Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 - Equateur (Ratification: 1979)

La commission prend note des informations supplémentaires communiquées par le gouvernement pour faire suite à la décision prise par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). Elle examinera ici l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement cette année et sur la base des informations dont elle disposait déjà en 2019. La commission prend également note de la mission d’assistance technique menée en décembre 2019 par le Bureau à la demande du gouvernement pour contribuer à ce que les trois catégories de mandants parviennent à s’accorder sur une feuille de route devant permettre de renforcer le dialogue social et de s’engager dans la voie de réponses concrètes aux commentaires des organes de contrôle.

La commission prend note des observations formulées par l’Union nationale des éducateurs (UNE) et l’Internationale des services publics (ISP), reçues le 29 août 2019, ainsi que des réponses du gouvernement à ces observations, jointes à son rapport supplémentaire de 2020. Elle prend également note des observations de l’ISP reçues le 28 septembre 2020, ainsi que des observations de la Confédération équatorienne des organisations de classe des travailleurs (CEDOCUT) et de l’Association syndicale des travailleurs agricoles bananiers et paysans (ASTAC), reçues le 1er octobre 2020, observations qui ont trait à l’application de la présente convention. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires en ce qui les concerne.

Tripartisme et dialogue social dans le contexte de la pandémie de COVID 19. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport supplémentaire au sujet des consultations tripartites ayant eu lieu les 12 et 25 juin 2020 au sein du Conseil national du travail et des salaires (CNTS). Le gouvernement précise que l’objectif de ces consultations était de présenter les directives émises par le ministère du Travail afin d’amortir les effets de la pandémie, et aussi de recevoir les propositions des représentants des travailleurs et des employeurs pour préserver l’emploi pendant la période d’urgence sanitaire. Il expose que les membres du CNTS se sont accordés pour constituer une commission technique composée de deux représentants des employeurs et de deux représentants des travailleurs afin d’élaborer des propositions destinées à garantir la durabilité de l’emploi et des entreprises et à faire face à la situation que le pays traverse en raison de la pandémie de COVID 19. La commission note cependant que, dans ses observations, l’ISP argue que, depuis mars 2020, dans le cadre de l’état d’exception qui a été décrété, le gouvernement a pris de nombreuses mesures d’ordre administratif et a promulgué plusieurs décrets exécutifs sans que des consultations tripartites n’aient eu lieu à ce sujet. L’ISP déclare que ces mesures ont entraîné une régression des droits des travailleurs, en particulier des travailleurs du secteur public. L’ISP se réfère, entre autres mesures, à l’introduction de la possibilité de réduire la journée de travail et la rémunération des travailleurs du secteur public, ainsi qu’à la suppression d’un certain nombre de postes dans ledit secteur. L’ISP se réfère aussi à l’approbation de la loi organique d’appui humanitaire pour combattre la crise résultant de la COVID 19, arguant que cette loi introduit dans le code du travail des réformes régressives. Pour leur part, l’ASTAC et la CEDOCUT soutiennent que les organisations de travailleurs n’ont pas été consultées préalablement à l’adoption, le 17 septembre 2020, de l’accord ministériel MDT-2020-185, qui comporte une nouvelle forme de calcul du salaire de base unifié et qui instaure la possibilité de geler ces salaires en 2021. L’ASTAC et la CEDOCUT soulignent la nécessité d’adopter des mesures propres à garantir la représentation des travailleurs et des employeurs dans les instances tripartites, ainsi que leur participation réelle et effective dans l’élaboration des normes (voir paragraphe 5 c) de la recommandation (n° 152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l’Organisation internationale du Travail, 1976. Dans ce contexte, la commission rappelle quelle somme de ressources représentent les normes internationales du travail et elle incite les États Membres à encourager les consultations tripartites et le dialogue social et à s’y impliquer le plus possible, un tel dialogue étant le fondement le plus solide du développement et de l’application de réponses efficaces aux effets économiques et sociaux profonds de la pandémie. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées et actualisées sur les consultations tripartites menées au sujet des mesures prises pour faire face aux effets économiques et sociaux de la pandémie. De même, elle invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur les mesures prises pour favoriser la consolidation des capacités des mandants et pour renforcer les mécanismes et les procédures tripartites, conformément à l’article 4 de la convention et aux paragraphes 3 et 4 de la recommandation no 152. Elle l’invite également à fournir des informations sur les difficultés rencontrées et sur les bonnes pratiques qui se seront dégagées.

Articles 1, 2 et 3, paragraphe 1. Procédures adéquates. Élections des représentants des partenaires sociaux au Conseil national du travail et des salaires (CNTS). Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de donner des informations sur les consultations menées en vue d’instaurer des procédures assurant des consultations tripartites effectives. De même, elle avait prié le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les observations de l’ISP et de l’UNE estimant que le gouvernement avait opté systématiquement pour un contournement des organisations de travailleurs susceptibles de faire obstacle à la mise en œuvre de ses réformes et dénonçant le fait que celui-ci était intervenu directement dans la constitution d’organisations disposées à légitimer son action. L’ISP et l’UNE soutenait que le gouvernement n’avait pas procédé à des consultations effectives avec elles et n’avait pas donné de réponse aux diverses propositions qu’elles avaient présentées en vue de la création d’un espace de dialogue bipartite pour le secteur public, tel que l’était précédemment le Conseil national du travail. Dans son rapport de 2020, le gouvernement indique que, conformément à l’accord ministériel MDT-044 du 30 janvier 2016, des modifications ont été introduites dans l’article 10 de l’accord ministériel MDT-2015-0240 du 20 octobre 2015 régissant l’organisation, la composition et le fonctionnement du CNTS. Notamment, les termes «centrales syndicales de personnes qui travaillent de manière légalement reconnue» sont remplacés par les termes: «centrales, confédérations, fronts, organisations et/ou syndicats de personnes travaillant qui sont les plus représentatifs au niveau national». Le gouvernement déclare que, par suite, le CNTS sera composé des organisations de travailleurs les plus représentatives au niveau national. À cet égard, la commission note que, dans ses observations de 2020, l’ISP dénonce l’inexistence de procédures adéquates et l’absence de volonté politique lorsqu’il s’agit de déterminer quels sont les «organisations les plus représentatives» de sorte que, dans la pratique, il n’existe pas d’institution propre à une consultation tripartite sur les normes internationales du travail. De plus, l’ISP et l’UNE réaffirment qu’elles continuent d’être ignorées en tant qu’organisations représentatives du secteur public, de même que sont ignorées les organisations qui leur sont affiliées. Dans sa réponse, le gouvernement indique que le ministère du Travail s’appuie sur un registre des organisations de travailleurs, dans lequel le niveau de représentation est déterminé par le nombre des travailleurs que représente chaque organisation selon les registres institutionnels. Au paragraphe 34 de son étude d’ensemble de 2000, la commission explique que la formule «organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs» de l’article 1 de la convention «ne signifie pas seulement l’organisation la plus importante des employeurs et l’organisation la plus importante des travailleurs. Si, dans un pays déterminé, il existe deux ou plusieurs organisations d’employeurs ou de travailleurs qui représentent des courants d’opinion significatifs, même si l’une d’entre elles est plus importante que les autres, elles peuvent être considérées toutes comme «les organisations les plus représentatives» aux fins de la convention. Le gouvernement doit s’efforcer d’obtenir l’accord de toutes les organisations intéressées lorsqu’il instaure les procédures consultatives prévues par la convention mais, si cela n’est pas possible, c’est en dernier ressort au gouvernement qu’il appartient de décider, en toute bonne foi et à la lumière des circonstances nationales, quelles sont les organisations qui doivent être considérées comme les plus représentatives.»

S’agissant de la procédure de sélection des représentants devant siéger au CNTS, l’article 10, paragraphe 1, de l’accord ministériel de 2015 dispose que le ministre du Travail convoque «les organisations des employeurs et des travailleurs afin que soient élus, à travers un électeur désigné pour chacune d’elles, les représentants principaux et suppléants au CNTS». S’il ne se dégage pas d’accord, le ministère du Travail convoque une deuxième élection. À cet égard, la commission observe que l’ISP et l’UNE reprochent au gouvernement de n’avoir pas donné de réponse aux candidatures qu’elles avaient présentées en vue de la désignation des nouveaux représentants au CNTS en 2018. À cela, le gouvernement répond que l’ISP n’a pas été considérée [en vue de siéger] comme membre du CNTS parce que cette organisation ne satisfait pas aux conditions requises à cette fin. Enfin, la commission note que l’ASTAC et la CEDOCUT dénoncent l’introduction, ces dernières années, de diverses réformes législatives qui font obstacle à la tenue de consultations tripartites et, en particulier, à la représentation d’organisations de travailleurs librement élues par leurs organisations, dans diverses instances tripartites nationales comme le Conseil directeur de l’Institut équatorien de sécurité sociale (IESS), dans lequel les travailleurs n’ont pas de représentation depuis mai 2018. L’ASTAC et la CEDOCUT, faisant référence au Rapport sur les violations des droits syndicaux publié par la Confédération syndicale internationale (CSI), signalent que l’on a constaté entre 2013 et 2015 une baisse de représentation des partenaires sociaux et une désinstitutionalisation du dialogue social et du tripartisme. De même, ce rapport dénonce l’apparition, parallèlement aux organisations de travailleurs existantes, d’organisations de travailleurs parallèles, proches du gouvernement. Enfin, la commission note que la feuille de route présentée par la mission d’assistance technique effectuée en décembre 2019 proposait comme élément central l’inclusion dans le CNTS de toutes les organisations syndicales représentatives. La commission souligne que la garantie de la participation de toutes les organisations syndicales représentatives au sein du CNTS constituerait un élément primordial pour la réalisation de consultations efficaces et d’une manière générale pour l’application de la convention. À la lumière des observations des organisations de travailleurs, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que toutes les organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs du pays puissent faire partie du CNTS et des autres organes consultatifs de caractère tripartite, comme le Conseil directeur de l’Institut équatorien de sécurité sociale (IESS), conformément au paragraphe 5, alinéa c) de la recommandation n° 152. La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour recueillir l’accord de toutes les organisations intéressées, y compris les organisations des travailleurs librement élues par leurs membres, en vue de l’instauration de procédures consultatives sur les critères à appliquer pour déterminer la représentativité parmi ces organisations.

Article 5. Consultations tripartites efficaces. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement au sujet des consultations tripartites qui ont été consacrées aux normes internationales du travail entre juin 2019 et 2020. Le gouvernement indique que des consultations tripartites ont eu lieu en février 2019 dans le cadre de réunions de travail organisées à cet effet pour discuter des commentaires à formuler sur le projet de convention (no 190) sur la violence et le harcèlement et la recommandation (no 206) du même objet à l’issue de la 108e session de la Conférence internationale du travail. En outre, le gouvernement fait savoir que, sur la base de l’appui manifesté par les partenaires sociaux le 19 septembre 2019, un rapport technique a été envoyé au ministère des Relations extérieures et de la Mobilité humaine afin que les mesures nécessaires soient prises au sujet de la ratification de la convention no 190 et de la recommandation no 206. D’autre part, le gouvernement indique que plusieurs institutions nationales participent actuellement à l’élaboration d’un rapport sur la possibilité de ratifier le protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930. Il déclare que, une fois finalisé, ce rapport sera soumis pour discussion sur une éventuelle ratification à l’Assemblée nationale et à d’autres instances nationales. La commission observe cependant que le gouvernement n’indique pas si des consultations tripartites ont eu lieu à propos de la ratification éventuelle du protocole. S’agissant des consultations consacrées aux rapports sur les conventions ratifiées, le gouvernement indique que, une fois que ces rapports auront été envoyés au Bureau, ils seront portés à la connaissance des organisations d’employeurs et de travailleurs à travers leurs représentants au sein du CNTS. À cet égard, la commission appelle l’attention du gouvernement sur le fait que, pour être «efficaces», les consultations doivent nécessairement être préalables à la décision définitive, quelles que soient la nature ou la forme des procédures retenues. […] L’efficacité des consultations supposera donc, dans la pratique, que les représentants des employeurs et des travailleurs disposent suffisamment à l’avance de tous les éléments nécessaires à la formation de leur propre opinion» (voir Étude d’ensemble de 2000 sur les consultations tripartites, paragr. 31).

La commission note cependant que l’UNE et l’ISP soutiennent qu’elles n’ont été consultées ni au sujet des normes internationales du travail, ni au sujet de la demande d’assistance technique adressée par le gouvernement au Bureau en lien avec la réforme du code du travail, ni encore sur les autres réformes de la législation du travail qui ont été décidées au sein du CNTS. De son côté, le gouvernement indique qu’au cours de l’année 2019, il a entretenu le dialogue avec les organisations de travailleurs sur les propositions de réforme dans le domaine du travail et les avantages qui en sont attendus. De même, dans son rapport supplémentaire de 2020, le gouvernement mentionne une réunion ayant eu lieu le 25 mai 2020 avec diverses organisations de travailleurs du secteur public affiliées à l’ISP dans le cadre de laquelle ont été abordées des questions telles que la visite de la mission technique de l’OIT dans le pays et le processus de ratification de la convention no 190. Enfin, le gouvernement fait état de consultations tripartites ayant eu lieu tout au long de l’année 2019 au sein du CNTS à propos de la révision et de l’adoption de réformes dans le domaine du travail et de la fixation des salaires pour 2020. Il évoque en outre l’instauration, en application de l’accord ministériel MDT-2018-00008, de quatre instances permanentes de dialogue social, dont une pour le secteur public. Il indique que l’ISP a demandé le 15 juin 2018 à siéger dans cette instance de dialogue pour le secteur public, démarche dont la réception a été accusée dans le document MDT-2018-0535 du 18 juillet 2018. La commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations actualisées sur le contenu spécifique et les résultats des consultations tripartites menées sur l’ensemble des questions liées aux normes internationales du travail qui sont visées à l’article 5, paragraphe 1, alinéas a) à e) de la convention. De même, eu égard aux observations de l’UNE et de l’ISP, la commission prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur les dispositions garantissant que toutes les organisations les plus représentatives participent aux dites consultations. Elle le prie de communiquer des informations sur les consultations menées avec les partenaires sociaux sur la manière dont le fonctionnement des procédures prévues par la convention pourrait être perfectionné, y compris sur la possibilité de programmer dans le temps l’élaboration des rapports avec suffisamment d’anticipation pour que les partenaires sociaux puissent y apporter leurs contributions (article 5, paragraphe 1, alinéa d).