Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Paraguay (Ratification: 1967)

La commission prend note des observations de la Centrale nationale des travailleurs (CNT) et de la Centrale unitaire des travailleurs authentique (CUT A), reçues en 2019.

Articles 6, 7, 10 et 11 de la convention. Inspecteurs du travail. Statut et conditions de service, recrutement, formation, nombre et moyens matériels de travail. Se référant à ses commentaires précédents, la commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que la création du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale (MTESS), en application de la loi no 5115 de 2013, a permis d’améliorer les conditions de travail des inspecteurs du travail. En particulier, la commission note que, selon les informations transmises par le gouvernement: i) la rémunération des inspecteurs est supérieure à celle qu’ils percevaient à l’ancien ministère de la Justice et du Travail; ii) des concours ont été organisés pour l’entrée dans la fonction publique de nouveaux inspecteurs (le MTESS comptait 31 inspecteurs en 2015 et 25 inspecteurs en 2019); iii) une formation a été dispensée aux nouveaux inspecteurs dans le cadre du plan de formation réalisé par le bureau de l’OIT pour le cône Sud de l’Amérique latine, et une formation continue a été dispensée aux inspecteurs entre 2015 et 2019 dans différents domaines, notamment le travail forcé, le travail des enfants et la sécurité et la santé au travail; et iv) le bureau de la Direction générale de l’inspection et du contrôle du travail (DGIF) dispose de nouveaux locaux, et les inspecteurs ont toutes les fournitures de bureau nécessaires.

La commission note que la CUT A indique dans ses observations qu’elle est préoccupée par: i) le nombre insuffisant d’inspecteurs (moins de 30) pour couvrir l’ensemble du territoire national; ii) le manque de formation initiale et continue des inspecteurs et l’absence d’un profil de poste présentant les conditions requises pour occuper un poste; iii) le manque d’inspecteurs ayant le statut de fonctionnaire nommé; les inspecteurs sont maintenus dans la catégorie des agents contractuels et ne peuvent donc pas exercer pleinement leurs fonctions; et iv) le faible niveau de rémunération des inspecteurs. La commission note également que, en ce qui concerne les travailleurs du secteur public, la CNT indique dans ses observations que les agents contractuels ne bénéficient pas de la même protection que les fonctionnaires nommés – entre autres, droit à la retraite, soins de santé, couverture en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle.

La commission note que, d’après les informations fournies par le gouvernement, tous les inspecteurs entrés en service en 2015 étaient des fonctionnaires sous contrat temporaire et avaient été recrutés à la suite d’un concours fondé sur le mérite, tandis que 22 des 25 inspecteurs en poste en 2019 étaient des fonctionnaires sous contrat temporaire, et trois des fonctionnaires permanents. À cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les inspecteurs sont nommés par voie de concours public, conformément aux articles 15 et 35 de la loi no 1626 de 2000 sur la fonction publique, et au décret no 3857 de 2015 portant adoption des règles générales de sélection pour l’entrée et la promotion dans la fonction publique, tant pour les postes permanents que temporaires. L’article 8 de ce décret dispose que le concours au mérite est un mécanisme de sélection technique qui permet de recruter temporairement des personnes dans l’administration publique, et qui s’applique aux postes de techniciens, d’agents payés à la journée ou de professionnels, entre autres.

En ce qui concerne le recrutement temporaire des inspecteurs du travail, ce qui semble être le cas pour la grande majorité d’entre eux, la commission rappelle que cette situation n’est pas conforme à l’article 6 de la convention, lequel dispose que le statut et les conditions de service des inspecteurs doivent leur assurer la stabilité dans leur emploi et les rendre indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que le statut et les conditions de service des inspecteurs du travail répondent aux exigences de l’article 6 de la convention. À ce sujet, elle prie également le gouvernement de fournir un complément d’information sur la structure des salaires et des avantages applicables aux inspecteurs du travail et aux fonctionnaires exerçant des fonctions similaires au sein d’autres services gouvernementaux (comme les inspecteurs des impôts ou les agents de police). La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour augmenter le nombre d’inspecteurs du travail en exercice. La commission le prie également de continuer à fournir des informations sur le nombre d’inspecteurs et leur répartition par région, sur leur statut et sur leurs conditions de service, en précisant les modalités de leur recrutement et la rémunération qu’ils perçoivent. La commission prie aussi le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de bureaux locaux aménagés de façon appropriée et sur les facilités de transport nécessaires à l’exercice des fonctions des inspecteurs du travail, conformément à l’article 11 de la convention.

Articles 11, 12, 16 et 18. Application de la législation du travail dans la région du Chaco. Se référant à ses commentaires précédents sur la création d’unités chargées de faire appliquer la législation du travail dans la région du Chaco, la commission note que, dans ses observations, la CUT A indique qu’il y a de graves déficiences dans les inspections du travail de cette région et que, bien que le gouvernement y ait ouvert un bureau du MTESS, ce bureau n’a ni les moyens ni l’autonomie nécessaires pour enquêter sur place et constater d’éventuelles irrégularités, puisque les inspecteurs ne peuvent pénétrer dans les propriétés rurales que sur décision de justice. De plus, selon la CUT A, les travailleurs doivent non seulement se rendre au bureau du MTESS pour porter plainte mais aussi remettre à leur employeur la notification officielle qui invite ce dernier à fournir des éclaircissements. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires sur les observations de la CUT A. Se référant aux commentaires qu’elle formule au titre de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le fonctionnement du bureau du MTESS établi dans la région du Chaco et les impacts des activités du bureau sur l’application de la législation en ce qui concerne les conditions de travail et la protection des travailleurs dans cette région. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de visites d’inspection effectuées, de violations constatées et de sanctions imposées. La commission prie en outre le gouvernement de communiquer des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail en exercice dans la région.

Article 12, paragraphe 1 a). Restrictions au droit des inspecteurs de pénétrer librement à leur propre initiative dans les lieux de travail assujettis au contrôle de l’inspection. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris la modification de la résolution no 1278 de septembre 2011 (qui établit les principes directeurs et les orientations techniques et juridiques régissant certains aspects relatifs aux services d’inspection et de contrôle, ainsi que les procédures d’inspection au stade de l’instruction), pour garantir le libre accès des inspecteurs du travail à tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. À ce sujet, la commission note que, selon le gouvernement, la résolution no 47 de 2016 porte adoption de la procédure générale d’inspection destinée à contrôler l’observation de la législation du travail, de la sécurité sociale et de la sécurité et de la santé au travail, et abrogation des paragraphes 1.1. à 1.19. de la résolution no 1278 qui portent sur les procédures d’inspection.

La commission note que l’article 3 de la résolution no 47 dispose ce qui suit: i) la procédure générale d’inspection peut être engagée d’office, en vertu d’un ordre d’inspection signé par le ministre ou le vice-ministre du Travail, ou à la demande d’une partie; dans ce dernier cas, la DGIF transmet les plaintes et/ou les demandes d’inspection au service du conseiller juridique du vice-ministre du Travail pour qu’il se prononce sur le bien-fondé de l’inspection (paragr. 1.1.); ii) afin de procéder à des inspections à la suite de plaintes ou de demandes, les ordres d’inspection respectifs doivent avoir été émis et, dans le cas où le service du conseiller juridique du vice-ministre du Travail estimerait qu’ils sont infondés, les ordres d’inspection sont rejetés et classés (paragr. 1.1.); iii) dans les cas d’une inspection d’office ou à la demande d’une partie (une fois que la demande ou la plainte a été jugée recevable), le directeur général de l’inspection et du contrôle du travail soumet un projet d’ordre d’inspection au ministre ou au vice-ministre du Travail (paragr. 1. 2.); iv) entre autres conditions, l’ordre d’inspection doit être signé par le ministre ou le vice-ministre, sans quoi il est déclaré nul et non avenu (paragr. 1.2. ); v) les inspecteurs en possession d’un ordre d’inspection sont autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection, et à y rester le temps nécessaire; et vi) afin d’élargir le domaine de l’inspection (c’est-à-dire afin de contrôler des éléments ne figurant pas dans l’ordre d’inspection), les inspecteurs doivent signaler cette situation au directeur général de l’inspection et du contrôle du travail afin qu’il puisse proposer au ministre ou au vice-ministre l’élargissement de l’ordre d’inspection, en particulier si l’on a constaté une situation de risque grave et imminent pour la vie, l’intégrité physique, la sécurité et la santé des travailleurs (paragr. 1. 2.).

La commission note que la résolution no 56 de 2017 a élargi la résolution no 47 susmentionnée. Elle porte adoption du règlement relatif, d’une part, à la procédure administrative visant à s’assurer du respect des normes du travail, de la sécurité sociale et de la sécurité et de la santé au travail et, d’autre part, à la procédure administrative engagée en cas d’inobservation de ces normes. Le règlement susmentionné dispose ce qui suit: i) lorsqu’une plainte pour infractions présumées et/ou une demande d’inspection sont adressées à la DGIF, l’inspecteur qui a reçu la plainte doit la soumettre pour examen au directeur général de la DGIF (art. 1); ii) dès réception du dossier de la plainte et/ou de la demande d’inspection, le directeur général le transmet à la direction du service du conseiller juridique du Vice-ministre du Travail, laquelle décide si une inspection est appropriée ou non; si la direction du service du conseiller juridique recommande une inspection, la DGIF soumet le projet d’ordre d’inspection au ministre ou au vice-ministre (art. 2); iii) dans le cas d’une procédure d’office, la DGIF soumet pour signature le projet d’ordre d’inspection au ministre ou au vice-ministre (art. 3); et iv) une fois émis l’ordre d’inspection par le ministre ou le vice-ministre, il est transmis à la DGIF (art. 4).

La commission note qu’en vertu des dispositions des résolutions no 47 et 56 susmentionnées, seuls les inspecteurs en possession d’un ordre d’inspection préalablement autorisé par une autorité compétente supérieure (le ministre ou le vice-ministre du Travail) sont autorisés à pénétrer librement à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. À ce sujet, la commission rappelle que l’article 12 de la convention dispose que les inspecteurs du travail munis de pièces justificatives sont autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. La commission rappelle également que l’obligation d’obtenir une autorisation préalable pour pouvoir mener une inspection constitue une restriction au droit des inspecteurs d’effectuer une inspection de leur propre initiative, y compris lorsqu’ils ont des raisons de penser qu’une entreprise enfreint les dispositions légales qu’ils sont tenus de faire respecter. La commission prie donc instamment le gouvernement de prendre sans retard les mesures nécessaires pour modifier la résolution no 47 de 2016 et la résolution no 56 de 2017 du MTESS, qui portent sur la procédure administrative d’inspection visant à vérifier le respect des normes du travail, de la sécurité sociale et de la sécurité et de la santé au travail, afin de veiller à ce que les inspecteurs du travail munis de pièces justificatives de leurs fonctions soient autorisés à pénétrer librement dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection, comme le prévoit l’article 12, paragraphe 1 a), de la convention, sans avoir besoin de l’autorisation préalable d’une autorité supérieure.

Article 16. Fréquence et soin des inspections du travail. La commission note que l’article 3, paragraphe 2.1, de la résolution no 47 susmentionnée dispose ce qui suit: i) il est possible d’effectuer plus d’une visite d’inspection au cours de la vérification et de l’examen prévus dans un même ordre d’inspection, à condition que, lors de la première visite, il n’ait pas été possible, pour des raisons justifiées, de recueillir toutes les données pertinentes; et ii) plus de deux visites ne peuvent en aucun cas être effectuées pendant la période couverte par l’ordre d’inspection.

De plus, la commission note que la CNT indique dans ses observations qu’en 2019, pendant plus de deux mois (entre le 16 août et le 1er novembre), 98 contrôles ont été effectués dans des entreprises ayant fait l’objet de plaintes pour inobservation des normes du travail. La CNT souligne toutefois que si ce chiffre indique un nombre de visites par mois (environ 40 inspections) qui représente le double de la moyenne mensuelle de 2017 et d’une partie de 2018, ces visites ont visé moins d’un pour cent des entreprises enregistrées auprès de la Direction du registre des employeurs et des travailleurs en juin 2019 (59 567 entreprises à l’échelle nationale). Par conséquent, la CNT indique que l’inspection du travail ne remplit pas son rôle fondamental de protection des droits au travail. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour inspecter les établissements aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes, conformément à l’article 16 de la convention.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.