Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (Ratification: 1931)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (Ratification: 2016)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport de 2019, ainsi que des informations supplémentaires communiquées par le gouvernement pour faire suite à la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). Elle prend également note des observations du Congrès des syndicats (TUC) reçues le 30 août 2019, et de la réponse du gouvernement à ces observations, reçue le 12 novembre 2019. Enfin, elle note que le TUC a fait parvenir des informations supplémentaires le 1er octobre 2020.

Rappelant qu’en janvier 2016 le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a ratifié le protocole de 2014 à la convention du travail forcé, 1930, la commission observe que le gouvernement n’a pas présenté de rapport détaillé sur l’application des dispositions de cet instrument. La commission prie le gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations sur les questions soulevées ci-après de même que sur les mesures prises pour donner effet à chacune des dispositions du protocole.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Suppression du travail forcé sous toutes ses formes, y compris la traite des personnes. 1. Stratégies nationales. Dans ses commentaires précédents, la commission a pris note avec intérêt des mesures prises pour renforcer le cadre législatif et institutionnel de lutte contre toutes les formes de travail forcé et elle a encouragé le gouvernement à poursuivre ses efforts et à fournir des informations sur la mise en œuvre des diverses stratégies adoptées. La commission note que le gouvernement indique qu’il a ordonné en juillet 2018 une évaluation indépendante de la loi de 2015 sur l’esclavage moderne. Le gouvernement a accepté ou partiellement accepté la majorité des recommandations contenues dans le rapport final de cette évaluation. Parmi les mesures prises, le gouvernement indique qu’il étudie actuellement comment renforcer l’indépendance du Commissaire indépendant à l’action contre l’esclavage (IASC), qui compte au nombre de ses missions l’élaboration d’un nouveau plan stratégique. La commission note également que le gouvernement publie des rapports annuels sur les progrès réalisés dans la lutte contre l’esclavage moderne. Selon ces rapports, le gouvernement reconnaît que l’amélioration des données sur la nature et l’ampleur de l’esclavage moderne constitue une priorité, compte tenu du caractère complexe et essentiellement dissimulé de cette forme de criminalité. Le gouvernement a créé à l’automne 2019 le Centre des données et de politique concernant l’esclavage moderne, qui a ordonné de nouvelles études afin de disposer de davantage de données sur l’esclavage moderne et en améliorer la compréhension.

En ce qui concerne l’Écosse, la commission prend note de la publication des rapports annuels d’étape sur la mise en œuvre de la Stratégie d’action contre la traite et l’exploitation des êtres humains adoptée en mai 2017. Cette stratégie comporte trois volets: l’identification et l’assistance des victimes; l’identification des auteurs et le démantèlement de leurs activités; les causes profondes de la traite et de l’exploitation. Selon le rapport annuel du Royaume-Uni sur l’esclavage moderne pour l’année 2020, même si cette stratégie a été jugée conforme à ses objectifs, le gouvernement écossais est résolu à agir avec tous les partenaires et autres parties concernées pour mettre au point une version révisée et actualisée de la stratégie.

La commission note qu’en Irlande du Nord, le ministère de la Justice a élaboré en partenariat avec des organismes officiels et des ONG sa troisième Stratégie contre l’esclavage moderne, qui couvre la période 2019-2020 et s’articule autour de trois volets essentiels: réprimer, protéger et prévenir. La commission observe que le Groupe d’action contre le crime organisé (OCTF) analyse régulièrement les progrès réalisés et documente les résultats dans ses rapports annuels. Le gouvernement indique également que l’OCTF constitue un espace de partenariat stratégique et s’emploie à développer des relations solides entre les acteurs officiellement chargés d’agir contre l’esclavage moderne.

La commission salue les mesures prises pour continuer à développer des stratégies nationales d’action contre toutes les formes de travail forcé et pour évaluer de manière régulière l’impact des mesures prises. La commission prie le gouvernement d’indiquer si le Commissaire indépendant à l’action contre l’esclavage (IASC) a adopté un nouveau plan stratégique et, dans l’affirmative, de fournir des informations sur les mesures envisagées et les actions entreprises pour sa mise en œuvre. Elle prie également le gouvernement de communiquer des informations sur toute stratégie révisée qui aurait été adoptée pour l’Irlande du Nord et pour l’Écosse. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations détaillées et concrètes sur les conclusions qui se sont dégagées des évaluations régulières de ces stratégies, les obstacles identifiés et les mesures prises afin de les surmonter. Elle prie également le gouvernement d’indiquer de quelle manière les partenaires sociaux sont consultés sur l’élaboration et la mise en œuvre de ces stratégies.

2. Mesures pour appuyer à la diligence raisonnable pour prévenir les risques de travail forcé et y faire face. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté que, conformément à la loi de 2015 sur l’esclavage moderne, certaines entreprises commerciales doivent publier au terme de chaque exercice financier une déclaration indiquant ce qu’elles ont fait pour éradiquer l’esclavage moderne au sein de leurs établissements ainsi qu’au sein de leurs chaînes d’approvisionnement. La commission note que, tout en saluant cette disposition, le TUC considère que son application n’a pas donné lieu à des déclarations satisfaisantes tant d’un point de vue quantitatif que qualitatif. Selon le TUC, les entreprises concernées peuvent par exemple déclarer qu’elles n’ont pris aucune mesure spécifique pour lutter contre l’esclavage moderne. Dans le domaine de l’attribution des marchés publics, le TUC déclare que le gouvernement devrait user du levier considérable dont dispose le secteur public pour rehausser le degré de diligence requise en matière de droits de l’homme en assurant qu’il devienne impossible aux entreprises négligentes de répondre à des appels d’offres pour des marchés publics.

En réponse le gouvernement indique qu’il a mis en place un service central pour la publication des déclarations annuelles sur la transparence dans les chaînes d’approvisionnement; qu’il a étendu les impératifs de transparence au secteur public et; qu’il a développé des outils et des orientations grâce auxquels les organismes publics seront mieux à même de déployer la diligence raisonnable contre les formes modernes d’esclavage. En vertu de la réglementation de 2015 sur les contrats publics, sont exclues des procédures d’appel d’offres toutes les personnes physiques ou morales ayant fait l’objet dans les cinq dernières années d’une condamnation pour travail d’enfants ou traite des personnes, sur la base de la loi sur l’esclavage moderne. En mars 2020 a été publiée la première Déclaration gouvernementale sur l’esclavage moderne, qui résume les mesures déployées pour instaurer des pratiques responsables et prévenir les risques dans les chaînes d’approvisionnement des collectivités publiques. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour appuyer les entreprises et les organismes publics à prendre des mesures pour identifier, prévenir et atténuer les risques de travail forcé et pour informer sur la manière dont ils appréhendent ces risques dans leurs activités, produits ou services auxquels ils peuvent être directement liés.

3. Identification et protection des victimes. La commission note que, selon le rapport du Royaume-Uni de 2020 sur l’esclavage moderne, en 2019, 10 627 victimes potentielles d’esclavage moderne ont été dirigées vers le mécanisme national d’orientation (NRM) (National referral mechanism) par les intervenants de première ligne, ce qui représente une hausse de 52 pour cent par rapport à 2018. Il s’agissait essentiellement de victimes originaires du Royaume-Uni, de l’Albanie, du Vietnam, de la Chine et de l’Inde. Les formes d’exploitation dénoncées le plus couramment étaient l’exploitation au travail (52 pour cent) puis l’exploitation sexuelle (33 pour cent). Selon le rapport, la hausse du nombre des signalements au NRM tient probablement au fait que le NRM est désormais mieux connu et que le contrôle de application de la loi s’est renforcé. La commission note que le gouvernement indique qu’en Écosse, des règlements fixent à 90 jours la période pendant laquelle le soutien et l’assistance aux victimes adultes sont considérés comme nécessaires, compte tenu des besoins de ces dernières. Elle prend note également des accords de financement conclus avec des ONG en Écosse et en Irlande du Nord pour fournir une aide matérielle et une assistance médicale à un nombre croissant de victimes (nombre qui est passé de 158 pour la période 2016-2017 à 251 pour la période 2018-2019 en Écosse et de 20 à 38 en Irlande du Nord pour les mêmes périodes).

La commission note que, dans ses observations, le TUC indique que les organismes de première ligne qui dirigent les victimes vers le NRM ne bénéficient pas d’une formation suffisante en ce qui concerne l’identification et l’aide aux victimes, ainsi que les différentes étapes du processus prévues dans le NRM. Le TUC se réfère en particulier à la procédure de réexamen des décisions négatives afférentes au statut de victimes (décisions fondées sur des motifs raisonnables et décisions fondées sur des motifs concluants). Le TUC évoque aussi les obstacles rencontrés en ce qui concerne l’accès à des réparations et il souligne que l’assistance accordée aux victimes ne devrait pas être limitée dans le temps mais plutôt répondre à leurs besoins.

La commission note que, dans sa réponse, le gouvernement indique qu’il a engagé un processus inter administrations visant à déterminer quelle formation les agents de première ligne devraient recevoir et comment cette formation devrait être dispensée. Il indique également que le Home Office s’est engagé dans un programme ambitieux de transformation du NRM, visant à améliorer le processus de prise de décision et répondre aux difficultés signalées dans la prise en compte des besoins en assistance des victimes.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les conclusions auxquelles est parvenu le programme de transformation du NRM et sur les mesures prises pour assurer qu’une assistance et un soutien sont accordés dès qu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une personne est victime d’esclavage moderne et que cette assistance est assurée pendant un laps de temps suffisant pour que les victimes puissent se rétablir et se réinsérer. Elle prie le gouvernement de fournir des informations spécifiques sur le nombre des victimes ayant bénéficié des différentes formes d’assistance (médicale, psychologique, matérielle et juridique, ainsi que l’octroi d’un titre de résidence ou de travail temporaire). La commission prie également le gouvernement de communiquer des statistiques sur le nombre des personnes dirigées vers le NRM, le nombre des décisions négatives fondées sur des motifs raisonnables ou des motifs concluants et sur le nombre de telles décisions qui ont été revues par l’autorité compétente.

4. Protection des travailleurs migrants contre les risques de pratiques abusives ou frauduleuses. La commission note que, dans ses observations, le TUC indique que le gouvernement prévoit d’instaurer un certain nombre de programmes temporaires spécifiques d’immigration par secteur concernant les travailleurs ressortissants d’un pays membre de l’Espace économique européen (EEE) et les travailleurs ressortissants d’un pays non membre. Le TUC allègue que des visas spécifiques par secteur comportent des risques élevés pour les travailleurs migrants car ils leur confèrent un statut précaire, et il demande au gouvernement de veiller à ce que les régimes qui seront adoptés soient conçus de manière à ne pas favoriser l’exploitation. La commission note également que le TUC indique qu’une analyse de l’action déployée par les organes chargées de faire appliquer la loi montre que les organes chargés de protéger les victimes de l’esclavage moderne partagent les informations concernant leur statut migratoire. Le TUC se déclare préoccupé par cette pratique de signalement du statut migratoire par les inspecteurs du travail, qui entrave les actions menées pour identifier les victimes, prévenir et réprimer l’esclavage moderne. La commission rappelle à cet égard que, conformément à l’article 4 du Protocole, toutes les victimes de travail forcé ou obligatoire, indépendamment de leur présence ou de leur statut juridique sur le territoire national, doivent avoir effectivement accès à des mécanismes de recours et de réparation appropriés et efficaces, tels que l’indemnisation. La commission prie le gouvernement de communiquer sa réponse aux observations du TUC et d’indiquer les mesures prises pour que les travailleurs migrants ne se retrouvent pas dans une situation de vulnérabilité accrue à l’exploitation, pour qu’ils soient protégés contre les pratiques abusives, qu’ils connaissent leurs droits et qu’ils aient effectivement accès à la justice.

5. Application de la législation. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement sur les mesures prises pour continuer de renforcer les activités de sensibilisation, ainsi que la formation et les capacités des fonctionnaires de police de première ligne et du ministère public, notamment à travers le Programme de transformation de la police concernant l’esclavage moderne en Angleterre et au pays de Galles; la désignation d’un Procureur national principal pour la traite des êtres humains en Écosse; l’adoption, à l’usage des fonctionnaires de police de première ligne, de directives sur l’identification et le signalement de victimes potentielles et la mise en place d’équipes spécialisées au sein du Ministère public (PPS) et de la Police de l’Irlande du Nord (PSNI). La commission observe que, d’après le rapport annuel du Royaume-Uni de 2020 sur l’esclavage moderne, il y avait en juin 2020, 1845 enquêtes actives, contre 1 479 en juin 2019. Le nombre des poursuites et celui des condamnations est également en progression en Angleterre et au pays de Galles. En Irlande du Nord, la PSNI a désigné un enquêteur financier pour toutes les enquêtes sur les affaires d’esclavage moderne et de traite d’êtres humains, et les avoirs de tout suspect peuvent être placés sous séquestre. Le gouvernement se réfère également aux deux premières condamnations pour traite des êtres humains qui ont été prononcées sur la base de la nouvelle législation de l’Irlande du Nord, soulignant que dans les deux cas, la procédure ne s’est pas appuyée sur les témoignages des victimes puisqu’aucune d’entre elles n’avait accepté de bénéficier des procédures prévues dans le cadre du mécanisme national de prise en charge des victimes (NRM). La commission note également que le gouvernement indique que la nouvelle législation a étendu la juridiction et renforcé les pouvoirs de la Gangmasters and Labour Abuse Authority (GLAA) [autorité de répression de la criminalité organisée et de l’exploitation au travail], qui enquête sur les affaires graves d’exploitation dans tous les secteurs de l’économie, en partenariat avec d’autres organes chargés de faire appliquer la loi (comme l’Inspection des normes des agences d’emploi (EAS) et le service du fisc (HMRC) compétent pour le salaire minimum national (NMW)).

La commission encourage le gouvernement à continuer de renforcer les moyens dont disposent les organes chargés de faire appliquer la loi afin qu’ils puissent identifier et adéquatement traiter les situations relevant du travail forcé de manière à ce que des poursuites judiciaires soient engagées et des sanctions efficaces et dissuasives imposées à l’encontre des auteurs. Elle prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur le nombre des enquêtes menées, des poursuites initiées et des condamnations prononcées. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations plus détaillées sur la confiscation des avoirs des auteurs ainsi que sur les ordres d’indemnisation des victimes prononcés à l’encontre des auteurs dans les affaires d’esclavage moderne et de traite.

Article 2, paragraphe 2 c). Privatisation des prisons et du travail pénitentiaire. Travail de prisonniers pour le compte d’entreprises privées. Depuis de nombreuses années, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que tout travail de prisonnier accompli dans des établissements pénitentiaires gérés par le secteur privé, de même que tout travail de prisonnier pour des entreprises privées, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur des prisons, soit exécuté avec le consentement formel, libre et éclairé des intéressés.

La commission note que le gouvernement indique dans son rapport qu’il continue de maintenir un ensemble solide de règles qui garantissent que le travail des prisonniers ne se prête pas à des abus. Le gouvernement réitère sa conviction que le travail pénitentiaire relève de l’exception prévue par la convention, puisque le travail accompli dans les prisons du secteur public et du secteur privé fait l’objet d’une supervision et d’un contrôle par le secteur public à travers les moyens suivants: l’objectif principal de ce travail reste la réhabilitation de l’intéressé; des inspections indépendantes et rigoureuses sont menées dans les établissements pénitentiaires et les ateliers du secteur public et du secteur privé; les conditions de travail des prisonniers sont encadrées par un solide dispositif légal; les intéressés ont accès à des systèmes de plainte efficaces. Le gouvernement ajoute que le travail dans les prisons est un élément clé du bon fonctionnement des prisons, qu’elles soient administrées par le secteur public ou par le secteur privé. Le travail pénitentiaire remplit un certain nombre de fonctions importantes: il assure au prisonnier une activité utile; il donne un sens et un cadre à la journée du prisonnier; il contribue à la santé physique et mentale du prisonnier; et, ce qui est le plus important, il prépare le prisonnier à l’emploi à sa libération. Le gouvernement indique que son approche flexible a permis d’accéder à des marchés nouveaux et novateurs et d’agir de concert avec des clients pour ouvrir des voies nouvelles, comme des académies de l’emploi dans les établissements pénitentiaires. Le gouvernement réaffirme qu’il souhaite ardemment continuer à voir progresser le nombre des employeurs qui proposent une formation professionnelle valable aux détenus pendant la durée de leur peine et qui sont capables de leur offrir un soutien pour la préparation de leur libération et leur accès à un emploi.

Tout en reconnaissant l’objectif de réinsertion poursuivi par le gouvernement à travers le travail des personnes condamnées, la commission ne peut que réitérer que la privatisation du travail des prisonniers va au-delà des conditions expresses prévues à l’article 2, paragraphe 2 c), de la convention pour exclure le travail pénitentiaire obligatoire du champ d’application de celle-ci. La commission a déjà souligné que l’article 2, paragraphe 2 c) de la convention interdit expressément que des personnes condamnées soient concédées ou mises à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées, en ce sens que l’exception prévue par cet article pour le travail obligatoire des prisonniers ne s’étend pas au travail de prisonniers s’effectuant pour des employeurs privés (notamment dans des prisons ou des ateliers pénitentiaires privatisés), même si ce travail reste placé sous la supervision et le contrôle d’une autorité publique. Ainsi, pour être compatible avec la convention, le travail de prisonniers pour le compte d’entreprises privées ne doit comporter aucune forme de coercition. Cela requiert nécessairement le consentement formel, libre et éclairé des personnes intéressées, ainsi que des garanties supplémentaires couvrant les aspects essentiels d’une relation de travail, comme le niveau de rémunération, une certaine forme de sécurité sociale et l’application des règles de sécurité et de santé au travail. Comme la commission l’a souligné de manière répétée, si les termes de la convention interdisent expressément de concéder ou de mettre des prisonniers à la disposition d’entités privées, il reste parfaitement possible aux gouvernements de continuer de respecter la convention lorsqu’ils conçoivent ou mettent en œuvre un système de privatisation du travail pénitentiaire dès lors que les exigences susmentionnées sont remplies. En conséquence, la commission prie une fois de plus instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer qu’un consentement formel, libre et éclairé des intéressés soit requis pour que les prisonniers travaillent dans les prisons gérées par le secteur privé et pour tout travail de prisonniers s’effectuant pour le compte d’entreprises privées, que ce travail s’accomplisse dans les locaux de l’établissement pénitentiaire ou à l’extérieur de celui-ci, ledit consentement devant pouvoir être corroboré par des conditions de travail approchant celles d’une relation de travail libre.

La commission soulève d’autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.