Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Malaisie (Ratification: 1963)

Articles 3, paragraphe 2, et 5 a) de la convention. Tâches confiées à l’inspection du travail en ce qui concerne l’application de la loi sur l’immigration. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, il n’existe pas de données séparées disponibles pour les activités de l’inspection du travail liées aux travailleurs migrants et que, contrairement aux indications du gouvernement dans son dernier rapport, toute collaboration pouvant s’établir entre l’inspection du travail et le département de l’immigration, le département de la police ou d’autres départements concernés n’a pas pour but d’appliquer la loi sur l’immigration, chaque département traitant les questions placées sous sa juridiction sur la base des législations qu’il est chargé d’appliquer. La commission note toutefois que, d’après les informations contenues dans les rapports annuels du département du travail du Sabah, du département du travail du Sarawak et du Département du travail de la Malaisie péninsulaire, les fonctionnaires du travail, depuis les amendements de 2010 à la loi de 2007 sur la lutte contre la traite de personnes et le trafic de migrants, ont assumé des tâches de contrôle du respect de la législation dans ce domaine.

La commission observe que les amendements de 2010 ont modifié le titre de la loi, devenu loi «sur la lutte contre la traite de personnes et le trafic de migrants», et qu’en vertu de l’article 27(1)(e) de la loi tous les fonctionnaires du travail (y compris les inspecteurs du travail) sont inclus parmi les fonctionnaires chargés de faire respecter cette loi, au même titre que les officiers de police, les fonctionnaires de l’immigration, les douaniers et les fonctionnaires de l’Agence maritime malaysienne pour le contrôle du respect de la législation. Une nouvelle section (partie IIIA) a été insérée dans la loi, pour traiter plus spécifiquement du délit de trafic des migrants, et une distinction a été opérée entre les personnes victimes de la traite et les «migrants illégaux» qui, d’après l’exposé des motifs annexé à la loi, «pratiquent et financent normalement eux-mêmes la migration illégale, le seul danger d’exploitation auquel ils sont confrontés étant un traitement cruel, inhumain ou dégradant auquel ils risquent d’être exposés durant leur voyage». Certes, l’article 25 de la loi octroie encore l’immunité aux victimes de la traite pour des délits en matière d’immigration tels qu’une entrée illégale sur le territoire, une présence illégale et la possession de faux documents de voyage, et la loi accorde également aux victimes de la traite le droit à des soins, mais l’article 51(1)(a) de la loi confie aux fonctionnaires responsables du contrôle de l’application de la législation, y compris les inspecteurs du travail, la tâche d’enquêter sur les circonstances de chaque cas afin d’indiquer à un magistrat si une personne est une victime de la traite a droit à une protection ou si elle peut être qualifiée de «migrant illégal» et donc être exclue de la protection de la loi. De plus, lorsque les fonctionnaires chargés du contrôle du respect de la loi identifient une personne comme victime de la traite, l’article 51(3) prévoit que, si le magistrat constate que la personne victime de la traite est un ressortissant étranger, il peut ordonner que cette personne soit placée dans un centre d’hébergement pour une période qui ne peut être supérieure à trois mois, après quoi elle doit être libérée et remise à un fonctionnaire de l’immigration afin que celui-ci prenne les mesures nécessaires conformément aux dispositions de la loi no 1959/63 sur l’immigration. Au cas où le magistrat constate que la personne n’est pas un ressortissant étranger victime de la traite, il peut ordonner sa libération et sa remise à un fonctionnaire de l’immigration afin que celui-ci prenne les mesures nécessaires conformément aux dispositions de la loi no 1959/63 sur l’immigration. L’article 51(5) prévoit qu’il ne peut y avoir une prolongation de la protection qu’aux fins de l’enregistrement des preuves apportées par la victime de la traite.

S’agissant du champ d’application de la convention en ce qui concerne les victimes de la traite ou les travailleurs ayant fait l’objet d’un trafic pour entrer de leur propre gré dans le pays, la commission souhaiterait se référer aux paragraphes 76-78 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, dans laquelle elle avait souligné, en ce qui concerne l’affectation à des inspecteurs du travail de la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi et de l’engagement de poursuites en cas d’infractions, y compris pour les travailleurs migrants en situation irrégulière, que la fonction principale des inspecteurs du travail consiste à assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs et non à appliquer le droit de l’immigration, et que la convention ne contient pas de dispositions suggérant qu’un travailleur peut être exclu de la protection au motif de sa situation irrégulière au regard de l’emploi. Etant donné le volume potentiellement élevé des activités d’inspection visant à contrôler la régularité du statut au regard du droit de l’immigration, la commission a souligné que des fonctions additionnelles qui n’auraient pas pour objectif l’application des dispositions relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs ne devraient être confiées aux inspecteurs du travail que pour autant qu’elles ne fassent pas obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales et qu’elles ne portent en aucune façon préjudice à l’autorité et à l’impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs.

La commission souhaite également souligner que le fait de confier à des inspecteurs du travail des fonctions de contrôle du respect de la loi de 2007 sur la lutte contre la traite de personnes et le trafic des migrants, telle que modifiée, ne contribue pas aux bonnes relations nécessaires pour créer le climat de confiance essentiel à l’obtention de la coopération des employeurs et des travailleurs avec les inspecteurs du travail, car il semble que le résultat final soit que, quelle que soit leur situation de victimes de la traite ou de travailleurs victimes de trafic, les travailleurs étrangers risquent d’être doublement pénalisés du fait qu’ils perdront leur emploi et risqueront en même temps d’être expulsés. La commission rappelle que la fonction de vérification de la légalité de l’emploi devrait avoir pour corollaire la réintégration de tous les travailleurs dans leurs droits statutaires si l’on veut que cette fonction soit compatible avec l’objectif de la convention. Cet objectif ne peut être atteint que si les travailleurs couverts sont convaincus que la tâche principale de l’inspection du travail consiste à appliquer les dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs.

La commission prie par conséquent le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées, y compris la modification de l’article 27(1) de la loi de 2007 sur la lutte contre la traite de personnes et le trafic des migrants, pour que les fonctions des fonctionnaires chargés de faire respecter la loi, liées à la traite des personnes et au trafic des travailleurs migrants, soient dissociées de celles de l’inspection du respect des droits des travailleurs.

La commission serait reconnaissante au gouvernement de décrire le rôle de l’inspection du travail et de l’appareil judiciaire dans l’application de sanctions suffisamment dissuasives contre les employeurs, ainsi que dans le contrôle du respect, par les employeurs, de leurs obligations en ce qui concerne les droits des travailleurs étrangers en situation irrégulière, que ces travailleurs aient ou non été victimes de la traite ou d’un trafic, par exemple en ce qui concerne le paiement des salaires, la sécurité sociale et autre avantages correspondant à la période de leur relation d’emploi effective, même s’ils risquent d’être expulsés ou après qu’ils l’aient été. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de cas dans lesquels des travailleurs dont il a été constaté qu’ils étaient en situation irrégulière ont dûment reçu les paiements correspondant à leurs droits au regard de l’emploi.

Dans les cas où les dispositions pertinentes n’ont pas encore été adoptées, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour l’adoption rapide de mesures efficaces permettant aux travailleurs étrangers de récupérer les salaires et prestations qui leur sont dus, et de tenir le Bureau informé en la matière.

Notant que les travailleurs dont il a été constaté qu’ils ont été victimes de trafic ne se voient pas accorder une immunité pour leurs infractions à la législation sur l’immigration, par exemple leur entrée illégale sur le territoire, leur présence illégale et la possession de faux documents de voyage, la commission prie le gouvernement d’indiquer quelles sont les sanctions imposées pour ces infractions et de lui faire parvenir copie des textes juridiques pertinents.

La commission prie enfin le gouvernement de préciser la nature de la coopération entre les inspecteurs du travail et les fonctionnaires de la police, de l’immigration et des douanes, dans l’exercice de leurs compétences respectives.

Articles 5 a), 20 et 21 de la convention. Obligation de publier et communiquer un rapport annuel sur les travaux des services d’inspection du travail et sur la teneur des registres des établissements assujettis à cet égard. La commission note qu’elle n’a pas reçu de rapport annuel sur les travaux des services de l’inspection du travail. Elle note toutefois que certains éléments d’information sur les sujets couverts par l’article 21 a) à g) de la convention sont fournis dans les rapports annuels de 2010 du Département de la santé et de la sécurité au travail (DOSH) et des Départements du travail de la Malaisie péninsulaire, du Sabah et du Sarawak, disponibles sur le site Web du ministère du Travail (MOHR). Ces informations sont cependant insuffisantes pour pouvoir apprécier en pleine connaissance de cause l’application de la convention dans la pratique. La commission souhaiterait rappeler que ces données doivent être publiées en tant que partie intégrante d’un rapport annuel sur les travaux des services d’inspection du travail (article 20, paragraphe 1, de la convention).

A cet égard, la commission souhaiterait attirer l’attention du gouvernement sur son observation générale de 2010 dans laquelle elle avait souligné les avantages que présentent l’établissement et la publication d’un rapport annuel sur les travaux de l’inspection du travail. Lorsqu’il est bien établi, le rapport annuel est une base indispensable à l’évaluation du fonctionnement dans la pratique de l’inspection du travail et, par suite, de la détermination des moyens utiles à l’amélioration de son efficacité. Dans ce contexte, elle avait également rappelé que les organes de contrôle de l’OIT, dont la présente commission, peuvent, à l’appui de l’ensemble des informations contenues dans le rapport annuel, accompagner les gouvernements de la manière la plus pertinente possible dans l’exécution des engagements qu’ils ont pris en ratifiant la convention.

La commission souhaiterait de nouveau attirer aussi l’attention du gouvernement sur son observation générale de 2009, dans laquelle elle avait souligné l’importance de l’établissement et de la tenue à jour d’un registre des lieux de travail et entreprises assujettis à l’inspection, avec le nombre des travailleurs qui y sont employés, car ce registre permet aux autorités centrales chargées de l’inspection du travail de disposer de données essentielles à la préparation du rapport annuel. Ayant auparavant noté la mise sur pied d’un système de base de données électronique pour l’enregistrement des nouveaux lieux de travail et de données sur les activités d’inspection du Département du travail du Sarawak, la commission exprime l’espoir que de tels registres seront également établis par le DOSH et par les Départements du travail du Sabah et de la Malaisie péninsulaire, afin de permettre au gouvernement de s’acquitter de ses obligations d’établissement d’un rapport en application des articles susmentionnés.

La commission prie de nouveau le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires en application des articles 20 et 21 de la convention pour publier et communiquer au Bureau un rapport annuel sur les travaux des services d’inspection placés dans leur totalité sous le contrôle de l’autorité centrale d’inspection, y compris sur les travaux du DOSH et des Départements du travail du Sarawak et du Sabah. Elle le prie de fournir des informations sur toute mesure prise à cet égard.

La commission demande en particulier au gouvernement de fournir des informations sur les actions engagées en vue d’établir ou, le cas échéant, d’améliorer un registre des lieux de travail assujettis à l’inspection, et notamment sur la coopération interinstitutionnelle entre les services de l’inspection du travail et d’autres organes gouvernementaux et institutions publiques ou privées (les services fiscaux, les institutions de sécurité sociale, les services de supervision technique, les administrations locales, l’appareil judiciaire, les organisations professionnelles, etc.) en possession des données pertinentes (article 5 de la convention).