Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Cambodge (Ratification: 1999)

La commission prend note des observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 21 septembre 2020, alléguant que les modifications de la loi sur les syndicats, adoptées en décembre 2019, qui sont examinées dans ce commentaire, n’ont pas permis de mettre la loi sur les syndicats en conformité avec la convention.

La commission prend note, en outre, des observations de l’Internationale de l’éducation, reçues le 1er octobre 2020, dénonçant l’arrestation de cinq syndicalistes en lien avec leurs activités, dont le président de la Confédération cambodgienne des syndicats (CCU), ainsi qu’une attaque contre le président de l’Association indépendante des enseignants cambodgiens (CITA) le 10 août 2020. Rappelant que les droits syndicaux ne peuvent s’exercer que dans un climat exempt de toute violence et d’intimidation, et dans le cadre d’un système qui garantit le respect effectif des libertés civiles, la commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à propos de ces graves allégations.

La commission a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des observations reçues des partenaires sociaux cette année (voir questions législatives), ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019.

La commission prend note des commentaires par lesquels le gouvernement répond aux observations formulées en 2016 et en 2017 par la CSI, y compris de l’indication de la suppression de la loi promulguée des dispositions du projet de loi sur les salaires minima que la CSI remettait en cause, alléguant qu’elles interdisaient des activités syndicales légitimes. La commission prend par ailleurs note des observations soumises par la CSI le 1er septembre 2019 sur des questions faisant l’objet du présent commentaire, ainsi que sur des allégations de répression violente de grèves par des criminels spécialement engagés à cette fin et de détention de dirigeants syndicaux qui ont organisé des actions de grève dans le secteur de l’habillement. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

Droits syndicaux et libertés publiques

Meurtres de syndicalistes. S’agissant de la recommandation qu’elle fait depuis longtemps de procéder à des enquêtes complètes et indépendantes sur les meurtres des dirigeants syndicaux Chea Vichea et Ros Sovannareth (en 2004) et Hy Vuthy (en 2007), la commission note que le gouvernement indique une fois de plus que les ministères et les institutions concernés travaillent sur ces cas, mais leur ancienneté et le manque de collaboration de la famille de M. Vichea compliquent encore l’enquête. Le gouvernement déclare également que, pour que l’enquête aboutisse, toutes les parties impliquées, y compris les familles des victimes, doivent entièrement coopérer et indique que l’enquête a été présentée lors de la réunion annuelle de la Commission nationale chargée d’examiner la mise en œuvre des conventions internationales du travail ratifiées par le Cambodge (NCRILC). La commission doit exprimer une fois de plus sa profonde préoccupation face à l’absence de résultats concrets concernant les enquêtes, même en gardant à l’esprit le manque de coopération des familles des victimes, et la commission renvoie aux conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale lors de son examen du cas no 2318 (voir 391e rapport, octobre 2019). Rappelant la nécessité de conclure les enquêtes et de traduire les auteurs et les instigateurs de ces crimes en justice, la commission prie à nouveau instamment les autorités compétentes de prendre toutes les mesures nécessaires afin d’accélérer la procédure d’enquête.

Incidents durant les manifestations de janvier 2014. En ce qui concerne les syndicalistes faisant l’objet de procédures pénales pour les incidents survenus au cours des manifestations de janvier 2014, la commission note avec intérêt l’indication du gouvernement selon laquelle les six dirigeants syndicaux qui avaient été condamnés à une peine de deux ans et demi de prison avec sursis et au versement collectif d’une indemnité de 8 750 dollars des États-Unis ont été acquittés de tous les chefs d’accusation par la Cour d’appel, le 28 mai 2019, à la suite du pourvoi en appel du premier jugement interjeté avec l’assistance juridique du ministère du Travail et de la Formation professionnelle et du ministère de la Justice. La commission note également l’indication du gouvernement selon laquelle: a) en ce qui concerne les autres syndicalistes faisant encore l’objet de procédures judiciaires, le ministère du Travail et de la Formation professionnelle et le ministère de la Justice ont mis en place un groupe de travail qui a demandé aux syndicats de fournir des informations sur leurs cas pour que les deux ministères puissent suivre les affaires en vue d’accélérer leur résolution (jusqu’à présent 80 pour cent des affaires pénales engagées contre des syndicalistes ont été résolues); b) sur un total de 121 affaires pénales identifiées impliquant des syndicalistes, 71 affaires ont été résolues (des verdicts ont été prononcés dans 27 cas, 13 cas ont été classés sans suite par le procureur et les poursuites ont été abandonnées par le juge chargé de l’enquête dans 23 cas), 33 affaires font toujours l’objet d’une procédure judiciaire et 17 affaires n’ont pas trait à la liberté syndicale ou aux droits au travail, mais ont également été résolues; et c) sur les 19 affaires civiles, 11 ont été résolues (des verdicts ont été prononcés dans 9 cas et les poursuites ont été abandonnées dans 2 cas) et la procédure judiciaire est en cours pour 8 affaires (dont 2 ne sont pas liées à la liberté syndicale ou aux droits au travail). La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les procédures en cours, en particulier sur toute décision rendue, et de s’efforcer de veiller à ce qu’aucune poursuite criminelle ne soit entamée ni aucune sanction imposée pour l’exercice pacifique d’activités syndicales.

Formation des forces de police en ce qui concerne les actions collectives et de protestation. Dans ses commentaires précédents, rappelant que l’intervention de la police devrait être proportionnée à la menace pour l’ordre public et que les autorités compétentes devraient recevoir des instructions adéquates pour éviter l’écueil d’un usage disproportionné de la force lorsqu’elles tentent de contrôler des manifestations susceptibles de porter atteinte à l’ordre public, la commission avait encouragé le gouvernement à envisager de solliciter l’assistance technique du Bureau en rapport avec la formation des forces de police dans le but, par exemple, d’élaborer des principes directeurs, un code de bonnes pratiques ou un manuel sur l’attitude à avoir lors d’actions collectives et de protestation. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle: i) le ministère du Travail et de la Formation professionnelle a coopéré avec le ministère de l’Intérieur pour préparer des documents destinés à la formation des forces de police afin de veiller au plein respect des droits syndicaux; ii) le 18 décembre 2018, le ministère du Travail et de la Formation professionnelle a envoyé un courrier au BIT pour solliciter son assistance technique afin de prodiguer une formation aux forces de police; et iii) en avril 2019, des représentants du ministère ont rencontré des fonctionnaires du BIT pour préparer la formation destinée à la police nationale et sont convenus d’organiser quatre formations des formateurs, en coopération avec le ministère de l’Intérieur et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, qui auront lieu au second semestre de 2019. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’évolution de la situation à cet égard, y compris en ce qui concerne l’achèvement des quatre cours de formation, leur durée, le nombre de participants et les sujets particuliers couverts.

Questions législatives

La commission prend bonne note des informations fournies par le gouvernement à propos de la procédure de préparation des amendements à la loi sur les syndicats (LTU), en consultation avec les partenaires sociaux. Le gouvernement indique que: i) le ministère du Travail et de la Formation professionnelle a soumis un premier projet d’amendement à la consultation des mandants tripartites; ii) les organisations d’employeurs et de travailleurs ont présenté leurs commentaires par écrit; iii) deux ateliers consultatifs tripartites nationaux ont eu lieu le 25 avril 2019 et le 2 août 2019, avec le soutien technique du BIT, au cours desquels les partenaires sociaux ont pu ajouter des commentaires; iv) le 9 août 2019, un projet final a été présenté au Conseil des ministres pour ensuite le soumettre à l’Assemblée nationale pour examen et adoption d’ici la fin de 2019; et v) entre temps, plusieurs réglementations (prakas) ont été adoptées pour simplifier la mise en œuvre de la loi sur les syndicats, notamment pour ce qui est de l’enregistrement des syndicats, des fédérations et des confédérations. La commission observe que le projet de loi a été approuvé par l’Assemblée nationale le 26 novembre 2019 et promulguée le 19 décembre 2019.

Article 2 de la convention. Droits des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. Dans ses commentaires précédents, la commission avait instamment prié le gouvernement de prendre des mesures appropriées, en concertation avec les partenaires sociaux, pour faire en sorte que les fonctionnaires – y compris les enseignants – qui ne sont pas couverts par la loi sur les syndicats, puissent pleinement bénéficier de leur liberté d’association telle que conférée par la convention et que la législation soit modifiée en conséquence. La commission note que, bien que le gouvernement ait indiqué lors de sa présentation, en juin 2019, du Rapport sur l’évolution de la mise en œuvre des recommandations de l’OIT à propos de la liberté syndicale qu’il continuait d’organiser des ateliers consultatifs et de finaliser le projet d’amendement à la législation, aucun amendement n’a été préparé à ce propos. Dans son rapport, le gouvernement ne fait que répéter qu’il estime que la liberté syndicale est garantie à tous les travailleurs par le biais de deux textes de loi: i) la loi sur les syndicats, qui s’applique au secteur privé, y compris aux travailleurs domestiques (les amendements feront explicitement référence aux travailleurs domestiques à l’article 3 de la loi sur les syndicats relatif au champ d’application de la loi), les enseignants qui ne sont pas fonctionnaires et les travailleurs de l’économie informelle qui répondent aux critères de cette loi pour la création d’un syndicat; et ii) la loi sur les associations et les organisations non gouvernementales qui prévoit le droit des fonctionnaires, y compris les enseignants qui ont maintenant un tel statut, de se syndiquer.

La commission se doit de répéter que certaines dispositions de la loi sur les associations et les organisations non gouvernementales contreviennent aux droits que la convention reconnaît aux fonctionnaires en matière de liberté syndicale, car elle ne confère pas aux associations de fonctionnaires le droit de rédiger des statuts et un règlement, le droit d’élire des représentants, le droit d’organiser des activités et de formuler des programmes sans l’ingérence des autorités publiques ni le droit de s’affilier à des fédérations ou confédérations, y compris à l’échelon international, et soumet l’enregistrement de ces associations à l’autorisation du ministère de l’Intérieur. En outre, la commission avait noté que les organisations et associations de travailleurs étaient particulièrement inquiètes face: i) au manque de protection des droits syndicaux des enseignants (mentionnant en particulier les sanctions et menaces contre des enseignants qui cherchent à s’organiser); et ii) aux difficultés rencontrées par les travailleurs domestiques et les travailleurs de l’économie informelle en général lorsqu’ils veulent créer des syndicats ou s’y affilier, du fait que la loi sur les syndicats préconise un modèle de syndicat d’entreprise, dont les conditions sont très difficiles à remplir pour ces travailleurs, et n’autorise pas la création de syndicats par secteur ou profession. De la même façon, elle avait pris note que la CSI affirmait que l’absence de toute structure de représentation sectorielle se traduisait par la privation du droit de s’organiser pour des centaines de milliers de travailleurs de l’économie informelle. Regrettant l’absence continue de progrès à cet égard, la commission se doit une fois de plus de prier instamment le gouvernement de prendre des mesures appropriées, en concertation avec les partenaires sociaux, pour faire en sorte que les fonctionnaires, y compris les enseignants, qui ne sont pas couverts par la loi sur les syndicats, puissent pleinement bénéficier de leur liberté d’association telle que conférée par la convention et que la législation soit modifiée en conséquence. Elle encourage en outre le gouvernement à promouvoir la jouissance pleine et effective de ces droits par les travailleurs domestiques et les travailleurs de l’économie informelle et, à cette fin, à soumettre à des consultations tripartites la possibilité d’autoriser la formation de syndicats par secteur ou profession.

Article 3. Droit d’élire librement des représentants. Conditions à respecter pour les dirigeants, les gestionnaires et les responsables de l’administration des syndicats. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 20, 21 et 38 de la loi sur les syndicats qui fixent les conditions suivantes pour voter: être candidat à une élection ou occuper un poste de direction ou de gestion dans une organisation d’employeurs ou de travailleurs, avoir atteint l’âge de 18 ans révolus, savoir lire et écrire, et signer une déclaration attestant de n’avoir jamais été condamné pour une infraction pénale. La commission note avec satisfaction que les modifications apportées en 2019 à la loi sur les syndicats ont supprimé les conditions relatives à la déclaration attestant de n’avoir jamais été condamné pour une infraction pénale et, pour les ressortissants cambodgiens, l’obligation de savoir lire et écrire. Toutefois, la commission note que les articles 20 et 21 modifiés imposent toujours l’obligation de savoir lire et écrire pour les ressortissants étrangers. En outre, la commission observe que les amendements de 2019 à la loi sur les syndicats ne modifient pas l’article 38 s’agissant de l’élection de représentants des travailleurs dans une entreprise ou un établissement. Comme la commission l’avait déjà noté dans ses commentaires précédents, cet article pose des problèmes analogues de compatibilité avec la convention. Rappelant ses commentaires précédents, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 20, 21 et 38 de cette loi afin de supprimer l’obligation de lire et d’écrire le khmer comme critère d’éligibilité des étrangers. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès à cet égard.

Article 4. Dissolution des organisations représentatives. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de modifier le paragraphe 2 de l’article 28 de la loi sur les syndicats qui prévoit la dissolution automatique d’un syndicat en cas de fermeture complète de l’entreprise ou de l’établissement. La commission observe que les amendements de 2019 à la loi sur les syndicats prévoient toujours, au paragraphe 2 de l’article 28 de la loi, la dissolution automatique d’un syndicat en cas de fermeture complète de l’entreprise ou de l’établissement, en incluant une condition supplémentaire: le versement intégral des salaires et autres prestations aux travailleurs. À cet égard, la commission estime que si le versement des salaires et des autres prestations peut en effet constituer une raison légitime pour un syndicat de rester en activité après la dissolution de l’entreprise concernée, il en existe d’autres (comme la défense d’autres revendications légitimes). Rappelant que la dissolution d’une organisation de travailleurs ou d’employeurs ne peut être décidée que dans le cadre des procédures définies par ses statuts ou par un jugement d’un tribunal, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier en conséquence l’article 28 de la loi sur les syndicats en supprimant entièrement son paragraphe 2.

Motifs de demande de dissolution par un tribunal. Dans ses commentaires précédents, la commission avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 29 de la loi sur les syndicats, qui accorde à toute partie concernée ou à 50 pour cent du nombre total de membres du syndicat ou de l’association d’employeurs le droit de déposer au tribunal du travail une demande de dissolution. Observant que les amendements de 2019 à la loi sur les syndicats ne modifiaient pas la disposition en question, et notant que les membres peuvent toujours décider de quitter le syndicat, la commission doit à nouveau rappeler que la seule manière pour les membres de demander la dissolution doit être celle prévue dans les statuts de l’organisation. La commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 29 de la loi sur les syndicats pour laisser aux statuts et règlements des syndicats ou des associations d’employeurs le soin de déterminer la procédure de dissolution par leurs membres.

La commission avait aussi demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le paragraphe (c) de l’article 29 de la loi sur les syndicats, qui prévoit qu’un syndicat ou une association d’employeurs est dissous par le tribunal du travail dans les cas où ses dirigeants, ses gestionnaires et les responsables de son administration sont reconnus coupables d’une faute grave ou d’un délit commis au nom du syndicat ou de l’association d’employeurs. La commission avait rappelé que, s’il s’avère que des représentants de syndicat se sont gravement méconduits ou ont commis des délits par des actes allant au-delà des limites de l’activité syndicale normale – y compris des actes commis pour le compte du syndicat –, ils peuvent être poursuivis en vertu des dispositions légales applicables et dans le respect des procédures judiciaires ordinaires, sans provoquer la dissolution du syndicat et le priver de toute possibilité d’action. La commission observe avec satisfaction que les amendements de 2019 ont supprimé le paragraphe susmentionné de la loi sur les syndicats.

Application de la convention dans la pratique

Indépendance du pouvoir judiciaire. Dans ses commentaires précédents, la commission avait rappelé combien il était important de veiller au bon fonctionnement du système judiciaire en tant que sauvegarde contre l’impunité et moyen efficace de protection des droits des travailleurs à la liberté syndicale pendant des conflits du travail, ainsi que pour répondre aux vives préoccupations qui se sont exprimées quant à l’indépendance du pouvoir judiciaire et son effet sur l’application de la convention. Elle s’était félicitée de l’engagement du gouvernement à renforcer le conseil d’arbitrage et avait voulu croire qu’il resterait facilement accessible et continuerait à jouer son rôle important de traitement des conflits collectifs, et que les éventuelles mesures nécessaires seraient prises pour faire en sorte que ses sentences, lorsqu’elles ont force obligatoire, fussent dûment appliquées. La commission note que le gouvernement indique qu’il a supprimé le projet de loi sur la procédure relative aux tribunaux du travail et note avec intérêt que le ministère du Travail et de la Formation professionnelle a décidé de continuer de soutenir financièrement le conseil d’arbitrage et étudie la possibilité de tenter la résolution des conflits relatifs aux droits individuels au travail par son intermédiaire en 2020. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations à cet égard, y compris en ce qui concerne toute mesure prise pour veiller à ce que les sentences du conseil d’arbitrage qui ont force obligatoire soient dûment appliquées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.