Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Panama (Ratification: 1958)

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) datés du 24 août 2010 (sur des faits allégués dans le cadre des cas nos 2677 et 2706 examinés par le Comité de la liberté syndicale (CLS)), ainsi que des commentaires du Conseil national de l’entreprise privée (CONEP) datés du 29 mai 2009 (sur des faits allégués dans le cadre du cas no 1931 examiné par le CLS).

La commission prend note par ailleurs des commentaires de la Centrale générale autonome des travailleurs de Panama (CGTP) et de la Fédération nationale des employés publics et travailleurs des entreprises de service public (FENASEP), datés du 17 août 2011, sur des questions faisant déjà l’objet de l’examen de la commission et du Comité de la liberté syndicale et de la réponse détaillée du gouvernement à cet égard. La commission prend note également des commentaires de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), datés du 14 octobre 2011, en relation avec le rapport du gouvernement.

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail en juin 2011, ainsi que du fait que, dans ses conclusions, cette commission a prié le gouvernement d’élaborer d’urgence, avec l’assistance technique du BIT et en intensifiant le dialogue social à ce sujet, un projet de dispositions spécifiques visant à modifier la législation et à la mettre en conformité avec la convention. La commission prend bonne note de ce que le gouvernement a accepté la visite d’une mission d’assistance technique et elle espère que cette mission aura lieu dans un avenir proche.

La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

• -Les articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, portant modification de la loi no 43 du 31 juillet 2009, qui prévoient respectivement qu’il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que la Direction de la fonction publique, rattachée au ministère de la Présidence, a crée une Commission de réforme de la loi qui réglemente la fonction publique afin d’adapter cette loi aux conventions ratifiées, et que ces modifications seront soumises à l’organe exécutif pour étude et examen. La commission note que la CONUSI a déclaré qu’il n’avait pas été porté à l’attention du mouvement syndical qu’un projet de loi était en cours d’élaboration pour mettre la législation en conformité avec la convention. La commission espère que tout projet de réforme de la législation fera l’objet de consultations avec les partenaires sociaux et elle prie le gouvernement de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur toute évolution en la matière.
• -L’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (dix) et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40) en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40) en vertu de l’article 182 du texte unique de la loi no 9. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle: 1) les chiffres mentionnés sont acceptés par les principales confédérations, fédérations et centrales ouvrières du pays, lesquelles ont estimé que leur diminution aurait pour effet un parallélisme syndical allant à l’encontre de la représentativité syndicale; 2) le nombre de dix membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs est un nombre accepté par les représentants des employeurs; 3) pour pouvoir modifier ces chiffres, il doit exister un consensus tripartite et, à ce jour, il n’a pas été manifesté d’intérêt à abaisser les chiffres en question, mais ce serait un thème à étudier dans le cadre du dialogue social que le gouvernement entend ouvrir sous une forme tripartite avec la Fondation du travail (FUNTRAB); 4) s’agissant des fonctionnaires, la Commission de réforme de la loi, qui réglemente la fonction publique, a pour objectif d’ajuster également l’article 182 du texte unique de la loi no 9 et les modifications proposées seront soumises à l’organe exécutif pour étude et examen. La commission espère que, dans le cadre du dialogue tripartite annoncé, la fédération prendra toutes les mesures à sa disposition pour abaisser le nombre minimum de membres nécessaires pour que les travailleurs, les employeurs et les fonctionnaires puissent constituer leurs organisations, et elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.
• -Le refus d’octroyer aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice) le droit de constituer des syndicats. La commission note que le gouvernement déclare que la Commission de réforme de la loi, qui réglemente la fonction publique, a pour objectif de réajuster aussi l’article 179 du texte unique de la loi no 9 et que les modifications seront soumises à l’organe exécutif pour étude et examen. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

• -L’obligation d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat. La commission note que le gouvernement réitère que, pour mettre la législation en conformité avec la convention, il faudrait modifier la Constitution politique et que les travailleurs étrangers jouissent de tous les avantages découlant ou émanant des conventions collectives des entreprises où ils travaillent et peuvent participer aux activités syndicales en qualité de membres affiliés, en respectant les droits susceptibles de dériver de leur relation d’emploi. De l’avis de la commission, la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 118). A cet égard, s’agissant là d’une discrimination injustifiable, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour procéder aux modifications indispensables en tenant compte du principe mentionné.
• -Le droit des organisations d’organiser leur gestion. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 180-A de la loi no 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi sur la fonction publique no 9, de manière à supprimer l’imposition du paiement des cotisations ordinaires à l’encontre des fonctionnaires non affiliés aux associations, le paiement d’une cotisation d’un faible montant pouvant cependant être prévu en fonction des avantages découlant de la négociation collective. A cet égard, la commission note avec satisfaction que l’article 180-A est devenu l’article 187 du texte unique, du 29 août 2008, lequel a à son tour été abrogé par la loi no 43 du 31 juillet 2009.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action.

• -Déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation (art. 49 B de la loi no 25 de 1992) et déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans (art. 12 de la loi no 8 de 1981). Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que le ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL), en collaboration avec le ministère du Commerce et de l’Industrie (MICI), avait travaillé à apporter des modifications dans ce domaine en élaborant un projet de loi qui modifie, entre autres, l’article 49 de la loi no 25 de 1992 et abroge l’article 12 de la loi no 8 de 1981. La commission prend note avec satisfaction de l’indication du gouvernement selon laquelle la loi no 32, du 5 avril 2011, qui abroge l’article 12 de la loi no 8 de 1981 et modifie l’article 49 B de la loi no 25 de 1992, a été adoptée de façon telle qu’elle autorise les travailleurs et leurs organisations respectives, dans les zones franches d’exportation, à exercer leur droit de grève une fois mené à terme le processus de conciliation (art. 55 de la loi no 32 du 5 avril 2011).
• -Le déni du droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le droit de grève aux fonctionnaires n’exerçant pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat. A cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle aussi bien la Constitution (art. 69) que le texte unique du 29 août 2009 (art. 137) garantissent le droit de grève aux fonctionnaires.
• -L’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, l’interdiction des grèves contre les politiques économiques et sociales du gouvernement et l’illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. A cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle: 1) les fédérations et confédérations participent aux manifestations publiques relatives aux politiques économiques et sociales du gouvernement, et il est une pratique habituelle que les travailleurs exercent des moyens de pression, tels que la grève, lorsqu’ils sont opposés à une mesure affectant leur secteur; 2) les travailleurs et les employeurs n’ont pas évoqué la possibilité de modifier la législation nationale sur ce sujet et il n’existe pas non plus de consensus entre les partenaires sociaux. La commission rappelle que les fédérations et confédérations devraient jouir du droit de grève et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale, qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165). La commission souligne qu’il est important que la législation soit clairement alignée sur la pratique qui, selon le gouvernement, existe dans le pays et elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.
• -La faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans des entreprises du secteur privé des transports (art. 452 et 486 du Code du travail). La commission note que le gouvernement indique que: 1) l’arbitrage forcé ou obligatoire dans le secteur des transports est utilisé comme un moyen dont dispose l’Etat, dans des situations urgentes risquant de provoquer des troubles à l’ordre public, comme unique alternative de résolution d’un conflit collectif social; et 2) l’intention de l’article 452 est d’éviter que les négociations que tiennent les parties au conflit aient pour effet d’interrompre un droit constitutionnel conféré à l’Etat d’offrir aux citoyens les services publics les plus importants qui doivent être garantis par la loi, si bien que l’arbitrage, pour éviter qu’une grève soit poursuivie, est un mécanisme de dialogue permettant de faire en sorte que les citoyens ne subissent pas de perte économique. La commission observe toutefois que la législation prévoit le maintien d’un service minimum en temps de grève dans les transports. Elle rappelle que l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail et à une grève n’est acceptable que lorsqu’il est demandé par les deux parties impliquées dans le conflit et dans les cas où la grève peut être limitée, voire interdite, à savoir dans les cas de conflit au sein de la fonction publique impliquant des fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l’interruption pourrait mettre en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie ou la sécurité de la personne. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie de nouveau le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à ce que l’arbitrage obligatoire, en cas de conflit collectif dans le secteur des transports, ne soit possible qu’à la demande des deux parties ou dans les conditions mentionnées ci-dessus.
• -L’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et la sanction avec licenciement immédiat de fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art.155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009). La commission note que le gouvernement déclare que les dispositions susmentionnées ne portent pas atteinte au principe de l’exercice du droit de grève étant donné que: 1) le licenciement immédiat est possible en cas de grèves interdites ou illégales; et 2) l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs s’applique aux «services publics essentiels», tels que les services d’approvisionnement en produits alimentaires, d’approvisionnement en eau et électricité, de transports, etc. La commission rappelle que les transports ne sont pas un service essentiel au sens strict du terme; il s’agit toutefois d’un service public d’importance fondamentale et, en cas de grève, il serait possible de justifier l’imposition d’un service minimum. Cependant, étant donné que le pourcentage de 50 pour cent des effectifs prévus par la législation pourrait être excessif, la commission rappelle que le service minimum devrait être limité au strict nécessaire pour répondre aux besoins élémentaires de la population ou pour répondre aux exigences minimales du service, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression et, étant donné que ce système limite un des moyens de pression essentiels à la disposition des travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service; en cas de désaccord sur le nombre et les fonctions des travailleurs chargés du service minimum, celui-ci doit être résolu par un organisme indépendant qui a la confiance des parties. Tout en observant que plusieurs des services mentionnés ne sauraient être qualifiés de services essentiels au sens strict du terme, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en tenant compte des principes mentionnés, pour procéder aux modifications législatives correspondantes et de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur toute évolution à cet égard.
• -L’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.4 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et interdiction d’accès aux travailleurs non grévistes). La commission observe que l’article 493.4 du Code du travail, modifié par la loi no 68 du 26 octobre 2010, ne prévoit pas, en cas de grève, le libre accès des travailleurs non grévistes. La commission note que le gouvernement a fait part de son intention d’examiner cette législation pour analyser les points soulevés et étudier de quelle manière il serait possible de modifier les dispositions mentionnées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur toute évolution à cet égard.
• -L’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une taxe de solidarité pour les avantages découlant de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que l’article 2 de la loi no 68, qui modifie l’article 405 du Code du travail, prévoit que «la convention collective s’applique à toutes les personnes travaillant dans les catégories couvertes par la convention, dans la société, l’entreprise ou l’établissement, qu’il s’agisse ou non de membres du syndicat. Les travailleurs non syndiqués qui bénéficient de la convention collective doivent, pendant la période précisée dans la convention, payer les frais ordinaires et extraordinaires convenus par le syndicat, et l’employeur est tenu de déduire ces cotisations de leurs salaires et de les verser au syndicat». La commission rappelle que les cotisations de «solidarité» versées pour les avantages découlant de la négociation collective par des travailleurs non affiliés aux syndicats signataires ne sont pas contraires aux dispositions de la convention; cependant, ces cotisations devraient être d’un montant qui ne devrait pas affecter le droit des travailleurs à s’affilier au syndicat de leur choix. A cet égard, la commission note que le gouvernement déclare partager l’opinion selon laquelle il faut légiférer pour faire en sorte que ces taxes soient d’un montant permettant au travailleur de s’affilier au syndicat de son choix, et selon laquelle il conviendrait de réviser sur une base tripartite la réforme découlant de l’article 2 de la loi no 68. La commission souligne que, dans un paragraphe antérieur, elle a pris note avec satisfaction des modifications législatives dans le secteur public en matière de taxes de solidarité et elle estime que le même système devrait s’appliquer au secteur privé. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution dans ce domaine.
• -L’intervention automatique de la police en cas de grève. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que l’article 3 de la loi no 68, qui modifie l’article 493, paragraphe 1, du Code du travail, prévoit, dans sa teneur modifiée, que «une fois la grève commencée, l’inspection du travail ou la Direction régionale ou générale du travail ordonnera immédiatement aux forces de police de garantir une protection adéquate des personnes ou des biens». La commission avait considéré que les autorités ne devraient recourir à la force publique en cas de grève que si la situation est d’une certaine gravité ou lorsque l’ordre public est réellement menacé. A cet égard, la commission note que le gouvernement a déclaré qu’en réalité la force publique n’est utilisée, ou l’intervention des unités de police n’est ordonnée, que dans les cas où les grèves prennent une forme non pacifique et portent atteinte à l’intégrité des personnes, des biens de l’entreprise ou à l’ordre public, que le but n’est pas de suspendre la grève et qu’il n’y a pas d’intervention de la force publique dans les cas où la grève se déroule de manière pacifique. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement d’étudier la possibilité de modifier la législation pour que, conformément avec la pratique qu’il a mentionnée, la force publique ne puisse intervenir que dans les cas où la grève perd son caractère pacifique. La commission le prie de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur toute évolution à cet égard.