Demande directe (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Irlande (Ratification: 1968)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Les commentaires suivants sont donc basés sur les informations fournies par le gouvernement dans ses 36e, 37e et 38e rapports annuels sur l’application du Code européen de sécurité sociale.

Partie III (Indemnités de maladie), article 17, et Partie IV (Prestations de chômage), article 23 de la convention. Durée du stage. La commission note que le droit aux indemnités de maladie ou aux prestations de demandeur d’emploi est soumis à la condition d’avoir acquitté au moins 104 cotisations hebdomadaires de sécurité sociale liées au salaire (PRSI) depuis le premier travail. Dans son 36e rapport annuel au titre du Code, le gouvernement avait expliqué que l’introduction d’un stage de deux ans s’explique par le fait que les jeunes ou les migrants ne devraient pas avoir droit à des prestations importantes, quels que soient leurs besoins financiers, à la suite d’une période d’emploi relativement courte. Lorsque de tels besoins existent, d’autres aides en fonction des ressources peuvent être réclamées. La commission constate qu’en comparaison avec d’autres pays européens un stage de deux ans exigé aux fins des indemnités de maladie et des prestations de chômage est excessif et s’explique par le désir de limiter l’accès aux prestations à certaines catégories d’assurés en vue de réaliser des économies dans les régimes de l’assurance-maladie et de l’assurance-chômage. La commission se voit obligée de souligner que, dans le droit international de la sécurité sociale, la protection à l’égard des éventualités à court terme est basée sur le principe de l’accès sans restrictions aux prestations minimums garanties à toutes les personnes protégées. Ce principe est mis en œuvre grâce au compromis réalisé entre la durée du stage donnant droit aux prestations et la durée du paiement de la prestation elle-même: la convention permet de limiter la durée du versement de la prestation à condition qu’il n’y ait pas de stage exigé ou que la durée de ce stage soit très courte, et s’explique uniquement par la nécessité d’éviter les abus. Ainsi, la convention garantit que les personnes protégées bénéficient d’un accès sans restrictions aux prestations tout au moins pour une durée minimum immédiatement après leur engagement, et leur situation dans l’assurance est régularisée dans l’institution de la sécurité sociale qui accorde la prestation. Au-delà de cette équation minimale, la convention permet aux personnes assurées qui ont complété un stage plus long d’avoir droit à une période plus longue de versement des prestations. En Irlande, la situation semble différente, en ce sens qu’aussi bien le stage que la durée du versement des prestations sont beaucoup plus longs que les paramètres minimums établis par la convention. Bien que, de l’avis du gouvernement, le régime irlandais ait peut-être établi un équilibre adéquat entre la durée du stage et la durée de la prestation qui en résulte, un tel modèle d’indemnités de maladie et de prestations de chômage entrave l’accès des personnes protégées aux prestations minimums garanties par la convention. Compte tenu de ces explications, la commission voudrait que le gouvernement soit prié d’envisager de modifier la durée du stage de manière que celui-ci soit suffisamment long pour éviter les abus tout en restant suffisamment court pour ne pas faire obstacle à l’accès aux indemnités de maladie et aux prestations de chômage au moins pendant vingt-six et treize semaines respectivement.

Partie XIII (Dispositions communes), article 71, paragraphe 3. Responsabilité générale de l’Etat en ce qui concerne le service des prestations. En 2010, le recul général du niveau de la protection sociale dans le pays, qui s’est accompagné de dépenses publiques sans précédent pour renflouer les banques qui s’étaient effondrées sous la pression des marchés financiers, avait amené la commission à demander au gouvernement, dans ses conclusions au titre du Code européen de sécurité sociale, comment il comprend la responsabilité générale de l’Etat d’assurer la gouvernance adéquate de la sécurité sociale et quelles sont les mesures qu’il a prises pour protéger les fonds de la protection sociale de la population contre les pressions extérieures politiques et financières. La commission remercie le gouvernement pour sa réponse détaillée, judicieuse et franche fournie dans son 38e rapport au titre du Code. Selon le gouvernement, l’impact de la crise s’est manifesté de trois manières: une chute des revenus de l’impôt, lesquels, à la fin de 2010, étaient de 33 pour cent inférieurs à leur pic de 2007; le triplement du chômage dans une période relativement courte (de 4,5 pour cent en juin 2007 à 14,2 pour cent en juin 2011); et des pertes sévères dans le secteur bancaire qui ont menacé de déstabiliser l’ensemble du système. Compte tenu de ce qui précède, l’Irlande a dû prendre des mesures fermes pour stabiliser les finances publiques, entamer une réduction du déficit structurel causé par la contraction de l’économie et stabiliser et recapitaliser le secteur bancaire pour permettre une reprise de l’économie irlandaise. C’est ainsi que, dans le cadre du Programme de soutien financier à l’Irlande de l’UE-FMI, des ressources très importantes ont été injectées dans le système bancaire. Dans le même temps et en vue de renforcer sa crédibilité internationale, le gouvernement a poursuivi une stratégie solide de réduction du déficit, comme prévu par le Plan de reprise national pour la période 2011-12. Le gouvernement s’est engagé, en fonction de l’accord de financement avec l’UE et le FMI, à opérer une réduction supplémentaire d’«au moins 3,6 milliards d’euros» dans le budget de 2012. En conséquence, il a été nécessaire de réduire les dépenses pour 2012 et il sera encore nécessaire de le faire dans les années à venir.

Il est prévu que le Département de la protection sociale dépense en 2011 plus de 20 milliards d’euros, ce qui représente presque la moitié des revenus combinés des impôts et des PRSI. C’est pour cette raison que la transition vers une situation budgétaire plus équilibrée ne peut tout simplement pas se faire sans affecter les dépenses de la prévoyance sociale. Cependant, il est bon de se souvenir, lors de l’examen des mesures d’austérité qui avaient été mises en place après 2009, qu’au cours des dernières années le système irlandais de la prévoyance sociale avait connu une croissance sans précédent du niveau des paiements effectués et de la couverture de la population. C’est ainsi, par exemple, que, durant la période de 1997 à 2005, les pensions ont augmenté d’environ 80 pour cent, ce qui est bien plus élevé que l’inflation durant cette période. Malgré les mesures d’austérité sociale, l’amélioration de la situation des bénéficiaires de la prévoyance réalisée durant la période de croissance sans précédent des paiements de la prévoyance sociale a été dans une large mesure maintenue. Le niveau des dépenses globales de la prévoyance sociale dans le budget de 2012 et les budgets ultérieurs sera fixé en fonction de l’engagement du gouvernement à maintenir les taux de la prévoyance sociale.

En ce qui concerne les dépenses des PRSI, le gouvernement explique que, traditionnellement, le Fonds de l’assurance sociale (SIF) a été financé sur une base tripartite – avec les cotisations provenant du Trésor public, des employeurs et des travailleurs. Légalement, le Trésor public est le financier résiduel du SIF; cependant, aucune cotisation du Trésor public n’a été requise entre 1996 et 2009, vu que le fonds était excédentaire. Les examens actuariels du fonds sont menés tous les cinq ans et l’examen de 2005 (publié en 2007) prévoit que tout surplus dont dispose le fonds sera épuisé à l’horizon 2016. Cependant, étant donné la dégradation rapide de l’économie irlandaise et l’augmentation importante du chômage, la situation financière du fonds s’est détériorée plus rapidement que prévu et les mesures concernant le financement tripartite fonctionnent de nouveau. Le gouvernement s’engage à veiller à ce que les paiements de la prévoyance sociale soient effectués à des niveaux permettant de maintenir la cohésion sociale et de traiter les individus avec dignité, et continuera, en ces temps très difficiles, de fournir le financement approprié pour soutenir le Fonds de l’assurance sociale.

La commission prend note du ferme engagement du gouvernement irlandais de remplir simultanément le triple objectif de: 1) recapitaliser le système bancaire en lui injectant des fonds publics importants quitte à accroître la dette publique; 2) consolider les finances publiques en remboursant ses dettes croissantes et en réduisant de manière importante les dépenses publiques, y compris des programmes de prévoyance sociale; et 3) maintenir les paiements de la prévoyance sociale à des niveaux appropriés malgré l’augmentation du nombre de demandeurs et la diminution des ressources du SIF. En ce qui concerne la recapitalisation des banques et la restructuration du secteur bancaire, le gouvernement déclare que les banques irlandaises seront réduites à une taille adaptée à l’économie du pays et seront plus ciblées sur les opérations essentielles et mieux financées. Pour ce qui est de la consolidation des finances de l’Etat, le gouvernement s’engage à poursuivre une stratégie solide de réduction du déficit en conformité avec l’accord de financement avec l’UE et le FMI. En ce qui concerne l’engagement de maintenir les taux de la prévoyance sociale, le gouvernement fournira le financement approprié pour soutenir le SIF. La commission constate que, bien que ces objectifs semblent contradictoires à certains égards, c’est uniquement en veillant à ce que les objectifs financiers, économiques et sociaux progressent simultanément de manière équilibrée et intégrée que le pays pourra réussir à sortir de la crise. La commission espère que le budget de 2012 proposé par le gouvernement n’écartera pas cet équilibre des objectifs sociaux en réduisant de manière disproportionnée les dépenses globales de la prévoyance sociale, et voudrait que le gouvernement soit prié d’indiquer dans son prochain rapport qu’il a été en mesure de trouver un équilibre équitable entre les attentes sociales et les contraintes financières. Prière de transmettre aussi une copie et d’expliquer les principales conclusions de l’examen actuariel du SIF, lequel, selon le cycle de cinq ans, devait être mené en 2010.

A la lumière de ces engagements, la commission note que le gouvernement est pleinement conscient de la nécessité de renforcer la crédibilité internationale de l’Irlande par rapport à ses créanciers internationaux en s’en tenant aux réductions globales des dépenses sociales prévues dans le Plan de reprise national pour 2011-12, ainsi qu’à sa responsabilité générale vis-à-vis du peuple irlandais de maintenir le système national de la sécurité sociale à un niveau permettant de conserver la cohésion sociale et de traiter les individus avec dignité. La commission voudrait observer à ce propos que la crédibilité internationale de l’Irlande dépend non seulement de la réalisation de ses engagements dans le cadre de l’accord de financement avec l’UE et le FMI, mais surtout de sa capacité à sauvegarder les droits et protections sociaux qui lui permettent de répondre au but du Conseil de l’Europe, qui est, comme défini dans le Préambule du Code, «de réaliser une union plus étroite entre ses membres, afin, notamment, de favoriser leur progrès social». Tout en rappelant que le progrès social est mesuré par la réduction de la pauvreté, la commission espère que le gouvernement, en poursuivant les objectifs de réduction du déficit, de recapitalisation des banques et de remboursement des dettes à ses créanciers internationaux, ne perdra pas de vue l’objectif du progrès social et de la réduction de la pauvreté pour lequel l’Irlande est citée depuis longtemps comme l’un des exemples les plus remarquables en Europe. La commission évaluera donc la réduction du niveau global de la protection fournie par le système irlandais de prévoyance sociale en relation avec l’un des principaux objectifs du Code, à savoir empêcher la pauvreté parmi les catégories de personnes protégées. Le système de la prévoyance sociale ne remplirait pas son rôle si ses prestations devaient entraîner les travailleurs en deçà du seuil de pauvreté. La commission prie le gouvernement de communiquer dans son prochain rapport les statistiques les plus récentes sur la dynamique de la pauvreté dans le pays, et notamment des données sur les minimums de la prévoyance sociale en comparaison avec le seuil de pauvreté.

Enfin, il convient de rappeler qu’au cours de la crise économique du milieu des années quatre-vingt-dix la commission avait déjà souligné que des considérations financières immédiates, quoique importantes, ne devraient pas prévaloir sur la nécessité de préserver la stabilité et l’efficacité du système de sécurité sociale, et que toutes réductions dans les dépenses de la sécurité sociale devraient être effectuées dans le cadre d’une politique cohérente visant à réaliser des solutions viables à long terme assurant le niveau requis de protection sociale. La commission voudrait que le gouvernement soit prié d’expliquer à ce propos si les réductions dans les programmes de la prévoyance sociale de 2011 et 2012 continuent à être menées sur la base de la réalisation de possibles économies dans les régimes de la prévoyance sociale, comme signalé in extremis en 2009 par le Groupe spécial des programmes sur les effectifs et les dépenses dans le service public («le rapport McCarthy»), ou sont actuellement menées conformément à une politique sociale plus cohérente, qui favorise les solutions à long terme plutôt que les réductions immédiates.