Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Chili (Ratification: 2008)

En ce qui concerne les commentaires formulés en 2010, la commission prend note des réponses communiquées par le gouvernement en septembre et novembre 2011 ainsi que des informations supplémentaires présentées en septembre, octobre et novembre 2012. En outre, la commission prend note de la teneur des observations adressées au gouvernement en septembre, octobre et novembre 2010 par la Centrale unitaire des travailleurs (CUT), la Confédération nationale des pêcheurs artisans du Chili (CONAPACH) et la Confédération nationale des syndicats des travailleurs de la boulangerie (CONAPAN). La CONAPACH et la CONAPAN ont transmis un rapport alternatif détaillé au nom du peuple aymará. La CUT a fait parvenir un rapport alternatif détaillé établi dans la région de l’Araucanie, ainsi qu’une documentation préparée par la Coordination des organisations et communautés mapuches de la région de l’Araucanie et par le Centre de culture des peuples de la nation mapuche Pelón Xaru. La CUT a communiqué des informations spécifiques de la communauté indigène Kawésqar, établie à Puerto Edén, du peuple Rapa Nui et de représentants des organisations mapuches citadines. Dans son rapport, reçu en septembre 2011, le gouvernement déclare avoir apporté une réponse aux questions de fond soulevées par les organisations indigènes.

Communication de l’Organisation internationale des employeurs (OIE). La commission note que l’OIE a soumis, en août 2012, des observations concernant l’application en droit et dans la pratique des articles 6, 7, 15 et 16 relatifs aux consultations requises par la convention. A cet égard, l’OIE soulève les questions suivantes: l’identification des institutions représentatives, la définition du territoire indigène et l’absence de consensus chez les peuples indigènes et tribaux, ainsi que l’importance que revêt le fait que la commission soit consciente des conséquences de cette question sur le plan de la sécurité juridique, du coût financier et de la certitude, pour l’investissement public comme privé. L’OIE se réfère aux difficultés, aux coûts et à l’impact négatif qui peuvent résulter du manquement, par un Etat, à son obligation de consultation lorsqu’il est question de projets menés par des entreprises publiques ou privées. L’OIE estime, entre autres choses, qu’une application et interprétation erronées de la règle de la consultation préalable peut se révéler un obstacle sur le plan légal, entraîner des difficultés dans les négociations, affecter la réputation des entreprises et engendrer des coûts pour celles-ci. L’OIE déclare que les difficultés pour satisfaire à l’obligation de consultation peuvent avoir une incidence sur les projets que les entreprises pourraient vouloir réaliser afin de susciter un contexte propice au développement économique et social, à la création d’emplois décents et productifs et au développement durable de la société dans son ensemble. La commission invite le gouvernement à inclure, dans son prochain rapport, tous commentaires qu’il jugera opportuns sur les observations de l’OIE.

Article 3 de la convention. Droits de l’homme et libertés fondamentales. S’agissant de la situation de conflit grave qui s’est installée entre le gouvernement et les peuples mapuches, comme cela était évoqué dans la demande directe de 2010, la commission note avec intérêt que la loi no 20477 promulguée le 30 décembre 2010 a modifié la compétence des tribunaux militaires. Ainsi, les civils, et en particulier les personnes mineures, ne pourront en aucun cas comparaître comme prévenus devant des juridictions militaires, mais ces personnes conservent le droit de se faire assister pour agir devant lesdites juridictions militaires en qualité de victimes ou de partie à une action pénale. Le gouvernement indique dans son rapport de septembre 2011 que les chefs de délit terroriste retenus contre les Mapuches ont été requalifiés afin d’être considérés comme crimes de droit commun. De plus, des indications détaillées relatives à certaines procédures engagées contre des prévenus mapuches ont été fournies. La commission demande au gouvernement de faire parvenir, dans son prochain rapport, des indications à jour sur les procédures dans lesquelles des Mapuches sont cités comme prévenus. Compte tenu des préoccupations exprimées par les organisations indigènes, la commission invite le gouvernement à faire connaître les mesures prises pour éviter de recourir à la force ou à la coercition portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales à l’égard des peuples intéressés.

Article 1. Auto-identification. La commission note que, d’après les observations de la CUT, deux communautés ont réclamé contre le fait de ne pas avoir été reconnues comme telles dans la législation nationale: une communauté côtière du nord, connue sous le nom de peuple changa, et une autre communauté côtière de pêcheurs de la région de Los Lagos et de la région d’Aysén, connue sous le nom de peuple chono. De même, les communautés huilliche et pehuenche demandent à être reconnues en tant que peuples distincts. La CUT a transmis un document d’une organisation ancestrale mapuche huilliche des régions de los Ríos et de Los Lagos. La commission prend également note de la documentation établie par le Conseil général des Caciques huilliches de Chiloé, transmise par la CONAPAN, conseil qui se présente comme une organisation ancestrale représentant la continuité historique des anciens caciques. Le Conseil général représente près de 5 000 familles organisées en communautés, qui se répartissent entre cinq communes de la province de Chiloé (région de Los Lagos). Le Conseil général demande que la personnalité juridique lui soit reconnue afin de pouvoir agir pour s’assurer de l’application des dispositions de la convention en matière de consultation et de participation, de terres, de santé et d’éducation. La commission invite le gouvernement à faire connaître les mesures prises afin que tous les groupes de la population nationale évoqués dans les communications reçues des organisations indigènes soient protégés par des mesures propres à faire porter effet aux dispositions des articles 6 et 7 (consultation et participation), 14 (terres), 25 (santé), et 26 et 27 (éducation) de la convention.

Articles 2 et 33. Action coordonnée et systématique, avec la participation des peuples indigènes. Nouvelles institutions de l’Etat chargées des peuples indigènes. Le gouvernement indique que, dans le cadre du processus de dialogue engagé en septembre 2010, le Président de la République a reçu, en juin 2011, un rapport sur l’avancement du processus auquel participent plus de 1 800 personnes, et que 49 tables rondes ont été constituées. Il ressort des informations présentées par le gouvernement que les représentants indigènes ont exprimé leurs préoccupations par rapport à la représentativité, à l’accès aux services publics et à la connectivité, au développement, à l’éducation, à la culture et à la régularisation des terres. Le gouvernement a indiqué en novembre 2011 que des discussions sur les nouvelles institutions avaient été proposées pour 2012. Les étapes de «la consultation sur les consultations», la consultation relative à la réglementation du droit à la consultation ont été définies au sein du Conseil national de la corporation nationale du développement indigène (CONADI). Le gouvernement a entrepris d’avancer dans le sens de la création de nouvelles institutions, en remplaçant la CONADI par une future Agence du développement indigène et en établissant une nouvelle instance de représentation indigène – le Conseil des peuples indigènes. La commission invite le gouvernement à faire connaître dans son prochain rapport les résultats des consultations consacrées aux institutions indigènes et sur la manière dont les préoccupations et les priorités des peuples indigènes ont été prises en considération. Elle prie le gouvernement d’exposer avec précision les moyens par lesquels est assurée une participation efficace des peuples indigènes dans les institutions qui administrent les programmes affectant les peuples intéressés, comme le prévoit l’article 33 de la convention.

Articles 6 et 7. Consultation et participation. Nouvelles normes. Le gouvernement déclare qu’il a tenu compte des recommandations contenues dans l’observation générale formulée par la commission d’experts en 2010 au sujet de l’obligation de mener des consultations et de la forme que les consultations relatives aux institutions indigènes doivent revêtir. La commission prend également note des échanges ayant eu lieu avec le Bureau pour parvenir à ce que ces consultations constituent un dialogue authentique, sur l’aboutissement duquel les peuples indigènes peuvent réellement influer. Le gouvernement a inclus dans ses rapports une documentation explicative sur le processus de consultation, documentation qui est également accessible sur le site Internet de la CONADI. Le gouvernement a fait part, dans le rapport reçu en septembre 2011, des inquiétudes d’un groupe de dirigeants indigènes qui ont critiqué le fait que des consultations soient menées en même temps sur des sujets très complexes et dans le cadre de délais qu’ils estiment insuffisants. En outre, le Sénat et la Chambre des représentants ont critiqué le fait que le processus de consultation semblait être fondé sur le décret suprême no 124 de 2009 et non sur la convention. Il a réexprimé, en novembre 2011, son intention d’abroger le décret suprême no 124 de septembre 2009, qui avait instauré un mécanisme de consultation et de participation, afin de remplacer celui-ci par un nouvel ensemble de règles en accord avec les institutions représentatives des peuples indigènes. La CUT a rappelé que le décret suprême no 124 avait suscité l’opposition des organisations mapuches, eu égard aux atteintes que celles-ci y voyaient par rapport aux dispositions essentielles de la convention. Dans son rapport alternatif, le peuple aymará exprime lui aussi son rejet à l’égard de ce décret suprême. La commission note que la CONAPACH estime qu’à travers ce décret suprême on avait mis en place un mécanisme qui avait pour but d’entendre l’avis des peuples indigènes et non de permettre un dialogue de bonne foi cherchant à recueillir l’adhésion des personnes intéressées aux mesures proposées. Comme les quatre autres organisations indigènes, dans son rapport alternatif, le peuple aymará insiste sur le fait que ce décret suprême excluait de la consultation certains organismes publics clés et restreignait la portée des consultations, ce qui n’était pas de nature à favoriser un processus de dialogue dans lequel les peuples indigènes auraient pu réellement faire entendre leur voix. La CUT souligne également que certains organes de l’Etat étaient dispensés de l’obligation de consulter, et elle demande que tous les projets d’investissement qui ont une incidence sur les droits des indigènes, que ces projets aient pour site des terres indigènes ou non, donnent lieu à des consultations. Le gouvernement a transmis en septembre 2012 sa proposition intitulée «Pour des règles de consultation et de participation indigènes», en vue d’instaurer un ensemble de règles convenues d’un commun accord qui remplaceraient le décret suprême no 124. Le texte proposé établit les principes et instaure une procédure de consultation visant à donner effet à l’article 6, paragraphes 1 a) et 2, de la convention, et la commission observe qu’il y est question de la réinstallation de communautés indigènes et de l’altération significative des ressources naturelles dont ces communautés disposent. Dans les rapports reçus en septembre et octobre 2012, le gouvernement énumère les consultations menées depuis mars 2010, les cinq processus en cours d’exécution depuis août 2012 et les six consultations programmées pour le proche avenir. Une grande rencontre nationale des délégués indigènes a été organisée à Santiago en novembre-décembre 2012 afin de passer en revue le travail réalisé par chacun des peuples concernés et d’arrêter de manière consensuelle une proposition commune avec le gouvernement. La commission note que la proposition du gouvernement est discutée dans trois langues indigènes (le mapuzungun (peuple mapuche), l’aymará et le rapa nui). Compte tenu des problèmes évoqués par les organisations indigènes, la commission invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des indications sur les résultats des efforts déployés en vue de l’adoption de règles faisant consensus qui remplaceraient le décret suprême no 124. Elle exprime l’espoir que ces règles assureront la participation effective des peuples indigènes aux décisions susceptibles de les affecter directement et donnera pleinement effet aux dispositions correspondantes des articles 6, 7, 15 et 16 de la convention.

Article 7. Participation. Processus de développement. En réponse aux commentaires de 2010, le gouvernement indique que les instances de dialogue régionales indigènes constituent un lieu fondamental de dialogue et de participation. Le gouvernement précise que les régions dans lesquelles il existe des aires de développement indigènes (ADI), les instances de participation des ADI devraient en outre jouer le rôle d’instances régionales afin d’éviter qu’il ne se crée une institution parallèle. La CUT signale que les organisations indigènes ont reproché à ces instances régionales indigènes de ne pas avoir un caractère décisionnel par rapport aux politiques ayant une incidence pour les peuples indigènes locaux. Lesdites instances ne disposent pas de budget et, dans bien des cas, elles ont été abandonnées à l’arbitraire du pouvoir de convocation de l’autorité régionale dont elles relèvent et elles ne procèdent pas à une évaluation périodique de leur fonctionnement. Certaines de ces instances ne fonctionnent pas. S’agissant des aires de développement indigènes, la CUT reprend les critiques formulées par les différents peuples indigènes, qui déplorent l’inexistence, entre les institutions publiques, de la coordination sans laquelle il n’est pas possible de générer des politiques spéciales en faveur de ces territoires. Dans la pratique, les ADI n’ont pas fonctionné non plus. La CONAPACH fustige les barrières institutionnelles qui ont fait obstacle à la participation politique des peuples indigènes. Elle déplore l’absence d’une volonté politique résolue à faciliter la participation des peuples indigènes dans les organes électifs de l’Etat au niveau desquels les décisions sont prises – sans qu’aient été prévues des mesures particulières pour favoriser la participation des peuples indigènes ou lever les obstacles institutionnels identifiés dans la législation et la pratique nationales en matière électorale et dans les partis politiques. La commission invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des informations détaillées sur l’impact des consultations en cours en termes de garantie de la participation des peuples intéressés à la formulation, l’application et l’évaluation des plans et programmes susceptibles de les affecter directement. Prière d’inclure des indications sur les ressources budgétaires dont disposent l’Etat et les régions afin de garantir la participation des peuples indigènes aux programmes de développement et pour toutes les autres mesures prévues par l’article 7.

Etudes d’impact sur l’environnement. La commission avait noté dans sa demande directe de 2010 que la participation citoyenne instaurée par la loi no 19300 de mars 1994 et son règlement d’application publié en décembre 2002 n’avaient pas instauré pour autant, en faveur des peuples indigènes, un droit de consultation spécifique garantissant, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la convention, que les études propres à évaluer l’incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l’environnement que les activités de développement prévues pourraient avoir sur les peuples intéressés seront menées en coopération avec eux. Dans la réponse reçue en septembre 2011, le gouvernement indique que la loi no 19300 a été modifiée substantiellement par la loi no 20417, entrée en vigueur en janvier 2010. La commission note que la loi no 20417 porte création du ministère de l’Environnement, du Service de l’évaluation environnementale et de la Surintendance du milieu ambiant. Elle observe que les peuples indigènes, comme le peuple aymará dans son rapport alternatif, affirment que les lois sectorielles offrent une protection inférieure à celle que prévoit la convention. Dans ce contexte, la commission prend note des arrêts rendus par la Cour suprême à l’issue des recours en protection de l’environnement formés par les organisations indigènes. La CONAPACH transmet des décisions rendues à l’issue d’actions en justice engagées par des communautés indigènes avec l’appui de diverses ONG pour parvenir à des jugements invalidant certaines décisions des organes de l’Etat en raison de l’omission des consultations prévues par la convention. Le rapport alternatif du peuple aymará mentionne des décisions judiciaires rejetant des recours en protection sans se prononcer sur la portée du droit à la consultation tel que prévu par la convention, notamment en ce qui concerne la province de Parinacota. En octobre 2012, le gouvernement a communiqué le rapport final sur le processus de consultation indigène relatif au règlement du Service d’évaluation de l’impact environnement (SEIA), ainsi que les guides de procédure de participation citoyenne et d’appui à l’évaluation de l’impact des altérations significatives du milieu sur les peuples originaires. Le Conseil ministériel pour le développement durable a approuvé un projet de règlement du SEIA, le 28 mai 2012. Le gouvernement déclare que le nouveau règlement qui prévoit «un processus de consultation de bonne foi» et la possibilité faite aux peuples indigènes, dans certaines circonstances, de faire connaître leur avis dans le processus d’évaluation environnementale. En outre, le 21 novembre 2012, le gouvernement a transmis au Bureau une copie du règlement SEIA qui a été envoyé au bureau du contrôleur général de la République. De plus, la commission note que le 27 juin 2012 certaines organisations indigènes ont introduit un recours en protection auprès de la Cour d’appel de Santiago contre le Conseil ministériel pour le développement durable à cause de l’accord approuvant la proposition de règlement du SEIA, ces organisations dénonçant l’absence de consultations et l’insuffisance de la proposition au regard de la convention. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations sur l’issue du recours en protection formé contre le règlement du SEIA introduit par certaines organisations indigènes. Elle espère que le gouvernement inclura dans son prochain rapport le texte réglementaire garantissant l’efficacité des règles relatives à la consultation, à la participation et à la coopération des peuples indigènes telles que celles-ci sont prévues aux articles 6 et 7 de la convention. Dans le cas où une étude d’impact environnemental prévoirait la prospection et l’exploitation de ressources minérales et/ou la réinstallation de communautés indigènes, la commission invite le gouvernement à indiquer de quelle manière il est donné effet à toutes les dispositions des articles 15 et 16 de la convention.

Terres. Le gouvernement indique que la demande de reconnaissance officielle de titres sur les terres, l’assouplissement des restrictions à l’accès aux terres et à l’acquisition de terres étaient au nombre des principales questions abordées en juin 2011 dans le cadre du forum de dialogue pour des retrouvailles historiques. La commission prend note des activités déployées par la CONADI dans le cadre de la loi no 19253 et de la législation en vigueur relative aux terres. Dans son rapport alternatif, entre autres questions se rapportant à l’article 7 de la convention, le peuple aymará déplore que les procédures engagées devant la CONADI aient fait obstacle au processus d’attribution de titres sur les terres dans la province de Parinacota. Une partie des personnes concernées n’ont pas été en mesure de se faire délivrer des titres officiels sur leurs terres du fait qu’elles ne disposaient pas des ressources économiques nécessaires. La CONAPACH a également évoqué avec insistance le cas de terres occupées de longue date par des communautés des peuples atacameño, aymará et quechua dans le nord du pays. La CUT évoque les travaux menés en 2003 par la Commission pour la vérité historique et un nouveau traitement. Cette commission avait formulé des recommandations ayant pour finalité d’améliorer la protection des terres appartenant aux peuples indigènes, d’établir une démarcation des terres dont la propriété indigène ancestrale était avérée, de délivrer des titres et d’instaurer une protection. Se référant à l’article 14, paragraphe 3, de la convention, la Commission pour la vérité historique et un nouveau traitement avait proposé l’instauration de procédures légales rapides et peu coûteuses pour instruire les réclamations des personnes ou communautés intéressées sur lesdites terres. Cette instance s’était déclarée convaincue que l’existence de mécanismes efficients et efficaces de traitement des réclamations sur les terres permettrait d’éviter que ces mêmes réclamations ne se manifestent par des voies moins formelles. De son côté, la CONAPACH rappelle les considérations que la commission d’experts a fait valoir à propos de l’obligation des pays ayant ratifié la convention de mettre en place des mécanismes de reconnaissance de la propriété fondée sur l’occupation traditionnelle. La CONAPACH a souligné, de même, les conclusions et recommandations concernant les droits aux terres et territoires, formulées par le Rapporteur spécial des Nations Unies et présentées au Conseil des droits de l’homme à l’issue d’une visite effectuée en avril 2009. Dans ses recommandations (paragr. 53 et 54 du document A/HRC/12/34/Add.6, 5 oct. 2009), le rapporteur spécial se référait à la convention et appuyait la demande d’instauration d’un mécanisme effectif de reconnaissance des droits des peuples indigènes sur leurs terres sur la base de l’occupation et de l’utilisation traditionnelle ou ancestrale. Constatant la persistance d’une situation qui n’est pas conforme à la convention, la commission réitère sa demande au gouvernement, priant celui-ci d’exposer dans son prochain rapport de manière détaillée en quoi le mécanisme d’attribution de titres officiels sur les terres et sa procédure de règlement des conflits sont conformes à la convention. Elle espère être saisie d’informations qui permettront de constater que les préoccupations exprimées par les organisations syndicales et les peuples indigènes dans les observations communiquées en 2010 ont été prises en considération et que le droit de propriété et de possession de terres par les peuples indigènes, consacré par les articles 13 et 14 de la convention, est effectivement reconnu.

Ressources naturelles. Dans ses commentaires de 2010, la commission demandait que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour que la législation nationale soit rendue conforme à la convention et que les peuples autochtones soient ainsi consultés sur les projets d’investissement susceptibles de les toucher directement et qu’ils puissent participer aux avantages découlant de l’exploitation des ressources minières. La commission avait fait observer que le Code minier, la loi sur les concessions pour l’énergie géothermique et le Code des eaux ne comportaient aucune disposition relative à la consultation des peuples indigènes au sujet des concessions d’exploitation ou de développement de projets d’investissement. Dans le rapport alternatif du peuple aymará, il est dit que, suite à la ratification de la convention, il n’a pas été procédé à une réadéquation de la législation sectorielle. Dans le rapport alternatif présenté par la CONAPACH, on expose des cas concrets faisant ressortir une perte des droits des communautés indigènes atacameña, quechua et aymará sur les ressources hydriques de la rivière Loa et sur d’autres ressources hydriques et géothermiques dans le nord du pays. A l’instar de la CONAPACH, la CONAPAN évoque, elle aussi, l’impact négatif des projets miniers dans le territoire diaguita huascoaltino et l’attribution de droits sur l’eau à des entreprises hydro-électriques dans des territoires mapuches sans détermination préalable de son impact éventuel sur les intérêts des peuples indigènes. Dans la réponse reçue en septembre 2011, le gouvernement renvoie au déroulement du processus de consultation relatif aux institutions indigènes. La commission prend note des nouvelles indications communiquées par le gouvernement en septembre et octobre 2012 à propos de ses intentions de parvenir à l’instauration de nouvelles institutions et de l’élaboration d’un règlement du Système d’évaluation de l’impact environnemental. La commission rappelle à nouveau l’importance qui s’attache à faire porter pleinement effet à l’article 15 de la convention relatif aux conditions dans lesquelles doivent être instaurées des procédures de consultation préalable ainsi qu’une participation des peuples intéressés aux avantages qui résulteront des activités projetées. La commission réitère sa demande au gouvernement, priant celui-ci de modifier la législation nationale afin que les peuples indigènes soient consultés avant d’autoriser des projets de prospection ou d’exploitation des ressources minérales que recèlent les terres qu’ils occupent, dès lors que ces projets sont susceptibles de les affecter directement, et afin que ces peuples puissent participer aux avantages découlant de l’exploitation desdites ressources naturelles. La commission espère être saisie d’éléments qui permettront de constater que les droits des peuples indigènes sur les ressources naturelles reconnus par la convention ont été spécifiquement respectés.

Santé. Education. Contacts et coopération à travers les frontières. La commission prend note des préoccupations exprimées par le Centre de culture peuples nation mapuche Pelón Xaru sur la nécessité d’un plus ferme appui du gouvernement pour que les machis (médecins traditionnels mapuches) exercent leurs activités dans de meilleures conditions. Les organisations mapuches citadines ont, elles aussi, lancé un appel à un meilleur accès à la santé et à une éducation à identité indigène. Dans son rapport alternatif, le peuple aymará aborde des questions touchant au droit à l’éducation et à la coopération transfrontière. Comme dans le reste de la documentation communiquée par la CONAPAN, une organisation ancestrale mapuche huilliche souligne la nécessité de garantir que toute personne exerçant des fonctions éducatives dans le contexte formel de la scolarisation est formée dans sa communauté indigène. La commission demande au gouvernement d’inclure dans son prochain rapport des informations actualisées permettant d’apprécier les progrès enregistrés sur le plan de l’application des diverses dispositions des Parties V, VI et VII de la convention.