Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

Convention (n° 159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983 - Japon (Ratification: 1992)

La commission prend note des observations du Syndicat national des travailleurs des services sociaux et de la protection de l’enfance (NUWCW) reçues le 23 août 2016. Elle prend note aussi des observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), qui ont été transmises avec le rapport du gouvernement. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Promotion de l’emploi des personnes handicapées. La commission note avec intérêt que la loi sur l’élimination de la discrimination à l’encontre des personnes handicapées est entrée en vigueur le 1er avril 2016. La commission note que, en réponse à ses commentaires précédents, le gouvernement indique que 474 374 personnes handicapées étaient occupées dans le secteur privé en juin 2016, soit une hausse de 4,7 pour cent (21 240 personnes) par rapport aux années précédentes. Le gouvernement ajoute que le taux d’emploi des personnes handicapées s’accroît depuis treize ans pour atteindre 1,92 pour cent en 2016, contre 1,88 pour cent en 2015. Le NUWCW indique néanmoins que la hausse du taux d’emploi des personnes handicapées est allée de pair avec une baisse des salaires, un accroissement de l’emploi précaire et une détérioration des conditions de travail. En ce qui concerne les mesures prises pour parvenir au quota légal d’emploi de 2 pour cent de personnes handicapées dans les effectifs de toutes les entreprises, le gouvernement indique que des orientations sont données aux entreprises qui n’ont pas atteint ce quota, y compris une aide pour élaborer des plans pour l’emploi ainsi que des recommandations pour les aider à mettre en œuvre ces plans de manière appropriée. Lorsque les mesures prises n’aboutissent pas à des améliorations, les noms des entreprises sont révélés, conformément à la loi no 123 de 1960 pour la promotion de l’emploi des personnes handicapées. Les entreprises qui n’ont pas atteint le quota légal d’emploi des personnes handicapées sont également tenues de payer un impôt spécial qui sert à financer les subventions et allocations pour les entreprises ayant dépassé ce quota. Le gouvernement ajoute que l’application du système d’impôt spécial, qui s’appliquait aux entreprises occupant plus de 200 personnes, a été étendue en avril 2015 à celles occupant plus de 100 personnes. Le NUWCW estime que le système de taxes n’est pas efficace étant donné qu’il est moins onéreux de payer l’amende (50 000 yen par mois) que d’occuper une personne handicapée. La JTUC-RENGO souligne que moins de la moitié (48,8 pour cent) des entreprises ont atteint le quota légal d’emploi de personnes handicapées. De plus, parmi les entreprises qui n’ont pas atteint ce quota, 58,9 pour cent n’embauchaient pas de personnes handicapées. La commission prend note des observations de la JTUC RENGO qui indique qu’à partir d’avril 2018 les personnes ayant un handicap mental seront incluses dans la base de calcul du quota légal d’emploi des personnes handicapées et que ce quota sera accru de 2,3 pour cent pour les entreprises privées sur une période de cinq ans (2018 2023). Se référant au rapport du gouvernement, le NUWCW déclare que les statistiques fournies ne reflètent pas la situation véritable de l’emploi des personnes handicapées. A cet égard, le NUWCW souligne que le gouvernement mène une enquête sur l’emploi des personnes handicapées tous les cinq ans et une enquête mensuelle sur la main-d’œuvre en général. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la nature et l’impact des mesures prises pour parvenir au quota légal d’emploi des personnes handicapées dans toutes les entreprises assujetties au quota, y compris le nombre et le montant des sanctions imposées pour non-respect du quota. La commission prie aussi le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur l’impact des mesures mises en œuvre pour accroître les possibilités d’emploi des personnes handicapées sur le marché libre du travail, y compris sur la mise en œuvre de la loi de 2016 sur la promotion de l’élimination de la discrimination à l’encontre des personnes handicapées. Elle le prie également de fournir des données statistiques actualisées, ventilées dans la mesure du possible par sexe, par âge et par type de handicap, ainsi que des extraits de rapports, d’études et d’enquêtes concernant les questions couvertes par la convention.

Article 5. Consultations avec les partenaires sociaux. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement réitère que le Sous-comité pour l’emploi des personnes handicapées du Conseil de la politique du travail fixe les objectifs des politiques de l’emploi pour les personnes handicapées, exécute ces politiques et en évalue les résultats. A titre d’exemple, le gouvernement fait mention de l’élaboration de deux ensembles de directives pour les employeurs, qui portent sur l’interdiction de la discrimination à l’encontre des personnes handicapées et sur des aménagements raisonnables, pour lesquelles les vues du Sous-comité pour l’emploi des personnes handicapées et d’organisations de personnes handicapées ou s’occupant de personnes handicapées ont été prises en compte. Le NUWCW estime que la structure du Conseil de la politique du travail devrait être modifiée pour garantir que les opinions des partenaires sociaux seront effectivement prises en compte. Se référant à la révision en 2016 de la loi pour le soutien général aux personnes handicapées, le NUWCW fait observer que des organisations de personnes handicapées ont été exclues de son élaboration et de son évaluation, et réaffirme que ni le Conseil japonais du handicap ni ses propres représentants n’ont été en mesure de participer aux discussions du Conseil de la politique du travail. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des exemples de la manière dont les points de vue et les préoccupations des partenaires sociaux et des représentants des organisations de personnes handicapées ou qui s’occupent de ces personnes sont systématiquement pris en compte pour l’élaboration, l’application et l’évaluation de la politique de réadaptation professionnelle et d’emploi des personnes handicapées.

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT)

Article 1, paragraphe 3, et article 3. Politique nationale visant à la réadaptation professionnelle appropriée de toutes les catégories de personnes handicapées. Alinéa a). Critères appliqués pour déterminer si une personne handicapée est considérée apte à «travailler dans le cadre d’une relation d’emploi» (paragraphe 73 du rapport du comité tripartite, document GB.304/14/6). La commission rappelle les recommandations du comité tripartite institué par le Conseil d’administration pour examiner une réclamation concernant la non-observation de la convention par le Japon (304e session, mars 2009). La commission rappelle également qu’elle a été chargée de suivre les recommandations du comité tripartite. Dans ce cadre, le gouvernement a fourni des informations actualisées dans son rapport sur la mise en œuvre et les résultats des mesures prises pour promouvoir l’emploi des personnes handicapées. Le gouvernement indique que 31 000 personnes handicapées participent aux activités liées à l’emploi du Programme d’appui au transfert d’emplois (ETSP). Le gouvernement ajoute que le nombre de personnes transférées à un emploi régulier dans le cadre de l’ETSP est passé de 2 500 en 2006 à 12 000 en 2015. En outre, le gouvernement indique que 230 000 personnes handicapées participent aux programmes de type B (qui sont conçus pour les personnes ayant besoin d’une aide en vue d’un emploi stable), dans le cadre du Programme d’appui à la poursuite du travail (SPCW). En 2006, 2 646 personnes participant aux programmes de type B ont été transférées vers des emplois réguliers. En ce qui concerne les mesures prises par les bureaux du Service public de l’emploi, le gouvernement fait mention de la poursuite de la mise en œuvre du modèle de «l’appui collectif», qui assure aux personnes handicapées un soutien continu à l’adaptation au lieu de travail en cours d’emploi. Le gouvernement ajoute que 3 120 bureaux d’appui au transfert vers un emploi et 330 centres pour l’emploi et la vie professionnelle des handicapés étaient en place en mars 2017 (contre 325 en avril 2015). De plus, 810 séminaires d’aide à l’emploi se sont tenus et 957 cours de formation sur le lieu de travail ont été dispensés en 2015 pour promouvoir la transition des personnes handicapées du cadre de la protection sociale à un emploi régulier. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations actualisées et détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour accroître l’emploi et les possibilités d’activités génératrices de revenus pour les personnes lourdement handicapées qui ont des difficultés pour accéder à une relation de travail et au marché libre du travail. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations actualisées sur le nombre de personnes qui ont été transférées des programmes de type B relevant du SPCW à des programmes de type A et dans un emploi régulier, et sur l’impact des mesures mises en œuvre par le Service public de placement pour aider les personnes handicapées à passer du cadre de la protection sociale à un emploi sur le marché libre du travail.

Alinéa b). Intégrer les emplois occupés par les personnes handicapées dans le cadre des ateliers protégés au champ d’application de la législation du travail (paragraphe 75 du rapport). En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement indique que des mesures d’appui pour la recherche d’un emploi et l’adaptation au lieu de travail ont été prises pour les personnes handicapées relevant des programmes de type B. Dans ses observations, le NUWCW indique que les personnes handicapées participant aux programmes de type B n’ont pas la même protection légale sur le lieu de travail que les autres travailleurs. Le NUWCW ajoute que des services d’aide à l’emploi ne sont pas fournis en prenant en compte les besoins professionnels des personnes handicapées. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la nature et l’impact des mesures prises pour veiller à ce que le traitement des personnes handicapées dans des ateliers protégés soit conforme aux principes de la convention, en particulier sur la manière dont le principe de l’égalité de chances et de traitement est assuré (article 4).

Alinéa c). Faible rémunération perçue par les personnes handicapées dans le cadre des programmes SPCW de type B (paragraphe 76 du rapport). Le gouvernement indique que, à la suite de la mise en œuvre des mesures prises dans le cadre des plans d’amélioration des salaires dans chaque préfecture, la rémunération des travailleurs relevant des programmes de type B s’est accrue de 23 pour cent entre 2015 et 2016. En outre, le gouvernement indique que, en vertu de la loi no 50 de 2012 relative aux marchés publics de biens produits dans les institutions pour l’emploi des personnes handicapées, des biens représentant une valeur de 15,7 milliards de yen ont été achetés en 2016. En revanche, le NUWCW fait état d’une étude sur la situation actuelle des personnes handicapées qui montre que la proportion de personnes handicapées qui vivent avec un revenu annuel inférieur à 1 million de yen s’est accrue en 2016. Le NUWCW indique que, selon l’enquête de base sur la structure des salaires, la différence entre le salaire moyen des personnes handicapées relevant des programmes de type B et le salaire moyen des travailleurs en général était de 288 500 yen en 2007 et de 284 762 yen en 2014. La JTUC RENGO réaffirme qu’il faut continuer d’agir pour améliorer le niveau des salaires des personnes relevant des programmes de type B. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer l’égalité dans les conditions d’emploi, y compris en ce qui concerne les salaires des personnes handicapées participant aux programmes de type B.

Alinéa d). Taxes de service imposées aux personnes handicapées participant à des programmes SPCW de type B (paragraphes 77 et 79 du rapport). Le gouvernement réitère que les personnes handicapées appartenant à des ménages à faible revenu ont été exemptées de la taxe de service social imposée aux personnes handicapées. Il ajoute que, en novembre 2016, 93,3 pour cent des usagers des services sociaux aux personnes handicapées, y compris les participants à des programmes de type B, recevaient gratuitement des services. Dans ses observations, le NUWCW déclare que les services sociaux pour les personnes handicapées sont couverts par les politiques de protection sociale et les politiques du travail. Les services fondés sur les politiques du travail sont gratuits, mais ceux qui relèvent des politiques de protection sociale sont fournis contre un paiement forfaitaire. La commission encourage le gouvernement à continuer de prendre des mesures positives à cet égard. Elle le prie de communiquer des informations sur l’impact des mesures prises pour veiller à ce que les personnes handicapées soient incitées à participer à ces programmes afin d’accéder finalement au marché du travail.

Articles 3, 4 et 7. Egalité de chances entre les personnes handicapées et les autres travailleurs. Système de quotas pour l’emploi des personnes handicapées (paragraphes 81 et 82 du rapport). La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le nombre de personnes lourdement handicapées occupant un emploi a continué de s’accroître pour passer de 106 362 en juin 2015 à 109 765 en juin 2016. Le gouvernement réaffirme que le système de double comptage des personnes lourdement handicapées (qui consiste à compter une personne lourdement handicapée comme deux personnes) est par conséquent efficace et nécessaire pour promouvoir l’emploi des personnes lourdement handicapées. Le NUWCW demande que le système de double comptage soit reconsidéré. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les personnes handicapées et les personnes lourdement handicapées qui sont occupées dans le cadre du système de quotas. Prière aussi d’indiquer les modifications effectuées ou envisagées dans le système de double comptage.

Aménagements raisonnables (paragraphe 84 du rapport). Le gouvernement indique que la loi de 2016 sur la promotion de l’emploi des personnes handicapées prévoit l’obligation de fournir des aménagements raisonnables. Le gouvernement fournit des informations sur l’application des manuels et directives pratiques portant sur l’interdiction de la discrimination à l’encontre des personnes handicapées et sur la nécessité de procéder à des aménagements raisonnables. A cet égard, le gouvernement indique que des personnes handicapées fournissent des informations sur les modifications ou les ajustements nécessaires dans des entreprises privées au moment du recrutement. Sur cette base, les deux parties examinent la demande afin de parvenir à une décision en vue d’éventuels aménagements du lieu de travail. Le gouvernement ajoute que l’obligation de prévoir des aménagements raisonnables ne s’applique pas aux cas dans lesquels une «charge excessive» est imposée à l’entreprise privée. La JTUC-RENGO estime que certains aspects de la loi susmentionnée restent problématiques, notamment le fait qu’elle oblige seulement les entreprises privées à s’efforcer de procéder à des aménagements raisonnables pour les personnes handicapées et qu’elle ne prévoit pas un mécanisme de règlement des conflits. Par conséquent, la JTUC-RENGO indique que des mesures visant à rendre la loi plus efficace devraient être prises avant la réévaluation de la loi, laquelle aura lieu au terme de la troisième année suivant son entrée en vigueur. Le NUWCW indique qu’il sera nécessaire de superviser le fonctionnement du système en collaboration avec les parties intéressées. Se référant aux informations fournies par le gouvernement dans son rapport précédent sur le droit de porter plainte et d’intenter une procédure de règlement des conflits en ce qui concerne des aménagements raisonnables, le NUWCW souligne qu’il y a un mécanisme de règlement des conflits pour tous les travailleurs et que ce mécanisme n’a pas force contraignante. Il considère qu’il faut mettre en place un mécanisme permettant aux travailleurs handicapés de négocier avec leur employeur pour obtenir des aménagements raisonnables. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la mise en œuvre et les résultats des mesures prises concernant des aménagements raisonnables sur le lieu de travail, y compris des informations sur toute évaluation de la loi sur la promotion de l’emploi des personnes handicapées.