Cas individuel (CAS) - Discussion : 2022, Publication : 110ème session CIT (2022)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Kazakhstan (Ratification: 2000)

Informations écrites communiquées par le gouvernement

Poursuite de l’amélioration de la législation nationale en vue de sa mise en conformité avec la convention

À des fins de modernisation complète de la sphère des droits de l’homme, le Président de la République du Kazakhstan, K.K. Tokayev, a signé le 9 juin 2021 le décret relatif aux nouvelles mesures pour les droits de l’homme de la République du Kazakhstan. Ce décret définit de nouveaux domaines d’intervention gouvernementale en matière de droits de l’homme afin d’assurer la primauté de l’état de droit.

Cela signifie que la protection des droits de l’homme doit être assurée par le biais d’une amélioration de la loi et des instruments légaux en vigueur.

Le 13 avril 2022, ce décret a été modifié par l’ajout d’un nouveau domaine d’intervention, le droit à la liberté syndicale.

Pour la mise en application du décret, le gouvernement a élaboré un plan pour de nouvelles mesures dans le domaine des droits de l’homme et de l’état de droit, qui prévoit une «poursuite de l’amélioration de la législation nationale et des mesures d’exécution dans le contexte des organisations syndicales et du règlement des conflits du travail, avec notamment la prise en compte des recommandations de l’Organisation internationale du Travail» (projet de loi pour la fin 2022, loi pour le premier trimestre 2023).

Pour atteindre cet objectif, le ministère du Travail et de la Protection sociale de la République du Kazakhstan a élaboré, avec les partenaires sociaux, des amendements à plusieurs textes législatifs:

Le premier consiste en une modification de la procédure de notification lors de l’enregistrement officiel des syndicats.

La procédure de notification en vue de l’enregistrement implique d’informer les autorités judiciaires du début de leurs activités en envoyant une notification par voie électronique, laquelle doit être remplie sur le portail Web de l’administration en ligne.

Si cette règle est adoptée, l’organe d’enregistrement n’aura pas le droit de refuser l’enregistrement officiel en tant que syndicat, comme en dispose la législation en vigueur.

Le deuxième consiste à simplifier la procédure de dépôt des revendications des travailleurs en cas de conflit collectif du travail.

Il est prévu de le faire en modifiant le Code du travail de la République du Kazakhstan pour réduire le nombre de salariés présents à une réunion (conférence) pour qu’il soit reconnu comme constituant un quorum, et pour abaisser, des deux tiers à plus de la moitié, le nombre de votes requis pour l’adoption d’une décision.

La simplification de cette procédure facilitera la sortie des conflits collectifs du travail dans le cadre légal.

Le troisième concerne la tenue des grèves d’avertissement de courte durée (une heure).

Si cette règle est adoptée, les salariés auront le droit de manifester le sérieux de leurs intentions sans porter préjudice aux processus de production ni causer de pertes à l’employeur.

L’action de courte durée est censée inciter les employeurs à s’asseoir à la table de négociation sans que cela implique quoi que ce soit pour l’une ou l’autre partie.

Le quatrième est que, pendant une grève, l’employeur n’a pas le droit de remplacer les grévistes participant à une grève organisée dans le respect de la procédure établie.

Cette règle vise à ce que l’employeur ait davantage intérêt à rechercher une solution qu’à un conflit collectif du travail.

Le cinquième consiste à obliger l’employeur à mettre des locaux à disposition et à créer les conditions nécessaires à la tenue d’une réunion (conférence) des salariés.

Les amendements proposés sont en cours de négociation.

Concernant l’interdiction faite à Mme Kharkova et à M. Baltabay de s’engager dans des activités syndicales

L’interdiction faite à L. Kharkova d’occuper un poste dans une association publique ou toute autre organisation non gouvernementale vient à expiration en novembre 2022.

L. Kharkova a introduit un pourvoi en cassation contre ces décisions judiciaires.

Son pourvoi en cassation a, dans un premier temps, été soumis à un juge de la Cour suprême chargé d’examiner les éléments de l’instruction criminelle, sur la base desquels a été rendu, le 7 novembre 2018, un arrêt déboutant la demanderesse pour cause d’absence de motifs justifiant un réexamen de sa condamnation.

Les 22 mai et 27 décembre 2019, le recours en révision du rejet en cassation introduit par L. Kharkova auprès du président de la Cour suprême a été rejeté pour absence de motifs de révision.

L’interdiction faite à E. Baltabay d’occuper un poste dans une association publique ou toute autre organisation non gouvernementale vient à expiration en 2026.

E. Baltabay n’a pas fait appel de sa condamnation supplémentaire.

Concernant le cas de M. Senyavsky

Plusieurs mesures d’enquête et d’instruction n’ont pas permis d’identifier les auteurs de ce délit pénal.

Le 10 décembre 2019, la réalisation des devoirs d’instruction de cette affaire pénale a été interrompue en raison de l’impossibilité d’identifier les auteurs du crime en question.

Par ailleurs, des agents de la police de la ville de Shakhtinsk enquêtent et interviennent dans le but d’identifier les auteurs de ce crime.

En cas d’informations positives, D. Senyavsky en sera avisé par le parquet dans les délais prescrits par la loi.

Concernant le Congrès des syndicats libres de l’Association syndicale nationale du Kazakhstan

L’association a rentré à quatre reprises les documents d’enregistrement (trois fois dans la période allant de juillet à septembre 2018 ainsi qu’en novembre 2019).

Son enregistrement a été refusé en raison d’une similitude de noms avec une personne morale déjà enregistrée, l’Association des personnes morales, la Confédération des syndicats libres de l’Association du Kazakhstan, et aussi parce que la charte faisait référence à la succession juridique d’une organisation actuellement liquidée, la Confédération des syndicats indépendants de la République du Kazakhstan, association syndicale nationale.

Aucune des demandes d’enregistrement qui ont suivi (17 août 2018, 18 septembre 2018 et 14 novembre 2019) n’avait donné suite à l’un des commentaires formulés dans l’ordonnance du 25 juillet 2018.

Aucun document d’enregistrement officiel n’a été reçu à ce jour

Concernant le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie

Ce syndicat a introduit à cinq reprises (21 septembre, 4 octobre, 3 novembre et 23 décembre 2021, et 11 mars 2022) des demandes d’enregistrement d’un affilié de la région d’Atyrau, lesquelles ont été rejetées à cinq reprises aussi (décisions des 28 septembre, 11 octobre et 20 décembre 2021, et des 11 février et 18 mars 2022).

Le motif de ce refus est l’absence d’un sceau sur la demande, le paiement incomplet du droit d’enregistrement, des incohérences entre les statuts de l’affilié et la charte de la personne morale, les statuts ne donnant pas l’adresse complète de la personne morale.

Par ailleurs, une demande d’enregistrement d’un affilié d’Almaty a été déposée le 30 décembre 2021. Toutefois, l’enregistrement de cet affilié a été refusé le 10 février 2022.

Le 13 avril 2022 a été déposée une deuxième demande d’enregistrement d’un affilié à Almaty. L’enregistrement de cet affilié a été refusé sur décision du Département de la justice d’Almaty du 18 mai 2022.

Il est à noter que le demandeur a le droit de demander à nouveau l’enregistrement de l’affilié après avoir remédié aux manquements.

Aucun autre problème n’a été constaté entre 2021 et 2022 s’agissant de la création d’associations de travailleurs. Le ministère du Travail n’a reçu aucune plainte de cet ordre, notamment de la part des partenaires sociaux.

Concernant la révision de l’article 402 du Code pénal

La dépénalisation de l’article 402(1) du Code pénal, qui pénalise les appels à une action de grève déclarée illégale par la justice, est actuellement à l’étude.

Il est envisagé de faire de l’article 402(1) du Code pénal une infraction administrative plutôt qu’un délit pénal. La responsabilité pénale ne sera établie que lorsque des incitations à poursuivre une grève déclarée illégale par la justice ont causé un préjudice substantiel aux droits et intérêts licites de citoyens ou d’organisations, ou aux intérêts de la société ou de l’État protégés par la loi, ou provoqué des émeutes de grande ampleur.

Les amendements proposés sont soumis à l’approbation des pouvoirs publics concernés.

Concernant l’inclusion d’associations internationales de travailleurs et d’employeurs dans la liste des organisations accordant des aides

Le ministère du Travail et le ministère de l’Économie étudient actuellement l’ajout de plusieurs organisations internationales à cette liste.

Par ailleurs, une révision de la procédure d’élaboration de cette liste est à l’examen.

Concernant l’application dans la pratique des articles 145 et 154 du Code pénal et de l’article 97(2) du Code des infractions administratives

Le ministère du Travail a procédé à une analyse des mesures d’application dans la pratique des articles 145 (violation des droits humains) et 154 (obstruction aux activités licites de représentants des salariés) du Code pénal.

Les statistiques montrent que, entre 2018 et 2022, deux enquêtes préliminaires ont été ouvertes (en 2018 et 2021) au titre de l’article 154 du Code pénal, mais qu’elles ont été abandonnées.

Au cours de la même période, il n’y a eu aucune enquête au titre de l’article 145 du Code pénal.

De même, il n’est fait mention d’aucun cas en application de l’article 97(2) du Code des infractions administratives.

«À cet égard, la commission prie le gouvernement de modifier à nouveau l’article 20 du Code du travail, en consultation avec les partenaires sociaux, afin de le rendre conforme à la convention et d’éliminer les contradictions qui existent entre les dispositions susmentionnées du Code du travail. La commission prie le gouvernement d’indiquer toutes les mesures prises à cette fin.»

Conformément à la législation du travail, les représentants des travailleurs sont des organisations syndicales et leurs associations et, en leur absence, des représentants élus qui ont été élus et habilités lors d’une assemblée générale (conférence) des travailleurs par un vote majoritaire des participants, en présence des deux tiers au moins des salariés (délégués à la conférence).

Afin de se conformer aux dispositions de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et de la convention (nº 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, la législation du travail a été modifiée en conséquence en mai 2020.

Suivant les nouvelles dispositions du Code du travail de la République du Kazakhstan, lorsque l’effectif d’un syndicat représente moins de la moitié du personnel de l’organisation, les intérêts des travailleurs peuvent être représentés par des organisations syndicales et des représentants élus.

Par ailleurs, une négociation collective entre employeurs et salariés sans la participation d’une organisation syndicale n’est pas autorisée si une organisation syndicale s’est créée dans l’organisation en question.

Ces changements ont permis de trouver un juste milieu entre les intérêts des travailleurs syndiqués et non syndiqués et de tenir pleinement compte des points de vue de l’ensemble du collectif de travail, sans empiéter sur les droits des affiliés à un syndicat.

En outre, préalablement à l’adoption de ces amendements au Code du travail, leur libellé a été accepté à la fois par les partenaires sociaux et par l’OIT. Le ministère a envoyé une lettre à cet effet et a reçu une réponse positive en retour

Discussion par la commission

Interprétation du russe: Représentant gouvernemental – Nous sommes Membre de l’OIT depuis plusieurs années et nous nous acquittons de nos obligations. Nous avons ratifié 25 conventions. En avril 2022, nous avons ratifié la convention (no 175) sur le travail à temps partiel, 1994. Nous avons également établi un programme pour l’application de la convention no 87 et, dans ce cadre, en 2020, plusieurs changements substantiels ont été apportés à la législation concernant les syndicats, y compris le Code du travail et le Code pénal de notre pays. L’année dernière, à la Conférence, j’ai informé la commission de ces changements et des activités menées au Kazakhstan. À sa 109e session, la Conférence a formulé plusieurs recommandations et je tiens à vous donner les dernières informations concernant ces points. Les activités menées ont également tenu compte du rapport de la mission de contacts directs, qui s’est rendue dans notre République du 4 au 12 mai.

Je tiens à remercier l’équipe de la mission, dirigée par Niklas Bruun, qui s’est rendue dans notre République et a formulé une série de recommandations. S’agissant des recommandations relatives à la mise en conformité de la législation nationale avec la convention, nous nous sommes employés à améliorer notre législation dans ce domaine, en améliorant l’enregistrement des syndicats et en accordant aux syndicats et aux travailleurs le plein droit à la liberté syndicale.

Nous avons modernisé le domaine de la protection des droits, et le Président du Kazakhstan a publié un décret sur d’autres mesures dans le domaine des droits de l’homme dans le pays, en définissant des domaines de travail supplémentaires, pour le gouvernement, dans le domaine des droits de l’homme, et en particulier s’agissant de la garantie de la primauté du droit, en assurant la protection des droits de l’homme moyennant l’application de la loi et des instruments existants. L’un des principaux domaines de travail reflété dans le décret du Président est le droit à la liberté syndicale.

Le 28 avril de cette année, le gouvernement a confirmé les mesures sur les droits de l’homme et la primauté du droit. Le ministère du Travail a élaboré, avec les partenaires sociaux, des modifications à apporter à plusieurs lois. Le délai fixé à l’élaboration de ces textes est la fin de cette année et nous espérons qu’alors ces amendements seront soumis au Parlement. Permettez-moi d’aborder dans le détail les changements que nous avons mis en place avec les partenaires sociaux.

Premièrement, l’application des mesures relatives à l’enregistrement. Il convient de noter ici que des questions ont été posées sur l’enregistrement de syndicats individuels, y compris en tant que personnes morales. Le système d’enregistrement des syndicats impose que l’on informe le ministère de la Justice en soumettant une notification électronique. Cela signifie que l’organisme d’enregistrement ne sera pas en position de refuser l’enregistrement, et il n’en aura pas le droit, comme le prévoit la législation actuellement en vigueur. Nous espérons que les syndicats individuels pourront désormais procéder à leur enregistrement.

Deuxièmement, il y a un système de pratiques pour ce qui concerne les plaintes ou les revendications des travailleurs et les grèves. Plusieurs règles ont été proposées pour améliorer ce système en cas de différend collectif du travail. À titre d’exemple, les amendements au Code du travail, qui réduisent le nombre de travailleurs nécessaires, et une conférence visant à reconnaître ces problèmes, ainsi que la modification de la majorité requise, en l’abaissant des deux tiers à la moitié. Nous espérons que cela permettra d’améliorer le règlement des conflits collectifs du travail.

Troisièmement, la pénalisation de questions qui étaient criminalisées dans le passé, y compris les sujets relatifs aux grèves. Nous avons examiné ce point dans le groupe de travail intersectoriel, avec le ministère public, en mai de cette année. L’article qui incrimine ces activités a été supprimé et, à mesure que nous améliorons la législation, nous examinons la question de la transposition de certaines dispositions dans la sphère administrative.

Quatrièmement, s’agissant de la notification des grèves, l’introduction de ces règles permettrait aux travailleurs d’exprimer leur vive préoccupation en toute légitimité. Nous espérons donc qu’il sera possible d’y parvenir sans conséquences négatives pour les deux parties.

Cinquièmement, une autre disposition à venir concerne l’interdiction de remplacer les travailleurs grévistes par d’autres travailleurs.

Sixièmement, la création des conditions nécessaires pour que les syndicats puissent s’organiser et se rencontrer.

S’agissant des recommandations visant à garantir une meilleure assise à l’enquête en cas d’accusations contre des syndicalistes, le gouvernement examine cela avec le ministère public. Il existe des cas individuels qui sont sous examen par le ministère de l’Intérieur. Les informations pertinentes sont examinées et, bien entendu, tous les organismes concernés seront tenus au courant de l’avancée de ces affaires. En ce qui concerne la pratique consistant à poursuivre les dirigeants syndicaux, et trois ou quatre cas ont été mentionnés dans le rapport, aucune de ces procédures pénales n’est liée à des activités syndicales légitimes, mais plutôt à des activités délictueuses réelles. En 2021 et 2022, il n’y a eu aucune affaire pénale visant des dirigeants syndicaux.

S’agissant des recommandations 5 et 6 relatives à l’enregistrement des syndicats directement, je peux dire que, en l’état actuel des choses, nous disposons d’un groupe de travail conjoint dont fait partie le ministère de la Justice, groupe qui travaille sur tous les problèmes susceptibles de survenir lorsque des associations sont enregistrées, y compris des syndicats, et qui compte des représentants des organes judiciaires et des représentants des syndicats. Par conséquent, toute plainte relative à l’enregistrement peut être examinée au sein de ce groupe de travail, sur la base du principe de la coopération. L’adoption des amendements à la législation est en cours, comme je l’ai dit. Plusieurs syndicats sectoriels et organisations locales ont été enregistrés, et les activités continues visant à enregistrer les syndicats en tant que personnes morales se poursuivront parallèlement à la modification de la loi, dont je vous ai déjà informé.

Je tiens à dire que, s’agissant des cas individuels, le refus d’enregistrement en tant que personne morale est examiné pour ce qui concerne le fondement de ces décisions et, comme je l’ai dit, la loi dans ce domaine est sous examen.

S’agissant du favoritisme, nous avons des confédérations qui couvrent environ 3 millions de travailleurs, soit environ la moitié des travailleurs de la République. Nous comptons 56 syndicats, 35 syndicats régionaux et environ 400 syndicats locaux. Dans l’accord général passé entre le gouvernement et les associations de travailleurs et d’employeurs, nous avons décidé de ne pas autoriser l’ingérence dans les affaires de ces associations. Les syndicats participent activement aux différents forums de discussion. Nous avons clairement établi l’obligation de ne pas permettre l’ingérence juridique, par le gouvernement, dans les associations et organisations de la société civile.

S’agissant des changements apportés aux organisations d’employeurs, la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) est également concernée par les modifications que nous apportons et dont j’ai déjà parlé.

Je tiens à vous informer du fait que, s’agissant de nos activités tripartites, nous avons décidé que des projets de lois individuels seraient établis sur les organisations syndicales. Nous avons chargé nos organisations de travailleurs de conduire un dialogue social efficace avec les organisations d’employeurs et le gouvernement; ces travaux se poursuivront cette année.

En ce qui concerne la coopération internationale, je peux vous informer que des modifications que nous avons apportées à la loi sur les syndicats et au Code du travail bénéficieront de la coopération avec les organisations internationales. Nous avons reçu un appui grâce à la 109e session de la Conférence et à la mission de contacts directs de mai de cette année, et nous poursuivrons notre travail visant à mettre en œuvre ces recommandations. Le gouvernement du Kazakhstan fera tout son possible pour renforcer le dialogue social dans l’intérêt de relations professionnelles efficaces. Nous poursuivrons ce travail et mettrons notre législation nationale en conformité avec les dispositions de la convention.

Membres travailleurs – Le Kazakhstan semble ne pas parvenir à régler ses problèmes de non-conformité avec la convention, malgré les nombreuses recommandations qui lui ont été adressées et les nombreuses initiatives prises pour tenter d’apporter une solution à la situation, notamment la mission de contacts directs décidée l’année dernière et qui a eu lieu récemment en mai de cette année.

Nous devons encore constater avec une profonde préoccupation que, dans la pratique, de nombreuses violations des droits et libertés consacrés par la convention persistent, malgré certaines modifications législatives intervenues ces dernières années et les projets de modification annoncés par le gouvernement.

Le temps des déclarations d’intention est passé. Il convient désormais que le gouvernement du Kazakhstan prenne des actions concrètes et décisives en vue de résoudre durablement les nombreux problèmes mis en avant, et ces problèmes ne sont pas des moindres.

Les problèmes de conformité avec la convention ne peuvent être abordés sans les replacer dans le contexte politique du pays. Ce contexte se caractérise par un déficit démocratique qui ne permet pas le plein exercice des libertés civiles, y compris la liberté syndicale. Nous avons en effet vu, au début de l’année, une répression massive et très violente par les forces de l’ordre de manifestations pacifiques déclenchées pour dénoncer la pauvreté, les inégalités sociales extrêmes et l’augmentation des prix au Kazakhstan.

Il est évident que le respect scrupuleux de la liberté syndicale et l’engagement de véritables dynamiques de dialogue social offriront les garanties nécessaires pour résoudre les grandes inégalités dans le pays.

Au Kazakhstan, la violence à l’égard des syndicalistes reste monnaie courante. Le président du Syndicat des travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de Chakhtinsk, M. Senyavsky, en a été victime en novembre 2018. À cette violence vient s’ajouter un laxisme des autorités dans la diligence des enquêtes, dans l’engagement de poursuites et dans la condamnation des auteurs de ces violences. En effet, aucun progrès significatif n’a été engrangé dans cette affaire depuis 2018.

Le même constat s’applique pour les événements tragiques de Zhanaozen en 2011 qui avaient entraîné la mort de 17 grévistes et où plus de 100 grévistes avaient été blessés suite à une répression extrêmement violente de ce mouvement de grève.

Le maintien d’un climat d’impunité à l’égard des auteurs de telles violences est extrêmement préjudiciable et constitue un obstacle majeur au libre exercice de la liberté syndicale dans le pays.

Par ailleurs, le Code pénal permet d’infliger une interdiction d’exercer une fonction publique, y compris des fonctions syndicales, ce qui est en contravention avec la convention. Mme Kharkova, présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), et M. Baltabay, leader du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, qui a déjà témoigné devant notre commission il y a quelques années, sont frappés d’une telle sanction. Cela constitue une entrave à leur liberté syndicale.

Ces deux exemples illustrent les pratiques de harcèlement judiciaire à l’encontre de leaders syndicaux toujours à l’œuvre dans le pays.

Le recours aux arrestations administratives pour entraver les actions syndicales légitimes fait également partie de ces pratiques de harcèlement judiciaire. Nous l’avons par exemple constaté, en octobre 2021, avec la détention administrative de Jenis Orynaliev, quelques mois après son élection à la présidence de son syndicat, et le jour même où une action du syndicat était prévue, ainsi qu’en décembre 2021, avec la détention administrative pour dix jours de Saule Seidakhmetova, leader du syndicat Ymit, pour sa participation à une action légitime déclarée illégale par une cour administrative.

D’autres syndicalistes font également l’objet d’une interdiction d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale par mesure de représailles pour leurs activités syndicales, notamment MM. Eleusinov et Kushakbaev, leaders syndicaux au sein du Syndicat des travailleurs des combustibles et de l’énergie.

La commission d’experts a également relevé que le Code pénal sanctionne l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal d’une peine d’emprisonnement. Le gouvernement annonce qu’une révision profonde de l’article 402 du Code pénal figure dans un plan de mesures urgentes à adopter dans le domaine des droits de l’homme, notamment la liberté syndicale.

Infliger des peines ou des sanctions pour le simple fait d’appeler à une grève pacifique, même déclarée illégale par les tribunaux, est contraire à la convention.

Le rapport de la commission d’experts pointe encore une fois la problématique récurrente au Kazakhstan des procédures d’enregistrement ou de réenregistrement des organisations syndicales. De nombreuses organisations syndicales sont confrontées à de graves difficultés alors qu’il ne devrait s’agir que d’une simple formalité.

Nous devons être au regret de constater que ces procédures d’enregistrement sont encore et toujours utilisées pour entraver le processus de création ou le bon fonctionnement des organisations syndicales libres et indépendantes, en totale contravention à la convention.

La KNPRK, désormais le Congrès des syndicats libres, s’est vu dès 2017 retirer son enregistrement en représailles à la discussion du cas devant la commission. Depuis cinq ans maintenant, et malgré les engagements répétés du gouvernement, même devant la commission, le syndicat n’a toujours pas été enregistré.

Le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie a quant à lui fait l’objet d’une décision de justice suspendant ses activités, qui a entraîné un processus de dissolution du syndicat. La venue de la mission de contacts directs n’a pas permis de débloquer la situation, ce que la mission n’a pas manqué de regretter dans son rapport.

Il conviendra que le Kazakhstan poursuive son travail en concertation avec les partenaires sociaux pour garantir l’efficacité, l’impartialité et l’indépendance de ces procédures d’enregistrement.

À cet égard, nous invitons le Kazakhstan à revoir la composition du groupe de travail permanent chargé d’examiner les problématiques liées à l’enregistrement des syndicats pour y intégrer également les syndicats indépendants.

Enfin, la législation interdit en principe l’aide financière fournie par des organisations internationales de travailleurs. Cette législation prévoit que des exceptions peuvent être accordées, mais à des conditions beaucoup trop strictes et qui entravent fortement la liberté syndicale, en contravention à l’article 5 de la convention.

Nous le savons et nous le répétons depuis de nombreuses années: les libertés et droits fondamentaux du travail sont méconnus de longue date au Kazakhstan.

Nous l’avons aussi vu avec les événements du début de cette année: un environnement dans lequel les libertés civiles, y compris les libertés syndicales, ne peuvent être librement exercées ne peut que donner lieu à des injustices.

Il est dès lors de la responsabilité du gouvernement de veiller à rétablir un environnement propice à l’exercice de ces libertés civiles et à engager un réel processus de dialogue avec les partenaires sociaux qui sera de nature à garantir une paix sociale durable et à ouvrir la voie à davantage de justice sociale pour la population du Kazakhstan.

Membres employeurs – Nous remercions le gouvernement pour le rapport qu’il a présenté ce matin à la commission et pour les informations détaillées qui ont été fournies. Nous remercions également le gouvernement pour sa communication du 28 mai, et nous avons soigneusement étudié toutes ces informations.

Nous notons avec un intérêt particulier les déclarations du représentant gouvernemental concernant les changements affectant la NCE et son engagement en faveur du dialogue social.

Notre discussion, cette année, du cas du Kazakhstan à propos de la convention arrive à point nommé, car elle va nous permettre d’évaluer les progrès accomplis dans la mise en œuvre des conclusions de la commission de juin dernier et de prendre en considération la mission de contacts directs de l’OIT qui a eu lieu début mai 2022.

On se souviendra notamment que, l’an dernier, la commission avait demandé au gouvernement d’accepter une mission de contacts directs de l’OIT avant la session de la Conférence de cette année. Les membres employeurs se félicitent que cette mission de contacts directs au Kazakhstan ait été acceptée et ait eu lieu au début du mois de mai.

Nous notons que la mission de l’OIT a pu rencontrer tous les organes de l’État et toutes les personnes qu’elle estimait important de rencontrer. La mission s’est félicitée de la volonté et de l’intérêt du gouvernement à continuer à coopérer avec l’OIT.

Si elle a également noté les progrès accomplis pour se mettre en conformité avec la convention, tant en droit que dans la pratique, la mission de l’OIT n’est pas entièrement convaincue que toutes les mesures ont été prises à cet égard. Constat que partagent les membres employeurs concernant les informations contenues dans le rapport de la commission d’experts et fournies par le gouvernement du Kazakhstan. Je voudrais par conséquent aborder les questions qui, selon nous, restent en suspens.

Premièrement, un problème majeur que pose la liberté syndicale des employeurs au titre de la convention au Kazakhstan concerne la création, par la loi, de la NCE. Il convient de rappeler que l’adhésion à la NCE est obligatoire et que celle-ci dispose d’une compétence absolue pour représenter les employeurs, ce qui a eu pour effet de marginaliser les organisations d’employeurs libres et indépendantes.

Une mesure positive prise par le gouvernement a été l’abrogation de l’article 148(5) du Code du travail, qui habilitait la NCE à représenter les employeurs dans le dialogue social aux niveaux national, sectoriel et régional. Ainsi, selon la loi, la NCE n’est pas censée participer au nom des employeurs au dialogue social et à la négociation collective.

Cela étant, la mission de contacts directs de l’OIT a mis en évidence que le gouvernement fait toujours participer la NCE au dialogue social et que cette dernière demeure impliquée dans la négociation collective. En d’autres termes, la législation a bien été modifiée, mais rien n’a changé dans la pratique.

Nous notons également que la question de l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE n’a pas été traitée de manière satisfaisante. Il ne s’agit pas, comme semble le suggérer le gouvernement, d’une simple question interne à la NCE, qui est une organisation semi-publique.

Les organisations d’employeurs, par le biais de l’accréditation, deviennent financièrement dépendantes de la NCE et ne sont donc plus libres pour assurer la représentation des intérêts de leurs membres. À notre avis, le système d’accréditation devrait être supprimé. En tout état de cause, les organisations d’employeurs accréditées auprès de la NCE doivent être considérées comme faisant partie de la structure de la NCE et ne peuvent donc pas être admises à participer au dialogue social et à la négociation collective.

Pour résumer ce point, le groupe des employeurs demande au gouvernement de veiller à ce que la NCE, conformément à la loi, se retire complètement du dialogue social et de la négociation collective et laisse ce domaine de compétence aux organisations d’employeurs libres et indépendantes. Le système d’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE doit être supprimé. En outre, pour renforcer la reconnaissance de la liberté syndicale des employeurs et de leurs organisations, il peut être opportun d’adopter une réglementation qui établit l’indépendance et l’autonomie des organisations d’employeurs et les conditions leur donnant le droit de participer au dialogue social et à la négociation collective.

Se posent également des questions en matière de respect de la liberté syndicale des travailleurs pour lesquelles nous ne constatons aucun progrès manifeste. En particulier, nous notons la question du droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, qui est protégé par l’article 5 de la convention. À cet effet, nous notons l’intention du gouvernement, dans le cadre de l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018, d’envisager d’inclure un certain nombre d’organisations internationales sur la liste des organisations pouvant accorder des subventions et de revoir la procédure d’établissement de cette liste. Nous demandons au gouvernement de modifier cette liste et de nous tenir informés des résultats de l’examen de la procédure d’établissement de cette liste.

Nous constatons que, en ce qui concerne la question de l’enregistrement de la KNPRK, les choses ne semblent pas avoir progressé. Le gouvernement indique qu’aucune des observations formulées dans l’ordonnance du 25 juillet 2018 n’a été prise en compte dans les demandes d’enregistrement ultérieures de la KNPRK et que, à ce jour, aucun document d’enregistrement national n’a été reçu. Concernant le refus de l’enregistrement du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, selon le gouvernement, le 30 décembre 2021, une demande a été déposée pour l’enregistrement d’un affilié qui a été refusée. Une deuxième demande a été reçue récemment, le 18 mai 2022. Nous avons également noté que le ministre du Travail et de la Protection sociale a déclaré à la mission de contacts directs de l’OIT qu’il entend simplifier la procédure d’enregistrement actuelle soit en la remplaçant par une procédure de notification, soit en autorisant les syndicats à fonctionner sans enregistrement. Ce projet de loi, selon nos informations, devrait être élaboré d’ici à la fin de 2022.

Les membres employeurs accueillent favorablement ce projet et espèrent que les partenaires sociaux seront pleinement consultés au sujet de cette nouvelle loi, qui, nous l’espérons, sera adoptée rapidement.

Dans l’intervalle, nous demandons au gouvernement de continuer à traiter la question toujours en suspens de l’enregistrement de la KNPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

Enfin, nous notons que la commission d’experts a formulé un certain nombre de commentaires sur l’article 402 du Code pénal, selon lequel toute incitation à poursuivre une action de grève déclarée illégale par la justice est passible d’une peine pouvant aller jusqu’à cinquante jours de détention et, dans certains cas, jusqu’à deux ans d’emprisonnement. Nous n’aborderons pas les commentaires des membres travailleurs à cet égard et nous ne commenterons ni les observations de la commission d’experts à cet égard ni les déclarations du gouvernement, car à notre avis il n’y a aucune raison de faire une demande au gouvernement à cet égard. On le sait, le groupe des employeurs et le groupe gouvernemental du Conseil d’administration du BIT estiment que le droit de grève doit être réglementé au niveau national. La présente convention ne contient pas de règles à ce sujet, et ce point ne peut donc être abordé ni dans les conclusions de cette affaire ni de manière substantielle dans notre discussion.

Interprétation du russe: Membre travailleur, Kazakhstan – La Fédération des syndicats du Kazakhstan, qui est la plus grande organisation de travailleurs du Kazakhstan, compte 23 syndicats sectoriels et des syndicats locaux, regroupant plus de 2 millions de travailleurs. Deux autres associations républicaines, la Confédération du travail du Kazakhstan et le Syndicat Amanat viennent s’y ajouter. Nous travaillons ensemble et l’accord général pour 2021‑2023 en témoigne; les trois confédérations syndicales ont adopté la même position et ont soumis/proposé un projet à la commission. La Fédération des syndicats a toujours été en faveur d’une action unitaire des syndicats et a déjà soutenu des programmes de solidarité pour les organisations syndicales internationales. Nous nous sommes prononcés à plusieurs reprises en faveur de la position défendue par nos collègues Larisa Kharkova, Dimitri Senyavsky, Erlan Baltabay et d’autres concernant l’annulation de condamnations antérieures et l’enregistrement de leurs syndicats respectifs. La Fédération des syndicats met tout en œuvre pour appliquer les principes de l’OIT, y compris par le biais d’une nouvelle législation.

Le gouvernement a rédigé et présenté des propositions pour répondre à la demande des experts de l’OIT et aux conclusions de la commission, et celles-ci ont été prises en compte dans la loi adoptée en mai. Cette loi contient des dispositions pour les membres des syndicats mentionnés, assure la coopération et le soutien international et simplifie les conditions de confirmation du statut des syndicats lors de leur enregistrement auprès de l’État.

Actuellement, la Fédération des syndicats introduit d’autres améliorations de ces règles, notamment la notification de l’enregistrement des syndicats, et c’est une initiative qui est soutenue par le gouvernement.

Certaines lois nationales ont permis d’améliorer la situation, notamment en ce qui concerne l’article 402 du Code pénal. Les commentaires de la commission d’experts sur cette question ont bien été pris en compte. Mais demeure la question des incidents qui ont conduit à une détention justifiée. Nous cherchons à améliorer encore la législation du pays, notamment par rapport aux conditions requises pour les grèves, en renforçant le rôle des comités d’arbitrage et celui des syndicats lors des discussions sur les conflits du travail.

Le comité interministériel du gouvernement se penche actuellement sur ces questions et le projet de loi sera bientôt présenté au Parlement du Kazakhstan. En outre, les représentants de la Fédération des syndicats ont fait un certain nombre de propositions relatives au projet de loi concernant la sécurité au travail et la protection des droits des travailleurs.

L’un des amendements que nous avons proposés concerne l’indexation des salaires pour les emplois de courte durée. Nous poursuivons également notre travail dans le domaine de la coopération technique avec le BIT et le département des normes.

En conclusion, je tiens à réaffirmer que la Fédération des syndicats a toujours été en faveur d’un dialogue constructif entre les partenaires sociaux dans l’intérêt des travailleurs. Nous entrons dans une nouvelle phase de développement de notre pays et nous espérons bénéficier de l’assistance technique du BIT en ce qui concerne l’application de la convention. Les attentes dans le pays sont extrêmement élevées et ne devraient pas être déçues.

Interprétation du russe: Membre employeur, Kazakhstan – Nous sommes conscients des recommandations qui ont été faites l’année dernière et cette année, et nous voyons certains effets de leur application au Kazakhstan. L’OIT a certainement joué un rôle important dans les améliorations qui ont eu lieu.

Je représente la NCE qui a connu de profondes transformations: renforcement de l’équipe dirigeante, identification des domaines de travail et révision des objectifs à court et à long terme.

Je tiens à dire que, au cours de ces deux mois, le nombre de membres a été multiplié par trois, et le travail dans ce domaine se poursuit. Je tiens également à remercier la mission de contacts directs dirigée par M. Bruun. Toutes les questions relatives aux modifications de la législation et autres questions soulevées par la mission sont en cours de traitement. Une organisation d’employeurs indépendante se met en place et de nouvelles lois sont présentées au Parlement. La mission de contacts directs a identifié un certain nombre de domaines où nous devons nous efforcer d’éliminer certaines incohérences. Cependant, comme le président de notre organisation l’a mentionné à l’occasion de la visite, il est important de continuer à construire une organisation d’employeurs forte et indépendante qui puisse défendre efficacement les intérêts des employeurs.

Notre confédération travaille activement avec les organisations internationales et poursuivra sa coopération pour développer et renforcer le dialogue social au Kazakhstan. Nos objectifs sont tout à fait conformes aux objectifs prioritaires de notre pays, et nous sommes tous conscients de la nécessité d’une réforme efficace au Kazakhstan.

Membre gouvernementale, France – Je m’exprime au nom de l’Union européenne (UE) et de ses États membres. L’Albanie, pays candidat, et la Norvège, pays de l’Association européenne de libre-échange, membre de l’Espace économique européen, s’alignent sur la présente déclaration.

L’UE et ses États membres sont attachés à la promotion, à la protection, au respect et à la réalisation des droits de l’homme, y compris les droits du travail, le droit d’organisation et la liberté d’association.

Nous encourageons activement la ratification et la mise en œuvre universelles des normes internationales fondamentales du travail, y compris la convention no 87 sur la liberté d’association. Nous soutenons l’OIT dans son rôle indispensable d’élaboration, de promotion et de contrôle de l’application des normes internationales du travail ratifiées et des conventions fondamentales en particulier.

Les relations entre l’UE et le Kazakhstan sont régies par l’accord de partenariat et de coopération, qui nous a permis de renforcer notre coopération bilatérale. Par cet accord, les parties réaffirment leurs engagements à mettre en œuvre de manière effective les conventions ratifiées de l’OIT et les conventions fondamentales de l’OIT.

Tout en reconnaissant les progrès réalisés par le gouvernement dans la modification de certaines parties de sa législation, nous sommes préoccupés par le fait que le Kazakhstan est devenu un cas récurrent à la Commission de l’application des normes. La conformité à la convention, tant en droit que dans la pratique, est maintenant discutée pour la cinquième fois au cours des six dernières années. Nous encourageons le gouvernement à traiter rapidement les questions en suspens afin de se conformer pleinement à la convention.

Nous exhortons une fois de plus le gouvernement à abroger l’article 402 du Code pénal, qui criminalise le fait «d’appeler les travailleurs à participer à une grève déclarée illégale par un tribunal». Cet article est incompatible avec la liberté d’association et la responsabilité du gouvernement de protéger le droit des travailleurs et des employeurs à organiser leurs activités, y compris le droit de grève.

Au-delà des amendements législatifs, nous demandons au gouvernement de veiller à ce que la liberté d’association ainsi que le droit de créer des organisations sans autorisation préalable et le droit d’organisation, tant en droit que dans la pratique, soient pleinement respectés. C’est un motif de préoccupation, compte tenu également du fait que les limitations des droits des travailleurs pourraient avoir été l’un des problèmes fondamentaux à l’origine des événements tragiques de janvier 2022 qui ont débuté dans la ville minière de Zhanaozen.

Nous notons avec inquiétude que, en dépit des conclusions claires des dernières discussions de la Commission de l’application des normes, la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres (KNPRK) et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, qui se pose depuis longtemps, n’a toujours pas été résolue, afin de leur permettre de jouir de la pleine autonomie et indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs mandants sans plus attendre. Nous demandons au gouvernement de résoudre cette question, notamment par un engagement plus étroit avec les partenaires sociaux, afin de remédier aux difficultés identifiées par les syndicats cherchant à se faire enregistrer, afin de garantir le droit des travailleurs à créer des organisations sans autorisation préalable.

Nous notons que le Comité de la liberté syndicale poursuit l’examen des cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova, ainsi que de M. Senyavsky. L’UE et ses États membres déplorent toute violation des droits fondamentaux des syndicalistes et tout acte de harcèlement, d’intimidation, d’agression ou d’emprisonnement à leur encontre. L’absence d’enquêtes et de jugements efficaces renforce le climat d’insécurité et d’impunité, qui nuit à la liberté d’association.

Nous réaffirmons également que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne devraient pas être empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, conformément aux conclusions adoptées l’année dernière.

Enfin, l’UE et ses États membres espèrent que les préoccupations soulevées dans cette déclaration seront prises en compte dans le cadre des processus de réforme globale en cours lancés par la nouvelle administration du Président Tokayev. Nous continuerons à suivre et à analyser la situation et restons attachés à notre étroite coopération et à notre partenariat avec le Kazakhstan.

Interprétation de l’allemand: Membre travailleuse, Allemagne – Je m’exprime au nom des travailleurs d’Allemagne et des pays nordiques. Dans les conclusions de l’année dernière, la commission a précisé les mesures que le gouvernement devait prendre pour mettre sa législation et sa pratique en conformité avec la convention. Malheureusement, le gouvernement ne semble pas avoir respecté les promesses faites dans sa déclaration finale à la commission. Le fait que les activités des syndicats et leurs membres sont toujours criminalisés est particulièrement préoccupant. Cette convention garantit que ces activités peuvent être menées dans un environnement qui respecte les libertés et les droits civils fondamentaux, car, pour citer le Comité de la liberté syndicale, «l’absence de ces libertés civiles enlève tout son sens au concept de droits syndicaux». Comment les syndicats sont-ils censés aider les travailleurs à faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19 si leurs représentants craignent d’être arrêtés et emprisonnés à chaque pas?

En octobre 2021, la police a arrêté le président du nouveau syndicat des travailleurs des plateformes, le jour même où celui-ci prévoyait de faire grève. En décembre 2021, le président du syndicat des grutiers a été condamné à dix jours de prison pour avoir participé à un rassemblement prétendument illégal. Les dirigeants et représentants syndicaux condamnés à des peines d’emprisonnement dans des circonstances douteuses ne sont pas autorisés à reprendre leurs activités même après l’expiration de leur peine.

Le Président du Kazakhstan a signé un décret sur de nouvelles mesures adoptées par la République du Kazakhstan dans le domaine des droits de l’homme, qui vise également à protéger la liberté syndicale. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies a déclaré en novembre 2021 que le décret n’a aucun effet dans la pratique.

Dans les informations écrites qu’il a communiquées le 28 mai 2022 à la commission, le gouvernement a déclaré qu’un plan d’action devrait mettre en œuvre les recommandations de l’OIT d’ici à la fin de 2022 ou au premier trimestre de 2023. Cette tactique dilatoire est inacceptable compte tenu du fait que nous discutons depuis des années des violations de la convention. Nous demandons donc au gouvernement de soumettre à cette commission, de manière détaillée, les mesures qu’il prendra pour mettre définitivement et pleinement en application les obligations découlant de la convention.

Membre gouvernemental, Türkiye – Nous remercions le gouvernement du Kazakhstan pour les informations qu’il a fournies et saluons sa volonté d’agir et de coopérer de manière constructive avec l’OIT. Le gouvernement du Kazakhstan a déployé des efforts manifestes pour renforcer et adapter son cadre législatif afin de le rendre conforme aux normes de l’OIT. Nous l’encourageons à poursuivre dans cette voie à cet égard.

Nous nous félicitons qu’une mission de contacts directs de l’OIT se soit rendue au Kazakhstan en mai de cette année pour discuter de la mise en œuvre de la convention, et que la mission ait observé des progrès pour garantir que les syndicats jouissent du droit à la liberté syndicale.

Nous saluons les mesures positives prises par le gouvernement du Kazakhstan en consultation avec les partenaires sociaux, notamment sa prise en compte des observations de la commission d’experts pour modifier son droit interne. Il convient de reconnaître les récents amendements, notamment le fait de remplacer l’enregistrement des syndicats par l’État par une procédure de notification et la simplification de la procédure d’organisation d’une grève, apportés par le gouvernement du Kazakhstan afin de mettre sa législation nationale en conformité avec les normes de la convention.

Il convient de souligner que le gouvernement est déterminé à travailler sur les questions soulevées par l’OIT et les partenaires sociaux dans un esprit de dialogue constructif et qu’il est prêt à entamer une discussion ouverte sur la manière d’améliorer encore la situation avec les syndicats.

En outre, nous nous réjouissons que la présidence du Kazakhstan ait lancé une réforme politique importante visant à poursuivre la transformation et la modernisation du pays, notamment en ce qui concerne la protection des droits de l’homme et l’état de droit.

Nous pensons que le Kazakhstan, qui s’acquitte de ses obligations en matière de présentation de rapports relatifs aux conventions de l’OIT qu’il a ratifiées, continuera à travailler en étroite collaboration avec l’OIT et les partenaires sociaux.

Membre travailleur, États-Unis d’Amérique – Malheureusement, depuis que cet organe a examiné ce cas l’an dernier, le gouvernement du Kazakhstan a continué de refuser arbitrairement l’enregistrement à des syndicats indépendants. Par exemple, il n’a toujours pas répondu aux préoccupations déjà anciennes concernant l’enregistrement de la KNPRK. Depuis décembre 2021, le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie d’Almaty s’est fait refuser quatre fois son dossier d’enregistrement au motif de prétendues irrégularités administratives.

Dans l’intervalle, le syndicat des travailleurs du complexe des combustibles et de l’énergie de la région d’Almaty s’est vu refusé six fois son enregistrement, à chaque fois pour une raison différente. S’il est vrai que le gouvernement a établi des groupes de travail pour réformer le Code du travail, les syndicats indépendants ont été entièrement exclus de ce processus. En outre, le gouvernement poursuit sa campagne de harcèlement juridique à l’égard des dirigeants syndicaux indépendants; Larisa Kharkova, ancienne présidente de la KNPRK, est toujours en résidence surveillée et ne peut plus occuper de fonctions de dirigeante syndicale. Plusieurs autres dirigeants de syndicats indépendants, dont M. Baltabay, font toujours l’objet d’interdictions similaires.

Malgré les efforts de la commission d’experts et de la commission, il apparaît malheureusement clairement que le gouvernement continue sa politique politicienne s’agissant de l’enregistrement des syndicats. Nous prions le gouvernement du Kazakhstan de mettre un terme à sa campagne visant à étouffer l’activité syndicale indépendante et de mettre pleinement en œuvre les recommandations qui figurent dans le rapport de la commission de l’an dernier (2021), sans délai.

Membre gouvernementale, Canada – Le Canada considère le Kazakhstan comme un partenaire important dans de nombreux domaines de la coopération internationale.

Nous notons que c’est la cinquième fois en six ans que le gouvernement du Kazakhstan est appelé à comparaître devant cette commission pour parler de sa mise en œuvre de la convention.

Nous saluons les progrès réalisés par le gouvernement pour répondre à certaines des recommandations de cette commission.

Nous espérons également que les réformes politiques annoncées en mars 2022 renforceront l’universalité des droits de la personne et du travail et réduiront le nombre de rapports d’incidents de harcèlement de syndicalistes et de restrictions du droit à la liberté d’association et de réunion pacifique.

Nous demandons au gouvernement de protéger efficacement – tant dans la loi que dans la pratique – le droit de toutes les personnes, y compris les syndicalistes, de s’organiser et de participer à des manifestations pacifiques.

Le Canada demeure préoccupé par le fait que certains syndicats continuent de rencontrer des obstacles à leur établissement et à leur enregistrement, et que le problème de longue date concernant l’enregistrement de la Fédération des syndicats du Kazakhstan et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie n’est toujours pas résolu.

Nous demandons donc au gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de résoudre définitivement et sans délai les difficultés actuelles du processus d’enregistrement des syndicats.

Enfin, nous encourageons le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du BIT et à continuer de s’engager avec l’OIT pour assurer le plein respect des principes de la convention.

Le gouvernement du Canada reste déterminé à travailler avec le Kazakhstan à ces fins et en tant que partenaire. Nous soutenons l’ambitieux programme de réforme politique du gouvernement du Kazakhstan et nous félicitons le gouvernement de poursuivre les enquêtes sur les événements de janvier.

Membre gouvernementale, États-Unis d’Amérique – La Commission de la Conférence examine l’absence de progrès accomplis par le gouvernement du Kazakhstan dans le traitement de problèmes graves de non-respect de la convention chaque année depuis 2015, à l’exception de 2018, année de la visite d’une mission tripartite de haut niveau dans le pays.

Le décret relatif aux nouvelles mesures pour les droits de l’homme a été récemment modifié afin d’y inclure la liberté syndicale, y compris l’élaboration d’un plan de travail visant à traiter les questions en suspens depuis longtemps. Nous prenons note des projets de modification de la législation, y compris de la possible dépénalisation de l’article 402(1) du Code pénal, qui pénalise les appels à une action de grève déclarée illégale par la justice.

Il reste cependant beaucoup à faire. Nous prenons note de la dissolution du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie après qu’un tribunal a décidé d’en suspendre les activités en février 2021. Nous regrettons que le gouvernement n’ait pas pu travailler avec le dernier syndicat indépendant du pays afin de lui permettre de continuer à fonctionner, puisque ses tentatives ultérieures de réenregistrement ont été rejetées.

Nous prions le gouvernement de tenir son engagement à respecter et à promouvoir la liberté syndicale consacrée par la convention, tant en droit que dans la pratique. Pour ce faire, il doit: respecter la pleine autonomie et indépendance des syndicats et organisations d’employeurs libres et indépendants, y compris en mettant immédiatement un terme aux actes de violence, au harcèlement et à l’ingérence; éliminer les pratiques et annuler les décisions en vigueur qui interdisent aux syndicalistes et aux dirigeants syndicaux de participer à des activités syndicales légitimes, ou qui imposent des restrictions en la matière, y compris les décisions concernant Larisa Kharkova et Erlan Baltabay; continuer à dialoguer avec les partenaires sociaux pour faire tomber les obstacles à l’enregistrement des syndicats, y compris les prescriptions géographiques pour les syndicats sectoriels qui, dans la pratique, peuvent limiter les syndicats indépendants du secteur pétrolier concentrés dans la région occidentale; enregistrer immédiatement le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie et la KNPRK; revoir l’article 402 du Code pénal pour veiller à ce que les sanctions encourues en cas d’appel à une action de grève ne soient pas excessives; continuer à examiner la loi sur la NCE pour garantir qu’elle n’entrave pas les droits des organisations d’employeurs; et inclure la CSI et l’Organisation internationale des employeurs (OIE) à la liste d’organisations pouvant allouer des subventions à des individus dans le pays, en vertu de l’ordonnance no 177. Nous insistons pour que des mesures efficaces soient immédiatement prises au sujet de ces recommandations en suspens depuis longtemps. Nous restons attachés au dialogue avec le gouvernement pour faire avancer les droits des travailleurs au Kazakhstan.

Observateur, IndustriALL Global Union – Je m’exprime ici au nom d’IndustriALL Global Union qui représente plus de 50 millions de travailleurs des secteurs pétrolier, gazier, minier, de l’énergie et de la production dans le monde, y compris au Kazakhstan.

Depuis plus de dix ans, depuis la tragédie de Zhanaozen en 2011 qui a fait au moins 17 tués et plus de 100 blessés, pour laquelle aucune justice n’a encore été rendue, nous ne constatons aucune amélioration dans la situation des droits syndicaux dans le pays. Et nous pensons que le Kazakhstan continue d’éviter de s’acquitter de ses obligations au titre de la convention. Je tiens en particulier à mentionner le système des procédures d’enregistrement qui demeure complexe et qui sert à empêcher la création de syndicats libres et indépendants.

Le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie a indiqué que ses branches régionales n’avaient pas pu s’enregistrer pour des motifs farfelus et infondés, à plusieurs reprises. L’enregistrement de la branche du syndicat à Atyrau, comme cela a déjà été dit, a été rejeté à six reprises, à chaque fois pour une raison différente.

Plus de 60 grèves importantes et spontanées, essentiellement dans le secteur de l’énergie et du pétrole l’an dernier, et les manifestations massives en janvier de cette année au cours desquelles au moins 160 personnes ont été tuées montrent clairement que la dissolution et l’oppression d’institutions démocratiques dans la société du Kazakhstan ont des conséquences tragiques.

Il y a un enseignement à tirer de ces grandes manifestations. Ce sont les politiques et les pratiques, et non les forces externes, qui ont provoqué les conflits sociaux et du travail fortement réprimés par la police et les forces de sécurité. Le principal enseignement à tirer est que le dialogue avec les parties concernées, l’attachement à l’ouverture et aux valeurs démocratiques, le dialogue social et la négociation collective au niveau sectoriel avec les syndicats, en particulier dans les secteurs qui confèrent sa richesse au Kazakhstan, sont nécessaires pour construire une société durable dans le pays.

Le Président du pays a annoncé des mesures pour renforcer les traditions démocratiques dans le pays. Le référendum du 5 juin portera sur un vaste train de modifications à la Constitution. Il y a une lueur d’espoir; toutefois, tous les mots doivent être suivis d’actions.

Nous prions à nouveau instamment le gouvernement du Kazakhstan de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que le pays, le gouvernement, s’acquitte de ses obligations en vertu de la convention.

La procédure d’enregistrement des syndicats doit être simplifiée sur la base de la notification par les syndicats. Toute restriction à l’activité syndicale doit être levée, et toutes les poursuites contre des dirigeants syndicaux doivent être abandonnées et supprimées de leur dossier.

Interprétation du russe: Observateur, Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA) – La question de la liberté syndicale au Kazakhstan a été examinée à plusieurs reprises par la commission, avec pour point de départ la grève de 2011 réprimée à Zhanaozen. Une grève pacifique pour des hausses de salaire a eu lieu pendant plusieurs mois et aurait pu se terminer autour de la table de négociation, par la signature d’un accord ou par l’établissement d’une liste de points de désaccord. Cela aurait correspondu à l’obligation directe de l’État: créer les conditions favorables à la négociation, conformément aux prescriptions de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Au lieu de cela, des soldats armés ont pénétré dans le village des grévistes, le 16 décembre 2011, et ont reçu l’ordre d’ouvrir le feu. Depuis lors, le gouvernement poursuit sur cette voie, en interdisant les syndicats indépendants, en pénalisant les grèves ou toute activité indépendante des travailleurs et en réprimant les dirigeants syndicaux. Cela prive les syndicats de leur droit à la liberté syndicale et de leur droit d’organisation.

Depuis notre dernier examen de cette question, le nombre de grèves augmente. Elles ont lieu dans plusieurs régions et secteurs et il convient d’en relever deux caractéristiques. Tout d’abord, elles sont pacifiques et bien organisées; les participants font preuve d’une grande discipline, ne causent pas de troubles et ne permettent pas l’extrémisme dans leurs rangs. Ils montrent qu’ils sont prêts pour une négociation civilisée et digne. Dans la quasi-totalité de ces cas, les travailleurs demandent la levée des restrictions à la constitution de syndicats, comme demandé par les conventions nos 87 et 98.

Une porte s’ouvre dans le pays aujourd’hui. Nous espérons que le gouvernement se saisira de cette opportunité en levant les restrictions aux droits syndicaux, et en particulier sur la création de la KNPRK. La situation reste toutefois particulièrement préoccupante et mérite toute l’attention de l’OIT.

Interprétation du russe: Observateur, Confédération syndicale internationale (CSI) – Je représente le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, qui a souffert de la dissolution de la KNPRK. Malheureusement, le gouvernement ignore les recommandations de l’OIT et dissout les syndicats indépendants; les tentatives d’enregistrement des syndicats demeurent infructueuses. Nous continuons d’essuyer le refus du ministère de la Justice pour des motifs fallacieux.

L’enregistrement officiel des syndicats signifie que, si un syndicat n’est pas enregistré, il ne peut pas participer à la négociation collective, ce qui entraîne des conflits sociaux, y compris celui auquel nous avons assisté en janvier 2022. Des manifestations et des rassemblements sont déclarés illégaux, et la dissolution de ces organisations à laquelle nous assistons fait que les travailleurs sont licenciés quand ils expriment leurs revendications. Aucun mécanisme ne protège leurs droits. Ils sont privés de leurs droits. Il n’y a pas de conventions collectives et, dans un secteur où les profits sont élevés, les travailleurs ont du mal à joindre les deux bouts, en particulier dans les domaines qui produisent des produits de grande valeur et qui engendrent des profits élevés. Il est nécessaire de mettre un terme à ces comportements et de légaliser les syndicats, en garantissant leur protection et en leur accordant des droits face à leurs employeurs, en donnant à mon organisation, la KNPRK, un statut juridique. Tout cela est conforme aux recommandations de la commission d’experts et de la mission, ainsi qu’aux dispositions de la convention.

Nous vous prions, mesdames et messieurs les membres de la commission, de prendre les mesures nécessaires pour garantir que cela se produira.

Interprétation du russe: Représentant gouvernemental – Tout d’abord, si vous me le permettez, je souhaiterais remercier toutes les personnes qui se sont exprimées au nom de gouvernements et d’associations de travailleurs et d’employeurs. Nous accueillons avec satisfaction vos commentaires sur le droit et la pratique dans notre pays.

Je tiens à dire que, pour parvenir à la paix sociale dans notre pays, le Président, en mars, a adressé un message à la population du Kazakhstan dans lequel il a défini les projets de réforme visant à moderniser notre pays. Cette réforme établirait la base d’un nouveau Kazakhstan. Même si les éléments clés ont déjà été mentionnés, je pense qu’il est utile de les rappeler. Il s’agit de réformes politiques établissant de grandes orientations par une démocratisation accrue et le renforcement des droits de l’homme. À ce sujet, je tiens à dire que demain, littéralement demain, un référendum se tiendra dans notre pays sur les changements à la Constitution.

L’essence de ces changements vise à moderniser le système politique et à faire la transition vers une république présidentielle dotée d’un Parlement fort. Il s’agit d’un système qui permettra de trouver le meilleur équilibre qui soit entre des institutions pertinentes, ou connexes, dans le pays et de garantir la bonne gouvernance du Kazakhstan.

Conformément aux instructions du Président, le gouvernement a confirmé le programme de hausse des salaires dans le pays; il s’agit d’un programme incluant plusieurs systèmes au sein de la réforme, en particulier dans la sphère sociale. Le ministre a rédigé un code social qui prévoit notamment la mise en œuvre de plusieurs mesures visant à supprimer l’inégalité et à garantir les droits de nos citoyens. Il y aura plusieurs domaines clés pour la protection sociale et cela concernera les citoyens tout au long du cycle de la vie, de la naissance au grand âge.

S’agissant des questions relatives aux poursuites pénales, je tiens à nouveau à souligner que toutes les questions relatives aux poursuites pénales relèvent du ministère public. Ces poursuites pénales ne sont pas liées à des activités syndicales. Ces deux dernières années, il n’y a pas eu de poursuites pénales à l’égard de syndicalistes. En ce qui concerne le Code pénal et les sanctions additionnelles relatives à certaines activités, je tiens à dire que ces sanctions additionnelles sont prononcées par les tribunaux. Cela est régi par le décret d’avril de cette année. À l’heure actuelle, des comités interministériels examinent cette question et une série de règles est proposée en vue d’améliorer le Code pénal administratif. Ces travaux sont menés au sein de notre ministère également. Nous apportons notre contribution et nous nous préparons à y contribuer davantage, à contribuer au groupe interministériel sur les éventuels changements au Code pénal, avec la participation du ministère public.

S’agissant de la question de l’enregistrement, comme je l’ai dit, plusieurs changements, en cours, permettent d’améliorer la capacité des syndicats à représenter les intérêts de leur travail. Aucune complication n’a surgi de ces processus. Il y a des complications individuelles s’agissant de l’enregistrement de syndicats, et celles-ci sont examinées au cas par cas, en particulier au sein du groupe de travail qui existe au ministère de la Justice. Toute complication qui survient peut être examinée et nous pouvons élargir le groupe de travail pour inclure des représentants de travailleurs et d’employeurs.

Les changements qui seront proposés cette année viseront à améliorer la législation actuelle sur l’enregistrement des personnes morales, et nous espérons que les difficultés individuelles, d’ordre technique et juridique, pourront être réglées et que leur statut en tant que personne juridique pourra être confirmé. Nous étudions les liens entre les organisations d’employeurs et de travailleurs et l’OIT. Je pense qu’il convient d’affirmer qu’il y a des tâches qui leur sont assignées dans la Constitution et au sein de leurs organisations. Les règles qui existent ne constituent pas des obstacles à leur participation à des organisations internationales, que l’on parle de formations ou d’activités. Il y a une liste d’organisations qui mènent des travaux bénéfiques et toutes figurent sur cette liste. Il sera possible d’élargir cette liste afin d’y inclure d’autres organisations qui servent les intérêts des travailleurs et des employeurs. La question du financement depuis l’étranger et l’interdiction de ce financement pour les organisations de travailleurs et d’employeurs ne sont pas à l’examen.

Permettez-moi à nouveau d’insister sur le fait que, lors de la mission de contacts directs, nous avons informé nos partenaires internationaux du fait que la NCE ne représentait pas les intérêts des organisations d’employeurs. Nous avons été très clairs sur ce point. Les représentants de la NCE ont été exclus. Nous travaillons exclusivement avec des organisations d’employeurs qui représentent les intérêts des employeurs, et nous continuerons à faire connaître la façon dont la représentation des intérêts des employeurs fonctionne, en représentant effectivement les intérêts des entreprises, y compris des petites entreprises. Nous travaillons donc avec nos partenaires sociaux pour dire que nous travaillerons sur un projet de loi séparé sur les associations d’employeurs. C’est une activité que nous engagerons très prochainement afin que nous puissions clairement établir le rôle et les tâches de nos organisations d’employeurs.

Une fois encore, permettez-moi de réaffirmer l’engagement de mon gouvernement en faveur du respect des normes internationales. Nous faisons tout notre possible pour garantir que notre droit et notre pratique sont conformes aux dispositions de la convention.

Membres travailleurs – Nous avons pris note des informations écrites et orales du gouvernement du Kazakhstan et nous remercions les intervenants pour leurs contributions.

Nous craignons que les intentions affichées par le gouvernement ne se traduisent toujours pas concrètement dans la pratique.

Il convient d’engager un véritable dialogue social afin de lever les obstacles, tant légaux que pratiques, auxquels les organisations syndicales sont confrontées dans l’exercice de leur liberté syndicale.

En ce qui concerne les procédures d’enregistrement et de réenregistrement, nous invitons le gouvernement à revoir la composition du groupe de travail permanent chargé d’examiner les problématiques liées à l’enregistrement des syndicats afin d’y intégrer des syndicats indépendants.

Le gouvernement veillera dans ce cadre à garantir l’efficacité, l’impartialité et l’indépendance de ces procédures d’enregistrement et examinera, en concertation avec les partenaires sociaux, les actions à entreprendre afin de lever durablement les obstacles tant légaux que pratiques à l’enregistrement des syndicats.

Il veillera aussi tout particulièrement à lever les obstacles arbitraires dressés à l’enregistrement du Congrès des syndicats libres ainsi que du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

La requalification de l’infraction pénale d’incitation à une grève déclarée illégale en infraction administrative ne permet pas de mettre la législation kazakhe en conformité avec la convention.

Le simple fait d’appeler à une grève pacifique ne devrait faire l’objet d’aucune sanction, qu’elle soit pénale ou administrative, et nous demandons que toute sanction prévue à ce titre dans la législation soit abrogée.

Le gouvernement veillera également à abroger la sanction pénale qui permet de priver les syndicalistes du droit d’exercer toute fonction syndicale. Nous demandons par ailleurs à ce que cette sanction, infligée à Mme Karhkova ainsi qu’à M. Baltabay, soit levée dans les plus brefs délais.

Nous demandons au gouvernement de renforcer ses efforts pour mener des enquêtes sérieuses sur les faits de violence perpétrés à l’égard de syndicalistes et qu’il poursuive et condamne leurs auteurs au moyen de sanctions dissuasives, en particulier dans l’affaire de M. Senyavsky.

Pour finir, nous demandons au gouvernement de lever l’interdiction de bénéficier de l’assistance financière d’organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs et de n’imposer aucune condition qui entrave le droit à cette assistance contenu dans l’article 5 de la convention.

Nous croyons comprendre que le pays est engagé dans un processus de réformes à la suite des événements tragiques de janvier de cette année. Le temps est venu de répondre aux causes profondes de ces tensions sociales dans le pays. Nous sommes d’avis que ces causes sont notamment à trouver dans les graves limitations de la liberté syndicale, l’absence de négociation collective sur les questions socio-économiques et plus généralement l’inexistence d’un véritable dialogue social.

Nous souhaitons dès lors que notre commission répète l’ensemble des recommandations formulées au cours des années précédentes et en appelons au gouvernement pour qu’il mette en œuvre dans les plus brefs délais l’ensemble de ces recommandations ainsi que celles que nous lui adressons cette année, et tout cela afin d’éviter que le Kazakhstan, en effet, ne reste un cas récurrent.

Nous invitons le gouvernement à établir un plan d’action, assorti de délais déterminés, en vue d’assurer la réalisation de l’ensemble de ces recommandations. À cet effet, nous invitons le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du BIT en vue d’établir, de mettre en œuvre et d’évaluer ce plan d’action en concertation avec l’ensemble des organisations syndicales.

En particulier, nous demandons au gouvernement de recourir systématiquement et continuellement à l’assistance technique du BIT dans le cadre des travaux du groupe de travail permanent chargé d’examiner les problématiques liées à l’enregistrement des syndicats.

Le gouvernement fera un rapport complet à la commission d’experts, avant sa prochaine session ainsi qu’avant sa session de mars 2023, sur les initiatives prises en vue de réaliser les recommandations qui lui seront adressées par notre commission.

Membres employeurs – Nous avons très attentivement écouté les interventions du gouvernement et toutes celles qui ont suivi.

Compte tenu de tout ce qui a été dit, les membres employeurs prient instamment le gouvernement de prendre des mesures appropriées pour régler la question de l’enregistrement de la KNPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie et de dialoguer avec les partenaires sociaux sur les questions qui concernent l’enregistrement de syndicats et les difficultés rencontrées à ce propos. Nous prenons en particulier note des propos du gouvernement sur la NCE et sur son intention d’élaborer un projet de loi concernant les associations d’employeurs.

Nous prions donc le gouvernement de faire en sorte que la NCE, conformément à la loi, se retire complètement du dialogue social et de la négociation collective et qu’elle laisse ce domaine de compétence à des organisations d’employeurs libres et indépendantes. Ce système d’accréditation des organisations d’employeurs dans la NCE devrait être supprimé.

En outre, compte tenu du fait que le gouvernement a dit qu’il avait l’intention de rédiger un projet de loi sur les associations d’employeurs, nous notons que, pour renforcer davantage la reconnaissance de la liberté syndicale des employeurs et de leurs organisations, il conviendrait d’adopter une loi ou une réglementation qui fixe l’indépendance et l’autonomie des organisations d’employeurs, ainsi que les conditions de leur participation au dialogue social et à la négociation collective aux différents niveaux.

De plus, les membres employeurs relèvent que l’élaboration d’un tel texte devrait se faire en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives.

En outre, nous prions instamment le gouvernement d’envisager d’étendre la liste qui figure dans l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018 afin de couvrir les organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, telles que la CSI et l’OIE.

En dernier lieu, nous prions le gouvernement de fournir un rapport sur les avancées à ce sujet et sur les mesures prises pour répondre aux questions posées au cours de la discussion d’aujourd’hui, d’ici au 1er septembre 2022.

Conclusions de la commission

La commission a pris note des informations orales et écrites fournies par le gouvernement et de la discussion qui a suivi.

La commission a pris note du caractère persistant de ces problèmes de longue date et de la précédente discussion de ce cas par la commission, en dernier lieu en 2021.

La commission a regretté que ses précédentes recommandations n’aient pas été totalement prises en considération.

Prenant en compte la discussion qui a eu lieu, la commission prie instamment le gouvernement d’agir en consultation avec les partenaires sociaux pour:

- faire en sorte que les allégations de violence à l’encontre de syndicalistes fassent l’objet d’enquêtes exhaustives, notamment dans le cas de M. Senyavsky;

- autoriser une enquête indépendante sur les événements de Janaozen, en janvier 2011;

- mettre un terme aux pratiques de harcèlement judiciaire de dirigeants et membres syndicaux exerçant des activités syndicales licites et abandonner tous les chefs d’accusation injustifiés, y compris l’interdiction faite à des syndicalistes d’occuper l’une ou l’autre fonction dans un organisme public ou une organisation non-gouvernementale;

- résoudre la question de l’enregistrement du KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie (STUFECE) afin de leur permettre de jouir sans plus de délai de la pleine autonomie et de l’indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs membres;

- engager le dialogue avec les organisations libres et indépendantes d’employeurs et de travailleurs afin de revoir les questions relatives à leur enregistrement en droit et dans la pratique en vue de surmonter les obstacles existants;

- revoir la composition du groupe de travail permanent chargé d’évaluer les sujets de préoccupation concernant l’enregistrement des organisations syndicales, afin d’assurer la pleine participation d’organisations indépendantes de travailleurs et d’employeurs à ce groupe de travail;

- s’abstenir de faire preuve de favoritisme à l’égard d’une organisation syndicale donnée et cesser immédiatement toute ingérence dans la constitution et la gestion des organisations syndicales;

- supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays;

- supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations libres et indépendantes d’employeurs et de travailleurs dans le pays, en particulier abroger les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE;

- veiller à ce que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière, ou autre, de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et élargir la liste de l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018 pour inclure des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs telles que la CSI et l’OIE; et

- mettre en œuvre intégralement la feuille de route de 2018.

La commission prie le gouvernement d’élaborer, en consultation avec les partenaires sociaux, un plan d’action assorti de délais pour la mise en application des présentes conclusions. Afin d’élaborer, d’appliquer et d’évaluer ce plan d’action, la commission prie instamment le gouvernement de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau sur une base permanente à cet égard.

La commission prie le gouvernement de soumettre à la commission d’experts, d’ici au 1er septembre 2022, un rapport contenant des informations sur l’application de la convention en droit et dans la pratique, en consultation avec les partenaires sociaux.