défense de leurs intérêts peut être établi. Le gouvernement souligne que les organisations de fonctionnaires sont des entités juridiques de droit privé et qu’elles peuvent donc établir toute réglementation qui n’est pas interdite par la loi. La commission note que c’est précisément la loi organique de réforme qui indique que les comités de fonctionnaires sont chargés de défendre les droits des fonctionnaires et sont les seuls à pouvoir déclarer la grève. C’est en ayant à l’esprit ces éléments que la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires, et d’indiquer les moyens dont elles disposent pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres. La commission note avec regret qu’elle n’a pas reçu ces informations et prie à nouveau le gouvernement de fournir des renseignements à ce sujet. Rappelant que, en vertu de l’article 2 de la convention, le pluralisme syndical devrait être possible dans tous les cas, et qu’aucune organisation de fonctionnaires ne devrait être privée des moyens indispensables pour défendre les intérêts professionnels de ses membres, organiser sa gestion et ses activités et formuler ses programmes d’action, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que législation ne limite pas la reconnaissance du droit d’organisation aux comités de fonctionnaires en tant que seule forme d’organisation.

Article 3. Droit des syndicats de travailleurs et des associations de fonctionnaires d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission avait attiré l’attention du gouvernement sur la nécessité de réviser l’article 346 du Code organique intégral pénal (COIP), qui prévoit des peines d’un à trois ans d’emprisonnement en cas de suspension ou d’entrave de la prestation normale d’un service public, l’objectif de cette révision étant que les travailleurs qui organisent une grève pacifique ne soient pas passibles de sanctions pénales. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle la situation n’a pas progressé à cet égard. La commission note avec regret qu’aucune mesure n’a été prise à cette fin et note que, comme l’affirment la CEOSL, la FETRAPEC, l’UNE et l’ISP, l’article en question est utilisé pour pénaliser les protestations sociales. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 346 du Code organique intégral pénal dans le sens indiqué et, en attendant que ces mesures soient prises, la commission le prie de veiller à ce que cet article ne soit pas utilisé pour pénaliser les protestations sociales.

Article 4. Dissolution d’organisations de fonctionnaires par la voie administrative. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que le décret no 193 de 2017, qui maintient en tant que motif de dissolution la réalisation d’activités politiques partisanes, et prévoit la dissolution administrative, ne s’applique pas aux associations de fonctionnaires qui ont pour but de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les organisations syndicales et sociales sont régies par le droit civil et que leurs membres peuvent exercer les droits et obligations reconnus par leurs statuts. La commission note que, selon la CEOSL, la FETRAPEC, l’UNE et le PSI, la disposition du décret no 193 qui maintenait en tant que motif de dissolution la réalisation d’activités politiques partisanes, a été déclarée inconstitutionnelle en vertu d’un arrêt rendu le 27 janvier 2022, dans lequel la Cour constitutionnelle a indiqué qu’il n’était pas admissible qu’en application d’une disposition ouverte et indéterminée on cherche à limiter le droit des organisations sociales de participer aux questions d’intérêt public et de contrôler les actions des pouvoirs publics. La commission note que ces organisations indiquent en outre ce qui suit: i) le décret no 193 ne réglemente que les organisations sociales et non les organisations syndicales; ii) le Code du travail et la loi organique de réforme prévoient que les organisations de fonctionnaires ne peuvent être dissoutes que par une décision judiciaire; et iii) sans préjudice de ce qui précède, le gouvernement applique aux organisations syndicales les motifs de dissolution forcée des organisations sociales. Rappelant que l’article 4 de la convention interdit la suspension ou la dissolution par la voie administrative des associations de fonctionnaires, la commission prie instamment le gouvernement de veiller à ce que les dispositions du décret no 193 ne s’appliquent pas aux associations de fonctionnaires dont le but est de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres.

Dissolution administrative de l’Union nationale des enseignants (UNE). Dans son commentaire précédent, tout en prenant note de l’enregistrement d’organisations sociales liées à l’UNE (qui a été dissoute en 2016 par un acte administratif émis par le sous-secrétariat à l’éducation), la commission avait prié le gouvernement: i) d’indiquer si l’enregistrement de l’UNE-E auprès du sous-secrétariat à l’éducation du district métropolitain de Quito signifiait que l’UNE avait pu reprendre ses activités pour défendre les intérêts professionnels de ses membres; ii) de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’enregistrement de l’UNE en tant qu’organisation syndicale auprès du ministère du Travail, si elle en fait la demande; et iii) d’assurer la restitution intégrale des avoirs saisis, ainsi que l’élimination de toute autre conséquence résultant de la dissolution administrative. La commission note que, après avoir résumé les faits survenus ces dernières années, le gouvernement indique que l’UNE a intenté plusieurs actions en justice contre la résolution de dissolution et que, à ce jour, bien que toutes les actions intentées par l’UNE aient été rejetées, la décision de la Cour constitutionnelle sur une action extraordinaire en protection est toujours en suspens, et qu’avec la décision de la Cour constitutionnelle, les instances judiciaires nationales auront été épuisées. La commission note que, selon la CEOSL, la FETRAPEC, l’UNE et l’ISP, le gouvernement ne s’est pas conformé aux demandes formulées par la commission dans ses derniers commentaires. La commission prie le gouvernement d’indiquer la décision que prononcera la Cour constitutionnelle sur l’action extraordinaire en protection qui est en cours, et de fournir les informations qu’elle a demandées dans son dernier commentaire.

Assistance technique. La commission et la commission de la Conférence ont constaté avec regret que le gouvernement n’a pas donné suite à l’assistance technique fournie par le Bureau en décembre 2019 sur les mesures à prendre pour répondre aux commentaires des organes de contrôle. La commission note que le gouvernement se dit intéressé par une assistance technique pour réactiver le dialogue social tripartite et établir une nouvelle feuille de route à cette fin. La commission exprime le ferme espoir que, avec l’assistance technique que le gouvernement souhaite recevoir, le dialogue social tripartite sera réactivé et que des progrès seront accomplis dans l’adoption de mesures concrètes, efficaces et assorties de délais, en consultation avec les partenaires sociaux, pour mettre la législation en conformité avec la convention. À l’instar de la commission de la Conférence, la commission souhaite que le gouvernement accepte une mission de contacts directs, et exprime l’espoir que les mesures mentionnées dans le présent commentaire contribueront à assurer le respect des droits consacrés par la convention.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.