Cas individuel (CAS) - Discussion : 2015, Publication : 104ème session CIT (2015)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Kazakhstan (Ratification: 2000)



Les membres travailleurs ont déploré que le gouvernement n’ait pas cru bon de se présenter devant la commission alors que la convention, dont il est fait objet, appartient non seulement aux huit conventions fondamentales de l’OIT, mais constitue également le socle de la négociation collective, du dialogue social et de l’OIT elle-même. Dans son observation de 2012, la commission d’experts avait déjà formulé une série de commentaires au gouvernement sur l’application de la convention. Le gouvernement avait ensuite transmis au Bureau deux projets de loi concernant les syndicats et les organisations d’employeurs pour avis techniques. Malgré quelques changements mineurs, la nouvelle loi sur les syndicats est entrée en vigueur en juillet 2014 sans prendre en compte les suggestions fondamentales de modifications proposées par le Bureau et a donné lieu à une série de commentaires de la part de la commission d’experts. Dans ce contexte, l’application de la convention par le gouvernement soulève, du point de vue des travailleurs, sept principales difficultés. En premier lieu, les syndicats ne sont autorisés qu’après avoir été enregistrés et, pour maintenir leur enregistrement, les syndicats locaux et régionaux doivent s’affilier à une confédération nationale dans les six mois. Cette procédure d’enregistrement peut gravement limiter la liberté syndicale comme le démontre le refus d’enregistrement par le ministère de la Justice de la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan (CFTUK) le 25 mai 2015. En deuxième lieu, la nouvelle loi maintient des règles rigides concernant la formation des syndicats sectoriels et territoriaux. Les syndicats sectoriels doivent en effet affilier la moitié au moins des travailleurs du secteur ou bien réunir en leur sein la moitié au moins des syndicats dudit secteur, de tels seuils étant, selon la commission d’experts, contraires à l’article 5 de la convention. De plus, tous les syndicats d’entreprise doivent être membres d’un syndicat sectoriel et tous les syndicats sectoriels doivent appartenir à un syndicat national. Quant aux syndicats territoriaux, ils doivent appartenir aux organisations territoriales créées par les syndicats nationaux. Cette structure complexe et obligatoire rend impossible la création de syndicats indépendants, violant ainsi l’essence même de la liberté syndicale qui suppose le libre choix de la structure des organisations. En troisième lieu, les juges n’ont toujours pas le droit de former des syndicats et, selon la commission d’experts, l’actuelle Union des juges de la République du Kazakhstan ne constitue pas vraiment une organisation de travailleurs au sens de la convention. En quatrième lieu, ni les pompiers ni le personnel pénitentiaire ne peuvent créer d’organisations syndicales alors que les seules exceptions autorisées par la convention sont les membres de la police et des forces armées. En cinquième lieu, le droit de grève de nombreuses catégories de travailleurs est fortement restreint. Il s’agit des travailleurs des «activités industrielles dangereuses» (concept qui n’est pas défini par la législation), des travailleurs des industries fonctionnant de manière continue et des travailleurs d’une série de services à la population. Dans ces différents cas, la législation prévoit que la grève ne doit pas remettre en cause le maintien des services et la satisfaction des besoins essentiels des usagers, raison pour laquelle il est nécessaire de rappeler au gouvernement qu’un service minimum doit rester un service minimum et que les organisations de travailleurs doivent pouvoir participer à sa définition. Quant à l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique, si le gouvernement a précisé à la commission d’experts qu’il ne couvre pas certaines catégories telles que les enseignants, médecins ou employés de banques, il convient de rappeler que l’interdiction du droit de grève devrait être limitée aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Les différentes interdictions et restrictions au droit de grève qui viennent d’être mentionnées, du fait de leur amplitude, portent une atteinte substantielle au droit d’action collective des organisations syndicales. En sixième lieu, la législation interdit toujours aux syndicats de recevoir de l’aide d’organisations internationales, ce qui constitue une violation claire de la convention. En septième lieu, depuis le début de cette année, les activités syndicales se trouvent encore plus menacées par l’entrée en vigueur d’un nouveau Code sur les violations administratives et d’un nouveau Code pénal dont les dispositions sont suffisamment floues pour permettre leur application sélective. Le nouveau Code sur les violations administratives renforce ainsi la responsabilité des dirigeants et membres d’associations publiques en cas d’actions qui ne seraient pas prévues par leurs statuts, sans définir quelles actions tomberaient ainsi sous le coup de la loi. Quant au nouveau Code pénal, il réaffirme que le financement étranger des syndicats et l’appel à des grèves illégales constituent des actes criminels. Le nouveau Code pénal introduit de surcroît la notion de dirigeant d’association publique et prévoit que la responsabilité pénale de ce dernier sera engagée en cas de violation d’une série de lois déjà existantes. L’arbitraire rendu possible par les nouvelles dispositions venant d’être mentionnées ne peut que faire penser à la tragédie de Zanaozen de 2011 et au sort des grévistes condamnés à cette occasion à plusieurs années de prison ou de camp pénitencier.

Les membres employeurs ont déploré, comme les membres travailleurs, le fait que le gouvernement ne se soit pas présenté devant la commission, empêchant ainsi cette dernière d’exercer un élément essentiel de son mandat consistant à évaluer les informations et les vues des gouvernements. Les membres employeurs ont déploré que le gouvernement n’ait pas pu indiquer, comme le demandait la commission d’experts, s’il a modifié les conditions fixant le nombre minimal requis pour créer une association, établies à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales. Concernant la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, ils ont rappelé les préoccupations exprimées par la commission d’experts au sujet de plusieurs de ses dispositions, notamment les suivantes: l’article 5, qui permet au gouvernement d’approuver les tarifs maximaux d’adhésion dont les membres de la chambre doivent s’acquitter; l’article 9 qui semble donner à la chambre le droit exclusif de représenter les employeurs du Kazakhstan dans les organisations internationales; et l’article 19, qui permet au gouvernement de participer aux travaux de la chambre et d’utiliser son droit de veto sur ses décisions. Ces dispositions enfreignent les droits d’association des organisations d’employeurs et mettent en péril leur indépendance vis-à-vis du gouvernement et posent, par conséquent, de graves problèmes. Les membres employeurs ont demandé au gouvernement de prendre toutes les mesures demandées par la commission d’experts pour modifier cette loi, afin de garantir la pleine autonomie et le libre fonctionnement des organisations d’employeurs, et d’envisager d’accepter l’assistance technique du Bureau à cet égard. En ce qui concerne l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution, qui interdisent aux organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux, les membres employeurs ont souligné que ces dispositions violent les droits consacrés par la convention et ont demandé au gouvernement de supprimer cette interdiction, comme le demande la commission d’experts. A propos des dispositions sur la grève contenues dans l’article 303 du Code du travail, les membres employeurs ont rappelé que leurs vues sur ce point diffèrent de celles des membres travailleurs et se sont référés à leur déclaration lors de la discussion du rapport général. Ils ont réitéré que, à leur avis, le droit de grève n’est pas régi par la convention no 87 et que ses paramètres doivent être régis à l’échelle nationale. Ils ont finalement déploré à nouveau que le gouvernement ne se soit pas présenté devant la commission.

La membre travailleuse de la Norvège, s’exprimant au nom des syndicats des pays nordiques et de l’Estonie, s’est dite vivement préoccupée par les dernières évolutions dans le pays, qui limitent la liberté d’action des organisations syndicales et facilitent les ingérences gouvernementales en la matière. La nouvelle loi sur les syndicats limite sérieusement la possibilité de définir librement la structure des syndicats, de présenter des revendications et d’exercer le droit de grève. Les dispositions relatives à l’enregistrement des syndicats, leur réorganisation et les procédures de liquidation les concernant sont également problématiques. En vertu de la nouvelle loi, les syndicats de branche doivent être établis par la moitié au moins du nombre total d’employés ou d’organisations du secteur, ou avoir des sous-divisions dans plus de la moitié des régions, dans les grandes villes et dans la capitale. De la même manière, il est quasiment impossible de former des confédérations du fait des seuils élevés imposés par la loi. Ces conditions vont à l’encontre de la libre constitution des syndicats et pourraient conduire à une situation de monopole syndical. Comme indiqué dans les observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) et de la CFTUK, l’obligation de s’enregistrer une deuxième fois fait que les syndicats existants risquent de ne pas remplir les nouveaux critères. De fait, le 25 mai 2015, le gouvernement a refusé d’enregistrer la CFTUK pour des motifs relatifs au contenu des statuts de l’organisation qui contreviennent clairement à la convention, laquelle reconnaît aux travailleurs le droit de formuler leurs statuts et de décider librement de la structure des syndicats. L’oratrice a instamment prié le gouvernement de mettre un terme à cette situation et de prévoir d’enregistrer la CFTUK qui, dans le cas contraire, se trouverait dans l’illégalité à compter du 1er juillet 2015. Elle a également instamment prié le gouvernement de mettre en œuvre les recommandations de la commission et d’assurer, en droit et dans la pratique, le droit des travailleurs de constituer librement des organisations syndicales, d’y adhérer librement et d’organiser leurs activités sans la moindre ingérence de la part des autorités publiques, ainsi que de permettre aux syndicats de représenter et de protéger les droits de leurs membres.

La membre travailleuse des Etats-Unis a rappelé que c’est en 2011 que le gouvernement a commencé à introduire des changements dans sa législation du travail, après une grève de sept mois organisée cette année-là par les travailleurs du secteur pétrolier, causant la mort de 17 d’entre eux et entraînant des blessures pour de nombreux autres travailleurs. La loi sur les syndicats a été adoptée en 2014, et, bien que le gouvernement ait sollicité et reçu en 2013 les commentaires techniques du Bureau sur le projet de ladite législation, plusieurs recommandations contenues dans ces commentaires ne sont pas reflétés dans la version qu’il a adoptée. En conséquence, plusieurs dispositions de la législation sont en violation de la convention, en particulier celles qui réglementent de façon précise la structure du mouvement syndical. L’oratrice s’est dite préoccupée par le fait que la CFTUK s’est vue refuser le 25 mai 2015 la demande d’enregistrement qu’elle avait présentée. Ce refus, qui touche un syndicat établi et largement reconnu et qui prenait jusque-là part au dialogue social tripartite, laisse entendre que la position du gouvernement envers les syndicats est devenue plus restrictive depuis l’introduction des réformes législatives. En outre, les amendements apportés au Code civil et au Code pénal introduisent des restrictions supplémentaires à l’exercice du droit de grève. La définition des grèves illégales a été modifiée dans le cadre du Code civil, et le Code pénal impose des peines pouvant aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement pour tout appel à la poursuite d’une grève déclarée illégale. Constatant non sans inquiétude que les événements qui ont suivi la grève de 2011 montrent combien la situation concernant les droits syndicaux s’est détériorée, l’intervenante a prié instamment le gouvernement d’entreprendre les réformes législatives nécessaires pour garantir le plein respect de la convention.

La membre employeuse de l’Allemagne a regretté que la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs impose de façon obligatoire l’affiliation à cette dernière un plafond de cotisations et que le gouvernement participe à ses travaux avec des compétences qu’il s’est arrogées. La Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan, qui est reconnue par des organisations européennes et internationales, a adopté un système de gouvernance démocratique fondé sur l’adhésion volontaire. L’oratrice a souligné que la structure qui est imposée entrave le rôle de la chambre et est incompatible avec la définition des partenaires sociaux et avec le principe de la liberté syndicale.

La membre travailleuse de la Pologne a indiqué que le cas du Kazakhstan est préoccupant et que les questions soulevées par la commission d’experts revêtent une grande importance pour les travailleurs. L’oratrice a rappelé les différentes difficultés exposées par le groupe des travailleurs Cette situation est d’autant plus préoccupante que la commission d’experts a demandé à plusieurs reprises au gouvernement de modifier la législation nationale en vue de la mettre en conformité avec la convention. Pire encore, le gouvernement a fermé les yeux sur les commentaires techniques du Bureau sur le projet de loi des syndicats. L’oratrice a alors rappelé au gouvernement les points suivants: tous les travailleurs, sans distinction, y compris les juges, les pompiers et le personnel pénitentiaire ont le droit de former des organisations de leur choix sans autorisation préalable; le libre exercice du droit de constituer des organisations syndicales implique de pouvoir définir librement la structure, la composition et l’affiliation de ces organisations à une organisation de niveau supérieur; les dispositions législatives qui réglementent le fonctionnement interne des organisations de travailleurs constituent une ingérence grave de la part des autorités publiques; le droit de grève est le principal moyen par lequel les travailleurs peuvent promouvoir et défendre leurs intérêts économiques et sociaux, et il est donc fondamental que la législation nationale ne prive pas les travailleurs de ce droit et ne restreigne pas son exercice; et le droit à percevoir une assistance financière de la part d’organisations internationales est légitime, en particulier lorsqu’il s’agit de syndicats qui ont besoin de conseils et d’appui d’autres organisations solidement établies. L’oratrice a par conséquent exhorté le gouvernement à procéder aux amendements nécessaires pour que la législation nationale soit mise en conformité avec les dispositions et les principes énoncés aux articles 2, 3 et 5 de la convention, et que soient ainsi mis fin aux violations des droits fondamentaux des travailleurs.

Le membre travailleur de l’Allemagne a indiqué que la Confédération allemande des syndicats (DGB) appuie ses homologues du Kazakhstan. Les problèmes relatifs à la liberté syndicale au Kazakhstan touchent les travailleurs et les employeurs, en particulier compte tenu des incidents graves qui se sont produits en marge des grèves dans le secteur pétrolier. Il est incompréhensible que le gouvernement ne se soit pas présenté devant la commission, alors que le BIT a contribué à jeter les bases du dialogue social dans le pays. La loi de 2014 sur les syndicats impose de nombreuses restrictions à la création des structures syndicales, en particulier en ce qui concerne leur enregistrement. En effet, dans les six mois qui suivent leur enregistrement, les syndicats doivent obligatoirement s’affilier à une organisation syndicale de niveau supérieur. Dans le cas contraire, ils sont radiés. La CSI et la CFTUK ont souligné les risques que ce principe d’autorisation préalable imposé par la loi comporte. La DGB estime que ces dispositions restrictives constituent une violation des articles 3 et 4 de la convention. Les syndicats doivent pouvoir choisir leurs structures, leurs statuts et leur mode de fonctionnement sans ingérence des autorités. Par ailleurs, une disposition de cette même loi empêche les syndicats d’obtenir l’assistance financière d’organisations syndicales internationales, ce qui entraîne une infraction de l’article 5 de la convention. Les syndicats libres sont un élément fondamental des sociétés démocratiques. L’orateur a donc invité le gouvernement à aligner la législation sur la convention et à garantir le libre exercice de la liberté syndicale.

Les membres travailleurs ont relevé que les différentes interventions relatives à ce cas vont globalement toutes dans le même sens. Ils ont souligné que, depuis la dernière réunion de la commission, une nouvelle loi sur les syndicats a été adoptée. Celle-ci prévoit l’enregistrement obligatoire des syndicats et établit une structure très contraignante en vertu de laquelle les organisations paraissent obligées de s’affilier aux syndicats de niveau supérieur, ce qui constitue une violation de la convention. De plus, l’imposition de seuils très élevés pour pouvoir constituer des syndicats de niveau supérieur afin de restreindre le pluralisme syndical est également contraire à la convention. Par ailleurs, depuis le début de l’année, un nouveau Code pénal et un nouveau Code sur les violations administratives imposent des restrictions supplémentaires à l’activité syndicale. Au regard des discussions de la commission, les membres travailleurs ont demandé au gouvernement de: modifier sa législation pour reconnaître aux juges, pompiers et personnel pénitentiaire le droit de créer des organisations syndicales; supprimer les conditions et procédures restrictives en matière d’enregistrement des organisations syndicales; procéder immédiatement au réenregistrement de la CFTUK; mettre fin à l’obligation pesant sur les syndicats locaux, sectoriels et territoriaux de s’affilier à une organisation nationale dans les six mois suivant leur enregistrement; modifier la législation afin de réduire les seuils exigés pour créer des syndicats sectoriels; supprimer l’interdiction de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales d’employeurs et de travailleurs; modifier le nouveau Code pénal et le nouveau Code sur les violations administratives pour clarifier des notions vagues telles que celle de dirigeant d’association publique ou celle de dissension sociale. Finalement, les membres travailleurs ont prié instamment le gouvernement de solliciter l’assistance technique du Bureau. Compte tenu de l’attitude du gouvernement envers la commission, ils ont considéré qu’il serait approprié d’inscrire les conclusions de la commission concernant ce cas dans un paragraphe spécial.

Les membres employeurs ont partagé l’avis des membres travailleurs selon lequel les deux groupes avaient convenu d’un certain nombre de points, tout en ayant des divergences d’opinions sur d’autres, notamment au sujet de l’exercice du droit de grève. Ils ont souligné que la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs porte considérablement atteinte à la liberté et à l’indépendance des organisations d’employeurs du Kazakhstan. Il faut de toute urgence introduire des réformes législatives pour faire émerger un environnement dans lequel les organisations d’employeurs peuvent exercer librement tous les droits garantis par la convention. Ils ont prié le gouvernement de se conformer pleinement aux demandes de la commission d’experts afin de modifier les sections de la loi représentant une intervention indue du gouvernement dans le fonctionnement des organisations d’employeurs. En outre, ils lui ont demandé de préciser si la loi disposait effectivement que seuls les membres de la chambre pouvaient représenter les intérêts des organisations d’employeurs dans les instances internationales. En conclusion, se déclarant à nouveau déçus que le gouvernement ne se soit pas présenté devant la commission, ils ont demandé à ce que les conclusions de la commission concernant ce cas soient inscrites dans un paragraphe spécial.

Conclusions

La commission a déploré qu’aucun représentant gouvernemental n’ait été présent lors la discussion de ce cas, en dépit de son accréditation et de sa présence à la Conférence internationale du Travail.

La commission a fait observer que les questions en suspens qui ont été soulevées par la commission d’experts portent à la fois sur les restrictions imposées à la liberté syndicale des travailleurs (notamment le droit d’organisation des juges, des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire, l’affiliation obligatoire des syndicats sectoriels, territoriaux et locaux à une organisation syndicale nationale, le nombre minimum trop important de membres exigé pour les organisations de niveau supérieur et l’interdiction de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale) et aux organisations d’employeurs (le nombre minimum excessif de membres exigé pour les organisations d’employeurs et l’adoption en 2013 de la Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs qui fragilise les organisations d’employeurs libres et indépendantes et donne au gouvernement un pouvoir important sur les affaires internes de la Chambre des entrepreneurs).

La commission a pris note des initiatives du gouvernement qui ont porté atteinte aux droits à la liberté syndicale des organisations de travailleurs et d’employeurs, en violation de la convention.

Compte tenu de la discussion et du fait que le gouvernement ne se soit pas présenté à la commission, la commission a prié le gouvernement de prendre les mesures suivantes:

- modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de sorte qu’elles garantissent la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan. La commission a prié le Bureau de proposer son assistance technique dans ce domaine et a enjoint le gouvernement de l’accepter;

- modifier les dispositions de la loi sur les syndicats de 2014 conformément à la convention, notamment les questions relatives aux restrictions abusives concernant la structure des syndicats visées aux articles 10 à 15, qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats et d’adhérer aux syndicats de leur choix;

- modifier la Constitution et la législation pertinente pour permettre aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer des syndicats et d’y adhérer;

- modifier la Constitution et la législation pertinente afin de lever l’interdiction empêchant les syndicats nationaux de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale.

Etant donné que le gouvernement ne s’est pas présenté, la commission a décidé d’inclure ses conclusions dans un paragraphe spécial de son rapport.

Un représentant gouvernemental s’est excusé pour l’absence de la délégation gouvernementale pendant la discussion et a indiqué que celle-ci n’était arrivée à Genève que le 9 juin 2015. Il a cependant exprimé le point de vue du gouvernement sur le cas. L’article 23 de la Constitution garantit la liberté syndicale, et la législation nationale régit les activités des syndicats. Conformément à cette dernière, les membres des forces armées, de la magistrature et de la police n’ont pas le droit de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier. Les fonctionnaires, y compris ceux faisant partie de la police, des forces armées et de la magistrature, ont un statut juridique spécifique, dans la mesure où ils doivent assurer le bon fonctionnement de l’Etat. Cependant, les travailleurs civils dans les forces armées et la police ont le droit de constituer et de s’affilier à des syndicats. Il existe plusieurs syndicats de travailleurs civils, notamment du personnel travaillant dans les forces armées et la police. Il n’y a pas d’obstacle à la création de nouveaux syndicats. En fait, l’article 14 de la loi sur les associations sociales prévoit seulement un nombre requis de trois personnes pour former une organisation de base. Cependant, il est vrai que peu de syndicats de base ont été établis. En ce qui concerne les commentaires de la commission d’experts au sujet des exigences pour la création des syndicats locaux et régionaux, une nouvelle loi prévoit expressément qu’il est essentiel que les syndicats soient représentés aux niveaux régional, local et de l’entreprise. Bien qu’un grand nombre de syndicats existent dans le pays, il n’existe pas d’unité syndicale, ce qui explique que le mouvement syndical est fragmenté. Seuls les syndicats sectoriels et de branche sont habilités à conclure des conventions collectives, et plus de 600 syndicats aux niveaux régional et local ne sont pas affiliés aux syndicats nationaux. Cependant, au niveau national n’y a aucun problème à cet égard. Le Kazakhstan est un pays jeune et nécessite davantage de temps pour mettre en œuvre les principes internationalement reconnus. Même si les lois existantes ne contiennent pas d’obstacles à la constitution de syndicats, de nouvelles lois pourraient être adoptées, si nécessaire, en conformité avec les normes internationales et les meilleures pratiques internationales. Le gouvernement est engagé à améliorer la situation et il tiendra compte de la discussion qui a eu lieu au sein de la commission et des conclusions adoptées.