Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Japon (Ratification: 1953)

La commission prend note des commentaires soumis par la Confédération syndicale internationale (CSI) en date du 4 août 2011, le Syndicat des travailleurs (Tous unis) ZENTOITSU en date du 7 octobre 2010 et la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) en date du 21 septembre 2011. Elle prend également note des commentaires de la Confédération des syndicats japonais (JTUC-RENGO) du 30 août 2011 communiqués avec le rapport du gouvernement et qui abordent des points soulevés précédemment par la commission et soulignent des faits nouveaux survenus dans les domaines de la jurisprudence et de la politique.

Article 1 de la convention. La commission avait pris note précédemment d’un différend de longue date et d’un procès découlant de la privatisation des Chemins de fer nationaux japonais (JNR), lesquels avaient été repris par les Compagnies ferroviaires japonaises (JR), et qui portaient en particulier sur la décision des JR de ne pas reprendre les travailleurs membres de certaines organisations qui s’étaient opposées au plan de privatisation. La commission avait noté aussi que le dernier problème important qui restait en suspens était la demande de réintégration des 1 047 travailleurs du KOKURO et elle avait demandé au gouvernement de faire connaître les décisions judiciaires prises sur cette question. Rappelant que cette affaire est traitée par le Comité de la liberté syndicale dans le cadre du cas no 1991, la commission note que la CSI indique que, bien que certains travailleurs n’aient pas obtenu totalement gain de cause, s’agissant en particulier de leur réintégration, le litige a été finalement tranché par la Cour suprême le 28 juin 2010, les JR acceptant de verser un montant total de 20 milliards de yen à titre de règlement amiable à 904 travailleurs (22 millions de yen par travailleur). La commission prend note avec satisfaction de l’information fournie par le gouvernement dans le cadre du cas no 1991 auquel se réfère son rapport et qui relate en détail le règlement définitif de cette longue procédure. La commission exprime sa profonde gratitude à tous ceux qui n’ont ménagé aucun effort pour arriver à ce résultat et ont parfois accepté des solutions de compromis afin de pouvoir aller de l’avant dans un esprit d’harmonie.

Article 4. Droits de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat dans le cadre de la réforme de la fonction publique. Les précédents commentaires de la commission portaient sur la nécessité de prendre des mesures pour favoriser la négociation collective en ce qui concerne les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat dans le cadre des consultations en cours sur la réforme de la fonction publique.

La commission prend note des diverses mesures adoptées par le gouvernement afin de mettre en place un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, en particulier le dépôt à la Diète, le 3 juin 2011, de quatre projets de loi relatifs à la réforme de la fonction publique («les projets de loi sur la réforme»). Le gouvernement indique que, après adoption de ces projets de loi, un nouveau cadre sera mis en place dans la fonction publique nationale par lequel les deux parties aux relations entre travailleurs et employeurs négocieront et détermineront de manière autonome les conditions de travail et initieront une réforme des systèmes de gestion du personnel et de rémunération afin de répondre à l’évolution de la situation et aux nouveaux enjeux politiques. La commission relève en particulier que le projet de loi sur les relations du travail dans la fonction publique nationale accordera aux agents de l’Etat des services non opérationnels le droit de conclure des conventions collectives qui devront être approuvées par la Diète.

La commission prend également note des indications suivantes fournies par le gouvernement s’agissant des modalités de l’exercice du droit à la négociation collective dans le secteur non opérationnel de la fonction publique nationale: 1) exclusion des vice-ministres administratifs, des directeurs généraux des agences et des directeurs généraux des cabinets ministériels ainsi que des officiers de police et des fonctionnaires travaillant pour les gardes-côtes japonais et les institutions pénales, ces trois dernières catégories bénéficieront de mesures compensatoires appropriées; 2) homologation syndicale à des fins de négociation collective par la Commission centrale des relations du travail à la condition que les agents de l’Etat représentent la majorité de l’ensemble des adhérents syndicaux; 3) interdiction des pratiques de travail déloyales et examen des allégations par la Commission centrale des relations du travail; 4) conciliation, médiation et arbitrage confiés à la Commission centrale des relations du travail (y compris l’arbitrage obligatoire); 5) lorsqu’une convention collective qui a été conclue nécessite une réforme de la législation, le Cabinet doit soumettre des projets de loi correspondants à la Diète ou encore promulguer ou réviser les ordonnances ministérielles correspondantes. La commission note que le gouvernement indique également que le projet de loi instituant le Service de la fonction publique a pour but de centraliser les fonctions de l’administration du personnel en créant un service de la fonction publique ayant en charge la gestion générale du personnel, le système de rémunération ainsi que les négociations avec les syndicats en sa qualité d’employeur. Un autre projet de loi a été déposé afin de supprimer l’Autorité nationale du personnel et ses fonctions de recommandation. La commission note que, tout au long du processus susmentionné, le gouvernement a consulté à divers niveaux les organisations de travailleurs, notamment la JTUC-RENGO, la RENGO-PSLC, ZENROREN et le Syndicat du personnel de la fonction publique nationale (KOKKOROREN).

La commission note que le gouvernement indique dans son rapport qu’un cadre similaire a été proposé pour les employés de la fonction publique locale par le biais d’un concept de base d’un système de relations travailleurs-employeurs pour le personnel de la fonction publique locale, publié par le Cabinet le 2 juin 2011 et qui comportait les aménagements suivants: 1) exclusion du personnel visé par des restrictions au droit d’organisation, du personnel investi de décisions administratives importantes et du personnel travaillant dans des entreprises publiques locales, etc.; 2) pour obtenir l’homologation de la Commission préfectorale des relations du travail, il faut que la majorité des membres du syndicat soient des agents de la fonction publique locale travaillant pour la même administration locale; 3) un système de compensation contre les pratiques déloyales du travail, placé sous l’autorité de la Commission préfectorale des relations du travail, sera instauré, et les fonctions de recommandation de l’Autorité nationale du personnel seront supprimées.

La commission observe que, suivant la JTUC-RENGO, bien que les projets de loi sur la réforme n’aient pas été mis en délibéré pendant la 177e session ordinaire de la Diète, qui s’est achevée fin août 2011, la réaction du gouvernement constitue une avancée historique permettant d’entrevoir la possibilité de rétablir les droits fondamentaux des travailleurs et qui pèse d’un poids important pour la solution des problèmes. La JTUC-RENGO indique également que les projets de loi relatifs aux agents de la fonction publique locale devraient être déposés devant la Diète dès que possible afin qu’ils puissent être mis en application en même temps que ceux relatifs à la fonction publique nationale et favoriser un examen sans heurt de tous les textes. La commission observe en outre que ZENROREN a manifesté son mécontentement par rapport à la procédure de consultation et juge les projets de loi insatisfaisants, en particulier pour ce qui a trait à l’obligation d’une homologation préalable des organisations syndicales, à l’exclusion des questions de contrôle et de gestion des matières que peut aborder la négociation collective et à l’obligation de faire approuver la négociation collective par le Cabinet avant sa signature, et aussi par le fait qu’un système plus contraignant de réparation des pratiques déloyales du travail fait défaut, alors que la discrimination antisyndicale est de pratique courante dans la fonction publique depuis plus de trente ans.

La commission s’attend à ce que les mesures nécessaires soient prises dans un proche avenir afin de garantir les droits à la négociation collective dans la fonction publique nationale et locale à l’exception, éventuellement, des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat. La commission espère fermement que le gouvernement sera en mesure de faire état de progrès concrets en la matière dans son prochain rapport et le prie de communiquer copie des projets de loi et d’indiquer leur état d’avancement dans son prochain rapport.

Tout en prenant en considération l’allégation de ZENROREN suivant laquelle le gouvernement a déposé unilatéralement un projet de loi sur la réduction des dépenses liées au personnel de l’Etat lui permettant de réduire les salaires des fonctionnaires dans des proportions supérieures aux recommandations du NPA, et cela en dépit de l’opposition de certaines organisations de salariés, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport que, jusqu’à ce que soit mis en place un système autonome de relations travailleurs-employeurs, les mesures visant à réduire les coûts de personnel seront examinées, et des projets de loi seront déposés compte tenu de la situation financière difficile du pays. Le gouvernement indique que le tremblement de terre qui a frappé l’est du Japon le 11 mars 2011 a contraint le gouvernement à réduire encore ses dépenses annuelles pour pouvoir supporter les efforts de reconstruction qui s’imposent et que le gouvernement a décidé de déposer, en même temps que les projets de loi sur la réforme, un projet de loi portant disposition spéciale temporaire en matière de rémunération de la fonction publique nationale, qui réduit la rémunération des agents de l’Etat à titre de mesure spéciale temporaire pour réduire ses dépenses jusqu’à l’entrée en application du nouveau cadre des relations du travail. Le gouvernement indique en outre que, en raison du caractère exceptionnel de cette mesure, des négociations ont eu lieu avec la Conférence de liaison des syndicats du personnel de l’Etat (la Conférence de liaison), affiliée à la JTUC-RENGO et à KOKKOROREN, mais qu’un accord n’a pu être obtenu qu’avec la Conférence de liaison. La commission observe que la JTUC-RENGO déclare que des consultations sincères ont eu lieu avec le gouvernement et l’Alliance des syndicats de travailleurs de la fonction publique (APU) à propos d’un nouveau système de révision des salaires des agents de l’Etat par la négociation, lequel a été repris dans les projets de loi sur la réforme. La commission comprend que la majorité des mesures prises par le gouvernement sont destinées à remédier aux conséquences du tremblement de terre; cependant, la commission s’attend à ce que, jusqu’à ce que la nouvelle législation soit adoptée et mise en œuvre, le gouvernement s’abstienne de prendre des mesures unilatérales affectant de manière négative la rémunération et les conditions de travail des agents de la fonction publique et continue d’examiner, dans le cadre du dialogue en cours sur la réforme de la fonction publique, des mesures visant à conférer à la négociation collective un rôle primordial, permettant ainsi aux travailleurs et à leurs organisations de participer pleinement et de manière significative à la conception du cadre général de la négociation.

Article 6. Application de la convention aux fonctionnaires. Notant que, d’après la JTUC-RENGO, la traduction de l’article 6 de la convention en japonais pose problème du fait que l’expression, dans le texte en anglais, «public servants engaged in the administration of the Sate» a été traduite par komuin (fonctionnaires), la commission rappelle qu’elle a adopté une démarche restrictive pour ce qui est de l’exclusion par la convention de certaines catégories de fonctionnaires de son champ d’application. Il faut faire la distinction entre, d’une part, les fonctionnaires qui, par leurs fonctions, sont directement commis à l’administration de l’Etat (par exemple, dans certains pays, les fonctionnaires employés dans des ministères ou d’autres organes comparables ainsi que le personnel auxiliaire qui peut être exclu du champ d’application de la convention) et, d’autre part, toutes les personnes employées par l’administration, des entreprises publiques ou des institutions publiques autonomes, qui devraient bénéficier des garanties inscrites dans la convention et, de ce fait, pouvoir négocier collectivement leurs conditions d’emploi, y compris leur salaire (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 199, 200 et 262). La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra les mesures appropriées pour faire en sorte que tous les fonctionnaires, à l’exception de ceux commis à l’administration de l’Etat, puissent effectivement exercer les droits que leur confère la convention.