Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Panama (Ratification: 1958)

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu et qu’il n’a pas fourni de réponse à la demande directe qui lui a été adressée successivement en 2008 et 2009.

La commission prend note des commentaires de la Fédération nationale des employés publics et travailleurs des entreprises de service public (FENASEP) sur des points d’application de la convention, datés du 25 août 2011, ainsi que de la réponse du gouvernement datée du 8 novembre 2011.

Articles 3, paragraphe 1, 6, 7, 10, 15 a), 16, 17 et 18 de la convention. Commentaires des organisations syndicales. Selon la FENASEP, les inspecteurs du travail ne jouissent pas de la stabilité et de l’indépendance qui devraient leur être garanties en conformité avec la convention puisque ce sont des employés publics sujets à libres nomination et révocation. Le syndicat souligne qu’en vertu de ce statut le ministère du Travail a licencié sans motif plus de 90 pour cent des inspecteurs nommés par le gouvernement précédent, lequel avait lui-même révoqué les inspecteurs nommés par le gouvernement antérieur. La FENASEP dénonce par ailleurs le fait que les nouveaux inspecteurs ont été nommés sur la base de critères politiques partisans et non pour leurs capacités ou leurs mérites, qu’ils manquent des connaissances nécessaires à l’exercice des fonctions d’inspection mais qu’ils bénéficient pourtant de salaires plus élevés que ceux qui étaient perçus par leurs prédécesseurs. En outre, selon la FENASEP, les inspecteurs ne suivent pas une formation adéquate et, en dépit d’une augmentation récente, leur effectif reste insuffisant en regard du nombre de plaintes reçues et du nombre d’entreprises enregistrées. Tout en soulignant l’absence de manuels de procédures d’inspection et de protocole, l’organisation reproche aux inspecteurs du travail des pratiques contraires à l’éthique de leurs fonctions. La FENASEP affirme par ailleurs que les hauts fonctionnaires du ministère ont un pouvoir discrétionnaire de décision pour ce qui est de la détermination des visites d’inspection à effectuer, des personnes à convoquer ou auxquelles des sanctions devront être infligées.

En réponse à ces allégations, le gouvernement indique que les 134 inspecteurs du travail actuellement en exercice au ministère du Travail et du Développement du travail (MITRADEL) sont tous des fonctionnaires, 25 pour cent d’entre eux étant déjà en fonction dans les administrations précédentes. En ce qui concerne les motifs de départ d’un certain nombre d’inspecteurs, il explique que 70 pour cent d’entre eux ont été révoqués au motif qu’ils ne répondaient pas aux attentes de leurs fonctions; 5 pour cent pour violation du règlement interne et pour faute, tandis que 20 pour cent ont démissionné et 5 pour cent ont abandonné leur poste sans justification. Le gouvernement affirme en outre que la sélection des inspecteurs est effectuée compte tenu des conditions requises par le cahier des charges du ministère, que les nouveaux inspecteurs ne sont pas mieux rémunérés que les autres, et explique que les nouvelles nominations ont été faites en fonction des postes vacants, au même salaire. Le gouvernement signale par ailleurs que des journées nationales de formation pour le personnel ont été organisées conjointement par le Bureau institutionnel de ressources humaines et la Direction nationale de l’inspection du travail sur des sujets tels que la rédaction des rapports techniques, les prestations de travail, l’organisation du secteur public, les méthodes alternatives pour la résolution des conflits, les rapports des inspecteurs et des agents de sécurité. En outre, la Direction nationale de l’inspection du travail, avec le soutien du Programme de renforcement des institutions du travail (FOIL) et de l’Agence espagnole de coopération, a pu bénéficier de l’assistance technique de spécialistes du ministère du Travail espagnol. Selon le gouvernement, la Direction nationale de l’inspection a élaboré, en coordination avec le Bureau de la planification institutionnelle du MITRADEL, un manuel de procédures, qui décrit les fonctions dont sont chargés les départements qui composent l’inspection du travail et les différentes étapes à suivre pour effectuer des visites d’inspection de routine et des visites programmées. En outre, selon le gouvernement, avant de prendre leurs fonctions, les inspecteurs reçoivent une formation sur des questions portant sur l’éthique des fonctionnaires et les sanctions prévues en cas de violations graves.

La commission rappelle que, conformément aux dispositions de l’article 6 de la convention, le personnel de l’inspection doit être composé de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. Aux paragraphes 202 à 204 de son étude d’ensemble sur l’inspection du travail de 2006, elle a souligné que, si leur maintien en service ou leurs perspectives de carrière dépendent de considérations politiques, les inspecteurs ne pourront pas agir comme l’exige leur fonction en toute indépendance, et estimé en outre indispensable que le niveau de leur rémunération et leurs perspectives de carrière soient tels qu’ils puissent attirer un personnel de qualité, le retenir et le mettre à l’abri de toute influence indue. Elle a observé qu’en tant que fonctionnaires publics les inspecteurs du travail sont, en règle générale, nommés à titre permanent et ne peuvent être révoqués que pour faute professionnelle grave définie de manière suffisamment précise pour éviter les interprétations arbitraires ou abusives. A cette fin, la décision de révocation d’un inspecteur du travail, comme toute décision de sanction ayant des conséquences importantes, ne devrait être prise ou confirmée que par une instance offrant des garanties d’indépendance ou l’autonomie nécessaire par rapport à l’autorité hiérarchique et selon une procédure garantissant les droits de défense et de recours.

La commission attire en outre l’attention du gouvernement sur les dispositions de l’article 7 de la convention, selon lesquelles les inspecteurs doivent être recrutés uniquement sur la base de l’aptitude du candidat à remplir les tâches qu’il aura à assumer et qu’ils doivent recevoir une formation appropriée, pour l’exercice de leurs fonctions. En outre, conformément à l’article 15 a) de la même convention, les inspecteurs du travail n’ont pas le droit d’avoir un intérêt quelconque direct ou indirect dans les entreprises placées sous leur contrôle.

La commission demande par conséquent au gouvernement de fournir des précisions sur les motifs de révocation retenus contre les fonctionnaires dont il indique qu’ils ne répondaient pas aux attentes des fonctions d’inspection (70 pour cent) et de ceux qui ont été révoqués pour violation du règlement intérieur ou pour faute grave (5 pour cent), de signaler les dispositions légales pertinentes et tout recours exercé à l’encontre des décisions de révocation et d’en indiquer l’issue, le cas échéant.

De même, la commission saurait gré au gouvernement de fournir des éclaircissements sur les motifs de démission invoqués par un quart du personnel d’inspection et sur toute mesure prise ou envisagée pour retenir le personnel qualifié et expérimenté (amélioration des perspectives de carrière et de l’échelle des salaires par rapport à d’autres catégories de fonctionnaires publics comparables, notamment) et pour assurer à ce personnel l’indépendance nécessaire à l’exercice des fonctions d’inspection.

La commission prie le gouvernement de communiquer en outre copie du Code de déontologie à l’usage des inspecteurs du travail ainsi que des dispositions légales sur les sanctions prévues pour sa violation.

La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur les conditions et procédures de recrutement des inspecteurs, les mesures prises ou envisagées afin de garantir aux inspecteurs du travail une formation adéquate lors de la prise de leurs fonctions et en cours d’emploi en vue de leur permettre d’exercer leurs fonctions de façon efficace (article 7).

La commission demande en outre au gouvernement de communiquer copie du manuel de procédures élaboré en coordination entre la Direction nationale de l’inspection et le Bureau de la planification institutionnelle du MITRADEL, ainsi que des données statistiques sur les visites d’inspection (visites de routine et visites suite à une plainte, fréquence des visites dans un même établissement et portée des visites d’inspection), les infractions constatées par les inspecteurs (avec indication de la législation pertinente) et les sanctions imposées, ainsi que le nombre d’établissements soumis à l’inspection et le nombre de travailleurs qui y sont employés.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.