Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

Convention (n° 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981 - Chine (Ratification: 2007)

La commission prend note des rapports détaillés du gouvernement concernant l’application de la convention dans le pays et salue l’engagement du gouvernement pour la sécurité dans la production. Elle prend note de la réponse du gouvernement à la communication de la Confédération syndicale internationale (CSI) datée du 9 septembre 2009. Elle prend également note de la communication de la CSI datée du 1^er septembre 2010, transmise au gouvernement le 15 septembre 2010, qui apporte des informations sur l’application générale de la convention dans la pratique et, plus spécifiquement, sur la capacité des organes administratifs de faire appliquer la loi, y compris sur l’existence de sanctions adéquates et d’un système d’inspection; l’application de la convention à l’égard des travailleurs migrants et des ateliers à gestion familiale; la nécessité de systèmes de communication régulière, de rapports et de notification rapide; l’application par les tribunaux des lois et règlements concernant la sécurité et la santé au travail (SST) et, enfin, l’augmentation constante du nombre des cas avérés de maladies professionnelles. La commission invite le gouvernement à répondre dans son prochain rapport à la plus récente communication de la CSI et elle le prie de fournir de plus amples informations sur les points suivants, se référant aux commentaires de la CSI de 2009.

Articles 5 c), 10 et 14 de la convention. Information, orientation et formation en matière de sécurité et de santé au travail. La commission prend note des informations relatives à la mise en application de ces dispositions de la convention et aux efforts déployés, en droit et dans la pratique, afin que non seulement les travailleurs, mais également les cadres, bénéficient d’une formation adéquate dans les questions touchant à la SST, en tenant compte de la nécessité d’une formation continue au fil de l’introduction de nouvelles techniques, de nouvelles technologies, de nouveaux matériaux et de nouveaux équipements. La commission prend également note des efforts déployés par les unités chargées de la réglementation et du contrôle en matière de sécurité du travail aux différents niveaux pour fournir aux employeurs et aux travailleurs des informations sur la législation et la politique en matière de SST, en faisant appel à divers moyens de vulgarisation – journaux, magazines, radio et télévision, matériels vidéo et audio, campagnes spéciales à la télévision par des programmes sur le thème «La sécurité et la loi», colonnes «La sécurité sur les lieux mêmes», «Le mois de la sécurité dans la production au niveau national» et «La longue marche vers la sécurité au travail», l’accès en ligne aux lois, aux règlements et aux politiques de SST. Elle note également que, selon les informations communiquées, la formation et l’éducation en matière de SST sont toujours incluses en tant que composantes clés dans l’enseignement supérieur technique, médical et professionnel. La commission note également que la CSI considère que des efforts plus poussés sont nécessaires dans le domaine de la mise en application des lois et règlements de SST dans le pays, et elle appelle le gouvernement à entreprendre une vaste campagne d’éducation du public sur la législation et les droits et devoirs en la matière. La CSI indique également qu’il est nécessaire de diffuser de l’information, d’une manière effective, sur le moyen de faire recours en cas de non-application. La commission prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle des efforts sont déployés de manière continue pour informer et éduquer le public sur la sécurité dans la production. Se référant aux commentaires de la CSI de 2009, la commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour sensibiliser non seulement les travailleurs et les employeurs directement concernés, mais aussi le grand public, à l’existence et à la substance des règles de SST.

Article 5 e). Protection des travailleurs et de leurs représentants contre toutes mesures disciplinaires. La commission note que le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur l’application de l’article 5 e). Elle note également que la CSI se réfère à de nombreux cas dans lesquels des travailleurs et leurs représentants ont fait l’objet de harcèlements, de mesures d’emprisonnement ou d’autres mesures après avoir essayé d’obtenir une correction de la situation et le respect des droits en matière de SST. Se référant aux commentaires de la CSI de 2009, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer la protection des travailleurs et de leurs représentants contre toutes mesures disciplinaires consécutives à des actions menées par eux à bon droit, conformément aux prescriptions de l’article 5 e).

Article 9. Système d’inspection approprié et suffisant et inclusion dans la loi de sanctions appropriées. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement, indiquant que c’est à l’Administration d’Etat pour la sécurité au travail (SAWS) qu’incombent la supervision et le contrôle de la SST sur les lieux de travail dans les secteurs industriel, minier et commercial (étant exclues les mines de charbon, qui relèvent de la responsabilité de l’Administration d’Etat de la sécurité dans les mines de charbon). La commission se félicite des informations selon lesquelles le gouvernement s’emploie actuellement à régulariser la mise en application du droit administratif concernant la sécurité dans la production afin d’encourager le personnel chargé de cette mission à faire appliquer correctement les lois, règlements administratifs et règles départementales sur la sécurité dans la production, et de restreindre les pouvoirs discrétionnaires de manière à prévenir et lutter contre la corruption. La commission note également que la CSI signale des faits révélateurs d’infractions continuelles aux lois et règlements de SST dans les usines et sur les autres lieux de travail, et montrant également que les efforts de mise en application sont constamment sapés par l’existence d’une collusion étendue entre fonctionnaires. La CSI déclare en outre que de nombreux inspecteurs de SST ne sont employés qu’à titre temporaire et sont, de ce fait, inexpérimentés en matière de gestion des questions de SST et manquent d’une formation adéquate et appropriée. La commission note que le gouvernement indique dans sa réponse qu’en 2009 le Conseil d’Etat a lancé la campagne de «L’année de la sécurité dans la production» qui s’est traduite dans toutes les régions, dans tous les départements et dans toutes les entités par de vastes efforts de mise en œuvre des trois règles d’or de la sécurité dans la production, à savoir «la mise en application de la loi», «la sensibilisation et l’éducation» et, enfin, «la rectification». Se référant aux commentaires de la CSI de 2009, ainsi qu’aux commentaires qu’elle formule ci-après dans le contexte de l’article 15, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer qu’il existe un système d’inspection approprié et suffisant, assorti de sanctions appropriées, pour la mise en application des lois et règlements concernant la SST.

Article 11 c). Procédures visant la déclaration des accidents du travail et des cas de maladies professionnelles par les employeurs et l’établissement de statistiques annuelles. La commission note que le gouvernement indique que l’article 17 de la loi (du 1^er novembre 2002) de la République populaire de Chine sur la sécurité dans la production (ci-après loi sur la sécurité dans la production) prescrit aux principaux dirigeants des unités de production et de commerce de soumettre ponctuellement aux autorités supérieures des rapports sincères sur les accidents imputables aux carences de la sécurité au travail, et que l’article 43 de la loi (du 1^er mai 2002) de la République populaire de Chine sur la prévention et le traitement des maladies professionnelles (ci-après loi sur les maladies professionnelles) prévoit que, lorsque l’employeur ou l’institution médicale et sanitaire découvre qu’un travailleur souffre ou pourrait souffrir d’une maladie professionnelle, il le signalera sans attendre au département de l’administration de la santé publique local. La commission note également que la CSI indique qu’un grand nombre de cas de maladies professionnelles sont dissimulés par les propriétaires et/ou les autorités locales, notamment dans les entreprises des villes et des villages et dans les ateliers de petite taille clandestins. Se référant aux indications supplémentaires présentées au paragraphe 15 (2) de la recommandation (n^o 164) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, ainsi que dans le Protocole de 2002 à la présente convention, la commission tient à souligner que, dans le contexte du processus d’amélioration du système de SST en général, la poursuite des efforts d’amélioration du système de déclaration et d’enregistrement des accidents du travail et maladies professionnelles revêt une importance particulière. Si l’amélioration de ces systèmes nationaux peut momentanément se traduire par une augmentation du nombre des cas enregistrés, cette amélioration et le meilleur fonctionnement de ce système constituent un instrument important du processus d’évaluation des progrès accomplis et de l’impact des mesures prises. A cet égard et en ayant à l’esprit les commentaires formulés ci-après dans le contexte de l’article 15, il est aussi important que des mesures soient prises, à un niveau institutionnel ou autre, pour assurer une coordination effective entre les divers organismes gouvernementaux (des niveaux national, provincial et municipal) en matière de déclaration, d’enregistrement et d’investigation des accidents du travail et maladies professionnelles. De telles dispositions doivent également prévoir une organisation systématique de mise en commun de l’information et de rétro-information structurée, de même que la compilation et l’utilisation systématique des statistiques pour définir des interventions et des stratégies ciblées, en particulier de prévention. Se référant aux commentaires de la CSI de 2009, la commission demande que le gouvernement indique quelles mesures ont été prises pour assurer que les fonctions prévues à l’article 11 c) de la convention soient progressivement mises en place.

Article 15. Coordination entre les diverses autorités. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que le SAWS, l’Administration d’Etat pour la sécurité dans les mines de charbon et le ministère de la Santé sont les instances responsables au premier chef de la SST, et que l’Association chinoise pour la sécurité et la santé au travail, créée en octobre 2003, agit en tant qu’organe central de coordination pour la sécurité au travail. Elle note également que la CSI déclare que les politiques et instructions touchant aux réformes de la SST formulées par le gouvernement central ne sont pas mises en œuvre au niveau local. Elle note qu’en réponse le gouvernement indique que des efforts sont déployés afin de renforcer l’organisation verticale et hiérarchique de la supervision de la sécurité dans la production et du système réglementaire. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer la coordination entre les différentes autorités et les différents organismes responsables de la SST au niveau du gouvernement central et à celui des gouvernements locaux, par référence aux commentaires de la CSI de 2009; elle le prie de fournir de plus amples informations sur la composition, le mandat et les fonctions de coordination de l’Association chinoise pour la sécurité et la santé au travail. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises pour inciter les dirigeants, aux niveaux national, provincial et municipal, à renforcer la collaboration entre les organismes gouvernementaux en ce qui concerne le déploiement des mesures de prévention, y compris des campagnes de promotion fondées sur la mise en commun de l’information et les autres mécanismes de coordination.

Article 18. Moyens pour les premiers secours. La commission note que le gouvernement fait état de mesures prises par rapport aux situations d’urgence et aux accidents sur le lieu de travail. Elle note en outre que la CSI déclare qu’un grand nombre d’entreprises n’ont ni procédures ni équipements de sécurité de base efficaces, et que les mesures de prévention, de contrôle et d’urgence font défaut. Se référant aux commentaires de la CSI de 2009, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les mesures prises ou envisagées afin que les employeurs soient tenus de prévoir des mesures permettant de faire face aux situations d’urgence et aux accidents, y compris des moyens suffisants pour l’administration des premiers secours.

Article 19 d). Formation appropriée dans le domaine de la sécurité et de l’hygiène du travail. Article 20. Coopération des employeurs et des travailleurs et/ou de leurs représentants dans l’entreprise. La commission prend note de la référence faite par le gouvernement, en ce qui concerne l’application de l’article 19 d) aux travailleurs, aux prescriptions légales faisant l’objet des articles 21 et 22 de la loi sur la sécurité dans la production et de l’article 31 de la loi sur les maladies professionnelles. Elle note cependant que bien peu d’informations sont fournies quant à l’application de l’article 20, en dehors des prescriptions concernant la coopération avec les efforts de sauvetage, prévues à l’article 72 de la loi sur la sécurité dans la production. La commission prend également note de la déclaration de la CSI selon laquelle, dans la pratique, de nombreux travailleurs ne sont pas conscients des risques de maladies professionnelles et ne sont pratiquement jamais informés des risques potentiels sur le lieu de travail, et que cette situation est le lot, par exemple, des travailleurs de la chimie de transformation, qui sont principalement des travailleurs migrants venant des provinces intérieures et qui ne reçoivent aucune information sur les produits chimiques et les risques auxquels ils sont exposés au travail. La commission note que le gouvernement indique, en réponse, que le SAWS a élaboré la «Ligne maîtresse du développement de la culture de la sécurité pour le onzième plan quinquennal» axée sur la construction d’une culture de la sécurité dans les entreprises et incluant une formation intensifiée des personnes en charge des entreprises, des personnes en charge de l’administration de la sécurité et du personnel opérationnel spécial. Se référant aux commentaires de la CSI de 2009 et de 2010, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur l’application de l’article 19 d) à l’égard des représentants des travailleurs dans l’entreprise et sur la coopération entre les employeurs et les travailleurs et/ou leurs représentants dans l’entreprise, conformément à l’article 20 de la convention.

Point V du formulaire de rapport. Application de la convention dans la pratique. 1. Accidents du travail. La commission accueille favorablement les informations communiquées par le gouvernement indiquant que le nombre total d’accidents et de décès dans le pays n’a cessé de baisser depuis sept ans, grâce à une série de politiques et mesures importantes mises en œuvre par le gouvernement pour accroître la sécurité de la production, dont l’intensification de la législation et de son application garantissant la vie et la sécurité des travailleurs concernés. La commission note également que le gouvernement a conscience du fait que les problèmes importants posés par les pratiques illégales ou illicites de production perdurent malgré les efforts répétés pour y mettre un terme, et que cela pourrait expliquer l’absence d’application efficace des lois interdisant de telles pratiques, de même que de graves problèmes de corruption. En ce qui concerne le secteur charbonnier, la commission note que le gouvernement a pris des mesures pour supprimer complètement les exploitations de charbon archaïques et pour lutter contre les exploitations illégales, et que le nombre d’accidents ayant causé la mort de dix personnes est tombé de 75 en 2000 à 20 en 2009, soit une baisse de 73,36 pour cent. La CSI déclare que le SWAS signale une baisse de 15 pour cent du nombre des décès imputables à des accidents du travail et à des accidents de la circulation depuis que la Chine a ratifié la convention, en 2007. S’agissant des problèmes liés à la SST dans l’industrie de la construction et en rapport avec les produits chimiques dangereux, la commission invite le gouvernement à se reporter aux commentaires qu’elle formule cette année dans le contexte de l’application par la Chine de la convention (n^o 167) sur la sécurité et la santé dans la construction, 1988, et de la convention (n^o 170) sur les produits chimiques, 1990.

2. Maladies professionnelles. La commission note que, dans sa communication, la CSI déclare que la Chine a enregistré officiellement 14 296 cas de maladies professionnelles en 2007 alors que, d’après l’Organisation mondiale de la santé, le nombre de ces cas s’établissait en fait à 690 858 à la fin de 2007, dont 90,8 pour cent (627 405 cas) de pneumoconiose (première maladie professionnelle en Chine aujourd’hui, affectant principalement les mineurs, les ouvriers du sablage et les ouvriers du meulage dans la métallurgie). La commission note que le gouvernement se réfère, en réponse, à la mise en place par le Conseil d’Etat du «Plan national de prévention et contrôle des maladies professionnelles 2009-2015» prévoyant des analyses exhaustives de la situation actuelle de la prévention et du traitement des maladies professionnelles en Chine et fixant l’idéologie directrice, les principes de base et les objectifs à atteindre. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’application de la convention dans la pratique, notamment des statistiques du nombre de travailleurs couverts par la législation, le nombre et la nature des infractions enregistrées et le nombre, la nature et les causes des accidents du travail et maladies professionnelles enregistrés.

3. Champ d’application de la convention dans la pratique – le cas du traitement des pierres gemmes. Outre ce qui a été exposé ci-dessus, la CSI déclare que, dans le secteur de la transformation des pierres gemmes, du fait que les gouvernements locaux sont à la recherche d’investissements attractifs, davantage d’usines prévoient de se transplanter dans des zones isolées où l’application de la loi est plus souple. La CSI déclare que, avec le piètre niveau de conscience des questions de sécurité et de santé au travail, les travailleurs y sont particulièrement vulnérables face à des employeurs sans scrupules. Se référant aux commentaires de la CSI de 2009, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur l’application de la convention en ce qui concerne l’industrie de la transformation des pierres gemmes.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2012.]