Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Guatemala (Ratification: 1996)

La commission prend note des rapports du gouvernement reçus en décembre 2011 et septembre 2012, qui contiennent des informations supplémentaires se rapportant à certaines des questions examinées dans les commentaires précédents. Le Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF) a également présenté en août 2012 des observations sur le projet de construction d’une cimenterie sur la commune de San Juan Sacatepéquez (département de Guatemala) et sur l’exploitation des ressources de la mine Marlin, sur la commune de San Miguel Ixtahuacán (département de San Marcos). L’Organisation internationale des employeurs (OIE) a déclaré appuyer les commentaires du CACIF.

Communication de l’Organisation internationale des employeurs (OIE). La commission note que l’OIE a soumis, en août 2012, des observations concernant l’application en droit et dans la pratique des articles 6, 7, 15 et 16 relatifs aux consultations requises par la convention. A cet égard, l’OIE soulève les questions suivantes: l’identification des institutions représentatives, la définition du territoire indigène et l’absence de consensus chez les peuples indigènes et tribaux, ainsi que l’importance que revêt le fait que la commission soit consciente des conséquences de cette question sur le plan de la sécurité juridique, du coût financier et de la certitude, pour l’investissement public comme privé. L’OIE se réfère aux difficultés, aux coûts et à l’impact négatif qui peuvent résulter du manquement, par un Etat, à son obligation de consultation lorsqu’il est question de projets menés par des entreprises publiques ou privées. L’OIE estime, entre autres choses, qu’une application et interprétation erronées de la règle de la consultation préalable peut se révéler un obstacle sur le plan légal, entraîner des difficultés dans les négociations, affecter la réputation des entreprises et engendrer des coûts pour celles-ci. L’OIE déclare que les difficultés pour satisfaire à l’obligation de consultation peuvent avoir une incidence sur les projets que les entreprises pourraient vouloir réaliser afin de susciter un contexte propice au développement économique et social, à la création d’emplois décents et productifs et au développement durable de la société dans son ensemble. La commission invite le gouvernement à inclure, dans son prochain rapport, tous commentaires qu’il jugera opportuns sur les observations de l’OIE.

Communication de l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA), de la Confédération générale des travailleurs du Guatemala (CGTG) et de la Confédération de l’unité syndicale du Guatemala (CUSG). Rapport alternatif élaboré par le Conseil des organisations mayas du Guatemala (COMG). En septembre 2012, le Bureau a transmis au gouvernement une communication émanant des trois organisations syndicales contenant des observations concernant l’application de la convention d’une manière générale, mais aussi à l’absence de réglementation du droit à la consultation et aux modifications sur le point d’être apportées à la législation en matière minière et de salubrité de l’environnement. En outre, le Bureau a reçu, le 4 décembre 2012, une communication de la Confédération centrale des travailleurs ruraux et urbains (CCTCC) transmettant un rapport alternatif élaboré par le Conseil des organisations mayas du Guatemala (COMG). Entre autres sujets liés à l’application de la convention, le rapport alternatif évoque les évènements qui ont eu lieu lors d’une protestation sociale, le 4 octobre 2012 à Totonicapan, dont ont résulté huit morts et 35 indigènes blessés. La commission demande au gouvernement d’inclure dans son prochain rapport des informations détaillées sur les mesures prises pour enquêter sur les évènements évoqués à Totonicapan. Prière également d’inclure des informations détaillées sur les mesures prises pour assurer le respect de la convention dans les situations présentées par les partenaires sociaux et les organisations de peuples indigènes (Points VII et VIII du formulaire de rapport).

Mécanisme approprié de consultation et de participation. Dans son rapport reçu en décembre 2011, s’agissant des commentaires formulés depuis des années par la commission à propos du droit de consultation, le gouvernement communique l’arrêt rendu par la Cour constitutionnelle le 24 novembre 2011 dans l’affaire no 1072-2011, arrêt demandant au Président de la République de relancer l’initiative de réglementation de la consultation des peuples indigènes par des moyens adéquats, eu égard à l’importance qui s’attache à ce que la consultation se déroule avec une participation en bonne et due forme des peuples indigènes. La commission note que la Cour constitutionnelle s’est référée à son jugement du 21 décembre 2009, rendu dans l’affaire no 3878-2007, où elle avait déjà examiné l’efficacité du droit de consultation établi par la convention et où elle avait rappelé que le système des Conseils de développement (décret no 11 2002 réglementant à titre provisoire la consultation) constitue en soi un moyen terme en ce qu’il vise à «assurer la présence de représentants des communautés en général et, plus spécifiquement, de représentants des peuples indigènes des différentes régions du pays, qui soient élus les uns et les autres, conformément à leurs principes, valeurs, usages et coutumes propres». La commission rappelle que le Bureau propose son assistance technique à toutes les parties intéressées en vue de faciliter l’établissement de mécanismes appropriés de consultation et de participation, conformément aux articles 6, 7 et 15 de la convention. Compte tenu de ces éléments, la commission, se référant à ses commentaires précédents:

• i) demande au gouvernement d’inclure, dans son prochain rapport, des informations sur les mesures adoptées afin d’établir, conformément à la convention, un mécanisme approprié de consultation et de participation, en tenant compte de son observation générale de 2010;
• ii) réitère sa demande précédente, priant le gouvernement de garantir que les peuples indigènes soient consultés et puissent participer de manière appropriée, à travers leurs entités représentatives, à l’élaboration dudit mécanisme, et ce de telle manière qu’ils puissent exprimer leur avis et influer sur le résultat final du processus;
• iii) enjoint à toutes les parties concernées de déployer tous leurs efforts pour participer de bonne foi au processus susmentionné, dans le but de poursuivre un dialogue constructif permettant de parvenir à des résultats positifs;
• iv) observant que l’article 26 de la loi sur les Conseils de développement urbain et rural établit un mécanisme provisoire de consultation des peuples indigènes jusqu’à ce que la question soit réglée au niveau national, invite le gouvernement à donner des informations sur l’utilisation de ce mécanisme provisoire et sur l’application dans la pratique de l’article 26 de la loi; et
• v) prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les lois en vigueur, telles que la législation sur les mines, soient rendues conformes à la convention.

Projet de construction d’une cimenterie dans la commune de San Juan Sacatepéquez (département de Guatemala). La commission prend note de la documentation illustrative transmise par le gouvernement et le CACIF sur l’évolution de la situation dans la commune de San Juan Sacatepéquez en 2011 12. Cette commune, située à 31 kilomètres au nord-ouest de la ville de Guatemala, se compose d’un centre d’agglomération, de 20 villages et de 56 hameaux. La plupart des habitants sont des kaqchikeles de l’ethnie maya. Un rapport spécial du Procureur des droits de l’homme publié en décembre 2011 expose les principaux problèmes qui font de la situation de San Juan Sacatepéquez «un triste exemple de violence, de criminalité et de violations aux droits de l’homme». Dans ses conclusions et recommandations, le Procureur des droits de l’homme déclare qu’à San Juan Sacatepéquez l’Etat n’est plus l’unique et légitime détenteur de l’usage de la force mais que de vastes secteurs sont passés aux mains de groupes de «sécurité» agissant dans la clandestinité et l’illégalité. Pour ces raisons, le gouvernement déclare dans son rapport que le règne de la violence à San Juan Sacatepéquez est antérieur au projet d’implantation d’une cimenterie dans cette commune, et que cette violence n’en est donc pas la conséquence mais résulte au contraire de tout un ensemble de causes, que l’Etat a clairement identifiées et auxquelles il s’attaque dans son action. Selon un document gouvernemental établi par le Système national de dialogue permanent (SNDP) en décembre 2011, la violence qui règne à San Juan Sacatepéquez résulte des processus électoraux et de certains facteurs externes. La commission prend note de la communication retransmise par le gouvernement, dans laquelle l’Association des communautés kaqchikeles de San Juan Qamolo Qi’ s’est adressée à l’Ambassadeur d’Allemagne au Guatemala en août 2011 pour rappeler les violences dont les communautés sont victimes depuis 2006, notamment l’assassinat de dirigeants de communautés et des vexations particulièrement graves. S’appuyant sur les recommandations formulées antérieurement par la commission d’experts, l’Association des communautés kaqchikeles de San Juan demandait à l’Ambassadeur d’Allemagne d’offrir ses bons offices afin qu’il soit procédé à nouveau, avec la participation des peuples kaqchikeles de San Juan Sacatepéquez, à l’évaluation de l’impact social, spirituel, culturel et environnemental à craindre des activités minières et de la mesure dans laquelle les intérêts des peuples indigènes, au sens visé dans les articles 7 et 15 de la convention, seront affectés. La commission prend note de la documentation relative à la mise en place d’un système de traitement des situations de conflit reposant sur des ateliers de sensibilisation axés sur une communication non violente auxquels ont participé les différentes parties intéressées en 2011. Le gouvernement a également joint des informations venant du Programme d’appui au processus de paix et de réconciliation nationale et de l’Agence allemande de coopération technique (GTZ) au Guatemala. De son côté, le CACIF déclare que le processus de dialogue est parvenu à générer la confiance, dans un climat de communication constructive. La commission prend note des réponses faites par l’entreprise Cementos Progreso S.A. aux questions posées par des dirigeants de communautés indigènes de San Juan, réponses qui comportent des propositions et suggèrent que certaines garanties et certaines vérifications pourraient être apportées par les autorités nationales et internationales. Compte tenu de ces éléments, la commission exprime l’espoir que toutes les parties concernées poursuivront leurs efforts afin de dialoguer de façon constructive, s’appuyant sur des mécanismes bénéficiant de leur confiance. Elle invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des informations actualisées sur l’avancement des négociations qui doivent être menées de bonne foi, conformément aux articles 6, 7 et 15 de la convention. La commission demande au gouvernement:

• i) d’indiquer dans son prochain rapport la manière dont les solutions trouvées pour qu’une cimenterie s’établisse à San Juan Sacatepéquez ont pris en compte les intérêts et les priorités des communautés mayas kaqchikeles résidant dans cette zone;
• ii) de s’assurer que le projet d’implantation d’une cimenterie à San Juan Sacatepéquez ne risque pas d’avoir des effets négatifs sur la santé, la culture et les biens des communautés mayas kaqchikeles qui résident dans la zone, en accordant une attention particulière aux paragraphes 3 et 4 de l’article 7 de la convention; et
• iii) de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’intégrité des personnes et des biens pouvant être affectés par ce projet d’implantation d’une cimenterie et de veiller à ce que toutes les parties concernées s’abstiennent de tout acte d’intimidation ou de violence à l’égard des personnes qui ne partagent pas leurs points de vue sur ce projet.

Exploitation de la mine Marlin dans la commune de San Miguel Ixtahuacán (département de San Marcos). La commission prend note des nouvelles informations présentées par le gouvernement et le CACIF sur l’exploitation des ressources par l’entreprise Montana Exploradora de Guatemala S.A. dans une mine située aux environs de San Miguel Ixtahuacán. Dans sa décision MC 260/07 du 20 mai 2010, la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) avait ordonné des mesures conservatoires tendant à ce que l’Etat du Guatemala suspende les activités d’exploitation minière déployées dans le cadre du projet Marlin I et des autres activités prévues par la concession accordée à l’entreprise Goldcorp/Montana Exploradora de Guatemala S.A. La CIDH avait également demandé que l’Etat prenne des mesures effectives pour prévenir la contamination de l’environnement en attendant qu’une décision sur la réclamation associée à la demande de mesures conservatoires soit rendue sur le fond. La commission observe que, d’après les informations fournies par le gouvernement dans son rapport et par le CACIF, les activités d’exploitation minière se sont poursuivies. Le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles fait savoir que la surveillance des eaux est adéquate et que les normes internationales aussi bien que nationales sont prises en considération. Près de 99 pour cent des eaux sont recyclées grâce à un système de circuit fermé qui témoigne d’un mode d’exploitation minier responsable. D’après les informations reçues, un centre de surveillance permanente a été ouvert en juin 2011, et l’on a organisé pour le bénéfice de la population locale des journées de vaccination et une formation d’aide à l’accouchement. L’entreprise offre également de la formation professionnelle et des structures éducatives et sportives. Elle assure l’entretien d’un réseau viaire de 108 kilomètres pour le bénéfice de l’ensemble du département. Elle est devenue l’un des principaux acteurs de l’économie du pays, versant des redevances au gouvernement central et aux communes de San Miguel et de Sipacapa et ayant versé en outre un montant supplémentaire de 4 pour cent à titre de contribution volontaire en application de l’accord-cadre régissant les contributions volontaires souscrit par la Corporation des industries extractives en janvier 2012. La commission se réfère à ses commentaires précédents et elle prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations actualisées sur les consultations et la participation prévues à l’article 15 de la convention préalablement à l’autorisation des programmes d’exploitation des ressources minières existantes par l’entreprise Montana Exploradora de Guatemala S.A.

Projet «Frange transversale du Nord». Autres projets d’aménagement territorial. Dans son observation de 2011, la commission avait pris note de commentaires émanant du Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque (MSICG) dénonçant l’omission de consulter les peuples indigènes intéressés sur le projet de construction de la «Frange transversale du Nord», consistant en un réseau routier de 362 kilomètres dans les départements de Izabal, Alta Verapaz, Quiché et Huehuetenango. La documentation que le gouvernement a fait parvenir en août 2012 comprend une documentation du Sous-Secrétariat à la planification et à l’équipement territorial relative au plan directeur sous-régional central ainsi qu’un document du ministère des Communications, des Infrastructures et du Logement relatif à une stratégie devant aboutir à l’apparition d’une «microrégion». S’agissant des projets d’infrastructure, la commission demande que le gouvernement communique, dans le rapport dû en 2013, des informations permettant d’évaluer avec précision les moyens mis en œuvre pour assurer que, conformément à l’article 6 de la convention, les peuples intéressés ont été consultés dès lors que des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement ont été envisagées.

La commission invite le gouvernement à veiller à ce que, pour la préparation du rapport dû en 2013, les partenaires sociaux et les organisations indigènes soient consultés à propos des mesures prises pour faire porter effet à la convention. Elle espère que le gouvernement présentera en 2013 un rapport qui contiendra des indications spécifiques sur les autres questions évoquées dans l’observation et dans la demande directe formulées en 2011 ainsi que sur les résultats obtenus à travers les mesures prises pour faire porter effet à chacune des dispositions de la convention.