Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

République de Moldova

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 (Ratification: 1996)
Convention (n° 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969 (Ratification: 1997)

Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière d’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 129 (inspection du travail dans l’agriculture) dans un même commentaire.

La commission prend note des observations de la Confédération nationale des syndicats de la Moldova (CNSM) reçues le 20 août 2021.

Article 4 de la convention no 81, et article 7 de la convention no 129. Surveillance et contrôle d’une autorité centrale. Sécurité et santé au travail (SST). La commission avait noté qu’en vertu de la loi no 131 de 2012 sur le contrôle public des activités des entreprises, des compétences en matière de surveillance de la SST qui étaient auparavant dévolues à l’inspection publique du travail avaient été transférées à dix organismes sectoriels. Dans ses observations, la CNSM avait souligné que la dispersion des fonctions d’inspection entre plusieurs entités réduisait l’efficacité du contrôle exercé par l’autorité publique, en particulier dans le domaine de la SST. La commission prend note de l’information fournie par le gouvernement dans son rapport selon laquelle le cadre normatif régissant les activités de l’inspection publique du travail a été renforcé par la loi no 191 de 2020, qui a modifié un certain nombre de lois sur le travail, dont la loi sur le service public de l’inspection, la loi sur le contrôle public des activités des entreprises, le Code du travail et la loi sur la sécurité et la santé au travail. La commission note avec satisfaction qu’en conséquence, le 1er janvier 2021, les compétences en matière de surveillance de la SST, y compris en matière d’enquête sur les accidents du travail, ont été retirées aux dix services sectoriels et restituées à l’inspection publique du travail.

Articles 5 a), 17 et 18 de la convention no 81, et articles 12, paragraphe 1, 23 et 24 de la convention no 129. Coopération avec le système judiciaire et sanctions appropriées en cas de violation des dispositions légales dont l’application est soumise au contrôle des inspecteurs du travail. La Commission avait pris note de l’information fournie par le gouvernement concernant le nombre de constats d’infraction dont les tribunaux avaient été saisis de 2016 à 2018. Elle avait également pris note des observations de la CNSM concernant le fait que le rapport du gouvernement contenait des renseignements sur le nombre de constats d’infraction, mais ne comportait pas d’informations sur la suite qui leur avait été donnée après leur soumission aux tribunaux. La commission prend note des données statistiques figurant dans les rapports annuels et mensuels de l’inspection publique du travail, qui sont disponibles sur son site Web, dont il ressort qu’en 2019 et en 2020, les tribunaux ont été saisis respectivement de 229 et 151 procès-verbaux d’infraction. De janvier à août 2021, les tribunaux ont été saisis de 88 procès-verbaux d’infraction et ont rendu 23 décisions condamnant les employeurs concernés à une amende et prononcé sept décisions de classement. Les 58 autres affaires sont en cours d’examen. La commission note que, dans ses observations, la CNSM, renvoyant au rapport annuel 2020, fait remarquer que, dans le domaine de la SST, 151 constats d’infractions ont été soumis et qu’à la suite de leur dépôt, des amendes d’un montant total de 1 706,700 lei moldaves (soit environ 98,724 dollars des États-Unis d’Amérique) ont été infligées. La CNSM fait cependant observer qu’aucune information n’est donnée sur le nombre d’amendes qui ont été effectivement perçues à la suite de ces constats. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des renseignements sur le nombre de constats d’infraction dont les tribunaux ont été saisis et sur les décisions auxquelles ils ont abouti, en donnant des précisions sur les amendes et autres sanctions imposées et sur les sommes perçues. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques sur les infractions et les peines prononcées dans le domaine des relations de travail et de la SST.

Article 5 b) de la convention no 81, et article 13 de la convention no 129. Collaboration entre les fonctionnaires de l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations respectives. La commission avait pris note des observations de la CNSM dans lesquelles celle-ci avait indiqué que, devant la Commission nationale pour les consultations et les négociations collectives, elle soulevait la question du contrôle dans le domaine de la SST et insistait sur la nécessité d’éliminer les incompatibilités entre la législation nationale et les dispositions des conventions nos 81 et 129. La commission prend également note de l’information donnée par la CNSM dans ses observations selon laquelle les propositions que celle-ci avait formulées pendant les débats précédant l’adoption de la loi no 191 de 2020, qui visaient à remédier au non-respect des dispositions de la convention, n’ont pas été prises en considération. La commission prie nouveau le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises afin de promouvoir un dialogue efficace avec les organisations d’employeurs et de travailleurs sur les questions liées à l’inspection du travail. Elle le prie aussi de donner des renseignements sur les consultations menées à cette fin au sein de la Commission nationale pour les consultations et les négociations collectives ainsi que sur les mesures prises à la suite de ces travaux.

Articles 10 et 11 de la convention no 81, et articles 14 et 15 de la convention no 129. Ressources humaines et moyens matériels mis à la disposition de l’inspection du travail. La commission avait précédemment constaté que le budget et les effectifs de l’inspection publique du travail avaient considérablement diminué de 2017 à 2018. Elle note que, d’après les rapports annuels d’inspection, en 2019, l’inspection publique du travail comptait 61 employés, dont 19 étaient en poste au siège et 42 travaillaient dans les bureaux régionaux, et que 37 inspecteurs spécialisés dans la STT étaient répartis entre les dix services sectoriels. Le nombre d’inspecteurs est demeuré globalement stable en 2020. À partir de mars 2021, après le transfert des compétences en matière de SST à l’inspection publique du travail, celle-ci comptait 109 employés, dont 28 étaient en poste au siège et 81 travaillaient dans les bureaux régionaux. La commission note également que, dans le rapport annuel 2020 de l’inspection du travail, le gouvernement fait état de la pénurie de personnel qualifié dans le domaine. Notant qu’en 2021, les compétences en matière de surveillance de la SST ont été transférées à l’inspection publique du travail, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les inspecteurs du travail qui étaient employés par les services sectoriels relèvent désormais de l’inspection publique du travail. Elle le prie également de fournir des renseignements sur le nombre d’inspecteurs employés par l’inspection publique du travail qui procèdent à des inspections portant sur la SST ainsi que sur le nombre d’inspecteurs qui effectuent des visites axées sur les relations de travail. Relevant l’absence de renseignements sur le budget alloué à l’inspection publique du travail, la commission prie également le gouvernement de fournir des renseignements détaillés à ce sujet.

Article 12 de la convention no 81, et article 16 de la convention no 129. Visites sans avertissement préalable. La commission avait noté que l’article 19 de la loi sur le contrôle public des activités des entreprises soumet la réalisation d’inspections sans avertissement préalable à un certain nombre de conditions restrictives. Dans ses observations, la CNSM réitère que les dispositions de cet article font que, dans la pratique, il est devenu impossible de procéder à des inspections sans avertissement préalable. La CNSM ajoute que les rapports annuels d’inspection ne contiennent aucune information sur les résultats des visites sans préavis. La commission note avec regret que l’article 19 de la loi sur le contrôle public des activités des entreprises n’a pas été révisé en 2020 au moment où des modifications étaient apportées à la législation sur le travail. Elle note également que, d’après les informations statistiques pertinentes figurant dans les rapports annuels et mensuels d’inspection, en 2019, l’inspection publique du travail a effectué 1 963 visites, dont 1 399 étaient planifiées et 564 étaient inopinées. En outre, les services sectoriels ont effectué 1 116 visites portant sur la SST, dont 1 005 étaient planifiées et 111 étaient inopinées. En 2020, l’inspection publique du travail a effectué 1 701 visites, dont 1 172 étaient planifiées et 529 étaient inopinées. En outre, les services sectoriels ont procédé à 815 inspections portant sur la SST, dont 728 étaient planifiées et 87 étaient inopinées. De janvier à août 2021, l’inspection publique du travail a effectué 1 610 visites aussi bien dans le domaine des relations de travail que dans celui de la SST, dont 1 245 étaient planifiées et 365 étaient inopinées. La commission constate toutefois que les rapports d’inspection du travail ne comportent pas d’informations ventilées sur les statistiques des violations détectées et les sanctions imposées à la suite des visites planifiées et des visites inopinées. Constatant que le nombre d’inspections réalisées sans avertissement préalable est en baisse, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures voulues pour garantir que les inspecteurs du travail soient autorisés à effectuer des visites sans avertissement préalable comme le prévoient l’article 12, paragraphe 1 a) et b), de la convention no 81 et l’article 16, paragraphe 1 a) et b), de la convention no 129. Elle prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur le nombre d’inspections réalisées avec ou sans préavis par l’inspection publique du travail et de préciser le nombre de violations détectées et la nature des sanctions imposées à la suite d’inspections réalisées avec ou sans préavis.

Articles 15 c) et 16 de la convention no 81, et articles 20 c) et 21 de la convention no 129. Respect de la confidentialité concernant le fait qu’une visite d’inspection a été effectuée comme suite à une plainte. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de décrire les mesures prises pour garantir le respect de la confidentialité concernant le fait qu’une plainte a été déposée et l’identité des plaignants lorsque des inspections sont réalisées sans préavis à la suite d’une plainte, conformément à l’article 19 de la loi sur le contrôle public des activités des entreprises. La commission prend note de la précision apportée par le gouvernement selon laquelle l’article 9 de la loi no 140/2001 sur l’inspection publique du travail fait obligation aux inspecteurs du travail de respecter la confidentialité de la source de toute allégation de violation des dispositions de la législation et d’autres textes normatifs relatifs au travail, à la SST. En outre, les inspecteurs du travail sont tenus de ne pas révéler à l’employeur qu’une plainte est à l’origine des contrôles qu’ils effectuent. La commission note également que, d’après le gouvernement, une note explicative sur les motifs de la visite doit être établie lorsqu’il est procédé à une inspection sans avertissement préalable. Le gouvernement indique que cette note doit comporter des renseignements sur les raisons pour lesquelles l’intervention a été jugée nécessaire ainsi que des éclaircissements détaillés sur les circonstances et les informations sur lesquelles l’organe de contrôle s’est appuyé pour rendre ses conclusions et adopter des mesures, les violations potentielles soupçonnées sur la base d’informations et d’éléments de preuve qui étaient disponibles avant le lancement des mesures de contrôle, ainsi qu’une évaluation raisonnable des risques et des conséquences potentielles en cas de non-intervention de l’organe de contrôle. La commission note également que, d’après les informations communiquées par le gouvernement, l’entité devant être inspectée est informée de la note explicative. La commission prie le gouvernement de décrire les mesures adoptées afin de garantir que l’employeur ou son représentant ne puisse recevoir, dans la note de motivation ou par un autre moyen de communication, d’information lui donnant à penser que la visite d’inspection est motivée par la réception d’une plainte, conformément à l’article 15 c) de la convention de la convention no 81 et 20 c) de la convention no 129. En outre, constatant qu’aucun renseignement n’a été fourni sur ce point, la commission prie de nouveau le gouvernement de préciser le nombre d’inspections inopinées qui ont été effectuées comme suite à une plainte, le nombre de ces inspections qui ont été réalisées à la suite d’un accident, et le nombre de ces inspections qui n’étaient motivées ni par une plainte ni par un accident du travail.

Article 16 de la convention no 81, et article 21 de la convention no 129. Inspections aussi fréquentes et aussi soigneuses que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes. La commission avait précédemment noté qu’un certain nombre de dispositions de la loi sur le contrôle public des activités des entreprises limitent les possibilités d’effectuer une visite d’inspection. Ces restrictions sont énoncées en particulier à l’article 3 (une inspection ne peut être effectuée que si tous les autres moyens de vérification ont été épuisés), à l’article 4 (les inspecteurs doivent demander des documents et procéder à des vérifications avant de pouvoir réaliser une visite d’inspection), à l’article 14 (les organes de contrôle ne sont pas habilités à inspecter la même entité plus d’une fois par année civile, sauf en cas d’inspection sans préavis) et à l’article 19 (conditions applicables aux inspections inopinées) de ladite loi.

La commission note avec regret que, dans le cadre des travaux menés en 2020 pour apporter des modifications à la législation sur le travail, les autorités compétentes n’ont pas révisé les dispositions susmentionnées afin de les rendre moins restrictives. Elle relève en outre avec une profonde préoccupation que, d’après les rapports annuels d’inspection pour 2019 et 2020, le nombre de visites effectuées par l’inspection publique du travail a diminué, passant de 1 963 en 2019 à 1 701 en 2020. De même, le nombre de travailleurs concernés par les visites d’inspection a diminué, passant de 103 794 en 2019 à 81 897 en 2020. De plus, bon nombre d’inspections se sont résumées à des demandes de documents (1 112 en 2019 et 1 044 en 2020), le nombre de visites d’inspection effectuées sur place ne s’établissant qu’à 851 en 2019 et 657 en 2020. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures voulues pour que la législation nationale soit modifiée dans les meilleurs délais afin que des inspections puissent être effectuées aussi souvent et de manière aussi approfondie que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes comme le prévoient l’article 16 de la convention no 81 et l’article 21 de la convention no 129. Elle le prie également de fournir de plus amples renseignements sur les incidences du transfert de compétences en matière de SST à l’inspection publique du travail, ainsi que des précisions sur le nombre, le type et les résultats des visites d’inspection effectuées dans le domaine des relations de travail et de la SST.

Article 17 de la convention no 81, et article 22 de la convention no 129. Poursuites judiciaires ou administratives immédiates. La commission avait précédemment noté que l’article 4(10) de la loi sur le contrôle public des activités des entreprises prévoit que, pendant les trois premières années d’exploitation d’une entreprise, les inspections ont un caractère consultatif. L’article 5(4) de ce texte dispose que, si des infractions mineures sont constatées pendant cette période, les sanctions prévues par la loi sur les infractions administratives ou d’autres lois ne peuvent pas être prononcées, et l’article 5(5) prévoit que des «mesures restrictives» ne peuvent pas être appliquées en cas de violation grave.

Constatant que ces dispositions sont encore en vigueur, la commission note avec une profonde préoccupation le fait que ses trois précédentes demandes portant sur cette question sont restées sans réponse. Elle se voit obligée de rappeler encore une fois que l’article 17 de la convention no 81 et l’article 22 de la convention no 129 prévoient qu’à l’exception de certains cas (qui ne concernent pas les entreprises nouvellement créées), les personnes qui violeront ou négligeront d’observer les dispositions légales dont l’application est soumise au contrôle des inspecteurs du travail seront passibles de poursuites judiciaires ou administratives immédiates, sans avertissement préalable, et qu’il est laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre sans délai des mesures afin que les inspecteurs du travail soient habilités à demander ou à recommander l’ouverture de poursuites judiciaires ou administratives immédiates lorsque des infractions graves ou mineures sont constatées, y compris lorsqu’une entreprise est en exploitation depuis moins de trois ans, et de donner des informations sur les mesures prises à cette fin. La commission prie instamment le gouvernement de préciser en quoi consistent les «mesures restrictives» qui, en vertu de la loi sur le contrôle public des activités des entreprises, ne peuvent pas être imposées dans les circonstances prévues, sur le nombre et la nature des infractions graves et des infractions mineures détectées par les inspecteurs au cours d’inspections réalisées dans des entreprises en exploitation depuis moins de trois ans, sur les sanctions proposées par les inspecteurs dans les cas où des infractions graves ont été constatées et sur les sanctions finalement imposées.

Questions concernant spécifiquement l’inspection du travail dans l’agriculture

Articles 9, paragraphe 3, et 21 de la convention no 129. Nombre suffisant et formation adéquate des inspecteurs du travail dans l’agriculture. La commission avait précédemment noté qu’en 2018, aucune inspection consacrée à la SST n’avait été effectuée par l’Agence nationale de la sécurité sanitaire des denrées alimentaires, qui est l’organe compétent en la matière. Elle avait également noté que le nombre d’inspections effectuées dans l’agriculture par l’inspection publique du travail dans des domaines autres que la SST avait diminué, le nombre d’inspections étant passé de 458 en 2017 à 363 en 2018. La commission relève que, d’après les rapports annuels d’inspection pour 2019 et 2020, le nombre d’inspections portant sur des questions liées aux relations de travail dans l’agriculture avait continué de diminuer, passant de 300 en 2019 à 245 en 2020. En ce qui concerne le respect des dispositions relatives à la SST, l’Agence nationale de la sécurité sanitaire des denrées alimentaires a effectué 315 inspections en 2019, contre 215 en 2020. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les entreprises agricoles soient inspectées aussi souvent et de manière aussi approfondie que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes, et de fournir des informations sur le nombre d’inspections réalisées dans l’agriculture par l’inspection publique du travail. Elle le prie une nouvelle fois de fournir des renseignements sur la formation spécifique qui est dispensée aux inspecteurs du travail qui s’occupent du secteur de l’agriculture, compte tenu en particulier du fait qu’en 2021, les compétences de l’Agence ont été transférées à l’inspection publique du travail, en donnant des précisions sur le nombre et la durée des cycles de formation, les questions traitées et le nombre d’inspecteurs ayant participé à ces programmes de formation.