Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Pakistan (Ratification: 1953)

Suivi de la discussion de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 103e session, mai-juin 2014)

La commission note que, pour la deuxième année consécutive, la Commission de l’application des normes de la Conférence a discuté de l’application de la convention par le Pakistan. Elle note que les discussions de la Commission de l’application des normes de 2014 portaient sur l’efficacité de l’inspection du travail dans le contexte de la délégation aux provinces, en 2008, de compétences dans le domaine du travail; sur les ressources humaines et les moyens matériels de l’inspection du travail; sur l’inspection du travail et la sécurité et la santé au travail (SST) en particulier à la suite de l’incendie de l’usine de vêtements de Karachi qui, en 2012, avait causé la mort de près de 300 travailleuses et travailleurs; sur les politiques restrictives en matière d’inspection du travail; sur la situation s’agissant de la publication régulière et la communication à l’OIT de rapports annuels sur l’inspection du travail; et sur le problème plus général de la coordination.

Articles 4 et 5 b) de la convention. Surveillance et contrôle d’une autorité centrale. Détermination des priorités de l’inspection en collaboration avec les partenaires sociaux. La commission avait pris note précédemment des conclusions adoptées par la Commission de l’application des normes en 2013, qui soulignaient l’importance d’un système effectif d’inspection du travail dans toutes les provinces, ainsi que la nécessité de convenir des priorités de l’inspection du travail et d’adopter une approche stratégique et flexible en concertation avec les partenaires sociaux. Elle notait à cet égard que le gouvernement indiquait que le ministère des Pakistanais à l’étranger et du Développement des ressources humaines (MOPHRD) est responsable de la coordination et du contrôle de la législation du travail dans les provinces et que le mécanisme de coordination mis en place au niveau fédéral se compose d’un comité de coordination et d’un comité technique.

La commission prend note des informations écrites communiquées par le gouvernement à la Commission de l’application des normes en 2014 suivant lesquelles un nouveau mécanisme de coordination entre le gouvernement fédéral et les provinces est désormais en place, lequel devrait contribuer à régler les problèmes institutionnels. Pendant les discussions de la Commission de l’application des normes, le gouvernement avait indiqué qu’il avait organisé une série de consultations détaillées avec les quatre gouvernements des provinces afin de les sensibiliser à l’importance de la mise en œuvre des normes internationales du travail. La commission note par ailleurs que, pendant les discussions de la Commission de l’application des normes, plusieurs intervenants avaient fait part de leur vive préoccupation à propos de l’absence de coordination entre les provinces. En outre, plusieurs orateurs avaient insisté sur l’importance d’un système d’inspection du travail effectif dans toutes les provinces et d’un accord à l’échelon central ainsi qu’entre les partenaires sociaux pour ce qui est des priorités de l’inspection du travail. La discussion avait également souligné la nécessité de mesures visant à assurer que les quatre provinces adoptent et appliquent une législation sur l’inspection du travail.

La commission note que le gouvernement déclare dans son rapport qu’un manque de coordination entre les services du ministère du Travail et d’autres parties prenantes reste une difficulté à surmonter dans l’application de la convention. Le gouvernement indique que les gouvernements des provinces prennent des mesures pour relever les nouveaux défis et qu’un souffle nouveau est donné au système de l’inspection du travail. La commission note également, selon les informations disponibles au Bureau, qu’une étude nationale visant à définir un profil d’inspection du travail et de SST est actuellement en cours avec l’assistance du BIT; celui-ci servira de base aux activités futures relatives au renforcement de l’inspection du travail dans le pays. La commission prie instamment le gouvernement de prendre des mesures concrètes afin d’assurer la coordination et la coopération dans le cadre des activités menées par l’inspection du travail, sous la supervision et le contrôle d’une autorité centrale. A cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur le mécanisme de coordination mis en place, et notamment sur le mandat, la composition et les activités du comité de coordination et du comité technique. Elle demande en outre au gouvernement de communiquer des informations sur le résultat du profil national de l’inspection du travail, ainsi que sur d’autres mesures prises en vue de déterminer les priorités de l’inspection du travail, et de préciser le rôle des partenaires sociaux dans ce processus.

Article 3, paragraphe 1 a) et b), articles 17, 18, 20 et 21. Application effective et sanctions suffisamment dissuasives. La commission avait noté précédemment que la Confédération syndicale internationale (CSI) faisait état de l’insuffisance des sanctions pour infraction à la législation du travail. Elle avait également noté que le gouvernement indiquait qu’il recommandait aux inspecteurs du travail de recourir principalement à la persuasion, aux conseils et aux mises en garde, et que des poursuites n’étaient engagées qu’en dernier recours.

La commission note que, pendant les discussions de la Commission de l’application des normes, plusieurs intervenants se sont dits préoccupés par l’absence de sanctions dissuasives pour les infractions à la législation du travail. Plusieurs intervenants ont fait remarquer que l’efficacité d’une approche préventive n’a pas été évaluée.

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement à propos du montant des amendes imposées pour les infractions commises dans les provinces de Khyber Pakhtunkhwa, du Penjab et du Balouchistan, ainsi que du nombre des mises en garde signifiées et des poursuites engagées dans la province du Penjab. Le gouvernement indique que les inspections n’ont pas pour but de poursuivre ni de punir, mais bien d’assurer la sécurité au travail par l’application des lois et règlements, l’accent étant mis sur la prévention et l’amélioration. Le gouvernement fait part de sa volonté de délaisser l’approche traditionnelle de l’inspection au profit d’une approche plus moderne fondée sur l’objectivité. La commission rappelle que, si les fonctions de conseil et d’information des inspecteurs du travail (prévues à l’article 3, paragraphe 1 b)) ne peuvent que favoriser l’adhésion aux prescriptions légales, elles n’en doivent pas moins s’accompagner d’un dispositif répressif permettant la poursuite des auteurs d’infractions. Les fonctions de répression et de conseil sont inséparables dans la pratique, et il doit être laissé à l’appréciation des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites (voir les paragraphes 279 et 282 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail). La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre des infractions constatées, ainsi que sur le nombre de celles ayant donné lieu à des poursuites et à l’imposition de sanctions. Elle demande en outre au gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées afin d’accroître les amendes et les autres sanctions prévues par la législation dans le cadre de la réforme législative en cours dans les provinces.

Article 18. Sanctions pour obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que la CSI indiquait que les employeurs refusent souvent aux inspecteurs du travail la possibilité de consulter leurs registres et que, même si les inspecteurs peuvent s’adresser aux tribunaux pour obtenir le droit de consulter ces registres, la procédure peut prendre plusieurs mois et ne donner lieu qu’à des amendes insignifiantes.

La commission note que, pendant les discussions de la Commission de l’application des normes, plusieurs intervenants ont indiqué qu’aucune sanction suffisante n’est prévue pour obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions.

La commission note que le gouvernement indique que, dans le cas des usines, celui qui fait obstruction à l’intervention d’un inspecteur s’expose à une amende de 20 000 roupies pakistanaises (environ 195 dollars des Etats-Unis) dans les provinces du Penjab et de Khyber Pakhtunkhwa, et que les autres provinces revoient actuellement le montant de leurs amendes en la matière. S’agissant de l’activité minière, suivant la loi sur les mines de 1923, la personne qui fait obstruction à l’inspection d’une mine encourt une peine de prison pouvant aller jusqu’à trois mois et une amende pouvant atteindre 1 000 roupies pakistanaises (environ 10 dollars E.-U.). Le gouvernement indique qu’on a dénombré 128 cas dans lesquels l’inspecteur s’est vu refuser l’accès aux registres et 357 cas dans lesquels l’employeur a refusé l’accès à une usine. Ces cas ont été transmis à la justice pour l’ouverture d’une procédure. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les cas d’obstruction faite à l’intervention des inspecteurs du travail, y compris sur les poursuites engagées, notamment en ce qui concerne les cas mentionnés précédemment, et leurs résultats ainsi que sur les sanctions qui ont été appliquées, ventilées par province. Elle prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que soit adoptée dans chaque province une législation prévoyant des sanctions suffisamment dissuasives pour les cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions, dans tous les secteurs, conformément à l’article 18. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises à cet égard.

Article 3, paragraphe 1 a) et b), article 5 b), articles 9 et 13. Activités de l’inspection du travail dans le domaine de la SST, y compris dans les entreprises industrielles de la province du Sindh. La commission avait noté précédemment qu’avait été élaboré dans la province du Sindh un plan d’action conjoint concernant les problèmes liés à l’inspection du travail et à la SST, au vu des accidents graves qui avaient frappé le pays, en particulier l’incendie de l’usine de vêtements de Karachi en septembre 2012, qui avait entraîné la mort de 300 travailleurs. Elle avait également noté que la CSI indiquait que la province du Sindh n’a pas de système d’inspection du travail opérationnel, qu’on n’y effectue pas d’inspections régulières des établissements industriels et que les mesures visant à éliminer ou réduire les risques liés au travail sont totalement inexistantes, étant donné que les employeurs savent qu’ils ne seront pas tenus responsables de leurs carences en la matière. La CSI avait également indiqué que l’usine de vêtements de Karachi incendiée avait précédemment reçu un certificat entaché de graves erreurs d’une firme d’audit privée attestant de la conformité avec les normes internationales du travail, entre autres dans le domaine de la SST.

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement à la Commission de l’application des normes décrivant les grandes lignes du plan d’action conjoint, adopté à la suite de consultations tripartites, dans la province du Sindh, qui prévoit l’adoption et le réexamen périodique d’une politique de l’inspection du travail, l’organisation de cours de formation à thème pour tous les inspecteurs du travail, ainsi que la conception et l’adoption d’un système de recrutement au ministère du Travail du Sindh, ce plan devant être suffisamment attractif pour conserver le personnel de la SST et lui garantir des plans de carrière. La commission note également que, pendant les discussions de la Commission de l’application des normes, plusieurs intervenants ont indiqué que ces mesures étaient louables, mais qu’on ne disposait d’aucune information, que ce soit sur leur financement ou sur leur mise en œuvre. Des préoccupations ont aussi été exprimées par rapport à l’incendie de l’usine de Karachi, et plus particulièrement quant au fait de confier les inspections à des firmes d’audit privées.

La commission note que le gouvernement indique que des directives ont été données aux gouvernements des provinces pour qu’ils prennent les mesures appropriées pour superviser les firmes d’audit privées et qu’il a demandé aux provinces des informations sur les procédures d’homologation de ces firmes. Le gouvernement déclare aussi que la province du Sindh a constitué une équipe d’inspection chargée de vérifier le respect des normes de sécurité et de santé par les propriétaires d’usines et qu’une nouvelle étude a été réalisée sur la sécurité et la santé dans les usines de la province. Faisant suite aux recommandations contenues dans le plan d’action conjoint, le gouvernement de la province du Sindh se dote actuellement d’une politique de SST en consultation avec les mandants tripartites, tandis qu’une nouvelle législation est également à l’examen.

La commission prie le gouvernement de continuer à prendre les mesures nécessaires pour mettre en œuvre le plan d’action conjoint dans la province du Sindh dans le but d’améliorer l’inspection du travail ainsi que le respect des normes de SST. Elle demande des informations sur l’impact de ces mesures, notamment sur les résultats de l’étude sur les usines et sur l’élaboration d’une politique de la SST. Elle demande également au gouvernement de fournir des informations sur tout plan de même nature adopté dans les trois autres provinces, ainsi que des informations sur le financement de ces initiatives. Elle demande également au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les activités de l’inspection du travail dans le domaine de la SST, en particulier dans la province du Sindh (nombre de visites d’inspection, d’infractions signalées, dispositions légales concernées, types de sanctions imposées et mesures adoptées avec force exécutoire immédiate dans le cas d’un danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs), ainsi que sur le nombre des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle signalés. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur le contrôle des firmes d’audit privées du pays, ainsi que sur le fonctionnement et les activités de ces firmes, notamment sur la nature de leurs activités, le nombre de ces firmes, et le nombre d’entreprises couvertes par leurs activités d’homologation.

Article 3, paragraphe 1 a) et b), articles 13, 17, 18, 20 et 21. Inspection du travail et SST dans le secteur minier de la province du Balouchistan. La commission avait noté précédemment que la CSI signalait un nombre élevé de morts et de blessés dans les mines de charbon de la province du Balouchistan. La CSI indiquait que les mineurs travaillaient quasiment sans aucun équipement de sécurité et que les propriétaires des exploitations ne prenaient guère de précautions en matière de sécurité.

La commission note que le gouvernement indique que la province du Balouchistan compte dix inspecteurs chargés de contrôler le respect de la loi sur les mines. Chaque inspecteur contrôle dix mines par mois, que ce soit par des inspections de routine ou par des inspections inopinées. Le gouvernement indique aussi qu’en 2011, le gouvernement de la province du Balouchistan a amendé la loi sur les mines en durcissant les sanctions car, précédemment, les amendes étaient trop faibles pour avoir un effet dissuasif. La commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations statistiques sur les activités de l’inspection du travail dans le domaine de la SST dans la province du Balouchistan, en particulier dans les mines de charbon en activité dans cette province, et y compris sur le nombre de mines inspectées, le nombre d’infractions constatées, et sur les sanctions appliquées.

Articles 7, 10 et 11. Ressources humaines et moyens matériels de l’inspection du travail et formation des inspecteurs du travail. La commission avait noté précédemment que, dans les conclusions qu’elle avait adoptées en 2013, la Commission de l’application des normes soulignait l’importance de fournir à l’inspection du travail des ressources humaines et des moyens matériels suffisants et de leur dispenser une formation appropriée. Elle notait aussi que la CSI faisait état d’une pénurie aiguë d’inspecteurs du travail dans le pays, ces inspecteurs ne recevant par ailleurs qu’une formation rudimentaire. La CSI indiquait aussi que, la plupart du temps, les inspecteurs sont obligés d’utiliser leur propre véhicule pour se rendre sur les lieux d’inspection et que leurs frais de déplacement leur sont rarement remboursés.

La commission note que, pendant les discussions de la Commission de l’application des normes de 2014, plusieurs intervenants ont fait état d’un manque de ressources humaines et de moyens matériels pour les inspecteurs du travail, soulignant que ces inspecteurs sont sous-équipés et que la formation qu’ils reçoivent est insuffisante. En outre, plusieurs intervenants ont fait part de leurs préoccupations en matière de financement, faisant état d’un manque de coordination entre les gouvernements des provinces et le gouvernement fédéral, lequel se traduit par un financement insuffisant de l’inspection du travail.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle les contraintes relatives aux ressources continuent de limiter la capacité du gouvernement fédéral et des gouvernements des provinces à appliquer la convention. Toutefois, le gouvernement indique que des motocyclettes ont été livrées aux inspecteurs du travail des services locaux et de district pour leur permettre d’effectuer les inspections et que des postes ont été prévus dans le budget annuel pour le paiement de primes de déplacement et de primes de séjour pour les frais de logement. Le gouvernement indique que la disponibilité de moyens de transport reste un défi pour les inspecteurs des mines, celles-ci étant souvent situées dans des régions reculées peu accessibles en transport public. La commission note également que, en 2014, le gouvernement de la province du Sindh a organisé, avec l’assistance du BIT, un cours de formation pour les 120 inspecteurs du travail que compte la province. En outre, le gouvernement de la province du Penjab a mis au point, avec l’assistance du BIT, un manuel de formation et un outil de formation sur l’inspection du travail, et une série de cours de formation à l’utilisation de cet outil destinés aux inspecteurs du travail des quatre provinces. Notant les efforts déployés afin de fournir des moyens de transport aux fins d’inspection, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que des ressources humaines et matérielles suffisantes soient affectées aux services de l’inspection du travail pour leur permettre de remplir efficacement leurs fonctions et pour assurer la coordination entre les gouvernements provinciaux et fédéral en la matière. Elle prie le gouvernement de fournir des informations actualisées sur le nombre des inspecteurs du travail dans chaque province ainsi que des détails sur les moyens matériels dont disposent les services de l’inspection du travail dans chaque province, tels que bureaux et moyens de transport. En outre, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail dans chaque province, notamment sur les matières traitées, le nombre de participants et la durée de la formation, et d’évaluer l’impact de cette formation.

Article 12, paragraphe 1. Politiques d’inspection du travail restrictives. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note des observations de la CSI suivant lesquelles, s’il est vrai que la province du Penjab a abrogé la politique restrictive qui, depuis longtemps, empêchait les inspecteurs du travail de pénétrer dans les locaux des entreprises, dans la province du Sindh, les inspecteurs sont toujours tenus d’avertir les employeurs concernés longtemps à l’avance qu’ils vont procéder à une inspection. Toutefois, le gouvernement indiquait que les inspections ne sont interdites dans aucune province et que les inspections régulières ont été réinstaurées dans la province du Penjab.

La commission note que, dans la déclaration qu’il a faite devant la Commission de l’application des normes, le gouvernement indique qu’aucun obstacle légal ou administratif ne s’oppose à la conduite des inspections. Toutefois, les informations données pendant les discussions de la Commission de l’application des normes indiquent également qu’il n’en est pas toujours ainsi dans la pratique. La commission demande au gouvernement de fournir de plus amples informations sur les mesures prises, en droit et dans la pratique, pour faire en sorte que les inspecteurs du travail aient la possibilité d’entrer librement, et sans un préavis, à toute heure du jour et de la nuit, dans tous les lieux de travail assujettis à l’inspection, de manière à pouvoir exercer leurs fonctions dans toutes les provinces du pays, conformément aux dispositions de la convention.

Articles 20 et 21. Publication d’un rapport annuel d’inspection. La commission note que le gouvernement indique avoir mis en œuvre la première phase du système d’informatisation de l’inspection du travail dans 16 districts de la province du Penjab. Les inspecteurs des usines envoient leurs rapports d’inspection en ligne et des statistiques sont tenues sur le nombre des usines, des inspections et des infractions constatées, ainsi que sur les sanctions imposées. Cela facilitera l’envoi des rapports d’inspection en temps utile. D’autres provinces s’efforcent aussi de mettre en place un système global d’inspection et d’établissement de rapports. Le gouvernement indique que les provinces ont été priées de préparer un rapport annuel sur les activités d’inspection. La commission prend également note des informations statistiques que le gouvernement fournit avec son rapport à propos du nombre d’inspecteurs dans chaque province et du nombre des inspections effectuées, ainsi que certaines informations sur le nombre des entreprises assujetties à l’inspection et le nombre de travailleurs qu’elles emploient, le nombre des infractions constatées et le nombre des accidents du travail. La commission prie le gouvernement de poursuivre ses efforts pour faire en sorte que l’autorité centrale du travail publie et communique au BIT un rapport annuel sur l’inspection du travail, conformément à l’article 20. Elle exprime le ferme espoir que, grâce à l’informatisation du système d’inspection du travail en cours, le rapport contiendra des informations complètes sur les sujets faisant l’objet de l’article 21 a) à g) pour chaque province.

Assistance technique. Prenant note des informations fournies par le gouvernement pendant les discussions de la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2014 à propos de l’assistance technique reçue ainsi que de la poursuite de l’assistance demandée, la commission invite le gouvernement à fournir des informations sur les suites qui seront données en la matière.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2015.]